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水务管理体制的弊端与政策建议

国家水利部部长陈雷在《沿着中国特色水利现代化道路奋力推进水利改革发展新跨越》一文中指出了我国水利发展还存在的五大问题。一是防洪抗旱能力不强,二是水资源供需矛盾突出,三是农田水利建设滞后,四是城乡用水效率较低,五是水利管理体制机制不顺。前四大问题指出了我国水利事业的不足之处,第五大问题实际上导致这些不足的体制根源,是水利实现又好又快发展的主要障碍。本文主要是通过创新水利管理体制机制,理顺产权关系达到提高水利资金和水资源利用效率,更好保障人民水利需求。

一、我国水务管理体制的四大弊端

我国水务管理水利部门主要负责防洪抗旱、水资源管理、农田水利、水利行业供水和乡镇供水工作,自来水公司负责城市居民供水事务,卫生局负责饮用水质量管理,电排站管理排水事务,污水处理厂负责污水处理,环保局负责污水排放管理。这种水务管理体制存在四大弊端,并最终导致了防洪抗旱能力不强、水资源供需矛盾突出的问题。

1、水资源产权所属不清

从法理上讲,水资源是全民所有,具体由水利部门受政府委托履行所有者的权力,征收水资源费。但是由于水资源费的征收标准没有体现市场机制,污水排放管理权属于环保局,导致水资源权属的不清,削弱了水资源质量的保护。水资源费征收没有体现出水质好坏标准,实际上不同质量的水资源的价值是不一样,低质量标准水甚至是负价值。不分水质标准征收水资源费,让水利部门没有管好水资源的积极性,环保局管好污水排放,不能从水资源中得到任何利益,反而可以通放宽排污企业排放标准,与排放企业搞排污分赃制。

2、水利建设激励机制逆淘汰

在水利设施建设中存在一种逆淘汰的激励机制,在水利资金使用中,相关部门是浪费中腐败,腐败中浪费,真正节约使用水利资金的部门确实一无所得。我国水利设施的修护管理体制都是采用政企一体化模式,就是一种拿别人钱替别人办事的模式,既不讲效果又不讲节约。因为现行水利的建设与维护中,节约了不归己,浪费了可以浑水摸鱼。比如一个水利工程建设,修建不按标准来,偷工减料,平时也不好好维护,就等着快点烂,好再向上级争取建设资金。这种政企一体化道路修护体制,倒霉就是国家和民众,国家多掏钱,民众受灾受难。但是对上级领导部门、地方相关部门和施工单位却是三方共赢。国家钱再多,也不能平白无故进入领导腰包,但是领导给下面资金支持,下面人都会懂事的给领导送红包,地方路政局有钱搞建设,就可以向施工单位收红包,施工单位偷工

减料才能多赚钱,又有钱给领导送红包,水利设施没有修好,烂得快又可以再向上级争取建设项目资金。相反,如果把水利工程建设得很好,维护得很好,你是为国家节约了资金,为老百姓做了好事,但是领导不会喜欢你,因为领导没有好处了,你自己没有好处,只能甘于清贫。

3、农村水利管理权责不一致

目前投资的和管理的不受益,投资的是省级以上的人民政府,管理的是乡级排灌站,收益的种地的农户。上级投资是山高皇帝远,监管不力,级级雁过拔毛,流失严重,初步估计国家对农村排灌设施的投资有30%~50%落到实处就是万幸了。特别是在目前种地零负担的情况下,乡排灌站的收入不要从农户手中收,他们的工作根本不需要对农户负责。由于排灌设施的公共性,又导致农户搭便车的思想严重。

4、水资源价格体系不能体现水资源真实价值

根据共赢经济学理论,水资源应该是全国人民共同所有,每个人都要平等享受水资源,享用水资源多的人就要向其他人支付对价,这种对价就是水资源税。国家把征收的水资源税应该平均分给每一个国家公民。由于水资源有质量的差异,稀缺性的差异,所以水资源税或因为质量不同和稀缺性的不同,有不一样的征收标准。但是我国水资源体系没有这样标准,并且计划经济的政府定价的体制扭曲了水资源的真实价值。

