危机管理(1)

国外危机管理体系对

我国危机体系的启示

—以美国为例

摘要:近年来危机事件频发, 危机事件已成为我们关注的热点。在未来很长一段时间，都要面临着如何有效地处理公共危机的严峻考验。目前我国的公共危机管理还存在着法律体系尚不完善、组织体系不够完备和信息管理体系存在缺陷等问题，这些都影响着中国在处理危机事件中的效率和效果。为此，我国应该在完善危机管理的法律体系、加强危机管理的机制建设和提高公民的危机意识等方面提升我国危机管理的水平，这也是改善我国政府危机管理的基本解决对策。

关键词:危机；缺陷；加强

一、引言

关于如何解决公共危机管理问题，目前国外学术界已经进行了大量的研究。美国危机管理大师罗伯特·希斯(Robert Heath，2001［1］) 提出危机管理的4R 模式，即由缩减力(Reduction)、预备力(Readiness)、反应力(Response) 和恢复力(Recovery) 四个阶段组成。以此来减少危机情境的攻击力和影响力，使企业做好处理危机情况的准备，尽力应对已发生的危机，从危机中尽快恢复。诺曼·奥古斯丁(Norman R. Augustine，2001［2］)认为，每一次危机本身既包含导致失败的根源，也孕育着成功的种子。发现、培育、以便收获这个潜在的成功机会，就是危机管理的精髓;而习惯于错误地估计形势，并令事态进一步恶化，则是不良的危机管理的典型特征，他将危机管理划分为危机的避免、危机管理的准备、危机的确认、危机的控制、危机的解决和从危机中获利六个不同的阶段。英国危机管理专家迈克尔·雷吉斯特(Michael Register，2002［3］) 等认为，在今天复杂的环境中，组织必须对飘忽不定的公共价值观、不断提升的社会期待以及无处不在的新闻媒体加以深刻的理解，并且做出迅速的反应，并对危机处理过程的每个环节作了分析。

本文试图通过一个典型的公共危机事件作为切入点，来了解公共危机的真正内涵，并以此为基础来认识我国危机管理所取得的进步和存在的缺陷，找到存在缺陷的原因。最后通过对美国危机管理经验的借鉴，来找到弥补缺陷的办法。二、从“7·23”甬温动车事故看我国的公共危机管理

“7·23”甬温动车事故发生后，在党中央和国务院的统一领导和指挥下，浙江省和温州市政府党委以及铁道部等有关部门迅速及时的启动应急方案，成立了应

急救援指挥机构，紧急开展抢险救援和应急处置工作。

（一）我国公共危机管理中存在的问题

在这次事件中，体现了我国危机管理的进步，也展现出不成熟的一面，存在着很多问题。在甬温事故发生后，有官员曾称，雷击是导致事故发生的主要原因。对此，人们不禁疑问，对于打雷这种正常的自然天气，铁路系统就没有什么应对办法吗。其实，这是由于铁路系统的预警机制出现了问题。而对于有关媒体“掩埋车体”，“停止救援后发现项炜伊”的报道，以及新闻发言人王勇平的“至于你信不信，反正我信了”的言论［4］，引发人们的议论和质疑，这正是危机管理中新闻发布机制存在缺陷导致的。而不管是应急机制的不完善，应急处置经验的缺乏，还是新闻发布的缺陷，都折射出我国目前公共危机管理中存在着许多问题。这主要表现在以下几点:

1、有关公共危机管理的法律保障体系尚不完善

完善的法律法规体系是管理解决公共危机的重要依据，是管理权威的保障，对于减少损失也有重要意义。从2007 年开始，我国开始执行《中华人名共和国突发事件应对法》，明确了突发事件的预防与应急、监测、应急处置以及善后恢复等环节的法律规定。尽管已经有这些相关的法律条文，但依然存在法律漏洞和空白等许多不完善之处。首先，已有的公共危机管理法律缺乏可操作性，且执法不到位。像《突发事件应对法》中，有关于突发事件应急预案体系的条文，国务院制定国家总体应急预案，要求地方人民政府根据各地实际制定相应的应急预案。其次，我国目前应对公共危机的单行法律较多，不仅使得处理危机时部门色彩浓厚，协调困难，还由于这些法律只适用于单一的危机状态，造成对于许多并发型、复合型危机束手无策。

