巴基斯坦在国际变化中的外交政策
2007年第1期N o 1 2007
南亚研究季刊
South A sian Studies Quart erly
总第128期
Sum No 128
巴基斯坦在国际变化中的外交政策
[巴基斯坦]阿德兰 沙瓦 克汉
*
(A dnan Sarw ar Khan)著向元钧**
译
[内容提要]建国以来,巴基斯坦的外交政策经历了若干时期。本文简要分析了这个国家过去若干年外交政策,特别是安全方面的基本变化。
[关键词]国际环境;巴基斯坦;外交政策;安全
[中图分类号]D83 353 0[文献标志码]A [文章编号]1004-1508(2007)01-0028-08
巴基斯坦,或者说任何一个国家的外交政策都是建立在某些因素、原则和目标的基础上的,
即使它们其中某些东西并不总是那么清楚和明朗。这些因素和原则,比如和平和安全、国家利益、思想意识、地缘政治和战略、经济利益、地区和国际形势及国内条件,它们有时与其他一些因素协同地起作用,有时单独地起作用,构成外交政策制定中使人奇怪而又常常前后矛盾的和谐和反差。这是变化的国家利益和自相矛盾的地区和国际形势之使然。
外交政策的原则 指游戏的规则,即和平共处和互不干涉内政;因素就是条件,赞成或不赞成,即地理、领导等;外交政策的目标是预想要达到的目标,即要使国家的政治稳定,经济繁荣和军事领先。
外交政策的过程依其实施的时期一般划分为短期、中期和长期。这些目标有时是重叠的,从而形成非常复杂的局面。如果不是这样,那外交政策就简单了。大国小国尽管处理问题的能力不同,但都会遇到类似的问题。
但是,这并不意味着小国起的作用就不重要和面对强权就总是微不足道。如果利用得当,许多机会都会给小国,不仅给他们生存空间,而且在国际大家庭中受到应有的尊重。相反,有时大国也会干傻事犯大错。事实上,特别是在当今的核时代,国家的安全甚至生存还有赖于外交事务应对的技巧。这就需要对巴基斯坦外交政策的背景,特别是和平和安全问题,与过去进行对比,
不了解过去,既不能知晓国家的现状,也考虑不到它的未来。
一
关于国家外交政策中所涉及的和平和安全问题,前外交部长阿格哈 沙希曾说过: 巴基斯坦外交关系的基本问题就是和平和安全。没有相当的力量,是很难保障的。从50年代开始的结盟到不结盟,再到现在与美国的关系,巴基斯坦为了寻求安全作过许多尝试,也经历了不少磨难。任何有兴趣了解巴基斯坦外交政策的人都会密切注视这个国家所面临的安全问题和可供利用的选择。 他进一步说,只有有限资源的小国在执行其外交政策时会面临巨大的问题。由于缺乏外交政治的连续性、印度的不合作态度以及面对超级大国时的权力不平衡,巴基斯坦的外交官总是背负着沉重的负担。
考虑到巴基斯坦从来就弱小,事实上,正是印度这个因素迫使巴基斯坦不得不从开始就采取防御性的外交政策。细说起巴基斯坦的防卫无能,S M 布克说: 在1949年8月14日的独立阅兵式上,当局只能从全国调集到4架飞机参加庆典,而东巴基斯坦几乎是印度之内的一个孤岛,由两个毫不起眼的步兵营驻守,什么装备也没有,甚至没有一张东巴基斯坦的地图。
除了印度,在独立之初巴基斯坦还受到一些不友好的国家,如苏联、中国和阿富汗的包围,友好国家只有一个,就是伊朗。
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巴基斯坦白沙瓦大学国际关系系主任
教育部人文社科重点研究基地四川大学南亚研究所,985工程 南亚与中国藏区创新研究基地 副研究员
巴基斯坦在国际变化中的外交政策
巴基斯坦在极度困难的年代是寻求并得到了真正意义上的国际承认,但这个国家仍然很孤立,借此机会,印度侵吞了海德拉巴 朱纳加尔和克什米尔一大片。从1948年5月到1949年1月和1950年春到1951年夏在克什米尔印巴两次卷入了一场不宣而战的战争中,甚至几乎要爆发一场全面战争。
