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【打印】行管邝少明教案

行管邝少明教案

行政管理手段:指行政机关为实现、完成行政管理任务、目标而依法采取的行政措施,以在行政执行过程中排除施政障碍,保证指挥自如、协调顺便及监控有力,促进行政任务的圆满完成。

行政权即行政组织管理权:指国家行政机关执行法律、管理国家行政事务的权力,是国家政权的重要组成部分之一;是管理社会公共事业的特定权力,具有国家强制力,因此又称为“公共权力”。

行政:指国家权力机关的执行机关依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的活动。

行政管理学:指研究国家权力机关的执行机关依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务活动的客观规律的科学。

品位分类以品(官阶、等级)和位(职位)作为分类评价的基本要素,着重于人的官阶和等级,而不是职位的业务性质和难易程度。

职位分类以“事”作为分类评价的基本标准,着重于职位的业务性质和难易程度,以事设职,因事择人,视事给酬。

行政道德:指人们在行政管理活动中形成的道德观念及行为规范的总和,是一般社会道德在行政活动中的特定体现,是统治阶级道德对行政活动的特殊要求。行政道德以行政心理为基础,是其概括与升华,在行政文化体系中处于更高层次。

行政立法:指国家行政机关依法定权限和程序制定、颁行具有法律效力的规范性文件的活动,即行政机关立法。

行政效率:指在保证政府组织的活动目标方向正确,并为社会带来有益成果的前提下,行政活动的效益产出与资源投入之间的比例。

行政效能指行政组织实现预期目的的适应性及能力,是对行政组织功能的整体评价。

行政效益主要指对社会的有益影响及所创造的社会福利。

行政信息:指反映行政活动及其对象的状态发展与变化对行政主体具有创新意义的消息、情报。

行政咨询:指特定咨询机构运用科学方法,通过对相关行政信息的研究判定,对行政管理过程中出现的问题作出解答,以此影响行政决策的活动。

最优决策:指追求理想条件下的最优目标的决策。

满意决策:指在现实条件下求的满意目标的决策。

行政环境:指行政系统即由行政组织和行政人员组成的具有活力的行政现象和行政过程所赖以存在和发展的外部条件的总和。

*行政生态平衡:指行政职能的确定、行政机构的设置及行政系统的运行机制和方式等基本环节与行政环境相适应,取得改造行政环境的实际成果,而后者也大体具备保证行政活动顺利开展的必要条件。行政生态平衡是相对的、暂时的,是行政系统赖以存在和发展的必要条件,也是保证行政活力和效能的重要前提。行政职能:指行政机关在管理活动中所承担及发挥的基本职责和功能作用,是国家职能的具体执行和体现,主要涉及政府行政管理的基本内容、行为方式和作用效能等问题。它反映行政管理的活动内容、实质及方向,是行政组织设置的客观依据。

行政组织:在狭义上专指为推行政务,根据宪法和法律组建的国家行政机关体系,是国家机构的重要组成部分。

行政组织结构:指行政组织各构成要素的配合和排列组合方式,包括行政组织各成员、单位、部门和层级之间的分工协作及联系、沟通方式。其中最为重要的是纵向机构及横向结构,两者构成行政组织系统的基本框架。

人事行政即国家行政机关的人事管理,指以国家行政人员为主要对象的一系列管理法规、制度、政策及措施的总和,是行政机关依法管理其工作人员的一系列活动。其管理原则以国家权力为后盾,以法律法规为依据。

*行政领导:指在行政组织中,经任命或选举产生而享有法定权威的领导者依法行使行政权力,为实现特定行政目标而进行的组织、管理、决策及指挥等社会活动。

*行政文化:指行政意识形态的集中体现,即在行政实践活动基础上所形成的,直接反映行政活动与行政关系的各种心理现象、道德现象和精神活动状态的总和。

行政心理;指行政关系体现者(个体或群体、组织)的知觉、情感、态度及个性的总和,及其对行政关系和行政活动的自发的感情反映形式。

行政精神:指行政意识发展水平及其积极成果的综合体现及概括。它除具有行政文化的一般属性外,还具有其特殊性:时代进步性、发展的理想性及表现的多样化与层次性

财务行政:指国家行政机关为行使其职能,对行政经费进行合理的组织、调节及监督等管理活动。即对在特定预算计划指导下的行政资金运作过程的管理。

*国家预算:指政府为实现其职能,通过法律形式确定的筹集和利用行政资金的计划,是立法机构控制财政运作的基本手段和政府会计的重要基础,也是处理其他财政问题的客观依据,是财务行政的中心环节和最主要内容。

国家决算:指国家预算的执行总结,反映年度国家预算收支的最终结果,是社会整体经济活动在国家财政上的集中体现,包括中央级预算及地方总决算两部分。

政府审计:指国家审计机关对政府机关的财政预决算活动和会计资料所进行的审计活动。

行政决策:指行政机关为履行行政职能所作的行为设计和抉择活动,是行政管理的首要环节并贯穿于其全过程,直接关系到行政管理的整体成败。

行政目标:指行政组织在一定时期内必须达到或期望达到的行政管理目的和指标,是行政管理活动的出发点和归宿,是行政组织中最为重要的战略决策,规定着行政管理的发展方向。

行政计划:指行政机关为达成行政决策目标而进行的筹划活动及所制定的实施步骤与方法,是具有特定前

瞻性及预见性的行政决策。

行政即时强制:指国家行政机关及其工作人员为阻止或排除正在妨碍行政管理活动顺利进行的、危害国家和社会利益等突发事件的发生和蔓延而采取的紧急执法行为,是确保行政调查顺利进行和行政处理决定迅速有效执行的一种强制措施。一般具有紧迫性、即时性及直接性等基本特征。

行政强制执行:指基于公民、法人或其他组织不履行法律法规规定的义务,由行政机关依法采取强制手段迫使其履行义务的行政执行行为。其目的在于通过督促义务人履行其法定义务,推动国家行政管理活动的顺利进行,提高行政工作的质量和效率,以及保证行政决策目标的有效实现。

行政协调:指行政管理过程中的协调,是行政主体为达到一定的行政目标而引导行政组织、部门及人员之间建立良好的协作与配合关系,以实现共同目标的活动过程。

行政监督:指特定国家机关、社会组织或公民对行政机关及其工作人员是否依法行政所进行的监督活动。简言之指对行政的监督,即行政法制监督。

行政监察:指国家行政组织内部设立的监察部门对其他行政机关及其工作人员实行的监督、纠举和惩戒活动。

行政复议:即行政机关救济监督,是行政机关内部实行的自我监督。指公民、法人或其他组织不服行政机关的行政处罚或其他处理决定而提出申诉,上一级行政机关或法律规定的其他机关,根据管理相对人的申诉,依法对原处罚或处理决定进行复查并作出新决定的一种具体行政行为

行政诉讼:指人民法院受理公民、法人和其他组织对某些行政行为不服而提起的诉讼,本质上是以法律监督制约行政行为的一种司法活动,不包括行政机关解决行政争议的活动。

*简述现代行政决策体制的基本构成及主要内容:

行政决策:指行政机关为履行行政职能所作的行为设计和抉择活动,是行政管理的首要环节并贯穿于其全过程,直接关系到行政管理的整体成败。

行政决策体制:指行政决策机构及人员所形成的组织体系及其制度,它随着社会经济、政治及科技等条件的发展变化而发展变化。

现代行政决策体制由以下三大系统组成:

1、行政决策中枢系统。这是行政决策体系的核心,由拥有行政决策权的领导机构及其成员组成。其主要任务是:领导、协调及控制整个决策过程,确认决策问题及目标,对决策方案进行评估选优并最终作出抉择;其决策水平及工作质量直接决定行政决策的总体质量并进而影响整个行政管理活动的成败。

2、行政咨询系统。这是辅助行政决策中枢系统进行决策的机构,具有独立性、辅助性及科学性等特点,其作用具有参谋咨询的性质,但不能取代中枢系统进行决策。其主要任务是:辅助中枢决策系统发现问题,确定目标,拟订并论证备选方案,为领导者评估选优、确定方案提供科学依据等。

3、行政信息系统。这是由从事行政信息处理的机构、人员及信息通道、工具所组成的有机整体。其主要任务是:收集、整理及加工特定行政信息,并将之传输给上述系统,为其决策工作提供必要咨询。

上述三者是相互联系、相互制约的统一体,必须切实促进各系统职能的发挥完善及协调配合,从而有效实现整个行政决策体制的最佳效能,以推动行政决策的民主化及科学化。

目标管理的基本过程及其特点

目标管理是一种管理思想,它有两个显著特点,

一是强调组织计划的系统性,即通过组织计划的系统性来保证组织活动内部的逻辑联系。

二是强调目标制定过程本身的激励性,因为人的积极性来自于他对目标价值的认同和对该目标实现可能性的估计,且建立在对工作本身理解的基础上的热情要胜于建立在由金钱刺激出来的干劲。目标管理又是一套管理制度,凭借这种制度,可以使组织的成员亲自参加工作目标的制定,实现“自我控制”,并努力完成工作目标。而对于员工的工作成果,由于有明确的目标作为考核标准,从而使对员工的评价和奖励做到更客观、更合理,因而可以大大激发员工为完成组织目标而努力。

各个组织活动的内容不同,目标管理的步骤也不完全一样,但一般来说,基本都可以分为以下四步。

(1)建立一套完整的目标体系。目标管理运用参与决策制定的目标代替强加的目标,这一思想也体现在建立

一套完整的目标体系之中。建立一套完整的目标体系这项工作总是由高层管理者确定初步目标开始,提出关于组织长远发展的看法,明确组织内部各部分的作用,随后发动全体成员讨论总目标,然后组织各部门和各层次分别提出自己的分目标。在讨论组织目标体系这个过程中,高层管理者可得到有关总目标和有关组织结构以及下属对总目标态度的许多有益启示,同时,可以审视并适当调整组织中的人事结构,这是落实目标体系的组织保证。在自上而下和自下而上的左右反复中,目标体系和组织结构逐步调整和配合,融为一体,同时也保证了目标管理的系统性和行为激励性。