综上所述,在现行水管理体制框架下,由于涉水管理部门对水资源开发利用目标和利益不尽一致,造成管水源的不管供水和排水,管取水的不管计划用水和节约用水,管水量的不管排污和水质,管排污的不管河流纳污。这种体制破坏了水资源的流域性和完整性,违背了水资源的自然循环规律,人为造成水资源紧缺、水环境恶化和水灾害加剧,既不利于资源的节约,又不利于环境的保护。

二、我国水务管理体制创新方案

1、建立明晰水资源产权制度

水资源分为地表水、地下水,地表水有分为外河水、水库水(含一些哑河)、雨水、沟渠水。其中地下水、和地表水中的外河水、水库水取水实行收费制。沟渠主要用于排积水,所以从沟渠引水可以免费,但是向沟渠排污水却要收费,雨水免费使用。以水域为界划分产权,建立水资源经营公司,规定水资源经营公司权力与义务,再放手让水资源公司依据市场规律从事经营活动。我在这里就以安乡县为范例建立明晰水资源产权制度。

⑴以四个大垸水利委员会为基础,分别建立四个水资源经营公司。安乡县一共有安保、安澧、安造、安昌四个大垸水利委员会,负责安乡防汛抗洪工作。以大垸水利委员会为基础组建的水资源

公司,除了负责防汛抗洪工作外,还负责征收水资源税,水资源保护工作,但是管辖范围是地表水按河道划分,地下水以管辖地域划分。河道水域内渔业资源属于水资源管理中心。河道两岸的排污由水资源公司管理,制定排污标准,征收排污费,如果因为水源污染对客户造成损失,要负责赔偿责任。

⑵以排涝和灌溉的电排站为基础,把相应水系沟渠产权划归电排站。电排站向受益农民或企业征收排涝费,享受沟渠两岸的副产品经营权,承担电排站和沟渠维护的责任,向排污企业征收排污费,负责沟渠水源污染对农民及相关企业造成的损失,灌溉用水由电排站向水资源公司购买,再销售给客户。

⑶放开自来水经营,打破自来水供应垄断。不管是城市自来水供应,还是农村自来水供应,任何企业和个人只要是与水资源公司达成了协议,就可以取水从事自来水经营。

2、建立高效廉洁的水利建设投资体制

一是规范水利建设资金投资,国家按着里程和河堤标准等级按时按期拨付建设养护费,不需要向上级争取,不搞会哭孩子有奶吃。二是建立水利相关企业合法合理创收机制和权责一致的奖罚机制。针对现在水利设施的建设与维护中,节约了不归己,浪费了可以浑水摸鱼的情况。就要在相关企业建立独立核算的企业制度,一个企业只要承担企业自己的责任,就可以自由支配国家拨付资金和各类经营收入。对企业考核就是各类设施是否完好,功能发挥是否正常,如果不符合要求,相应客户有投诉,并查证属实,那么就扣下当年经费,并责令改正,拒不改正者,取消企业经营资格,对企业花了多少,钱怎么花,都不在考核之列。

3、建立基于市场机制的水资源价格体系

怎么才能通过水资源价格体系体现出水资源水资源有质量的差异,稀缺性的差异呢?在这里提出一套基于市场机制水资源价格体系。在全国范围了,把水资源分成了无数个水资源公司管辖,每个公司都自定价格向客户收费,但是如果水质不能够达到三级水质水源不能向向客户收费,并且三级水质以下的水源如果因为自然流动造成客户损失,还要负赔偿责任。水资源公司之间也可以互为客户,但是如果是水的从上游自然流动到下流造成水资源从一个公司到另一个公司不属于销售关系,但是上游造成污染需要向下游赔偿。水资源公司的销售水价的50%就是水资源税,如果水资源公司从其他水资源公司购水的进项水资源税可以抵扣,如果水资源公司经营自来水或者其他经营用水,参考其销售其他自来水公司或其他水经营公司的价格。水资源税都由各地汇总后,全部上缴国家财

政,国家财政通过二次分配全部平分给所有中国国籍公民。