1951年的危机终于使巴基斯坦领导认识到,如果巴基斯坦要想作为一个独立的国家活下来,它必须要有自己的武装,而且要寻找有强大力量的朋友作后盾。早期希望留在英联邦中和最初倒向穆斯林世界并没有带来预想的结果。这个时期密切与俄国和中国的关系自然是不行的,而且在任何情况下都很难有实质性的帮助,因为这两个共产主义巨人中没有哪一个给其他国家以实质性的援助。对巴基斯坦来说,这里有三种选择:与西方国家结盟,与共产主义国家结盟或者与中立国家不经常的亲善。
二
在巴基斯坦外交政策制定时期,思想意识是至关重要的,而且也反映到了实际制定中,这就意味着强烈地倾向于西方国家,厌恶共产主义。共产主义在早期年代是很少有妥协的。除经历了共产主义革命的新独立的国家外,都保留了资产阶级、资本主义统治和成了帝国主义的工具。关于这一点,总理苏拉瓦蒂在1956年12月9日在达卡向学生就外交政策发表讲话时说: 冷战是由于共产主义者试图把他们的意识形态强加给世界其他国家而引起的。巴基斯坦能从英国统治下获得独立,也可能成为俄国的卫星国,我们不可能摆脱我们主人的控制,我们已经看了东德所遭遇的,波兰所遭遇的,还有匈牙利所遭遇的。
现在来说第三种选择,在当时的历史条件下,面对印度没完没了的恐吓,巴基斯坦几乎不能加入不结盟(运动)。而且,巴基斯坦除了恐惧共产主义外,还有这种事实,即苏联和共产主义中国都不承认所谓的 第三种力量 作用的合法性。斯大林说那是骗人的。毛泽东常说第三条道路是不存在的。他早在1948年就说过: 骑墙是不可能的。 约翰 福斯特 杜勒斯称中立主义是 不道德的 。巴基斯坦也相信,就不结盟倡导者(印度、埃及、印度尼西亚等)自身而言,为了他们的经济和军事利益需要,这些实际目的使他们倾向于或者与美国,或者与苏联结盟。中立主义集团反对的主要是过去的殖民主义,巴基斯坦一贯谴责的还是正在和美国和西方联系起来。
因此,巴基斯坦为了其急迫的国防需要而转向了美国。大约就在这个时候,美国开始对支持印度在冷战中站在自己一边的努力感到失望,因而转向了巴基斯坦在这一地区替代了印度。这种联系到了1954年才得到稳步推进。国务院1953年承认,有关巴基斯坦在中东防务上的作用的非正式商榷,事实上在上个年头就开始了。1952年11月,美军太平洋武装力量总司令拉德福德(Adm iral Arthur w Radford)对巴基斯坦作了正式访问,公开强调了巴基斯坦的战略地位,并声明了巴基斯坦在反对共产主义的战斗中起的重要作用。事实上,这是巴基斯坦外交政策的转折点,其标志就是1959年3月签署了巴美双边关系协定。再早些时候,巴基斯坦于1954年9月8日和1955年9月23日分别加入了东南亚条约组织(SEATO)和中央条约组织(CENT O)。然而,推测起来,巴基斯坦加入这两个军事同盟是为了加强其安全以对付印度。
毫无疑问,由于与美国结盟,巴基斯坦的军事和经济力量都增强了。阿尤布 汗将军先前悲叹过巴基斯坦的军事无能,1957年,他坚定地说:现在巴基斯坦的部队能够保卫巴基斯坦的每一寸土地!1956年美国对巴基斯坦的援助是1 625亿美元,而对印度为0 928亿美元。
无论如何,在结盟过程中,巴基斯坦在重大的国际事务中按美国的旨意采取了政策,如科伦坡会议、万隆亚非会议、苏伊士危机、匈牙利危机、中东危机、U-2事件、西藏问题、老挝危机、中国在联合国的代表权和两个中国问题。
三
在此期间,巴基斯坦与埃及、沙特阿拉伯、阿富汗、苏联和中国的关系变得紧张,结果遭到越来越多的国内人民对其外交政策的尖锐批评,特别是那些政治倾向极左和极右人士的批评。在美国,大量强权政治人物也批评与巴基斯坦的这种新的发展。他们的批评并不是说巴基斯坦是个不合需要的朋友,而是怕得罪更大的印度。这些
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人(主要是民主党人)集结在一起组成了一个有力的亲印度(Pro-India)院外活动集团,从未放松过他们的努力。即使由于美国决定为巴基斯坦提供武器而导致美印关系紧张时,国务卿杜勒斯还是不停为援助印度进行辩解,这是因为考虑到如果印度失去了与中国的经济竞争力,就意味着把另一个3 5亿人拱手让给共产主义,使他们的拥护者达到8亿,那几乎是世界人口的一半。
