浅析我国政府门户网站建设中存在的问题
浅析我国政府门户网站建设中存在的问题
一鞍山市政府门户网站为例
摘要
我国政府门户网站自上个世纪九十年代开始建设以来取得了很大进步，但由于我国政府网站建设起步较晚，也存在着许多矛盾和问题，阻碍了政府网站科学的可持续发展。这些问题主要有以下几个方面:第一，对政府门户网站的功能定位的认识存在误区。第二，对政府门户网站的建设原则的认识存在错误。第三，政府网站的安全性没有得到应有的重视。第四，政府网站存在着许多不规范现象。解决这些问题的对策是一是要明确政府网站建设的目标；二将政府门户网站建设同政务公开，打造“阳光政府”结合起来，将政府门户网站建设同行政审批制度改革，规范和优化行政审批流程，贯彻执行行政许可法结合起来，将政府门户网站建设同整合政府信息资源,推进政务信息化建设结合起来，将政府门户网站建设同建立网站运行机制，规范政府信息采集、处理、发布结合起来；三是要加强网络的安全性建设；四是要建立一套完备的政府信息发布制度，规范我国政府网站的管理体系，完善政府网站的法规体系。
关键词:政府信息化；政府网站；电子政务；问题与对策
ANALYSES OUR GOVEMMENT PORTAL WEBESITS
CONSTRUCTION PROBLEMS
A ANSHAN GOVEMMENT WEBESITSAS AN EXAMPLE
ABSTRACT
Our government portal site since the 1990s began construction has made great progress since, but because our government website construction startting evening, also there are many contradictions and problems, and hindered the government website scientific and sustainable development. These problems mainly in the following aspects: first, the function of the government portal website localization understanding of some mistake. Second, to government website construction principle understanding error. Third, the government web site security didn't get the attention it deserves. Fourth, the government web site there are many non-standard phenomena. Countermeasures to solve these problems is one is to clear the government website construction goal; 2 will the government portal website construction and public affairs, creating a "sunshine government" combined, and the government portal website construction and reform the system of administrative examination and approval, regulate and optimization, implementing the administrative examination and approval process the administrative license law combined, and government website construction, government information resources with integration, promote e-government information construction combined, and government website construction, with a web site operation mechanism to regulate