城市规划编制体系新框架研究

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2015年8期 199

城市规划编制体系新框架研究

郝现强

武安市住房和城乡规划建设局，河北 武安 056300

摘要：城市总体规划的编制是一个动态的连续过程是城市发展和土地利用公共政策形成的过程，同时也是一个对既定目标不断修正、对影响方案诸因素、诸利益集团不断协调的过程。因而，传统城市总体规划的编制所采取的基于理想模式和纯技术的土地利用模式已不适应市场经济和城市社会的需求。 关键词：城市规划；编制体系；研究分析 中图分类号：TU982 文献标识码：A 文章编号：1671-5780(2015)08-0199-02

1 我国城市总体规划阶段编制体系框架

我国于1989年12月26日第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了《中华人民共和国城市规划法》。开创了一个开放式的城市规划体系。其间，一系列城市规划相关法律如建设部《城市规划编制办法》（1991年10月）、《城市规划编制办法实施细则》（1995年6月）、《城镇体系规划编制审批办法》（1994年8月）、《县（市）域城镇体系规划编制要点（试行）》（2000年4月）、《城市总体规划审查工作规则》（1999年4月）等法规文件的出台，为第三轮跨世纪的城市总体规划编制提供了丰富依据及有力保障。

《城市规划法》规定城市规划编制体系的基本框架为总体规划和详细规划两个层次，根据实际需要，在编制总体规划前可以编制城市总体规划纲要。大、中城市可以在总体规划的基础上编制分区规划。为了保证一定区域内的城镇群体在经济、社会和空间上协调发展，统筹安排区域内基础设施和大型公共设施，从而指导城市总体规划的制定，在国家、省、自治区范围内应当制定城镇体系规划。

2 我国城市总体规划编制的新框架 2.1 建构新框架前应有的思路

基于对现行城市总体规划阶段编制体系的反思，可以看出，城市规划编制体系新框架的建构，必须为城市的发展提供长远的、全局性的战略目标和蓝图，同时也必须从规划实施管理角度出发，为城市的宏观控制和日常管理提供法定依据，必须具备原则指导下的应变能力，对于不同规模、不同类别、不同发展阶段的城市能够区别对待。

（1）城市总体规划的政策应更强调公共政策的设计，政策的重点应建立在解决一系列问题的空间综合协调与控制功能方面，是城市产业、人口、土地、环境、财政、交通等多种政策在城市空间调控上的整体性与针对性设计。

（2）原来要求在城市总体规划阶段编制的城镇体系规划，往往需要大量的研究和分析论证，也应该从总体规划中剥离出来，把它提升到战略的层面上来研究，从而真正指导城市总体规划。

（3）近期建设应与城市政府的国民经济和社会发展五年计划相结合，编制的内容应史趋向于体现政府的行动计划，把握好城市的重点发展区域和政府投资的重大建设项目，确定城市建设项目的实施时序，并制定实施城市近期建设规划的相关政策，使之成为政府及其部门的行动纲领，起到现实的指导和调控作用。

（4）总体规划的编制应加强城市发展战略（包括策略）的研究，落实到规划目标、用地布局以至重要建设项目上；总体规划做为一个城市的发展纲领和策略来制定。规划内容也不宜象现在这样巨细无遗，重点应放在城市定位、发展策略与方向、总体布局结构、主要基础设施、重大项目和城市重要地段的规划原则意见等大的方面，其他内容则可以做为专业规划由各专业部门根据建设需要进行编制。也就是说应该强化城市发展战略规划研究。

2.2 新的总体规划体系框架

根据前面的分析，我们不难发现，现行总体规划的编制问题主要集中在编制程序中与之关系最为密切的区域规划、城镇体系规划、概念规划、这几个阶段上。新的总体规划编

制体系包括“战略规划——总体规划——分区规划”在内的“三阶段、四层次”的规划编制体系如下图。

所谓3阶段即区域性规划阶段、全市性规划阶段、地区性规划阶段。其中区域性规划阶段主要包含区域协调规划；全市性规划阶段逐渐形成“以战略规划为核心，以市域城乡规划为引导，以专项规划为补充，以近期建设规划为手段，以年度实施计划为建设引导”的编制体系；地区性规划阶段包含分区规划；在这3个阶段中，每一阶段均以上一阶段为依据，上一层次规划对下一层次规划起指导作用。

2.3 新体系框架的特点 2.

3.1 逻辑层次更加清晰

该框架的研究对象实现从“区域性——全市性——地区性”的过渡，规划层次上从战略到战术、从宏观到中观，逻辑清晰，前因后果及反馈关系明确。

2.3.2 规划任务更加明确

改进以后，经济与社会发展研究与空间结构布局方案将被先后分别来做，强化了逐步深入的逻辑性，基本消除了以往市（县）域城镇体系规划、概念规划、总体规划与纲要之间的许多重复劳动甚至前后不一致的现象。例如，明确了“战略规划”着重于城市总体结构布局构思，且具有较大的时间、空间上的前瞻性，因此可以使总体规划中的“远景规划”内容得到深化。

2.3.3 编制过程突出灵活性与动态性

新框架中充分考虑到了当前城市发展的普遍规律，并尊重我国城市规划、建设、管理体制的实际情况，因此在具体的实践运用中将具有较强的针对性和灵活性，易于操作。为了适应市场经济，适应城市的高速发展，同时根据实际情况变化，随时或定期对规划进行检讨修正，实现了一种动态更新，体现了总体规划编制的动态性。

2.3.4 新框架中战略规划与总体规划的关系

现行城市总体规划包含十四个方面的内容，其中城市性质、发展方向、规划区范围、城市人口规模等与战略规划所研究的内容一致，可提升到战略规划阶段来解决。另外市域城镇体系规划、城市用地规模、城市用地空间布局、城市综合交通规划、城市基础设施规划、城市水系治理目标及布局、城市绿地系统规划、城市环境保护规划、城市风景名胜规划、规划实施措施中研究的内容可提升至战略规划。

2.3.5 新体系框架中战略规划的主要内容

城市战略规划主要侧重于对城市社会经济发展的研究和论证，注重长远效益和整体效益，规划内容以城市经济社会的整体发展策略、城市空间发展模式以及交通等基础设施布局方案为重点，对城市发展中具有方向性、战略性的重大

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