(2)制定目标,同时体现目标的具体性。目标管理中的目标应该是对期望成果的简要概括,且是明确的可以

衡量和评价的目标。如,降低部门成本5%;通过保证所有的电话维修在2小时内及时上门服务的承诺来提高服务质量。制定目标的工作如同所有其他计划工作一样,需要事先拟定和宣传前提条件,这是一个

指导方针,如果指导方针不明确,就不可能希望下级主管人员会制定出合理的、与总目标一致的目标来。

此外,制定目标应当采取协商的方式,应当鼓励下级主管人员根据基本方针拟定自己的目标,然后由上级批准,努力做到上下级共同选择目标,并对如何衡量绩效达成协议。

(3)组织实施。这一阶段同样要体现出目标管理的系统性和激励性两个特点,为此,高层领导者根据分目标

的要求,既要给下属一定的指导和监督,又要给下属相应的权限和工作条件,使下属能够独立自主地实现自己的目标。高层领导则应亲自去抓重点的综合性管理。我们认为完成目标主要靠执行者的自我控制,目标管理重视结果,强调自主、自治和自觉,以获得目标管理的效果。当然,这并不是说,上级在确定目标后就可以放手不管,相反由于形成了目标体系,一环失误,就会牵动全局,因此上级在目标实施过程中的管理是不可缺少的。上级的管理应主要表现在定期检查、指导、协助、提出问题、提供情报以及创造良好的工作环境等方面。当需要对分目标作调整时,则应通过上级领导,以便及时调整各相邻分目标的实施计划。

(4)绩效反馈和考核评价。目标管理对朝向目标的进步不断提供反馈,通过给个体提供持续的反馈,使他们

能够控制和修正自己的行为。与此同时,在检查进度时管理人员给以阶段性评价,并给予相应的物质和精神鼓励,进一步激发下属的组织目标认同感和工作自豪感。还需要注意的是,我们一定要根据目标成果,而不是根据过程来进行评价,即考核评价依据只能是目标的实施结果,而不是努力程度。经过评价,使得目标管理进入下一轮循环过程。目标管理的指导思想是以Y理论为基础的,即认为在目标明确的前提下,人们能对工作负责,能对自己负责。它与传统的管理方式相比有自己的特点,主要是:

1.目标管理重视人的因素。目标管理是一种民主的、自我控制的管理制度,是一种把个人需求与组

织目标结合起来的管理制度,在这种制度下,上下级的关系是平等、尊重、支持和相互依赖的,下

级在承诺了工作目标和被授权之后是自觉、自主和自治的,为了对自己负责,下级在工作时还能积

极主动,并能发挥主观能动性。

2..目标管理建立了目标链体系。目标管理通过专门设计的过程,将组织的总目标逐级分解,转换为

各单位的分目标,在目标分解过程中,权、责、利明确,每个目标方向一致,环环相扣,相互配合,形

成协调统一的目标链体系,只有每个单位的分目标完成了,组织的总目标才有完成的希望。

3.目标管理重视成果。目标管理以制定目标为起点,又以目标完成情况的考核为终结,工作成果是

评定目标完成情况的标准,是人事考核和奖惩的依据,完成目标的具体过程并不受到过多的干预。

所以,在目标管理制度下,监督的成份少,而控制目标实现的能力较强。它是经过深思熟虑和周密

计划的结果,这样的目标是没有意义的。但是,计划是面向未来的,而未来存在许多不确定因素,这

必须根据已经变化了的计划前提条件,对目标进行修正。然而修订一个目标体系与制定一个目标

体系所花费的精力相差无几,无形中增加了管理成本,结果可能迫使主管人员不得不中途停止目

标管理的过程。了解目标管理的局限性,对于有效地实施目标管理是很重要的。针对目标管理不

灵活的缺陷,有人提出动态目标管理思想,即设置一种不确定的、动态的目标,让它随各种因素的

变化而自行调整变化,同时通过对目标执行情况的连续性统计、监控、反馈、比较,使管理者与被

管理者双方均能够随时得到各种定量反映成果和工作业绩的数据,这些定量的数据被作为管理者

决策以及被管理者调整自己行为的依据,可以改善定性管理模式下的模糊意识和模糊行为。无论

是目标管理还是动态目标管理思想,它们在我国的管理发展中还是一种比较新的东西,还需各类

组织的主管人员不断探索,使之不断完善。第22卷第6期南都学坛(人文社会科学

学报)

第一章:行政与行政学

*行政:指国家权力机关的执行机关依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的活动。

*威尔逊:政治是立法团体和其它政策制定集团专有的活动,行政则是行政官员执行法律和政策的专有活动。古德诺:政治是国家意志的表达功能,行政是国家意志的执行功能。该观点虽曾对促进行政学的产生起过积极作用并包含合理成分,但政治与行政相互渗透,难以截然分开,切忌将之绝对化而视为互不关联的两个独立概念。

*马克思主义观点:政治与行政都是建立在一定经济基础之上并为之服务的社会上层建筑。两者密切相关又有一定区别:

首先,政治的实质是阶级之间的关系,而行政的根本任务就是巩固统治阶级的政治统治。其次,政治的核心是国家政权,而行政则以国家政权为后盾,并以维护及巩固之为根本任务。因此,政治主导行政,行政从属

于政治;行政的目标、职能、行为和活动都不同程度地体现政治的属性。

*近代西方政府管理与企业管理的互相渗透,使行政概念发生了以下演变:

1、把行政活动理解为纯粹的管理技术或程序。行政管理应当引进企业管理在技术、程序等方面的成功经验,

但它首先是行使国家行政权力的政治性管理,不应混淆行政管理和企业管理的界限,否认两个领域的相对独立性。

2、把行政概念扩大至企事业单位和行政机关以外的其它国家机关的管理活动,形成广义的行政概念。实际上,这一部分管理活动在业务范围、管理权限和法律依据等方面均与行政机关的行政管理有着重大区别。*管理与行政:

*行政管理学:指研究国家权力机关的执行机关依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务活动的客

观规律的科学。包括以下要点: 1、其主体是行政机关。 2、其客体是国家事务等。3、其根本原则是依

法管理,本质特征是依法行政。

4、国家事务等虽纷繁复杂、变化多端、难以把握,但却有其内在规律性。行政管理学的主要任务和根本目的

正是探讨、发现其规律性,形成

科学理论,使行政管理活动建立在科学基础之上。

*行政管理学发展简史,可分为三个阶段:

1形成阶段——传统管理时期 2成长阶段——科学管理时期 3、科学化阶段——现代化管理时期

*近代美国垄断资本主义的发展对政府行政活动的影响:

1政府职能由政治统治扩大到对社会事务的积极干预,其日益膨胀的行政职能迅速突破了原有政治职能的范畴,促进了政治与行政的分离。

2、行政职能繁杂及行政活动范围的扩大使行政机构及其工作人员不断增加,推动了行政管理的发展。

3、行政机构臃肿所造成的庞大财政开支及效率极低的官僚作风妨碍了资本主义经济的发展,廉价及高效的

政府成为时代的迫切要求。

上述客观条件推动了行政管理学产生于当时的美国,这也表明行政学是资本主义社会经济、政治发展到特

定阶段的产物。

*古利克在法约尔的管理五职能论基础上形成管理七职能论(POSDCRB),即计划、组织、人事、指挥、协调、报告及预算,涵括了行政管理的一般职能及具体职能或特殊职能,将行政管理视为一种较高层次的管理活动。该理论在西方近现代(行政)管理学发展史上具有广泛影响,为后人的行政研究提供了丰富发展的有益出发点。西蒙认为该原理含糊不清、相互矛盾,实际上是无用的。但后来又认为这在一定条件下是可能的、有用的。

*法约尔认为行政权力来自上级,权责对等,上级授权也授予责任;而巴纳德则认为一切组织权力均自下而上、依靠有效的传达渠道而发挥作用。*行政管理具有二重性:

1、作为对国家事务、社会公共事务及机关内部事务的管理活动,行政管理必须根据管理对象的实际情况进

行有效的计划、组织、控制及指挥,这是行政管理的一般性、科学性。

2、作为国家权力机构的一个基本方面,行政管理又必须为一定的经济基础和政治统治服务,这是行政管理

的特殊性、阶级性或政治性。

因此,行政管理学既包括普遍适用的客观规律和具体原理,又具有反映各国行政实践的理论特点,后者

为建设有中国特色的社会主义行政管理学提供了充分的理论依据。

*当代中国行政特点:

1、其历史使命是巩固和发展社会主义的经济基础和国家政权。我国行政管理建立在以社会主义公有制为主

体的多种经济成分并存的经济基础之上,是人民民主专政国家政治体制的重要组成部分。

2、其根本宗旨是全心全意为人民服务。行政机关即人民政府是真正代表人民利益和为人民服务的政府,广

大人民的根本利益是其一切活动的根本出发点和最终归宿。

3、其指导方针是以经济建设为中心,坚持改革开放,坚持四项基本原则。只有坚决贯彻党的基本路线,才能保证正确的行政目标及方向,保持高度的行政活力和效能。

4、其根本方法是说服教育和强制相结合。先说服教育,必要时强制,两者密切配合,这是我国行政管理的

重要特点及优势。

5、其根本原则是坚持中国共产党的领导。坚持党对政府工作的领导是我国行政管理充满活力和富有成效的

根本保证。

*建设有中国特色社会主义行政管理学的主要原则:

1、坚持马列主义、毛泽东思想和邓小平理论。必须以此作为学科建设的指导原则,系统研究马克思主义关

于行政管理的基本理论,充分发掘其现代意义,从而丰富及提升社会主义行政管理学的理论体系。

2、紧密围绕经济建设和社会主义市场经济条件下的行政体制改革。这应成为我国行政管理学研究的重要课

题和基本内容,并以此推动行政体制改革目标的实现和有中国特色的社会主义行政管理学科建设。建立与社

会主义市场经济体制相配套的行政管理体制是我国行政管理学研究的中心内容和生命线。

3、加强与相关学科的结合。建设有中国特色社会主义行政管理学是一个开放、系统的过程,必须加强与相

关学科的有机结合,合理吸纳其科学理论方法,以加快自身的发展完善。

第二章:行政环境

*利格斯从经济环境角度将行政管理划分为三种模式:

1、融合型即农业社会的行政模式

2、棱柱型即过渡社会的行政模式

3、衍射型即工业社会的行

政模式

该理论确立了行政生态学的基本思想,开创了行政管理研究的一个新途径,其有关著作被视为行政生态

学的代表作。

*行政环境:指行政系统即由行政组织和行政人员组成的具有活力的行政现象和行政过程所赖以存在和发展

的外部条件的总和。

凡作用于行政系统并为其反作用所影响的条件和因素均可能属于行政环境的范围。主要包括国内政治、经济、文化环境和人口、民族、历史传统等因素,以及国际行政环境。行政环境是行政系统赖以存在和发展所不可

或缺的基本条件,但其不同组成部分对行政系统具有不同作用

*马克思主义哲学为行政环境问题的科学解决提供了以下理论依据:

1、环境的改变和人的活动在实践基础上的一致。行政系统和行政环境的关系实际上是人与环境间关系的一

种局部情形和特殊表现;其关系问题的解决应以马克思主义关于人与环境的辩证关系理论为依据,可据此得出以下结论:行政环境是行政系统赖以存在和发展的现实基础,是行政系统施加影响的客观对象,其改变是行政系统功能有效发挥的结果;行政系统的活动和行政环境的改变只能在实践中取得一致,离开实践,行政系统的运作将陷于空谈而不能产生任何实际效果,行政环境也将得不到自觉改造。

2、经济基础对政治上层建筑的制约作用。两者的辨证统一关系原理是分析行政管理与经济基础关系的理论指南。行政管理制度属于政治上层建筑,作为社会总代表而具有凌驾于社会之上的权力,但不能脱离经济基础而起作用,必须受以经济基础为核心的经济环境的支配和制约,后者是行政系统产生的根源,决定其性质、目的、历史使命和变化发展方向等。

3、上层建筑其他方面对行政系统的作用。上层建筑是一个复杂体系,行政系统是国家权力结构的一个方面,属于政治上层建筑的核心部分,与其他方面相互影响、相互作用及相互制约,它是在一定阶段的政治、法律观念的指导下,在一定文化环境的影响下建立起来和运转的。

*古代和现代行政管理都担负着政治统治和管理社会的双重职能,但现代行政管理在执行政治统治职能的同时允许公众享有法定的政治参与权,政群联系日益密切;其社会服务职能不断增强,其与行政环境的联系也逐步强化。这既是现代行政管理职能扩大的客观结果,也是社会发展的必然要求。

*行政生态平衡:指行政职能的确定、行政机构的设置及行政系统的运行机制和方式等基本环节与行政环境相适应,取得改造行政环境的实际成果,而后者也大体具备保证行政活动顺利开展的必要条件。行政生态平衡是相对的、暂时的,是行政系统赖以存在和发展的必要条件,也是保证行政活力和效能的重要前提。

*行政管理与行政环境的相对平衡:主要指行政管理符合行政环境的基本性质,首先是符合社会环境尤其是社会制度的性质;行政管理适应行政环境的现状和发展水平及方向。主要特点:

1、综合平衡。即既要从自然形态的能量、物质和信息输入及输出的关系来考察,更要从政治、经济及精神文明等社会关系及思想关系方面来考察。

2、宏观平衡。一般而言,行政管理较为重视其普遍全局及宏观的方面,着重于宏观管理,因此行政管理与行政环境之间的平衡主要表现为宏观平衡。

3、暂时平衡。一方面,在行政管理基本适应行政环境的条件下,行政系统具有自我调节和自我完善的能力从而得以保持总体平衡;另一方面,若行政管理和行政环境的不相适应及矛盾斗争超出行政管理的调节能力所能承受的极限而不能在保持原有平衡关系的条件下获得解决,则行政管理制度就必须进行根本性变革或面临彻底瓦解。

*行政环境和行政系统相互作用的基本内容:

两者的相互作用是围绕着前者需要的提出和后者对此的满足以及二者的循环往复而展开的。行政环境的需要是确定行政管理基本任务的客观依据。

但行政管理所满足的是行政环境提出的必须满足且能够满足的那部分需要:一是使广大群众整个民族以及在每一个民族中可使整个阶级行动起来的需要,二是持久的引起伟大历史变迁的需要,三是人民群众要求国家权力机关授权解决的需要;四是可持续发展的需要。

*行政管理存在及发展的全部价值在于它在适应行政环境的基础上,积极促进其所赖以建立的经济基础和国家政权的巩固和发展,以及对行政环境进行能动的、良性的改造。

*行政管理对于行政环境的反作用在于沿着行政环境自身发展的方向或反方向,对其发展起积极推动或消极阻碍作用,从而有益于或有害于国家和社会的整体发展。

*现阶段我国行政环境的主要特点: 1、和平与发展---时代的两大主题 2、社会主义初级阶段---我国的基本国情

第三章:行政职能与行政组织

*行政职能:指行政机关在管理活动中所承担及发挥的基本职责和功能作用,是国家职能的具体执行和体现,主要涉及政府行政管理的基本内容、行为方式和作用效能等问题。它反映行政管理的活动内容、实质及方向,是行政组织设置的客观依据。基本特征:

1、执行性。我国行政管理必须贯彻执行党的路线、方针和政策,以及人大组织的决定和决议,从而使其职能具有明显的执行性。

2、多样性。行政管理的作用范围遍及国家和社会发展的各个方面,因此其职能具有多样性和多层次性。

3、动态性。行政职能是不断变化发展的,应随着行政环境的客观变化而作及时调整和转变,这是实现高效行政的重要前提及基础。

*科学认识和确定行政职能的意义:

1、它对于促进行政组织建设的科学化具有重要意义。行政职能是行政机构设置和改革的重要依据。只有以基本职能为基础来建设行政组织才能科学合理地设置和改造行政机构,建立结构合理、功能齐全的行政组织体系。

2、它对实现行政管理过程的科学化具有重要意义。行政过程是决策、组织、协调及控制各职能有序运行的过程,每项职能均是不可或缺的基本环节,只有科学认识把握行政职能及其内在联系并充分发挥其作用,才能保证整个管理系统高效运作,否则将导致行政功能紊乱。

*当代资本主义行政职能的演变——其政府政治职能中的暴力职能相对减弱,而保持社会稳定的调节职能则趋于加强,政府承担了更多的经济职能,并以此作为行政职能的重点,同时政府的社会服务职能也逐步扩大。*我国行政管理的职能体系:

一、我国的基本行政职能:

1、政治职能。即专政及民主职能。国家行政机关一方面必须运用各种职能手段来防范及打击敌对势力及反社会主义分子,维护安定团结的政治局面,保障社会主义现代化建设的顺利进行;另一方面必须加强民主建设,保障人民民主权利,这是人民政府的天职。

2、经济职能。现阶段该职能空前地占有重要地位并发挥重大作用,直接影响社会主义市场经济建设的发展方向和速度。主要是统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务及检查监督。

3、文教职能。即国家行政机关对全民的思想道德建设以及教育、科技及文体等方面的管理,是社会主义精神文明建设的重要内容及主要方式。

4、社会服务职能。加强社会服务,改善人民生活是我国行政管理的一项重要职能,因此国家行政机关必须向社会及公众提供各种公共服务并加强社会保障建设。

二、我国行政管理的运行职能:

1、决策职能。这是首要职能,包括确定目标和制定计划。即行政机关在开展管理活动之前必须根据客观实际资料,合理确定行政目标及任务,并科学设计实现既定目标的可行方案、步骤及方法等。该职能的发挥程度直接关系到行政管理整体效能的实现和提高。因此必须建立健全民主决策、监督的程序和制度,重视行政信息及咨询系统的作用,加强行政决策体制建设,以实现行政决策的科学化和民主化。

2、组织职能。这是一项重要的运行职能,主要包括对行政机构的设置、调整及有效运用,对组织内部的职权划分及人员的选拔、调配、培训及考核,以及对具体行政工作的指挥督导等。

3、协调职能。这是行政过程中必不可少的重要职能,主要包括协调行政组织之间、组织与个人之间、人员之间及各项行政管理事务之间的关系等。对于建立和谐有序、分工合作及相互促进的行政组织内外联系,实现共同目标具有重大意义。

4、控制职能。即按照行政计划标准,衡量计划完成情况并纠正执行偏差,以确保计划目标的实现。一般分为前馈控制、现场控制及反馈控制。因此必须科学制定行政计划和标准,设立健全的组织机构及有力的监控手段,以保证行政目标和任务的顺利完成。

*我国行政职能转变的必然性和必要性:

1、这是经济体制改革的必然要求。改革开放以来,我国进行了一系列广泛而深入的经济体制改革,这必然要求包括行政管理体制在内的整个政治上层建筑与之相配套、相适应,并要求政府行政职能作相应调整转变,从而发挥其服务保障功能,推动经济体制改革的深化。

2、这是实现行政职能体系合理配置的根本途径。在传统计划经济体制下形成的高度集中统一的原有行政职能体系已不能适应社会主义市场经济条件下的行政环境的客观要求,日益表现出其内在缺陷和弊端,在相当程度上造成行政组织的职能紊乱和应有效能的丧失。只有切实转变职能及理顺关系,才能有效实现政府职能体系的合理配置。

3、这是行政机构改革的重要前提和基础。行政职能是机构设置和改革的重要依据,只有合理划分和明确政府职能,才能据此对原有机构进行科学变革。

这也是精简政府机构,提高行政效率,调整政府与立法机关、政党及企业等各种关系的基本途径。

*我国转变行政职能的基本内容:

1、职能重心的转变。各级政府应将工作重点转移到经济建设上来,并以之为职能核心,大力推动现代化建设。

2、职能方式的转变。即由运用行政手段为主转为运用间接性、诱导性的经济手段为主,由微观直接管理为主转为宏观间接管理为主,由片面强调计划、排斥市场转为以市场为主、两者有机结合。