the government information collection, processing, release combine; Three is to strengthen the safety of network construction; The fourth is to establish a set of complete government information release system, regulating the management of our country government website system, perfect the legal system of government web site.
KEYWORD: Government information；government website；e-government；
problems and countermeasures
目录
一前言-------------------------------------------------1 二政府门户网站建设概述---------------------------------2 （一）什么是政府门户网站-------------------------------2 (二）国内外政府网站建设概述----------------------------2 （三）鞍山市政府网站概述-------------------------------4 三我国政府门户网站建设存在的问题-----------------------4 （一）从政府门户网站的功能定位的角度分析---------------4 （二）从政府门户网站的建设原则角度分析-----------------5 （三）政府门户网站的技术框架及其规范角度分析-----------6
(四) 从政府网站安全角度分析---------------------------6
(五) 从政府网站的管理体系角度分析--------------------6 四建设我国政府门户网站的几点建议-----------------------7 （一）准确定位政府门户网站功能-------------------------7 （二）制定完善的政府门户网站建设原则-------------------8 （三）制定统一规范的政府门户网站建设标准---------------9 （四）完善政府门户网站安全制度-------------------------10 （五）健全政府门户网站管理体系--------------------------10 结语----------------------------------------------------10 参考文献------------------------------------------------11
一前言
二十一世纪，信息技术、特别是网络技术的飞速发展，随之而来社会发展也进入了崭新的时代—信息化社会。信息化社会在行政管理领域的突出表现就是各国政府大力推行电子政务，建立基于信息技术基础上的电子政府。在电子政府建设中，网络建设首当其冲。今天，网络已经改变了人们的工作、生活习惯，它以方便、快捷等优点深入人心，继而引发了一系列社会变化，全球范围的政府门户网站建设就是一例。政府门户网站作为政府信息化工作的重要载体和实现形式，其作用和地位也越来越显得重要，并且已经成为政府信息化整个工作的关键。
上个世纪九十年代年以来，我国政府网站快速发展，各级政府网站的普及程度显著提高。国务院副秘书长徐绍史同志曾这样总结我国政府网站的发展历程:我国政府网站的建设和发展可以用“千年历程、四个时点”来概括。(一)第一个时点是1998年以海南省政府创办了首个政府门户网站为标志;(二)第二个时点是1999年以国家经贸委联合40多个部门发起的政府上网工程为标志，之后，政府网站建设步伐明显加快;(三)第三个时点是2001年以国办印发《全国政府系统政务信息化建设2001一2005年规划纲要》(国办发t2o01125号)为标志，对政府网站建设提出了具体要求，各地区、各部门认真贯彻落实《纲要》精神，进一步加快了政府门户网站建设步伐;(四)第四个时点是以2006年1月1日中央政府门户网站正式开通为标志，由此形成了完整的中国政府网站体系。