2 、我国公共危机管理的组织体系不够完备

管理体制主要是指组织体系，《应急预案》中规定“国务院是突发公共事件应急管理工作的最高行政领导机构。在国务院总理领导下，由国务院常务会议和国家相关突发公共事件应急指挥机构负责突发公共事件的应急管理工作;必要时，派出国务院工作组指导有关工作［5］。”这主要表现为我国没有一个综合性的管理危机的机构。缺少这样的综合性危机管理机构，不利于把危机管理变成常态性的管理，危机管理的机构、职能、责任都不明确，这对于处于矛盾凸显期、危机频发期的我国非常不利。

3 、公共危机的信息管理体系存在着缺陷

公共危机的信息交流沟通是应对危机时政府部门协调行动的纽带，也是社会了解危机的重要渠道。公共危机的信息管理主要包括危机事件的上报和危机的新闻发布，在甬温事故中就因为新闻发布时对社会回应不准确导致公众质疑，险些将危机事态升级。我国公共危机的信息管理存在着两方面问题:首先，对于政府

在危机信息传递的过程中缺乏多样化的途径。在事故发生时都是要求逐级上报，而地方政府基于地方保护主义以及错误的政绩观，会隐报、瞒报、迟报，会在报告中故意减小事故的严重性，以期为自己减少责任。，纵向的层级上报制度缺少上级监督，不利于上级掌握危机的真实情况，不利于危机治理。然后，政府内部还缺少一个信息共享平台，医疗、统计等系统各有自己的一套数据，导致危机信息管理条块分割，不利于资源整合，还会影响上级了解全面的危机信息。最后，危机信息公开制度存在弊端。《应急预案》要求，必须第一时间向社会公布危机信息，并及时更新有关事故救援、进展的报道。政府与媒体缺乏有效沟通，在此次甬温事故中，就有媒体提前做出事故停止救援的报道，在社会上造成了政府在没有将全部遇难伤亡人员救出就放弃救援的恶劣影响。

4 、危机处置经验不足

危机管理方面的不足，还体现在危机处置经验的不足。在甬温事故中，就因为掩埋车体这一简单粗暴的处置方式引发公众的指责。危机处置经验不足不仅体现在危机的现场救援缺乏专业救援队伍，缺乏高端先进的救援设备，缺乏对社会力量的引导。

（三）造成我国公共危机管理诸多问题的原因

我国公共危机管理中存在以上的问题是由多方面原因造成的，不管是整个社会大背景的原因，还是由于危机本身的因素，都影响着我国公共危机管理的现状。

1 、我国政治经济发展水平的制约

总体上，我国的经济发展速度在逐年增快，总体经济实力也不断增强，但政治体制改革进行的并不顺利，社会的配套设施也并没有随着经济的发展同步完善。从部分来看，一方面是地区经济发展不平衡，偏远贫困地区地方政府应对危机的能力有限，危机管理的资金投入更是不足，危机应对方面的设施缺乏，在危机发生时只能依靠中央政府救援，影响危机的及时治理。

2 、近年来公共危机多样化和复杂化趋势的影响

我国目前应对危机不管是制度、法律还是机构方面，并没有紧随危机的变化，做出相应的调整，法律还是以部门法居多，机构也只是设有应急机构。这就导致了在应对综合性危机时没有相应的法律，没有综合协调的统一机构，导致危机管理混乱。但是，我国目前应对危机不管是制度、法律还是机构方面，并没有紧随危机的变化，做出相应的调整，法律还是以部门法居多，机构也只是设有应急机构。这就导致了在应对综合性危机时没有相应的法律，没有综合协调的统一机构，导致危机管理混乱。