实际上,到1965年9月,美国给印度的经济援助达到了60亿美元,而对巴基斯坦的总额大约是30亿美元。美国给巴基斯坦的军援达到15亿美元,而对印度,在承诺的2亿美元中,所得到的军援价值0 845亿美元。这样,当巴基斯坦从美国得到更多的军援时,印度得到了多得多的经援,印度就可以采购回比他们自己资源多得多的军事硬件。
在这种背景下,自1959年美国对印度进行军援后,1960年的U-2事件和1962年的中印战争使巴基斯坦感到必须改变其外交政策成为双边关系,1963年3月2日与中国签定了边界协定。巴基斯坦当局也对美国无力改变克什米尔现状感到失望。对此,阿尤布 汗解释为由于环境的压力,迫使巴基斯坦重新评估与西方保持一致的政策。他从巴基斯坦的地理位置开始进行说服,巴基斯坦有三个完全不同的大邻居:苏联、中国和印度。和印度建立正常的关系前途是渺茫的,最好就是与其余两个国家增进了解。此外,还必须与美国保持满意的关系,这就像是在走纲丝。
简言之,这就是一个平衡巴基斯坦与中华人民共和国、苏联和美国关系的政策。从这一点看,这就是巴基斯坦外交政策的基本原则。大约有十年光景,巴基斯坦被过分托付给了美国。在1965年印巴战争中巴基斯坦与中国的关系降到最低点时,与美国的关系由于美国停止了向巴基斯坦提供军援也迅速恶化。就在这个时候,在巴中平衡上,由于签定了边界协定,中国在克什米尔问题上公开支持巴基斯坦,在1965年战争中道义上和物质上对巴基斯坦的支持,以及中国在联合国的席位问题上,似乎由此找到了一个平衡的基础。另一方面,虽然巴苏之间的关系,由于中间隔了个巴中关系而并不是同一类型的友好关系,由于更大更强的印度,比更小更弱的巴基斯坦(他这时也对中国友好)更依附于苏联,苏联则要利用这一新的机会把巴基斯坦拉出西方的怀抱,从而就有可能避免巴基斯坦过分依赖美国和中国。
四
在巴基斯坦与美国和西方关系上,就在1971年失去了东巴基斯坦之后,巴基斯坦进一步疏远了与西方军事联盟东南亚条约组织,也远离了英联邦国家和后来的中央组织条约。总的说来,在表面上仍然保持了与美国和西方的传统关系。
在紧要关头,由于战略上和经济上的原因,再加上宗教信仰和情感上的接近,巴基斯坦把注意力更多地集中在中东伊斯兰国家上。布托总理1956年在H S 沙拉瓦迪(H S Su-hraw ardy)声明中公开宣称没有什么比与穆斯林和中东阿拉伯国家的关系更重要了。对于1967年的阿以战争,布托采取了完全不同于阿尤布 汗的立场,阿尤布 汗只是不愠不火的轻描淡写,布托则声称巴基斯坦保证要用外交手段共同解决中东问题。巴基斯坦与穆斯林国家的坚定团结在1974年2月22日-24日在拉合尔主持举行的第二届伊斯兰最高级会议上达到了顶点。在伊斯兰会议组织(OIC)谴责1978年9月的戴维营协定和1979年3月签署以埃和平条约时,巴基斯坦坚定地和阿拉伯国家团结在一起,反对这些协定。在这同一时期(大致是1976年),在印度1974年5月18日核爆炸的惊醒下,巴基斯坦开始了其核计划。
五
在核问题上,巴基斯坦的外交政策自20世纪70年代中期以来大体上都是始终如一的,经受住了来自敌人和朋友的各种各样的压力。这首先是因为自东巴基斯坦被肢解后,巴基斯坦着迷于这一个事关存亡的问题,巴基斯坦决定执行核政策捍卫其主权。巴基斯坦坚信,正是起码的核威慑力给了巴基斯坦对抗拥有大量常规武器的印度新的关键优势。巴基斯坦希望在地区基础上解决和接近于解决消毁核武器的政策比起印度就有决定性的优势,印度首先是寻求在全球解决这一问题,而不是双边的或者区域性的解决这一问题 世界上很多国家都认为并不十分符合逻辑。
巴基斯坦认为其核武器和导弹计划是保持最低限度的可靠威慑力以对抗印度安全威胁的政策
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一部分。由于印度常规武器上的优势而导致的极不平衡,巴基斯坦为保证其安全对核武器和导弹计划看得极其重要。巴基斯坦向印度提出了一个制止包括核武器和常规武器的安排(reg ime)。印度并不想在这一问题上附和巴基斯坦,而是热衷于全球禁止体系,这就可以照顾到他对付中国的安全考虑,并实现充当全球领导者角色的野心。至于印度和巴基斯坦在如何才能最好地保卫自身安全的分歧,巴基斯坦把其重要性寄托在核和导弹计划上。