我国政府门户网站建设虽然取得了很大进步，但由于我国政府网站建设起步较晚，也存在着许多矛盾和问题，阻碍了政府网站科学的可持续发展。这些问题主要有以下几个方面:第一，对政府门户网站的功能定位的认识存在误区。第二，对政府门户网站的建设原则的认识存在错误。第三，政府网站的安全性没有得到应有的重视。第四，政府网站存在着许多不规范现象。解决这些问题的对策是一是要明确政府网站建设的目标；二将政府门户网站建设同政务公开，打造“阳光政府”结合起来，将政府门户网站建设同行政审批制度改革，规范和优化行政审批流程，贯彻执行行政许可法结合起来，将政府门户网站建设同整合政府信息资源,推进政务信息化建设结合起来，将政府门户网站建设同建立网站运行机制，
规范政府信息采集、处理、发布结合起来；三是要加强网络的安全性建设；四是要建立一套完备的政府信息发布制度，规范我国政府网站的管理体系，完善政府网站的法规体系。
本文以鞍山市政府网站建设为例，涉及的政府门户网站的管理、运行机制和发展模式等方面。达到使政府网站准确定位，拓宽服务范围，建立安全体系，完善法规体系，规范管理体系的目的。将会为各级政府提供信息化辅助决策的评价体系和公共管理模式创新的依据，真正实现面向社会公众的政务信息化，促进政府从“管理”到“服务”的职能转变。
二政府门户网站建设概述
（一）什么是政府门户网站
政府网站，即是指一级政府在各部门的信息化建设基础之上，建立起跨部门的、综合的业务应用系统，使公民、企业与政府工作人员都能快速便捷地接入所有相关政府部门的政务信息与业务应用，并获得个性化的服务，使合适的人能够在恰当的时间获得恰当的服务。但是，具体到中央政府和地方政府而言，由于政府职能的巨大差异，中央政府门户网站和地方政府（特别是地级市政府）门户网站在具体功能、体系结构及业务流程等方面存在着很大的不同。就具体功能来说，中央政府门户网站主要是向全社会甚至是世界宣传和展示中国政府形象，让人们能够对中央政府的基本情况有个切实的理解和认识；向公众提供全面、系统、权威、详实的法律、法规、部门规章以及规范性政府文件及其准确的解读和分析等，让社会有法可依；作为中央门户，向人们提供接入所有中央政府机构和省级地方政府的平台和通道；根据特定内容，向公众提供专门的服务。而地方政府门户网站的主要功能是直接面向本地社会公众处理与人们密切相关的那些事务，为提高政府行政效率、改善地方经济社会发展环境搭建虚拟平台[1]。
政府网站有三种类型:政府部门的内部网络，主要是政府部门内部的网络化、电子化办公系统;政府部门间的信息共享与通信网络，主要是跨部门的实时通信与信息共享;政府部门面向公众的信息网络，即电子政务系统，主要是政府部门发布信息网站及网上审批、网上招标、网上招聘等。
（二）国内外政府网站建设概述
各国对政府网站的建设都非常重视，也各有其特点。美国早在1993年9月，就开始了建立国家信息基础设备(Ml)，也就是所谓的“信息高速公路”建设。Ml 计划目的在于政府人员的精简和财政赤字的减少，重振美国经济，增强美国的国际竞争力。英国在1996年11月发表了“直接政府”的绿皮书(The Government Direet Green Paper)，希望能够通过关注英国和世界其他国家的政府运用电子信息手段的情况来改善政府的政绩以及服务的传送和公众对信息与服务的获取。加拿大政府的网络建设则将重点放在了以下方面:推动电子化的公开招标系统;推行单一的商品登记号码;运用电子资料交换和扩大推动本国电子商务的发展，进行网上政府采购和税费征收等[2]。
日本作为亚洲最发达的国家，在1993年10月，制定了《行政咨询推进基本计划》，该计划确定了政府各机关推动政府信息化的基本规划和基本事项。1995年的《行政咨询推进共同事项行动计划》，规定了各政府部门必须要严格执行基本计划规定的各个事项，各个省厅提出了本部门的执行和推动行政咨询计划的具体行动和计划。日本政府希望通过建设政府网站来提高本国政府机关的行政效率，改进政府机关的办公状况及“虚拟办公室”的建立，从而充分运用行政信息以提高为公众服务的质量，加速更新现有的政府行政程序[3]。
我国的政府信息化建设开始于九十年代，起步虽晚，但发展速度快。1999年1月22日上午，由中国电信和国家经贸委经济信息中心联合40多家部、委、办、局信息主管部门共同倡议发起的“政府上网工程”宣布正式启动。“政府上网工程”主站点~https://www.wendangku.net/doc/4810752075.html,net和导向站点~https://www.wendangku.net/doc/4810752075.html,也正式开通。至此，我国政府网站的建设已经或正在上网，并有1000多个国家级政府部门申请了域名。.目前，我国政府正在努力由“管理型”政府向“服务型”政府转变，政府门户网站的建设作为政府信息化发展的重要环节，其发展得到了越来越多的关注。