3 、整个社会系统之间缺乏协作配合带来负面影响

社会系统包括政府、企业、公民、非政府组织之间没有一个有效的协调配合平台，所以在危机治理中，不管是非政府组织、公民，还是企业的作用都难以得

到有效发挥。我国目前的危机应对主要以政府为主，缺少对社会力量的发动，尤其是不重视非政府组织的作用。

4 、危机教育和宣传方面的不足导致危机意识的淡薄

从社会教育的角度讲，我国的危机教育做的还不够好，对公众的危机宣传不够，这也导致危机意识淡薄，危机应对能力不足。我国的危机教育没有深入到公众的日常生活，让防灾减灾成为常识。我国目前还没有专门的危机教育，也很少开展公众能够参与的防灾演习，我国在危机教育方面还有很多事情要做，还要借鉴国外的经验。

三、美国对于公共危机管理的经验

美国有关公共危机管理的理论比较丰富，在多年应对各种危机的实践中也积累了许多成功的经验，这对于我国公共危机管理有重要的启示意义，基本经验主要包括以下五点:

（一）重视公共危机教育，培养公民危机意识，提高抗危机能力

以美国为例，美国把危机教育纳入到了学校教育之中，从小学到大学都开设有关危机教育的课程，在校学生不仅可以接受食品安全、灾害预防等有关知识，还接受正规的急救训练。美国的危机教育也紧随时代的发展，“9. 11”事件之后，美国大学开设了国土安全、反恐和灾难处置的新专业。对于普通民众，也开设了有关灾难预防、搜救与营救、心理疏导、模拟训练等急救培训课程。美国还特别重视专业人才的训练，像注重培养和提高警察、医护人员应对危机时的专业技能和素质等。

（二）加强首长负责制的中枢指挥系统的建设，设立专门的危机管理机构［6］美国建立了以总统为核心的危机管理机制，在危机发生时，这些行政长官负责危机事件的决策与指挥，并运用手中的权力，统一调配军、警、消防、医疗各种救援力量，这不仅保证了处理危机的效率，还有利于危机的全方位治理［7］。在中枢指挥系统内部，还设有专门的危机管理机构，对危机进行综合管理。美国设有联邦紧急事务管理局(FEMA)，它是一个独立的政府部门并且直属于总统，它的责任范围很广，既包括像地震、飓风等的自然灾害，也包括应对像危险品泄漏、战争等人为的灾害。FEMA 集成了从中央到地方的救灾系统，主要承担灾害预防、紧急救援、灾后恢复等重要职能，可以统一调度军、警、医疗、消防、民间救助组织，使各部门协调行动，统一应对危机。

（三）重视社会组织的作用，建立责任共担的社会参与机制

在美国的危机管理中，政府都占有主体地位，但也随着公民社会的发展，越来越重视社会组织的作用。美国FEMA 重视全民参与，将志愿者义务组织、私人企业、民间团体纳入危机计划，为它们提供舒畅有效地参与渠道，让他们参与灾害救援、灾后重建。像建立了完善

的募捐系统，让有志于抗灾赈灾的个人、机构、团体顺利的找到贡献爱心的渠道，这有助于有效的汇集救灾资源［8］。由此可见，在危机管理中，重视发挥社会力量，群策群力应对危机，是民族凝聚力的体现，也可以在共同应对危机中获得民众的理解和支持，从而消除危机的不良影响。