然而,自从A Q 克汗博士核扩散事件浮出水面后,巨大的压力和各种问题从四面八方向巴基斯坦袭来,甩脱传统盟友 美国,虽然巴基斯坦解决这一问题的方式使美国和西方平息下来,但他们对巴基斯坦未来的态度谁也说不清楚。无论如何,在这个时刻,付出的最大的代价就是A Q 克汗博士的信用和荣誉。巴基斯坦在处理A Q 克汗博士问题上的作用被国际社会广为接受。政府通过各种各样的方式表述过去个人的失误,并表明要完善制度上的控制,国际社会舆论也承认巴基斯坦是一个负责任的成熟的核国家。
六
1979年12月27日苏联军事干涉阿富汗是一个远远超越地缘政治分歧的事件。巴基斯坦评论这一事态的发展是超级大国对一个独立和主权的不结盟穆斯林邻国的粗暴侵略。巴基斯坦与苏联的关系常常是紧张的。巴基斯坦对不得不容忍苏联强大的军事存在而感到恐惧,惧怕直接的军事压力,或者积极支持在俾路支省(Baluchistan)和西北边境省(NWFP)的持不同政见者。
巴基斯坦要求苏联从阿富汗撤军并支持叫做阿富汗 圣战军舒拉委员会 (Mujahideen)的阿富汗组织,他们宣称要把苏联赶出阿富汗。他们在巴基斯坦领土上活动并接纳了300万以上的阿富汗难民,这些难民都是在苏联军事入侵的一年里拥入巴基斯坦的。
阿富汗战争是巴美(原文是 苏美 )关系的转折点,从1979年的低点转为80年代密切的政治、经济和安全联系。美国提供了两个一揽子经济援助和军售方案以支持巴基斯坦在阿富汗抗苏战争发挥作用。除了这些一揽子计划外,还提供了一些额外的援助。
与美国的这种新的关系增强了美国在巴基斯坦的存在和影响,巴基斯坦也密切了与美国中央统帅部的联系。巴基斯坦军事情报局(ISI)与美国中央情报局(CIA)在运送武器、军事培训和财政支持阿富汗抵抗组织方面共同工作。他们鼓励阿拉伯国家的志愿者加入到阿富汗抵抗组织中参加抵抗阿富汗境内苏军的战斗。
尽管巴美在阿富汗问题上合作密切,但在巴基斯坦核计划上产生分歧,为了让巴基斯坦保持在阿富汗战争中的立场,美国低调处理了这一问题,也忽视了巴在核领域里的快步前进。
寻求谈判解决阿富汗危机被证明是一个长期的事情,为了找出阿富汗问题相互关联的四个方面的解决方案,联合国秘书长的代表在1982年启动了一个巴基斯坦与阿富汗间的和平谈判,这四个方面是:苏联从阿富汗撤军,不干涉和不介入阿富汗内部事务,不干涉和不介入的国际保证以及安全而体面地谴返阿富汗难民。直到1988年4月,巴基斯坦和阿富汗,还有美国和苏联才签署了这4个人们称为日内瓦协议的文件,它提出了和平解决阿富汗问题的原则。经过冗长的日内瓦谈判后,苏军在规定的时间1989年2月15日从阿富汗全面撤军,以巴基斯坦和其他国家为后盾的阿富汗杰出的斗争毫无疑问是巴基斯坦现代最重要的政治战略成就。
然而不幸的是,接踵而来的 圣战军舒拉委员会 (Mujahideen)队伍内外的内乱和内战慢慢地而又确确实实地起于巴基斯坦,其西北部部队的长期的信仰和有 战略深度 的眼光成了严重的障碍。1996年9月28日成立的塔利班政权成了巴基斯坦的政治战略资产,因为在其西北部有不友好的印度。因此,巴基斯坦政治战略高于理想地支持了塔利班,没有理采美国和西方的反对,也不理采中国的不悦。随后发生了9 11事件,不仅导致了2001年11月12日驱逐塔利班政权,也成了巴基斯坦对塔利班政策的转折点。然而,这里要明白的非常重要的一点是巴基斯坦政策的这一转变并非自己的选择,而是在这种极度困难的环境中不得不如此。
不消说,乔治 布什总统威胁巴基斯坦 要么跟着我们,要么跟着恐怖分子 ,迫使巴基斯坦作出了决定。然而,虽然这个决定是正确的,而争论点是在做出这一决定时放在第一位的因素中,有利于美国的因素比 气象因素 多多少。
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正是这个决定给巴基斯坦带来了最大的利益。仅此一例就使印度不能宣称巴基斯坦为恐怖主义国家,这一决定对处于极度艰难环境中的巴基斯坦成了最有价值的方案。