[4]
（三）鞍山市政府网站概述
截至2010年12月31日，鞍山市开通政府信息公开网站92个，其中，市政府部门和直属事业单位开通专栏49个,占政府部门和直属事业单位总数的66.23%；县（市、区）政府开通专栏7个，占总数的100%；乡（镇）政府开通专栏36个，占总数的51%。其中追重要的鞍山市政府门户网站“中国鞍山”（https://www.wendangku.net/doc/4810752075.html,）建立于2004年。其目的是利用网络建立政府和市民、企事业单位联系互通的信息渠道，通过电子手段提供政府为民、便民、利民以及行政事项审批等网络在线服务。主要设有政务新闻、市长之窗、网上办事、为民服务项目、重点热点专题、鞍山概览、政府部门办事指南、网上咨询投诉、政府部门网站链接、服务性网站导航等内容。详细介绍了鞍山市的人文地理、风土人情、政策法规、招商引资等信息，为市民开辟了参政议政新途径、增强政府工作透明度和保障公民知情权。
三我国政府门户网站建设存在的问题
我国政府网站的建设已经取得了长足进步，但是由于各种因素的制约还存在诸多的问题。主要归结为一下五个方面。
（一）从政府门户网站的功能定位的角度分析
简单地说就是政府利用国际互联网直接面向社会公众统一发布政府信息，及
时收集并处理社会公众意见和建议，提供政府办事指南，受理公众业务并公布办理结果，为社会公众服务的窗口。政府网站就应该定位在如何更好的服务群众。但是打开中国各地的政府网站，例如鞍山市，主页醒目位置的一般都是本市的主要领导会见了那些外宾，开了那些会议。而群众关心的市长信箱，公众参与往往都藏身角落，更新缓慢。例如，鞍山市的政务信息更新的时间是每天更新，但是鞍山市市长信箱反馈的信箱落款是2010年10月14日，而今天已经是2011年4月2日，可见更新效率之低。又如整个网站涉及信息公布的栏目有五项而服务于民的项目只有两项，重信息发布轻互动服务的现象十分明显。因此如何做到政务信息和公共服务之间的供需平衡，体现出为人民服务的宗旨还需要做出很多努力。
（二）从政府门户网站的建设原则角度分析
1、政府网站在建设和运行的过程中存在的网站内容单一贫乏，信息陈旧，脱离社会，脱离公众等“痼习”，例如鞍山市人事局网站上的新闻还有2010年发生的事情，其公布的各项招考信息大多也无法及时更新，给有需要查询相关人事信息的群众带来很多不便。
2、长期以来，在信息资源管理和利用方面存在严重的部门控制、条块分割、管用分离的现象，造成政府信息系统重复投资、重复开发，另一方面，近年来，政府网站泛滥，在如此众多的政府网站面前，人们往往不知所措，要求民众去浏览每一个政府网站才能办成一件事情是对民众不友好的，这与现实中要求每一个人必须亲自到每个政府机构才能办成事情其实没有什么两样。[5]例如鞍山每个局级单位都有自己的网站，再包括鞍山下辖的县区的局级单位，一个用户想了解
鞍山要登入的网站何其之多，十分不便。
3、审批事项过多、审批程序和环节繁杂以及审批行为不规范,妨碍了市场对资源配置基础性作用的发挥,阻碍了社会生产力的发展。[6]
4、目前，从事网站内容维护的组织机构混乱，人员队伍参差不齐，既不专业，也不稳定，对网站内容的更新等工作随意性很大，没有建立起网站正常而有效的运行机制，相应的建设标准和管理制度没有形成，法律法规滞后等等。（三）政府门户网站的技术框架及其规范角度分析
但是我国很多地区的政府门户网站存在着框架不完整，规范缺失的问题。
自1999年推进政府上网工程以来，政府网站的数量快速增加。在如此众多的网站中，其网站命名、栏目规划等方面基本上都是各自为政，自行其道，没有一个统一的建设规范和标准。如就其网站命名来说，政府网站的名称是五花八门，各种叫法都有，如有的称之为“XXX政府信息网”，有的称之为“XXX政府门户网”，有的则称之为“中国XX ”等等。另外，各个网站版面尺寸不一，层次繁多，缺乏独立性的标志等等。凡此种种，对于广大社会公众来说，极易造成混乱，我国政府门户网站在信息内容的规范上还是存在许多问题，如有的门户网站所发布的信息不完整，有些网站栏目发布相同的内容，实现相同的功能，但不同的政府门户网站，栏目的名称完全不同。
(四) 从政府网站安全角度分析
一些政府网站建设受技术力量、资金投入等诸多因素的影响，往往存在信息安全管理滞后于网站建设的情况。政府站点主要面临的安全问题。[6]一为站点内容被篡改，二为服务器被骇客所控制。椐统计，在我国90%以上的政府网站存在安全漏洞，很多网站都曾受到过黑客的攻击和计算机病毒的侵害，给国家和企业造成了较大的损失[7]