（四）注重顺畅有效的信息管理系统的建设［9］

在危机信息的发布过程中，许多国家也注重与媒体的交流和沟通，将媒体视为“危机信息代言人”、“政府危机管理形象的塑造者”，建立了公开透明的信息发布机制。美国建立了联邦调查局（FBI），是司法部门所属的主要调查机构，下属56个地方分局、近400个办事处，以及21个国外联络所。还设有准也的调查机构，包括两个地区计算机辅助中心和两个信息技术中心，专门提供信息处理服务［10］。在“9. 11”事件发生两小时后,纽约市市长就通过媒体向市民发表现场讲话,此后美国各大电视台也不间断地播放这一讲话,使市民不会产生超出控制范围的社会恐慌。并且在因特网上开设了一个专门网站，用来搜集和劫机撞机恐怖事件有关的线索，司法部长阿什克罗夫特呼吁，如果任何人愿意提供线索，都可以登录该网站［11］。

（五）不断完善危机管理的法律法规，构筑完备的法律系统

美国根据美国的国情，在2005 年颁布了新的《国家应急反应计划》，根据该计划，美国将建立一个永久性的国土安全行动中心来协调国家多机构的行动，对于危机管理系统的不同级别的职责权限都有明确规定。

四、对我国危机管理的启示

根据我国公共危机管理中存在的问题，以及美国危机管理的基本经验中得到的有益启示，应采取以下对策来完善我国的公共危机管理。

（一）对公共危机管理的法律体系进行进一步地完善

有法可依是有法必依、执法必严、违法必究的前提，只有完善危机管理的法律体系，危机管理的各项工作才能有一个权威的保证，危机治理工作也才能有条不紊的进行。所以要做好以下两点:首先是逐步完善《中华人民共和国突发事件应对法》，并逐步提高其法律地位，使其发挥权威的核心指导作用。有学者曾在2004 年提出出台一部《紧急状态法》，“《紧急状态法》是宪法的相关法，是国家应急制度的整合法”( 于安，2004［12］)。我国于2007 年出台了《突发事件应对法》，这是一部综合管理危机的法律，但是在危机治理中的权威地位并不突出。为此，应该强化它的地位，使危机管理主体以及地方政府认识到它的作用，在危机治理中自觉的去遵守该法，也根据该法制定符合地区情况的法规。其次是有了完善的法律还不够，还要提高法律的执行力度。法律只有严格执行了才能发挥作用，法律的完善也才有实际意义。对于法律的执行，应该有上级部门和同级法律机关的监督，监督地区应急预案的制定是否符合本地实情，是否具有可操作性、

可行性，在落实中是否严格执行了。

（二）加强公共危机管理体制的建设

加强公共危机管理体制的建设。首先，建立一个综合管理危机的机构，对各种危机进行专门管理。国务院虽然是危机管理的最高行政机构，也设有应急管理办公室，但也只是在危机发生时负责统一指挥，并不是常态的危机管理机构。我国需要建立一个像美国联邦紧急事务管理局一样的专门管理危机的机构，负责危机的指挥和决策。然后，在建设好危机管理的组织体系的同时，也要重视社会组织作用的发挥，建立责任共担的社会参与机制。近年来，我国非政府组织发展较快，不管是扶贫、环保还是医疗救助组织，都有救助社会的功能，而且他们具有民间角色、资源整合、专业技术的优势，对于政府危机管理有重要的辅助作用。最后，要有充足的物资保障。有了危机管理的组织体制，还要有充足的物资保障。在资金方面，首先，政府在编制财政预算时，要保证留有充足的应急管理基金，用于危机发生时现场救援费用、灾民安置和补偿费用等。

（三）强化公共危机管理机制的建设

要妥善的解决危机，不仅要有高效的领导体制和组织体制，还要根据公共危机的分期，制定一套科学、高效的危机管理机制，主要包括危机发生前的预警机制、发生过程中的决策机制和应对机制、危机的新闻发布机制以及善后处理机制。完善的措施首先是制定具有可行性、预见性、全面性的危机预案。国家有总体应急预案，地方也应该根据各地实际，制定具有实践指导意义的预案，预案要有针对性，不同危机预案不同。其次是采取有效手段对危机信息进行预测和分析再次是要确保危机发生前有足够的基本资源准备，处理好善后的工作。