3、职能关系的转变。转变政府职能的关键环节是明确职能及理顺关系,合理划分不同管理主体之间的职责权限,具体是在中央与地方关系、政企关系及政府内部各职能部门间关系等方面进行必要调整和转变:

一是既要维护国家法令的统一,强化中央政府的宏观调控职能,又要保证地方及基层政府能够因地制宜地推行政务,以调动后者的积极性;

二是企业下放,政企分开。即将企业所有权与经营权、政府的国有资产所有者职能与行政管理职能相分离,以理顺产权关系,实行国有资产分级管理体制,最终建立政府以综合手段控制市场并以市场引导企业的宏观调控体制;

三是对政府各部门进行职能分解及职能分析,明确各自的职责分工,建立严格的工作责任制及岗位责任制,从制度上解决职能混乱、人浮于事的弊端。

*行政组织:在狭义上专指为推行政务,根据宪法和法律组建的国家行政机关体系,是国家机构的重要组成部分。

各级行政组织必须坚持党的领导,这是由我国的行政管理工作必须坚持中国共产党的领导这一根本原则决定的,坚持党对政府工作的领导是我国行政管理充满活力及富有成效的根本保证。

任何排斥、否认党的领导的作法都是极其错误的。但坚持党的领导并非由党组织直接行使行政组织的职权,而是指党对行政组织实行政治、组织和思想领导。凡属政府职权范围内的工作应由各级行政组织讨论决定。党政分开是当代中国政治行政体制改革的重要内容,也是我国行政组织改革的体制前提。

*行政组织结构:指行政组织各构成要素的配合和排列组合方式,包括行政组织各成员、单位、部门和层级之间的分工协作及联系、沟通方式。其中最为重要的是纵向机构及横向结构,两者构成行政组织系统的基本框架。

具体类型如下:

一、行政组织的纵向结构:指各级政府之间、每级政府内部各组成部门上下级之间构成的领导与服从关系,即直线式结构,其特点是上级直接领导下级,行政指挥和命令按照垂直方向自上而下地传达贯彻。其优点是事权集中、权责明确、指挥统一、便于控制。其缺点是组织内没有专业化的管理分工,各级行政首长管辖过多,责重事繁,容易顾此失彼。

研究行政组织的纵向结构应重视以下两点:

1、管理层次与管理幅度的关系:前者指行政组织纵向结构的等级层次即行政机关设置多少等级的工作部门。后者指一级行政机关或一名上级领导者直接领导和指挥的下级单位或工作人员的数目。两者密切相关,成反比例,是影响行政机构形态的决定性因素,必须同时兼顾,以达到幅度适当、层次少而精。

2、层次管理原则:一是层次节制原则,即下一层次必须服从上一层次的领导与指挥;二是只管一个层次原则,即上一层次只管下一层次,一般不能越过该层次而直接管理其下一层次,实行分层管理,层层负责。二、行政组织的横向结构:指同级政府、每级政府内部各同级组成部门之间的组合方式,即职能式结构。其特点及优点是各级行政首长下都设有由其直接管理的职能机构,组织内部分工精细,能大大减轻行政首长的管理负担,有利于实现行政管理专业化。其缺点是事权分散,容易出现扯皮、推诿现象,造成行政效能的内部消耗。

三、现代各国政府组织一般都综合采用纵向机构及横向结构从而形成网络型的直线职能式结构。其特点是将行政首长的统一指挥和职能部门的分工管理相结合,吸收了直线式和职能式结构的优点,扬弃了部分缺点,使其互相补充、相互制约。

*行政组织编制管理:指按照法定制度和程序,为有效控制行政组织的机构设置和人员配备所进行的管理活动。这对于搞好行政组织的建设,更好地发挥组织效能具有重要意义:

1、是建立精干高效的行政组织体系的重要前提。要建立精干合理的行政机构,配备精明得力的工作人员,使整个行政组织体系高效协调地运转,必须依靠并加强科学的编制管理,这是较高层次的行政管理活动。

2、是防止官僚主义,密切政群关系的重要手段。实践表明,通过法律手段严格按编设置机构和人员来建立科学的编制管理,可为改进机关作风,促进政府与公众的良性互动,进而防止和铲除官僚主义创造有利条件。

3、有利于节省国家财政开支。科学的编制管理是节省行政经费的一项重要措施,可有效减少国家财政开支,以增加用于经济建设及人民消费的资金。

*行政组织编制管理的基本原则:

1、精简原则。包括精简机构,减少层次;精简人员,实行合理定编定员。凡多余或不称职者均应调离岗位并作妥善安排。

2、统一原则。一是统一领导,严格按国家的统一规定、制度及程序进行;二是统一职能目标,明确划分各行政机构的职责权限,防止机构重叠、政出多门;三是机构设置要统一完整;四是机构名称、级别应大致统一,不得自立称号、随意升格。

3、编制立法原则。社会主义行政组织建设应作好编制立法,对各级政府、各部门的机构设置、人员配备和审批手续及对违反编制纪律行为的惩治办法等作出明确规定,使编制管理有法可依。这可为前两原则的有效坚持及实现提供必要法律保障。

*列宁关于社会主义行政组织建设的理论原则:主张精简机构,实行民主管理;强调实现政府组织的高效运作;提出开展行政机构改革以克服官僚主义。

*我国的行政组织原则:

1、坚持党对政府组织的领导

2、依靠人民群众管理监督政府

3、强调政府组织的机构设置必须适应社会主义建设中心任务的需要

4、加强政府组织的作风建设,强调实事求是密切联系群众等优良传统

5、实行精兵简政,以达到精简、统一、效能、节约及反对官僚主义的目的

6、加强思想政治工作,形成官兵一致、军政一致及军民一致的良好人际关系

7、实行民主集中制原则,合理划分中央与地方政府间的职责权限,以充分调动各方积极性

*行政组织改革的必要性(参考卞苏徽):

1、这是适应社会发展规律、促进经济发展的必然要求。行政组织作为政治上层建筑的一个重要组成部分,本质上是由经济基础决定并为之服务的。我国国民经济的快速发展和社会主义市场经济体制建设的逐步推进,必然要求行政组织体制也随之作出相应调整与变革以充分发挥其服务及保障功能。这是社会历史发展的必然要求,也是社会经济发展的客观需要。

2、这是消除行政组织机构的种种弊端,提高行政效率的重要途径。我国传统行政组织存在着机构重叠、职能交叉、结构失衡、功能不全,人员结构不合理,整体素质低下,中央与地方职责不清等弊病,只有进行重大改革才能兴利除弊,建立科学、高效的行政组织体制。这是我国社会主义行政组织的自我发展与完善,发挥优越性的内在要求。

*行政组织理论的历史发展P70 *新中国历次行政组织改革综述(P77)(卞苏徽)*试述信息技术与政务公开的关系

第四章:人事行政

*人事管理:指社会各类组织用人以治事的活动以及用以规范这种活动的各种制度、法令、理论、方针、手段和方法等。其基本构成要素包括组织中的人和事。人事管理的根本任务:

运用特殊手段及方式来计划、组织、指挥、协调及监控组织的人事活动,促进及保障人及事的最佳结合,以达到人适其事、事得其人、人尽其才及事竟其功,从而为组织目标的实现提供可靠、有效的人力保障。

人事管理的主要原则:

1、量才录用,任人唯贤。任职的根本依据是任职者必须具有完成工作即治事所需的能力和条件。

2、适才适所,人事两宜。人事管理的任职考察是以治事能力为主的多种因素和多方关系的综合,必须对人和职(事)作多方面的综合考量,以实现人适其职,职得其人。

3、有奖有惩,奖惩分明。建立健全以考核为基础、以功过为根据的奖惩制度是保持和提高工作人员的积极性、主动性和创造性的有效途径,是组织激励机制的基本手段,也是诱导性和强制性两种人事功能的实际运用。

*人事管理的新阶段 p84 邝少明

*人事行政即国家行政机关的人事管理,指以国家行政人员为主要对象的一系列管理法规、制度、政策及措施的总和,是行政机关依法管理其工作人员的一系列活动。其管理原则以国家权力为后盾,以法律法规为依据。重要地位:

1、是统治阶级实现政治统治的重要条件。任何统治阶级要维持其统治地位,都必须建立健全实施本阶级统治所需的国家机器,并选用一批能有效贯彻本阶级意志、专门管理这些机构的工作人员。

2、是行政管理的组织保证。行政职能的顺利实施在获得思想路线和政治路线的根本保证后,还必须有组织路线的保证,而人事行政正是从行政机关的人力资源开发与管理等方面为行政活动提供组织路线保证的。主要作用:

1保证高效行政、国家稳定及社会繁荣。2保证统治阶级意志的贯彻及国家政权的巩固。3有效培养及选拔人才,促进优秀人才脱颖而出等。

4提高公务员的工作积极性及廉洁奉公的自觉性,改善政群关系,促进良好社会关系的形成。

基本功能——为国家政权的巩固和行政管理的实施提供人事保证:

1、计划和组织。其中心内容和主要任务是对行政系统的人才需求和可供选拔的人力资源关系进行宏观调控和微观调节,从而为行政系统的协调均衡运作提供科学计划和得力的组织工作。

2、使用和开发。人事行政最经常的职责和活动是对行政人员进行合理的使用和积极开发。首先要进行职位分类,为适才适所提供客观依据,其次是依法录用、任免及升降等,再次要创造团结进取的人际关系和上下级关系,提供良好的工作条件。而科学开发人力资源的现代要求则是:善于发现和大胆使用隐性人才,创建有利于优秀人才脱颖而出的人事机制;大力进行智力开发,通过培训教育使在职人员的职业素养达到更高水平。

3、激励和监督。人事行政通过权威性、强制性的监督机制和诱导性的激励机制来保证行政人员遵纪守法、克己奉公,从而推动依法行政和依法管理。*人事行政的主要环节:

一、人事分类的基本制度:

1、品位分类以品(官阶、等级)和位(职位)作为分类评价的基本要素,着重于人的官阶和等级,而不是职

位的业务性质和难易程度。

2、职位分类以“事”作为分类评价的基本标准,着重于职位的业务性质和难易程度,以事设职,因事择人,视事给酬。

3、利弊分析、现代类型:

二、选拔任用制度: 一指行政机关根据工作需要及编制定额,从未担任国家公职的公民中吸收新的工作人员;二指将非领导序列的工作人员晋升为领导人员或从低一级领导职务升人高一级领导职务,即提拔、晋升和任用。

三、培训制度:指行政人员参加政治理论学习,接受工作岗位的必备知识技能以及更新知识的教育及训练机制,它体现了现代行政管理日益与现代科技相结合并逐渐走向科学化及专门化的总体趋势。

四、行政考核制度:指行政机关按管理权限和法定程序对其工作人员进行考察及评价的人事活动,是人事行政的一个重要环节。以职守考察和政绩监督为中心内容的行政考核是保证国家行政人员遵纪守法、克己奉公及依法行政的重要措施,并为行政人员的晋升、奖惩、培训及工资待遇等提供客观依据。

*西方国家公务员:指通过非选举程序而被任命担任政府特定行政职务的国家工作人员。

西方国家公务员制的共同特点:

1、公开考试、择优录用。这是该制度的基本支柱,有利于选拔优秀的行政人才,建立精干、稳定及高水平的公务员队伍,从而保证行政系统运作的高效率及连续性。

2、职务常任。业务类公务员为永久性雇员,无过失不受免职处分,不与政党共进退。这有利于保持政局稳定和行政工作的连续性,有利于政府工作效率的提高和行政管理专家队伍的成长。其缺陷是易导致部分公务员官僚主义作风严重或架空政务官,操纵政府。

3、政治中立。即公务员不参加党派斗争及竞选活动,不得以党派偏见影响行政决策。这有利于公务员以公正态度处理行政事务和保持政府工作的稳定性。但这在资本主义政治体制下具有内在局限性和不彻底性。*我国国家公务员制度的指导原则:

1、贯彻党的基本路线,必须坚持党的领导,不必也不应照搬西方国家公务员制度的政治中立作法。

2、坚持为人民服务的宗旨和德才兼备的用人标准。为人民服务是国家行政机关及其工作人员的根本宗旨和根本行为准则;而坚持德才兼备的用人标准则是我国人事行政工作的优良传统,唯其如此才能真正坚持为人民服务的宗旨。

3、坚持公开、平等竞争、择优的原则。这是国家公务员制度的灵魂和标志,是其科学根基。

*我国国家公务员制度的主要机制:

1、科学的竞争机制。公务员制度不仅强化竞争机制,而且在录用、考核、升降等方面规定了法定程序,以法制化措施保障平等竞争的健康发展和择优目的顺利实现。

2、新陈代谢机制。国家公务员制度大力强化该机制,使公务员队伍有进有出,保证进出渠道顺畅,以保持干部人事制度的活力和效能。

3、勤政廉政的保障机制。国家公务员制度在公务员的义务和权利、纪律及任用等法律规定上突出勤政廉政要求,从制度和法律程序上保证公务员忠于职守、积极工作、遵纪守法及廉洁奉公。

第五章:行政领导

*行政领导:指在行政组织中,经任命或选举产生而享有法定权威的领导者依法行使行政权力,为实现特定行政目标而进行的组织、管理、决策及指挥等社会活动。主要特点:

1、它只是对行政工作的领导,主要指向行政事务性活动。在特定行政环境中,行政领导者为实现一定目标而依法对被管理者进行指挥及统御,以保证国家行政权力的合法行使,有效地组织、管理国家行政事务。

2、执行性是其明显标志。行政机关作为权力机关的执行机关,其领导者必须按权力机关的合法指示依法行政,并根据其合法要求,迅速组织人力、物力,高效快捷地实现权力机关的工作意志。

3、具有鲜明的政治性。行政机关的基本使命是执行国家权力机关的意志,具有强烈的阶级性,因此要求行政领导者要讲政治,努力提高社会主义政治觉悟及全心全意为人民服务。

*行政领导的地位与作用:

1、行政领导是行政管理协调统一的基本保证。行政管理是一个复杂的社会系统,为保证行政活动的协调统一,必须依靠行政领导的统一意志和指挥。

2、行政领导贯穿于行政管理的全过程。行政领导是一种管理性的社会活动,“出主意”和“用干部”是其根本职责,这构成了有效的行政活动,并贯穿于其始终。

3、行政领导是行政管理成败的关键。行政领导具有统领和引导的整体性管理功能,是行政组织的运作指南和行为准则,其行政决策职能的履行状况是决定整个行政管理活动成败的关键,对行政效能的发挥和提高具有决定性影响。

*行政领导者的职位、职权及职责P109 *素质结构 P126 *方法与艺术P120 *行政领导制度 P113

第六章:行政立法

*行政立法:指国家行政机关依法定权限和程序制定、颁行具有法律效力的规范性文件的活动,即行政机关立法。

在我国具体指国务院制定行政法规的活动,国务院所属职能机构、省、自治区、直辖市人民政府以及省、自治区人民政府所在地的市政府及经国务院批准的较大的市的人民政府制定行政规章的活动。基本特征:

一、与立法机关的立法行为的区别:

1、立法权力性质不同。立法机关代表国家行使立法权,而行政机关则代表国家行使行政权。

2、立法规范的内容即调整范围不同。权力机关立法调整的通常是有关国家生活重要领域中的重大问题。行政机关立法调整的是上述范围以外的有关行政管理事项,重点是有关国家社会经济生活、文化事务管理的问题。

3、立法效力不同。权力机关制定的行政法律,其效力仅次于宪法,而高于行政法规规章,是行政机关制定行政规范或从事行政行为的依据;而行政机关制定的行政法规规章,其效力低于法律,且不得与之相抵触,否则无效。

4、立法程序不同。权力机关立法遵循宪法规定的严格立法程序,比行政立法程序正规、严格,更注重民主;而行政机关立法则必须遵循特别程序,一般较简便、灵活,更注重效率。

二、行政立法行为与其他行政行为的区别:

1、对象具有普遍性,而具体行政行为则富特定性。

2、具有不可诉性即不能作为诉讼或诉愿的对象。

3、行政立法的立法者是特定的国家行政机关和受权性组织。行政立法职权和权限须由法律特别规定。

4、行政立法行为较之具体行政行为具有更长的时间效力,其效力具有延续性和无溯及力。

5、行政立法行为须遵循更为正规和严格的程序规则,而具体行政行为的程序则相对较为简便灵活。

6、行政立法行为必须在法定权限内进行,超越法律、法规要求或授权规定的立法无效,应予撤消。这是较之其它具体行政行为更为严格的特别限制。

*行政立法的必要性:

这是由行政管理的基本性质所决定的。行政立法所要解决的基本问题是既要依法保护公民、法人的民主权利及合法权益,又要维护行政机关的权威及保证行政机关的及其工作人员有效行使合法权力。当前搞好行政立法是为了加强法制建设,使社会主义民主制度化、法制化,保障人民当家作主的权利,保证国家的安定团结及长治久安。

1、行政立法是政府依法治国、依法行政的标志。行政管理是一种法律活动或法律管理,法律、行政法规是行政管理的主要手段和武器,其依法治国、依法行政的基本目标要求在法律意义上体现为行政法治,首先要求政府守法。这就必须加强行政立法,为政府行为建立完备的法律规范体系,保证其管理活动建立在法制基础之上。

2、行政立法是实现民主与法制的统一,法与权的统一,国家利益、集体利益与个人利益的统一的要求。行政立法的基本指导思想和出发点是促进社会主义民主与法制的统一。加强行政立法,完善行政法制体系,是社会主义法制建设中不容忽视的重大现实问题,是从制度上惩治腐败,防止官僚主义,实现法与权统一的必要的法律措施。同时,实现国家利益、集体利益与个人利益的统一也是行政立法的一项重要艰巨的任务。

3、行政立法是进一步加强政权建设,改革行政体制,理顺各级政府部门间关系的需要。当代中国政治、行政体制改革的推行和深化都有赖于行政立法为其提供必要的法理基础和依据,以保证其法制化的发展轨道。

综上所述,加强完善行政立法工作是我国社会经济和政治形势发展的必然要求,也是国家政治经济活动和政府工作逐步走上法制化轨道的客观需要。

*行政立法必须遵守下列要求:

1、制定行政规范须严格依据宪法及法律并旨在执行之,不得与之相抵触。

2、行政规范的制定必须遵循法定程序和形式,否则将失去法律效力和引起法制混乱。

3、行政立法活动必须在法定权限内进行。否则,其立法结果不具有合法的效力和约束力。

4、行政立法不仅应符合法律的字面含义,而且要符合法律的目的,必须符合人民大众的根本利益。在特定情况下,行政立法不能拘泥于法律条文的定义而要遵循法律的宗旨和精神实质。

*行政立法的重要原则:

1、依法立法原则。行政立法必须以宪法及法律为依据,符合有关立法授权的规定和上级法规的要求,并与党和国家的方针政策保持一致,只有在此限度内,才具有合法性和约束力。

2、坚持从实际出发。尊重行政工作的客观实际,加强调查研究,善于总结立法工作的经验教训,是制定符合中国国情、具有中国特色的社会主义行政法规的关键所在。

3、坚持原则性和灵活性相结合。这是社会主义立法活动的基本原则。原则性是立法工作的本质规定性和法律的基本目的要求,是坚持社会主义立法方向及实现法制统一性的基础。灵活性指在民主原则和社会主义原则允许的限度内,根据实际情况对某些问题作出灵活规定。两者密切相关、相辅相成。在行政立法工作中严格遵守两者相结合的社会主义法制原则,对于提高行政立法工作效率,保证行政法规的质量具有重要意义。

4、坚持稳定性和适应性的统一。法的稳定性指一项法律一经生效就不得轻率改变,法的适应性则指应根据客观需要对法律条文作及时必要的制定、修改或废止,以适应其所调整的特定社会关系的变化。应坚持两者的辩证统一,使行政立法活动处于动态平衡的发展过程之中。