(五) 从政府网站的管理体系角度分析
目前，我国政府网站绝大多数是由相应的技术部门如各级政府部门的信息中心负责组织建设、运行、维护和管理。主观上，他们很想充分利用好网站这一载体，及时、全面、准确地公开政府信息，为广大社会公众提供“一站式”服务；客观上，由于其管理体系体制、职能定位等原因的影响，其工作难以统领全局，
很难起到综合和协调作用。他们与其他机构的政府业务有“隔阂”，而且往往很难越过这种“隔阂”去了解和掌握其他机构业务系统所产生的数据和信息内容，即使有所了解也没有“能力”获取。例如鞍山市政府网站是由鞍山市政府的信息管理中心负责建设运行。该中心和市政府下辖部门处以同一级别很难取得其他部门的信息。而且鞍山市每个部门均设有网站，给市民查阅相关信息带来极大不便。
四建设我国政府门户网站的几点建议
（一）准确定位政府门户网站功能
政府门户网站的功能定位可以简单地概括为四句话，即“发布政府信息、收集公众意见、提供办事指南和受理公众业务”。[7]发布政府信息即及时介绍本省(市)的发展概况、投资环境，发布本省(市)政府的最新政策、工作动态、重大决策和重点工程建设情况等等，保证广大社会公众对政府工作的知情权；收集公众意见，即广泛收集广大社会公众对政府工作的意见和建议，在事关社会民生、市政建设等重大问题作出决策之前，充分听取和吸收社会各界人士的意见和建议，将各项意见和建议进行及时整理和分析，上报给相关政府部门供领导决策参考，同时将处理结果及时进行回复，保证广大社会公众对政府工作的参与权；提供办事指南，即全面及时公布政府为民服务的服务项目和每一个服务项目的办理程序、依据和办理时限，收费标准以及投诉程序和渠道等等，保证广大社会公众对政府工作的监督权；受理公众业务,即解决社会公众“足不出户”在网上就可以办理自己想要办的事和了解办理的结果，充分享受政府提供的优质服务和生活便利，随时了解在不同的时期和不同的情况下，自己的权利和义务。
（二）制定完善的政府门户网站建设原则、
1 将政府门户网站建设同政务公开,打造“阳光政府”结合起来。
全面推行政务公开是社会主义市场经济发展和我国加入世贸组织后对政府工作提出的新要求；是进一步转变政府职能，改变工作作风和工作方法，提高工作效率的重要途径；是规范政府行政行为，提高行政行为透明度，营造公平、公开、竞争的市场环境和法制环境的有效措施。政府门户网站是政府信息公开的重要载体和重要手段。紧紧抓住人民群众、企事业单位普遍关注和反映强烈的实际问题，本地区经济和社会发展的重大问题、重大决策，以及容易产生不公开、不
公正甚至腐败问题的权力运行环节，在政府门户网站上逐一公开。一方面，解决多年来政府网站在建设和运行的过程中存在的网站内容单一贫乏，信息陈旧，脱离社会，脱离公众等“痼习”，另一方面，也充分利用了国际互联网的覆盖面宽，时效性强,可储存信息量大等特点,有力地促进政务公开工作的顺利开展。[8]
2、将政府门户网站建设同行政审批制度改革, 规范和优化行政审批流程，贯彻执行行政许可法结合起来。
行政审批是政府管理经济社会的一个必要手段。现行行政审批制度在我国经济和社会管理中曾发挥过重要作用,但随着社会主义市场经济体制的逐步建立,其弊端日益显现。审批事项过多、审批程序和环节繁杂以及审批行为不规范,妨碍了市场对资源配置基础性作用的发挥,阻碍了社会生产力的发展。改革行政审批制度,取消不该由政府审批的事项,把属于企业的生产经营权和投资决策权真正交给企业,把可以通过市场机制由社会自我调节和管理的职能交给社会中介组织,把群众自治范围内的事情交给群众自己依法办理,对确需保留的审批事项建立监督和制约机制,有利于促进政府转变职能,提高政府管理的水平和效率。乘全面推进政务公开和贯彻执行《中华人民共和国行政许可法》的契机，全面清理、精简行政审批事项，改进行政许可事项的审批办法，简化行政许可事项的审批程序，优化行政许可事项的审批流程，规范行政许可事项的审批行为，健全监督机制。在政府门户网站上，《行政许可法》中规定的行政许可事项按照事项名称、办理依据、条件、程序、时限、结果、投诉等全部向社会公开，使广大社会公众在办理相关事项之前，通过政府门户网站能及时了解政府各单位所提供的服务内容和要求，并可下载表格，以进一步巩固行政审批制度改革的成果，充分保证在更广范围内全社会来监督国家《行政许可法》的全面贯彻执行。
3、将政府门户网站建设同整合政府信息资源,推进政务信息化建设结合起来。