（四）促进顺畅有效、公开透明的危机信息管理系统的建设

危机管理机制还包括新闻发布机制。危机信息传播在危机管理中有重要作用，信息传播不当，会使危机事态升级，而传播有效适当，则可以获得公众的谅解和支持，促进危机的解决。改善危机管理的信息系统的主要措施有:

1、建立公开透明的新闻发布机制

公开透明的发布机制的建设就很有必要。危机信息的社会发布要准确、及时、主动，要在第一时间发布，要提供全面的危机情况，隐瞒事态只会加深危机。对于公众难以承受的危机信息，可以采取梯度发布的做法，这就是要根据公众的心理承受能力分步骤、分阶段的提供信息。危机信息发布还要有持续性，在危机的潜伏期、爆发期、善后期等各个阶段都要有相应的发布机制。新闻发布的方式有很多种，像通过新闻通稿、新闻发布会、电话电视采访、官方网站等公布危机信息，不管是采取哪种方式，都要保证各种发布渠道的顺畅有效。

2、政府要注重与新闻媒体的沟通交流

在危机发生时，政府都会指定权威媒体进行新闻报道，以掌握危机发布的

舆论主导权。政府还应提供信息交流平台，让媒体知道危机发生时的具体情况、带来的危害和损失、政府采取的救援措施，让媒体按着稳定社会秩序、稳定民心的原则，尽量减少负面新闻的报道，使危机的解决朝着有利的方向发展。同时，政府也要保证新闻媒体的言论自由，维护他们的权利，对于有损政府形象但确是事实的报道，不要对其进行打压甚至是报复。

3、完善政府内部危机信息沟通机制的建设

对于层级通报制度，也要有负责监督的部门对通报信息的真实性和准确性进行监督，以保证上级获得的危机信息全面准确。

（五）加强公共危机的教育宣传，提高全社会的危机意识

我国应该学习美国，建立起全国性的危机教育和学习机制，让公民在常态性的危机教育中提高危机防范意识和对抗危机的能力。首先，在思想方面，重视危机教育，提高公众的危机意识。其次，实践方面，经常性的开展防灾演习，并邀请公众参加。政府可以举办一些危机模拟训练和各种灾害演习，让公众在实战中掌握危机应对技能，学会逃生技巧。政府还应该定期开放灾害研究所，让公众参观学习。学校也要开展危机应急训练，培养学生的危机应对技能。

参考文献:［1］［美］罗伯特·西斯. 危机管理［M］. 王成等译. 北京: 中信出版社， 2001．

Robert Francis. Crisis Management ［M］. Edited by Wang et al. Beijing: CITIC Publishing House， 2001．

［2］［美］诺曼·R·奥古斯丁. 危机管理［M］. 北京: 中国人民大学出版社， 2001．

Norman R. Augustine. Crisis Management ［M］. Beijing: China Rennin University

Press，2001．

［3］［英］迈克尔·雷吉斯特. 风险问题与危机管理［M］. 北京: 北京大学出版社， 2005．

Michael Reggie Manchester. Risk Issues and Crisis Management ［M］. Beijing: Peking University Pr

［4］国家安全监管总局.“7·23”甬温线特别重大铁路交通事故调查情况汇报［R］. http: / /ess，2005．www. gov. cn/gzdt /2011 －12 /29 / content_2032986. Htm， 2011 －12 －29．

National Security Supervision Administration. “7·23”Yong Wen Line Special Major Railway Traffic Accident Investigation Report［R］. http: / /www. gov. cn/gzdt /2011 － 12 /29 / content_ 2032986. htm， 2011 －12 －29．

［5］国务院. 国家突发公共事件总体应急预案［Z］. 2006．

The State Council. National Public Emergencies Overall Emergency Plan［Z］. 2006．

［6］［7］［8］［9］［10］［11］薛澜,张强,钟开斌. 危机管理.北京:清华大学出版社,2003