但是,巴基斯坦的过分热情和顺从的角色也激怒了巴基斯坦不同地区,特别是北部和南部瓦孜里斯坦(Waziristan)的所谓恐怖分子。毫无疑问,塔利班和阿尔 卡伊达(AI Qaeda)的某些残余分子(或者说其坚定和顽固支持者)就藏在这些区域,配合美国官员的访问而采取格杀勿论的方式是令人憎恶的。看起来就像是政府在外国政权前面证明自己是有能力的,然而在军事行动的后面,政府采取了某些更加敏感的政策去对付在威沙里斯坦(Wizaristan)部落地带意想不到的事件,这里的人并不了解自 9 11 后巴基斯坦有多难。在阿富汗境内的美国驻阿富汗国际安全救援部队(ISAF)进入巴基斯坦的多次穷追猛打给巴基斯坦军队和安全部门造成许多麻烦和惊恐。在巴基斯坦边境地区的国家主权因受美国驻阿富汗国际安全救援部队(ISAF)的干扰从来没有这么软弱过。
不过,在这个时候巴基斯坦有关阿富汗的外交政策是建立在实用主义基础上而不是实际愿望的基础上的。实际上,在这种既定的形势下,巴基斯坦不得不用可接受性替代了理想性 这常常违背了自己的意愿。巴基斯坦试图提出国外和国内的冲突方要弄清恐怖分子在部落地区的存在,在那里政府绝不能实施其法令,那里也是在特别安排下的巴基斯坦的一部分,那里的人民与阿富汗境内的居民有密不可分的关系,巴基斯坦问题似乎还要持续到可以预见的将来。由于美国压力和自身安全的原因,而不能容许恐怖主义政权的存在,也由于阿富汗境内反抗外国军队的抵抗力量在日益增加,巴基斯坦至少现在别无选择,只能继续以美国在阿富汗的盟国的角色权衡国家命运攸关的安全。
七
到了90年代的后冷战时代,随着等级世界格局的出现,有四个主要的问题支配着巴基斯坦的外交政策。它们是:出现裂痕的巴美关系;阿富汗问题;克什米尔抵抗运动及其对印巴关系的影响和核爆炸。
在90年代早期,巴基斯坦面临一些艰难的选择。由于巴基斯坦对美国已经失去了其战略利害关系,美国不再愿意为巴基斯坦的经济发展和军事现代化买单。
这种战略关系的倾斜是由大量的因素引起的,例如苏联1989年从阿富汗撤军,东欧独裁主义政治体系反抗苏联的控制(1989-1990),冷战结束(1990)和苏联解体(1991)。缺少了竞争的超级大国后,美国在全球政治中安下心来对付主要问题,这也意味着西方自由民主和自由经济的价值观的胜利。阿富汗再也不是高度优先的问题了。美国的注意力集中到了要巩固东欧和俄罗斯刚刚出现的民主进程上以及其他地方的局部的和地区性的问题上。
美国把重点从在南亚寻求巴基斯坦的合作转移到了(核)不扩散上和修复由于1980年代巴基斯坦-阿富汗政策而造成美印关系所受的损害上。
在此期间,美国对巴基斯坦采取了四种制裁:第一,在1990年10月,以实施普雷斯勒(Pr essler)修正案为名停止了对巴基斯坦的军售和经济援助以执行其核不扩散政策;第二,在巴基斯坦为了回应印度于1998年5月11日和13日的核试验,于1998年5月28日和30日爆炸其核装置后对巴基斯坦进行了附加经济制裁;第三,在1999年10月12日实行军事管制以后,依照美国的一个法律,对巴基斯坦实施了更多的经济制裁,这个法律要求对那些靠推翻民选而夺取政权的符合宪法的政府要中止其经济关系,由穆沙拉夫将军领导的军事政权就受到了这种制裁;第四,以巴基斯坦违背检查导弹技术不扩散的国际安排而从中国或者朝鲜获取导弹技术为由,于2000、2001和2003年对某些巴基斯坦机构和组织实施了限制制裁。
在1990年代,由于允许伊斯兰武装组织使用巴基斯坦领土,阿富汗退伍老兵问题和在印占克什米尔及其他地方的行动等原因,美国也并不真的认为巴基斯坦就是恐怖主义国家。巴基斯坦支持阿富汗塔利班政权(1996-2001)是另一个巴美之间有争议的问题。美国试图用提供武器和军事装备来缓和巴基斯坦,巴基斯坦则要按普雷斯勒(Pressler)修正案的要求为此付款,而在1996-1997年又归还了这笔钱。依照一种特别法案(即所说的布朗修正案),巴基斯坦须为购
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买新型F-16战斗机付款。