5、坚持计划性与科学性的统一。这集中体现为立法规划期限的确定应尽量与国家的国民经济和社会发展计划相一致,以及在科学理论方法的支持下大力加强行政立法工作的长远规划及近期规划,从而充分发挥行政法规在不同阶段对经济和社会生活各领域事务的管理及监控作用。

行政立法程序指国家行政机关依照法律规定,制定、修改或废止行政法规或规章的活动程序,是行政立法行为合法成立的必要程序性条件。

与国家权力机关立法程序相比,其特点是简便灵活,讲求实效;与具体行政行为相比,则更具规范性及严谨性,体现立法活动所应遵循的一般法律规则,并应通过一定的法律、法规来加以规范,逐步实现行政立法程序的民主化、科学化及规范化,从而提高行政立法工作效率,保证立法质量。

*行政立法体制:指国家行政立法活动的基本运行机制及其立法权限的划分情况,是整个国家立法体制的重要组成部分。因此行政立法工作必须严格在法定的职责权限范围内依法进行,保证其权限合法性及程序合法性,以维护国家法制的统一性。

*我国现行的行政立法体制是一个多层次、分等有序及严密统一的系统:

一、国务院立法(制定行政法规):国务院是我国的最高行政立法机关,它根据法定职权及委任职权制定行政法规,向全国人大及其常委会提出法律草案及其他议案,批准或撤消所属部委或地方政府制定的行政规章。具体为:

1、国务院制定或发布的行政法规。这在行政法规中所占比例最大、数量最多。但有些法规虽由国务院发布,但却由全国人大常委会批准或通过,因而体现了立法机关的意志,且履行了特定的法律程序,因此属于法律范畴而不能称为行政法规。

2、国务院批准发布的行政法规。这由国务院职能部门依照法定职权或委任职权制定,经国务院批准或批转发布。

3、国务院办公厅发布的行政法规。即由国务院办公厅拟订的关于外部行政管理的各种规范性文件或行政法规性文件经国务院批准、发布后取得行政法规的效力。

一、国务院各部委立法:指国务院所属各部门根据法律及行政法规(主要是宪法及《国务院组织法》),在其业务主管的职权范围内制定规范性文件即中央行政规章的活动,其立法行为受国务院制约,并设有立法权限及条件限制,不具法定立法权。

三、地方行政机关立法(制定地方行政规章):指省、自治区及直辖市人民政府,省、自治区人民政府政府所在地的市政府或经国务院批准的较大的市的人民政府以本级政府的名义发布规范性文件或转发其所属上级职能部门的规范性文件。

*行政立法的效力 P155 *行政立法的适用范围P157

*制定行政规章的基本原则:

1、符合党和政府的方针政策的基本要求。

2、符合我国的立法体制,遵守现行的法律规范,不得与宪法、法律及上级法规相抵触。

3、根据法制统一性原则,对现行内容相同或基本相同的行政规章进行清理,并纠正不规范的立法行为。

4、充分考虑我国法制建设的实际情况,从本部门、本地区的实际出发,保证行政规章切实可行。

第七章:行政文化

*行政文化:指行政意识形态的集中体现,即在行政实践活动基础上所形成的,直接反映行政活动与行政关系的各种心理现象、道德现象和精神活动状态的总和。主要特点:

1、历史性。行政文化是一种历史现象,其出现和形成需要一定的社会历史条件,是人类社会发展到一定历史阶段的产物,并随着社会行政实践的发展而发展,在不同历史时期和不同历史条件下会相应形成不同的行政文化。

2、阶级性。行政文化在阶级社会具有鲜明阶级性,体现特定阶级的意志并为其利益服务。不同阶级行政文化具有对立斗争性和同一转化性。

3、民族性。行政文化通过民族特性和民族形式的不断发展逐渐积淀成特定的行政文化传统,构成行政文化特色。民族特性在行政文化发展乃至行政实践中都具有重要作用。

4、变动性。行政文化处于不断变化发展过程中,其间不断出现新因素并汇入行政文化历史演进过程中,使其具有更为生动多采内容和形式。

5、连续性。行政文化的发展具有无限性和不可间断性,本质上是对优秀行政文化的继承与发扬。这从根本上说是社会物质生产发展的历史连续性,而起直接作用的则是社会行政实践的历史连续性。

行政文化的基本构成:

一行政文化的关系性构成:

1、主体行政文化。指在行政管理过程中,实际拥有及行使行政权力的个体或组织的行政意识。其核心是对行政权力性质的确认、维护及使用。它直接决定着特定行政文化的本质属性及基本特征,是构成特定行政关系的主导因素。

2、客体行政文化。指在行政管理过程中,不直接行使行政权力并作为行政管理对象的个人、群体及组织的行政意识。其核心是对行政主体的行为合理性的评价,其评价标准会因客体自身利益的不同而具多样性。二行政文化的发生性构成:

1、行政心态。指人们对具体行政活动所持的情绪、感知方式及态度的总和,形成于行政活动的初始阶段,并随其展开而不断变化。其特征是:产生的自发性、非理性,表现的不稳定性及影响的潜在性或内在性。

2、行政意识。指人们为了达到某一行政目标而产生的精神状态,是行政心态上升至理性的强化结果,表现为行政观念及行政行为倾向,具有强烈的目的性及目标性,是行政人员的主观能动性的重要体现。

3、行政规范。指确定或指导各种行政关系、行政活动的标准或准则,既是行政意志的最集中体现,也是行政意志转化为行政实践后的合理性成果,具有协调性、原则性及外在控制性。

4、行政评价。指在特定意识形态下,人们对社会中实际存在或可能发生的各种行政行为所作的价值判断,以达到去伪存真、扬善抑恶的目的,包括社会评价及自我评价。

三、行政文化的其他构成:依据行政文化中不同类型的行政意识所处地位及所起作用的不同,可将其作层次性划分,如行政心理、行政道德及行政精神构成由较低层次上升到较高层次的层级性行政文化。

*行政文化的主要作用:

一对内向性行政的作用:

1、对行政组织形式的影响。任何具体的行政组织形式在一定程度上都是传统行政文化与新生行政文化在同一意识形态下的合力作用结果,是人们在特定行政文化影响下作出的客观选择。当前有中国特色的社会主义行政文化对我国的行政组织体制改革具有尤为重要的引导作用。

2、对行政观念的影响。行政观念的形成与演变始终受到行政文化的影响和制约,后者因自身性质的不同会对行政观念的内涵作出科学或荒谬的诠释。

3、对行政风气的影响。符合并反映社会发展规律的行政文化,不仅能在观念层面上引导良好的行政风气的形成与发展,而且能对行政人员的心理情势与日常行为方式发生作用,逐渐优化其习惯与气质。

二、对外向性行政的作用:

1、廉洁行政的保障。行政文化的“心治”效应是推动廉洁行政的可靠保障,它能渗透人心,有效影响行政人员的道德要求和人生价值观,具有法治手段以外的积极引导作用。

2、高效行政的条件。行政人员的高效行政观念及为此而艰苦奋斗的精神,一切从实际出发、实事求是的作风既是传统优秀行政文化的积极成果,也是现实行政文化对高效行政的有力保障。

3、民主行政的条件。民主行政具有明显的阶级内容,直接受行政文化的影响。行政人员为达到一定的行政目标,必须依靠一定的民主手段和方式,即必须以文化传播的方式来宣传、灌输民主行政观念,从而维护及实现民主行政的阶级性和有效性。因此,行政文化建设是实现民主行政的必要手段和条件。

*行政心理;指行政关系体现者(个体或群体、组织)的知觉、情感、态度及个性的总和,及其对行政关系和行政活动的自发的感情反映形式。

行政心理的实质是人们对于社会行政、政治及经济现实的主观反映,是社会精神现象的重要组成部分,并能通过行政行为能动作用于包括行政体制在内的社会政治制度。一般具有直接感受性、时代性和能动作用的内在性等特点。

制约因素——教育发展水平、整体社会心理、社会实践活动、社会变革及政治制度。

*行政心理的主要作用:

一、对行政理论的作用:

1、影响行政理论的形成,是其赖以形成的一个直接源泉、一个认识阶段和一种内在机制。

2、影响行政理论的发展,是其发展的社会动因和方向性的心理引导。

3、影响行政理论的传播,人们的心理需求是行政理论传播的基本条件,而人们的知觉方式则是行政理论传播的制约因素。

4、影响行政理论向实践的转化,支配人们采取自觉的行政行为,并影响其正确运用行政理论的能力。

二、对行政行为的作用——两者构成特定的互动关系,行政心理在相当大程度上影响着个体和群体行政行为

及领导行为:

1、个体在特定条件下形成的行政心理可促使个体采取某种行政行为,也可阻止个体倾向于某种行政行为。其影响途径主要有:情感对个体行政行为倾向性的影响,动机对其目的的影响,价值观对其评价及调整的影响。

2、影响群体行政行为的行政心理除个体行政心理外,还包括行政群体的心理相容度和心理认同感。后者是形成共同一致的行政态度及行政行为的心理基础,也是激发行政人员的归属感及增强组织内聚力的心理条件。

3、领导行为由领导者行为和被领导者行为组成,因此行政心理对领导行为的影响包括领导者心理及被领导者心理对领导行为的影响。

三、对行政体制改革的作用——行政心理是行政体制改革的心理基础,对其产生及发展均具有重大作用。

1、行政心理是行政体制改革的社会感应器,它是对行政改革的初始反映、动态反映及积聚式反映,因此及时掌握了解行政心理的变化趋势有助于推动行政体制改革的顺利进行。

2、行政心理是行政体制改革的心理承受力及支持力,其作用贯穿于行政体制改革的全过程,随着改革工作的推进及深化,其积极推动效应和消极阻碍效应将相互交错、此消彼长、相互取代。

3、行政心理是行政体制改革的民心趋势。人民群众的行政心理是民心的主要内容,是体现在行政体制改革上的民心所向。改革者对民心的主动相向及积极引导都必须以全面、准确、及时地把握民众的行政心理为基本前提。