政府作为社会经济管理的职能部门,既是信息资源的最大占用者,又是最大的使用者。长期以来，在信息资源管理和利用方面存在严重的部门控制、条块分割、管用分离的现象，造成政府信息系统重复投资、重复开发，另一方面，近年来，政府网站泛滥，在如此众多的政府网站面前，人们往往不知所措，要求民众去浏览每一个政府网站才能办成一件事情是对民众不友好的，这与现实中要求每一个人必须亲自到每个政府机构才能办成事情其实没有什么两样。因此，迫切需
要一种“简单、实用、重点突出”的政府门户网站。即在一个统一的政府门户网站下，将比较分散的各类政府网站综合到一个协调一致的门户网站下，界定政府门户网站和政府部门子网站之间的信息联系和区别，明确和规范各网站的信息来源，保证政府门户网站和各子网站所发布信息的权威性、一致性和时效性。同时，利用政府行政审批制度改革的成果，通过信息技术开发一系列集成的政府行政许可项目，分析各项目之间的内在信息联系，提取公共基础信息，建立公共基础信息资源库，实现各应用系统之间的互联和政府信息资源的有效共享，实现政府行政许可事项和其它服务项目的网上直接受理和办理，并将办理结果等方面的信息在政府门户网站上加以显现，同时接受网上监督与投诉，推全面进政务信息化建设，减少为了办某一件事情由于不知道到何地方、何单位办理以及办理条件不明、程序不清、收费标准不详等带来的无谓的“来回奔波”，增强行政许可的透明度和公正性，促进行政效率和公众服务能力的全面提高。
4、将政府门户网站建设同建立网站运行机制, 规范政府信息采集、处理、发布结合起来
目前，不少政府网站都不同程度地存在网站建设不规范、政务信息服务性不强、可读有用的信息少、内容陈旧、更新滞后等问题。另外，从事网站内容维护的组织机构混乱，人员队伍参差不齐，既不专业，也不稳定，对网站内容的更新等工作随意性很大，没有建立起网站正常而有效的运行机制，相应的建设标准和管理制度没有形成，法律法规滞后等等。因此，在组织政府门户网站建设的过程中，一方面要健全网站建设、运行、维护组织机构，充实承担该项工作的干部队伍，另一方面，要运用法律手段和行政措施，明确各相关单位的“责、权、利”，将网站上的信息源落实到单位、处室和责任人，制定政府信息资源采集、处理、发布的实施标准，规范政府信息采集、处理、发布的流程，强化政府对信息资源的管理职能，建立起网站运行机制和管理规范，从法律和制度上保证政府门户网站和各单位子网站的正常运行和网站信息的权威性、准确性、一致性和时效性。
（三）制定统一规范的政府门户网站建设标准
在组织政府门户网站建设时，要尽快就网站命名、栏目规划、目录结构、尺寸大小、网页代码、版面设计、网站导航等方面制定统一的规范和标准，分层次规划政府门户网站和政府部门网站建设，使政府的网站建设纳入规范化、标准化
的轨道。
（四）完善政府门户网站安全制度
充分发挥政府的职能作用，从安全法规、安全管理和安全技术三方面建设政府网络安全保障体系。即在法制上，加强网络和信息安全管理等方面的立法工作，为政府门户网站的建设、运行、维护和管理提供法律保障，构筑促进国家信息化发展的社会环境，形成适用于信息网络安全实际需要的法治文化；在管理上，从健全规范网络安全管理机构、培养网络安全管理人员和制定网络安全管理制度等方面保障政府门户网站正常安全运行；在技术上，采用多种防范、监控等先进的技术手段，制定各种应急措施，保证政府门户网站安全可靠地运行。
（六）健全政府门户网站管理体系
建设和管理政府门户网站的过程中，要将管理放在首位。在进一步理顺政府部门之间关系的前提下，尽快明确政府信息资源管理这一机构和职能，统筹解决政府信息资源开发、利用、共享等管理问题，将政府门户网站的运行、维护等同政府信息资源管理有机地结合起来，另外从职能上明确规定政府其他各工作部门在政府门户网站运行的过程中所承担的义务和享有的权利，建立政府门户网站的管理体系和运行机制，建立规范的政府信息资源管理、使用和共享机制，制定政府信息资源采集、处理、交换和发布的实施标准，强化政府对门户网站和信息的管理职能，从职责、职能和制度上保证政府门户网站信息资源丰富、渠道畅通、来源可靠、更新及时。
结语
本文只是对政府行政管理过程中，政府公共服务流程中的一个方面，即政府门户网站建设问题，进行了初步探索和分析，可能在观察问题时所处的角度和考虑的深度不够好或是不够深，有很多想法和观点可能存在一些不合适或不成熟的见解，但毕竟是一种尝试，希望能够对我国建立公共服务型政府的理论和公共管理模式创新的实践尽一份绵薄之力。
参考文献
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