经过十多年的 热恋 后,90年代拉锯式的巴美关系变坏了。于此期间在一大堆外交政策问题上以及处理经济制裁上巴基斯坦面对着巨大的压力。为了避免因制裁带来的恶劣经济效应和为使因抵抗苏联入侵阿富汗所作的贡献结出硕果,巴基斯坦试图利用新独立的中亚国家所带来的机会。但这并不成功,主要是因为阿富汗没完没了的骚动。
八
2001年9月11日恐怖分子攻击美国,它对国际秩序的深远影响成了人们长期关心的国际政治话题。美国、其他西方国家、俄罗斯和中国决定以非国家和跨国界为最高优先基础,采取有效措施反击恐怖主义。大多数其他国家都支持这一努力。联合国大会谴责了恐怖主义袭击,并号召成员国加入全球反恐和不允许将其领土用于恐怖活动。
美国认定基地在阿富汗的拉登领导的阿尔 卡伊达(AI Qaeda)运动(基地组织)是主犯,并声明要对阿尔 卡伊达运动和阿富汗的塔利班(塔利班允许基地组织在阿富汗活动)采取惩罚性军事措施。这就使巴基斯坦把注意力集中在两个政策上:第一,过去巴基斯坦曾支持过塔利班政权,其军事和情报机构与塔利班有多方面关系;第二,巴基斯坦与阿富汗有漫长的边界线,其支持对美国在阿富汗的任何行动都是至关重要的。
感觉到了变化的时代的要求,巴基斯坦愚蠢地试图说服塔利班采取符合自己最高利益的政策,但是塔利班的顽固不化使他孤立于国际社会。
在接踵而来的反恐战争中,巴基斯坦为美国提供了领空。位于信德和巴卢茨斯坦的3个空军基地用于运输、通讯和紧急支持,还提供了情报。两国的军事和情报部门分享恐怖组织及其在巴基斯坦和阿富汗活动的情报。美国的安全和情报人员与巴基斯坦的安全和情报机构联合行动对付阿尔卡伊达和塔利班分子,以至他们从阿富汗被赶出后秘密地进入巴基斯坦。
在后9 11形势下,阿富汗曾再度迫使巴基斯坦重新评估其外交政策。巴基斯坦不得不经常调整以适应变化的阿富汗形势,这主要是因为美国的地位的变化。当对这种变化的形势适应得好时,政府的信誉则在人民心目中下降,引起政治不稳定,并推动特别的政策制定。
九
克什米尔问题一直是巴基斯坦外交和安全政策的主要关注点。建立在克什米尔人有自决权这一众所周知的立场上的巴基斯坦克什米尔政策需要非常仔细的执行。巴基斯坦和克什米尔经常以从前苏联和南斯拉夫中独立出新的共和国为例子来说明被占领的克什米尔也该有同样命运的理由。然而,令人失望的是,巴基斯坦没有从国际社会得到像对阿富汗的支持那样的对克什米尔的支持。在这种孤立无援的境况下,认为 机会难得 或者 要么干,要么死 的想法都是不可取的。因此,与印度的全面战争必须避免,除非是由于发生核危机而把战争强加给了巴基斯坦。所以,在寻求一切可能的道义上的政治和外交上对克什米尔的支持的同时,巴基斯坦也必须有耐心和保持克制,这并不是受到别人恐吓要这么做,而是政策和战略的需要。必须记住的是,两国之间的前几次战争都没有解决这个问题。对巴基斯坦的挑战是采取长期的政策,通过一切可能的外交和政治渠道吸引世界的注意,随时揭露印度,迫使他注意人民的意愿。
目前,巴基斯坦正在寻求一种改变手段的政策,而不是要结束它,寻求一种改变策略的政策而不是改变政策。但是,巴基斯坦应该确保其实现关系正常化的提议要得到印度的响应。关于这一点,要把在 降低核武器意外风险协议 (CBM)和在社会-经济-文化关系上的进步与在克什米尔思路上的进步联系在一起是很容易理解的。
十
美国进攻伊拉克一直是后9 11舞台上的主要外交政策问题之一,全世界都感觉得到其后果。与国际大家庭都支持美国在阿富汗的行动相反,世界普遍不赞同美国以伊拉克拥有大规模杀伤性武器这一不足以使人相信的理由进攻和占领伊拉克。尽管与美国有 特殊 关系,而且还面临着希望参与其计划的要求,巴基斯坦还是对伊拉克问题采取了原则的立场。这与巴基斯坦的尊重各国主权、领土完整和政治独立的政策一致。
当巴基斯坦不支持军事侵略伊拉克时,随之而来的是伊拉克人民遭受到不断的战争。后来在
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2004年6月把有限的主权移交给了伊拉克。包括巴基斯坦在内的许多国家在压力下派兵参加伊拉克多国部队。巴基斯坦在这一问题上坚持其原则立场,对伊拉克作出可能的有条件的支持,在受到伊拉克邀请时,按穆斯林国家的意愿参与了在伊拉克恢复和平和秩序的任务,在单独的请求下和议会批准派兵伊拉克的情况下组建了联合国保护力量(U N Pr etection force)。
十一
苏联解体后,巴基斯坦曾努力与各中亚共和国(CARs)发展良好关系。巴基斯坦是继土耳其之后的第二个承认这些在20世纪90年代早期独立的国家。巴基斯坦提议与中亚国家和其他国家签定各种协定,如提供信用贷款、风险投资、通讯和贸易等。把中亚国家纳入ECO就是区域政治的一个显著的发展,这对巴基斯坦推动与中亚国家关系制定出有活力的长期一贯的政策是必须的。在这个变幻的舞台上,巴基斯坦也增进了与俄罗斯联邦的关系。只要了解过去这两个国家之间关系的背景,就很容易理解这个进程是很缓慢的。对于巴基斯坦和俄罗斯两国说来,总是暗示着在这个时代需要长期和短期的政策磨合。
巴基斯坦参与并以观察员身份在2005年出席上海合作组织会议就是另一个引人瞩目的发展。关于与中亚国家和俄罗斯联邦的关系,巴基斯坦需要在政治、经济和外国军队在这地区的军事作用与上海合作组织成员增进了解。多边的上海合作组织论坛这个平台也为印度和巴基斯坦的相互了解和相互影响提供了机会。
十二
冷战结束后,新的地区形势和国际形势,以及超级大国之间紧张的缓解,简直令人啼笑皆非地进一步增加了印巴间的许多问题。来自印度的恐吓一点变化也没有。实际上,苏联军队从阿富汗撤出、苏联的解体和东欧共产主义的垮台都证明了巴基斯坦外交政策的正确性。然后,正是这个印度,由于超级大国 谅解 的结果,他似乎感到他是这个地区的最大受益者。近来,印度甚至在寻求对其核地位的正式承认。俄罗斯再次重申,在政治上和军事上支持印度。对于美国,在苏军撤出阿富汗后,由于一个简单的数学道理而更加支持印度,这并不是说印度外交政策有任何 国家艺术 ,而是由于其巨大的幅员和全部的经济潜力。
前不久印度和中国也签署了双边协定。在印度进行野心勃勃的扩军和完全无视导弹技术控制制度[M issile T echndogy Co ntro l Regime (MT CR)]执行其导弹发展计划的同时,巴基斯坦正在推行放弃核威慑。但是,为了确保国家独立和安全,巴基斯坦别无选择,只能强化常规和核防卫战略。
结 论
鉴于上述讨论,巴基斯坦外交政策的最主要因素总是国家的安全需要 与 美国的关系 ( Am erican co nnection )以及与中国的特殊关系都是同样公开的 而另两个重要的参数或说决定性因素就是巴基斯坦渴望与其他穆斯林国家有兄弟般的关系和推进与第三世界国家的关系。巴基斯坦从来都表明其外交政策是连续而有变化的,与一般的印象相反,巴基斯坦很难完全倒向过美国、前苏联,还是中国。巴基斯坦也同样并不认为中印关系正常化的进程和美印间正增长的友谊就是中国或者美国对巴基斯坦态度的180度的大转变。然而需要很好地利用与美国和中国关系这个杠杆来解决好我们这两个南亚国家间悬而未决的争端。
巴基斯坦外交政策的制定者似乎把外交政策的 转变 看作是 必要的调整 ,而不是 突然的颠簸 或者是180度的大转弯。事实上,长期的外交政策目标要通过冷静的思量、忍耐、远见、灵活和决断来达到。从一个极端走向另一个极端的毫无意义的和无用的摇摆不定不应该是巴基斯坦外交政策的突出特点。外交政策中也应避免个人突出。
巴基斯坦外交政策的灾难性时期是在1965 1971年,即一个又一个的战争。总的说来,外交政策的错乱就是过度依赖美国,还有军事资源和经济援助少,其结果是巴基斯坦一次又一次从各个方向受到了极大的压力。因此,除了经济事务外,安全问题必须给予全方位的最高优先。
巴基斯坦也需要强化其经济,仅此就可以弥补长期在世界上的军事弱势。关于这一点,那种克什米尔问题不解决就 与印度无商业往来 的
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巴基斯坦在国际变化中的外交政策
政策不是现实主义的处理方法。
一个国家的外交政策只有在政府有关机构充分参与制定和执行,并得到人民的普遍支持下,才是成功和有效的外交政策。考虑到变与不变,原则和环境,当今巴基斯坦外交政策要应对的挑战有如下几点:
第一、最重大的挑战是在意识形态的绝对需要与实际思量之间保持精巧的平衡。作为一个有伊斯兰意识形态的国家,巴基斯坦的外交政策寻求结束世界的冲突,在公正、平等的基础上建立起确保全体人民权力的制度。但这样的世界秩序完全是建立在 国家利益 基础上的,而不管其他国家怎么评判。当强权国家采取 强权即公理 的政策以确保其利益时,国际形势就变得更为复杂,甚至国际机构也无能为力。在这种形势下,不仅坚持其意识形态变得很难,要想推行它也很难。
第二、第二个重要问题涉及到巴基斯坦的形象。由于巴基斯坦是一个以穆斯林为主的国家,它的人民对伊斯兰有极大的认同性,所以意识形态是这种挑战的一个方面。虽然不同的人对它有不同的解释,国际媒体对伊斯兰和穆斯林也是负面评价,但其信徒则是 坚信 的。涉及巴基斯坦形象的第二方面是普遍的贫穷和高文盲率,还有长期的封建主义。所以,外交政策要致力于从较好的方面去表现形象问题,那就是巴基斯坦有丰富的人力资源和物质资源,它的社会关心其人民和世界人民(它在世界事务和联合国世界维和使命中起着重要的作用),也是世界最古老的文明之一,它总是以文化的和历史的眼光看待全国信奉不同宗教的信仰。
第三、寻求与美国持久平衡的关系是另一个外交政策挑战。一方面是对美国政策的深度担心和不信任,另一方面巴基斯坦政府既不可能对美国的政策漠视不理(特别是美国正在忙于这一地区的事务时),又不能改变其观点。美国在给巴基斯坦提供军事和经济援助,并给予非北大西洋公约组织同盟国的待遇的同时,为了遏制中国的高度成长,又与印度建立了密切的关系。在美伊战争爆发时,巴基斯坦才发觉自己真正陷入窘境,因为两个国家都希望巴基斯坦支持他们。与美国的关系问题可以列举一大堆,但最富挑战的亮点是:如何在不充当 肮脏游戏 角色的同时培养与美国的良好关系,增进在本地区的利益。
第四、与所有的邻国建立良好的关系,是自后9 11事件以来越来越复杂的另一巨大挑战。除了与印度边界紧张以外,巴基斯坦还不得不面对与阿富汗边界的紧张。然而,尽管克什米尔问题仍然存在,两条边境线的形势已大有改观,这是巴基斯坦的成就。但这在巴基斯坦人民和政府之间造成了鸿沟。
第五、巴基斯坦一贯努力寻求与全体穆斯林国家的密切而温暖的关系,巴基斯坦人民压倒性地支持这一拥护伊斯兰事业的政策,即使是巴勒斯坦问题或包括克什米尔在内的其他人民的自决权利问题,也都如此。与几乎所有穆斯林国家都保持友好关系都还停留在国家水平上,并未深入到人民与人民的交流,也未深入到许多国家政策的制定中,这是因为这些国家是君主制、独裁专制或者独裁专政国。这也是为什么穆斯林世界在即使有伊斯兰会议组织(OIC)存在时,也很难对大多数问题采取一致和有效的立场的原因。如何使伊斯兰会议组织(或者说穆斯林集体的声音)在全球政治中真正发挥有效的作用也是对巴基斯坦的挑战。
第六、巴基斯坦的外交政策制定者还面对着如何在安全需要与经济持续发展之间保持平衡的挑战。为了更好的经济合作,巴基斯坦除了要促进与其他国家的双边关系外,对区域合作也应给予重视。对此,南亚区域合作联盟(SAARC)就能起到显著的作用,但它运作得不好。由于两个较大成员国间在克什米尔问题上的争论,将来也不会成为一个很有效的组织。经济合作组织(ECO)也证明并非很有用。除了继续使这些区域性集团发挥更大作用外,巴基斯坦现在也应该把注意力集中在上海合作组织(SCO)上,因为在这个区域内有中国和俄罗斯。这个组织有能力控制来自区域外部和内部的恐吓,只要还没有严重影响到这一地区,它还可以为印巴提供一个坐下来解决那些业已损害各自进步的问题的平台。最重要的是,巴基斯坦需要通过强化民主制度改进其决策过程。这是制定和执行政策的先决条件,这不仅使人民能有效参与,还能改善国家在世界上的形象。
(译自巴基斯坦政策研究所提供的刊物: The M uslim Word Vol 96A pril2006, pp 233 250)
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