*行政道德:指人们在行政管理活动中形成的道德观念及行为规范的总和,是一般社会道德在行政活动中的特定体现,是统治阶级道德对行政活动的特殊要求。行政道德以行政心理为基础,是其概括与升华,在行政文化体系中处于更高层次。基本特征:

1、行政道德作为一定的政治要求,体现了统治阶级的政治目的,要求行政人员为本阶级的根本利益服务。

2、其基本性质由统治阶级所掌握的物质条件决定,其主要内容与社会生产方式的矛盾运动状况相适应。

3、在特定的社会历史发展阶段上,行政道德在一定程度上包含符合社会公德规范的利民内容。

4、它更集中更直接地反映了统治阶级的道德要求和道德风貌,并往往制约着一般社会道德和其他职业道德的发展方向。

5、它与国家职能联系密切,具有较强的继承性、稳定性和连续性。

*行政道德的基本功能:

1、规范与约束功能。它通过社会舆论和个人内心信念相互作用的方式,使具体的道德要求及行为规范形成广泛的道德氛围,无形地影响和控制着行政人员的意识与言行,促进其依法、合理行政。

2、教育与塑造功能。它通过评价与激励手段,产生强大的社会舆论而形成良好的政风官德及树立道德榜样以塑造理想的行政人格,有效调动行政人员的工作能动性和自我调节监督意识,并规定其道德发展方向。

3、调节功能。它通过对行政人员行为的指导纠正来协调人们的行政关系和活动。它具有对象的广泛性、手段的多样性和作用的深刻性、强制性等特点,是其他行政调节方式的重要补充。

4、激励功能。它能激发行政人员的工作主动性和积极性,鼓励行政个体及组织不断发展完善,以实现道德追求与行政目标的协调一致。主要包括外在和内在道德激励两种基本方式。

*我国社会主义行政道德规范的基本内容:

1、政治坚定。即坚定共产主义信念,坚持社会主义道路,坚守政纪国法,坚决执行党和国家的方针政策。这既是政治要求又是道德要求。其最低标准是行政人员必须与政府在基本立场、观点和原则上保持一致;其较高标准是行政人员应忠于马克思主义,自觉为共产主义事业奋斗终身。

2、为人民服务。凡国家行政人员不论职位高低或功劳大小都必须努力实践全心全意为人民服务的行政宗旨,其精神实质是忠于人民。

3、实事求是。这不仅是广大行政人员所应坚持的基本思想方法和工作方法,更是其行政职责与操守的根本要求。

4、公正行政。这既体现了我国政府机关的行政宗旨及行政权力的基本性质,也体现了行政人员的官德优劣及人格高下。

5、清正廉洁。其实质是端正党风及政风,核心是清除腐败。

6、勤奋敬业。这是对行政人员的职业心、事业心的基本要求。

*行政精神:指行政意识发展水平及其积极成果的综合体现及概括。它除具有行政文化的一般属性外,还具有其特殊性:时代进步性、发展的理想性及表现的多样化与层次性。

行政精神与行政意识具有一定共通性,同属于行政组织的精神生活领域,都以行政实践为基础,反映现实行政关系及活动的特点。其区别为:行政意识包括精华与糟粕两方面,侧重于对全部行政现象的反映;行政精神则仅指行政意识活动的积极成果,侧重于对体现行政本质及发展趋势的行政现象的概括。

行政精神是社会精神文明的一个基本构成,是后者在社会行政领域的集中体现,两者之间存在着局部与整体、个别与一般的关系,不能相互取代。精神文明是行政精神产生与发展的前提条件及内在动力,其基本性质、发展状况决定着行政精神的性质及发展程度;行政精神则为社会精神文明提供内容及载体,在相当程度上丰富、充实、包含及体现精神文明,因此影响并制约着一般精神文明的发展方向;同时两者在内容上存在相互包含及相互转化的关系。

*我国的社会主义行政精神:

1、无产阶级政治意识。其一般要求指社会主义国家性质、无产阶级利益及全体人民的共同利益从根本上决定着社会主义国家行政不可能脱离无产阶级政治,不可能放弃社会主义行政管理的阶级性原则。其特殊要求指国家行政活动必须坚持四项基本原则。这是我国行政精神在根本属性上的关键标志,也是社会主义行政实践的经验总结和行政管理工作“讲政治”的基本内涵。

2、社会主义法制意识。“有法可依,有法必依,违法必究,执法必严”的法制原则是我国社会主义行政精神的内在要求和基本内涵。其基本精神是依法行政、公职人员带头守法、法律面前人人平等、公民的合法权益不容侵犯。

3、社会主义民主意识。主要指:人民群众作为国家行政主体有责任管理国家行政事务,即参与行政意识;行政机关及其公职人员应坚持群众路线,即民主行政意识;公众对行政机关、行政领导和行政人员进行监督,即民主监督意识。还包括主人翁意识及民主责任意识。

4、高效行政意识。一切行政活动都必须保证其有效性和高效率,这是我国行政管理的基本要求,也是我国

行政精神的主要内容之一。具体为:唯实行政意识、积极行政意识、科学行政意识及充分行政意识。

5、廉洁行政意识。其核心是在行政活动中坚持廉洁奉公,反对以权谋私,加强反腐倡廉及保廉。具体为:公仆意识、自律意识、忠诚意识及奉献意识。

6、开拓创新的行政意识。社会主义初级阶段的基本国情迫切要求国家各级行政机关及其工作人员开拓性、创造性地推进改革开放,积极适应国内外行政环境的新变化,灵活处理行政工作中面临的新问题,建立健全有中国特色社会主义行政体制。

*我国社会主义行政精神的重大作用:

1、引导社会主义优良政风的形成与发展。社会主义优良政风的形成及发展展有赖于行政精神在基本方向上的正确引导和强力推动,并以此作为反对官僚主义和权力腐败的锐利精神武器。

2、保障社会主义各项建设事业的顺利进行。行政精神通过对行政主体的影响,不断为我国社会主义各项建设事业注入活力;并通过对社会成员的影响,为其提供最直接的现代化建设动力,从而为社会主义各项建设事业目标的有效实现提供基本的精神保障。

3、引导和推动社会主义行政体制改革的开展与深化。社会主义行政精神内含着我国经济体制和政治体制改革的积极成果和成功经验,体现着社会主义行政事业发展的必然趋势,并为我国行政体制改革提供有益的思想素材和理论活力,是深化行政体制改革的重要推动机制和内在动力。

4、铸就中国行政文化的新灵魂。特定行政文化的灵魂都由当时的行政精神所铸就。在当前的体制改革深化时期,我国的社会主义行政精神是我国优良行政文化传统得以发扬光大以及具有中国特色的社会主义行政文化得以生成发展的思想统帅与灵魂。

第八章:财务行政

*财务行政:指国家行政机关为行使其职能,对行政经费进行合理的组织、调节及监督等管理活动。即对在特定预算计划指导下的行政资金运作过程的管理。国家预算管理是其中心环节和最主要内容。

财务行政对政府行政活动具有以下促进作用:

1、促进行政机关精兵简政,合理定编定员。即通过压缩行政经费来有效促进政府机关按优化原则和效率原则来精简机构及裁除冗员。

2、促进行政人员严格遵守财经纪律,廉洁奉公,克尽职守,从而有利于发扬节俭高效的行政作风。

3、促进行政机关合理使用预先资金,提高行政效率。可推动行政机关加强经济核算,在保证完成机关行政任务及事业计划的前提下,努力节约非生产性支出,提高财务工作效率。

*财务行政体制:指国家管理财政事务的组织体系、制度及形式的总和,也指国家在各级政权之间,以及国家政权机关与企事业组织之间在财力分配上的权责制度。基本原则:

1、统一领导,分级管理。即根据我国的政治经济情况及党和国家的路线、方针、政策的基本要求,合理划分中央与地方政府间的财政管理权限。当前财政体制建设必须适应社会主义市场经济的发展需要,以实现“宏观控制,微观搞活”的战略目标。

2、财政管理体制必须与国家经济管理体制和政府层级设置相一致,并随其发展变化而作相应调整。

3、财权与事权相统一。事权是确定财权的重要依据,财权是实现事权的物质保证,两者的协调统一是各级政府有效履行管理职能的基本前提。

*分税制:指根据财权与事权相统一的管理原则,在中央与地方政府之间合理划分财源,明确税收权限,确定税制体系、税务机构,以及协调财政收支关系的财政体制。

两种基本形式:不彻底、两套税务机构、不设中央与地方共享税。

*实行分税制的重要性/意义:

1、有利于理顺及规范中央与地方政府间的财力分配关系,对于明确中央与地方政府间的权益边界,减少或消除双方的利益摩擦和消极制约,以及确立各级财政的独立核算、自求平衡具有重要作用。

2、有利于强化中央政府的宏观管理职能,并为其提供必要的物质条件,增强中央的主导地位,使之能更好地运用税收杠杆有效地干预和调控国民经济。

3、有利于发挥地方政府的地区性宏观管理作用,并为其提供稳定的财政来源,促使地方政府端正行为,把扩大财力的努力放在积极发展地方经济和提高行政绩效上。

分税制的基本内容:

划分中央与地方的事权和财政支出范围

划分中央与地方的收入来源

建立独立的分级预算

*国家预算:指政府为实现其职能,通过法律形式确定的筹集和利用行政资金的计划,是立法机构控制财政运作的基本手段和政府会计的重要基础,也是处理其他财政问题的客观依据,是财务行政的中心环节和最主要内容。基本原则:

1、编制国家预算以既定的国民经济和社会发展计划为基本依据。国民经济的发展规模和速度从根本上决定国家预算的规模及速度。

2、综合平衡。编制国家预算应注意实现当年政府预算收支的综合平衡,避免赤字预算,以实现社会总供需的大体平衡。

3、正确处理积累与消费的关系。国家预算是调节两者关系的主要杠杆,应合理安排国家预算收入在国民收入总量中所占的比例。

*强化预算约束:制定、实施预算法转变预算管理观念向人民负责并接受其监督促使行政领导严格遵守预算法案

*国家预算的组织形式:

1、国家预算的行政组织形式。包括各级政府年度预算及各级总预算。

2、国家预算的技术组织形式。包括绩效预算、计划规划预算、零基预算及单预算。

*复式预算的基本特点:根据财政收支的不同性质分别编制预算,能较明确地反映财政收支结构和总体活动效益,编制复杂,对技术要求较高。重要意义:

1、有利于提高预算支出效益。

2、有利于强化对预算外资金的管理,保证国家宏观经济管理职能的实施。

3、有利于政府更好地实施其生产性的经济管理职能和非生产性的政治、文教及社会服务管理职能,使各自具有明确的财力保证。

4、有利于强化预算约束和民主政治建设,便于公众审查监督政府预算的具体实施情况,并推动政府政策的

民主化及科学化。

*预算会计的主要作用:为预算编制提供数据,为预算执行提供保证;实行会计监督,协助政府提高预算管理水平。

*国家决算:指国家预算的执行总结,反映年度国家预算收支的最终结果,是社会整体经济活动在国家财政上的集中体现,包括中央级预算及地方总决算两部分。

*政府审计:指国家审计机关对政府机关的财政预决算活动和会计资料所进行的审计活动。主要作用:1、对财务行政起监督作用,并促进财政监督的实施 2、对财务行政遵守有关政策及制度规定起保证作用3、对财务行政活动的合理性与合法性起保证作用 4、有助于提高财务行政的整体效益

一般原则:政策法规性原则、客观公正性原则、效益性原则、独立性原则。

第九章:行政决策、目标及计划

*行政决策:指行政机关为履行行政职能所作的行为设计和抉择活动,是行政管理的首要环节并贯穿于其全过程,直接关系到行政管理的整体成败。主要特点:

1、主体的特定性,仅指拥有行政权的组织和个人。

2、既定行政决策的权威性,具有广泛的约束力。

3、客体的广泛性,决策内容包括国家政治、经济、文教以及社会生活等方面的重大事务。

常见类型:

依据行政决策主体地位的不同,可分为国家决策和地方决策。

依据行政决策涉及问题的规模和影响程度的不同,可分为:

1、战略决策指有关全局性及方向性的重大问题的决策,其影响深远,涉及范围广。

2、战役决策指为战略决策所制约并为之服务的局部性或阶段性的决策。

3、战术决策则指有关技术性问题的决策。

各级行政领导者必须集中精力抓好战略决策和战役决策,战术决策可指导下属人员或各职能部门进行。依据决策目标性质的不同,可分为程序化决策和非程序化决策。

4、依据决策条件和结果的不同,可分为确定型决策和非确定型决策。

5、依据决策目标要求的不同,可分为最优决策和满意决策。

此外还可按不同标准分为:单目标决策和多目标决策、经验决策和科学决策、一次性决策和渐进型决策。*行政决策的地位和作用:

1、行政决策是行政管理过程的首要环节和执行各项管理职能的基础。行政管理各项职能的具体实施都首先有赖于行政决策的正确规定和有效引导并为实现其既定决策目标而服务。

2、行政决策正确与否是行政管理成败的关键。行政决策活动及其效果直接决定着行政管理的整体成败和国家的前途与命运。

*行政决策的基本程序与方法:

1、西蒙:情报活动、设计活动、抉择活动、审查活动四个阶段

2、哈罗德孔茨:拟定抉择方案、评价抉择方案、选取抉择方案三个阶段

*简述现代行政决策体制的基本构成及主要内容:

行政决策:指行政机关为履行行政职能所作的行为设计和抉择活动,是行政管理的首要环节并贯穿于其全过程,直接关系到行政管理的整体成败。

行政决策体制:指行政决策机构及人员所形成的组织体系及其制度,它随着社会经济、政治及科技等条件的发展变化而发展变化。

现代行政决策体制由以下三大系统组成:

1、行政决策中枢系统。这是行政决策体系的核心,由拥有行政决策权的领导机构及其成员组成。其主要任务是:领导、协调及控制整个决策过程,确认决策问题及目标,对决策方案进行评估选优并最终作出抉择;其决策水平及工作质量直接决定行政决策的总体质量并进而影响整个行政管理活动的成败。

2、行政咨询系统。这是辅助行政决策中枢系统进行决策的机构,具有独立性、辅助性及科学性等特点,其作用具有参谋咨询的性质,但不能取代中枢系统进行决策。其主要任务是:辅助中枢决策系统发现问题,确定目标,拟订并论证备选方案,为领导者评估选优、确定方案提供科学依据等。

3、行政信息系统。这是由从事行政信息处理的机构、人员及信息通道、工具所组成的有机整体。其主要任务是:收集、整理及加工特定行政信息,并将之传输给上述系统,为其决策工作提供必要咨询。

上述三者是相互联系、相互制约的统一体,必须切实促进各系统职能的发挥完善及协调配合,从而有效实现整个行政决策体制的最佳效能,以推动行政决策的民主化及科学化。

*行政目标:指行政组织在一定时期内必须达到或期望达到的行政管理目的和指标,是行政管理活动的出发点和归宿,是行政组织中最为重要的战略决策,规定着行政管理的发展方向。其主要特点为:层次性、多样性及从属性。其基本作用为:为行政管理指明方向,在整个行政活动中起着导向、激励及控制作用;为衡量行政活动效果的提供客观标准。

*行政目标管理的基本环节及要求:

行政目标管理是一种科学的行政管理制度及管理方法,主要通过确定目标、实施目标及评估目标成果等自我控制手段来实现特定行政管理目标。

一、行政目标的确立。这是对目标管理的起点及所期望达到的行政结果的最初设定,是目标管理过程中起主导作用的决定性环节。应注意:

1、制定行政目标一要严格遵守党的方针政策及国家的宪法、法律、法规的基本精神及要求,以保证行政目标的正确方向;二要以当前所面临的主要问题为依据,以保证行政目标的问题针对性及客观现实性;三要以现实行政环境的主客观条件为依据,以确保行政目标的可行性和先进性。

2、行政目标体系必须符合整合一致、层层节制原则,同时单项目标应力求明确、具体,以使各项目标达到可规定其时间、计量其成果及确定其责任。

二、行政目标实施过程的管理。这是行政目标管理的中心环节,应注意:

1、加强检查考核各级行政目标实施中的偏差及达标情况,防止方向偏离及纠正差错,保证行政目标在预定方向上顺利实施;同时应及时检查目标体系中各层次分目标的实施均衡情况,注意检查目标进度上的均衡状态、主次目标间的协调情况及不同目标间的边界关系,防止出现管理死角。

2、实施有效的目标控制,对存在偏差的目标计划进行及时必要的修正完善乃至重新设计目标计划。这就要

求上级行政机关及领导者必须善于授权,以充分发挥下级机关及其工作人员的自我控制作用和工作能动性。行政目标成果的评价。

这是行政目标管理周期的最后一个环节,在目标管理过程中具有承上启下的重要作用。期间,必须运用科学的测定方法,实事求是地评定目标成果,总结经验教训,并据此进行奖惩,以正确体现责权利三者的统一。该环节应作好自我评估、集体评议及上级评定等主要工作,科学客观地测定目标达成度、目标复杂困难度及执行者的努力程度,并以第一点为评价重点。

*行政计划:指行政机关为达成行政决策目标而进行的筹划活动及所制定的实施步骤与方法,是具有特定前瞻性及预见性的行政决策。

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*行政计划的地位及作用:

1、行政计划是实现行政目标的重要保证。行政计划是为达成特定行政目标而进行的具体规划,可促使有关人员将主要精力集中于既定行政目标,使各层次、各部门及各环节的行政活动朝着整体目标而开展统一行动,协调一致地为实现共同行政目标而努力。

2、行政计划是开展行政执行活动的基本依据。科学周密的行政计划为行政执行制定了具体的实施步骤及方法,对执行过程中可能遇到的困难及障碍等也提供了具体解决方案,以使行政执行得以按照行政计划的合理安排而有秩序、有步骤地开展,从而有效提高行政执行的计划性及自觉性并减少盲目性。

3、行政计划是实行行政控制的客观标准及主要手段。行政计划为行政控制提供了衡量标准,使之得以按照行政计划的预设标准来有效衡量行政管理的工作绩效,并采取必要措施来纠正及时行政执行过程中的偏差。*制定行政计划的基本原则:

1、群众参与、上下结合的原则。这是行政计划科学性的重要组织保障。

2、突出重点,统筹兼顾原则。此外还必须力求具体化、精确化及数量化。

3、积极进取、留有余地的原则。只有这样才能充分动员、激励行政人员正确、高效地开展行政执行工作,并在必要或关键时能够灵活周转及弹性调节具体执行活动。

第十章:行政执行

*行政执行:

一、在公共行政的科学管理意义上,指按照行政管理的客观规律,为实现特定行政组织目标而开展的行政活动,广义上指为实现已作出或最后批准的行政决策而进行的全部行政活动。其主要特点为:

1目标性,以实现决策目标为宗旨。2实务性,是实践性、服务性活动。经常性,是对既定决策的反复执行。3果断性,要求早决断、快行动。 4灵活性,要求审时度势、因时因地制宜及因势利导。

二、在公共行政的法制管理意义上,指行政机关对国家事务进行直接具体的组织、指挥及控制的过程,即通过执行、适用行政法律、法规来实现既定行政决策目标,完成行政管理任务的全部行政活动及过程。

其法律特征为:

1、它是拥有相应职权的行政机关或经过合法授权的其他组织、公民就一定行政管理事项实施的行政执法活动。

2、就其基本职能或主要内容而言,它是针对特定相对人及事件而采取行政措施的具体行政行为。

3、它通过直接或间接影响相对人的权利义务来调整和制约社会行为,以达到管治社会的目的。

行政执行是国家行政机关最根本的职能,是行政权的集中表现,是贯穿于全部行政管理活动的重要环节之一,从本质上说是实现行政决策及目标的最直接、最重要的行政活动。

*行政执行的重要分类——按照行政执行对相对人的权利义务所造成的直接后果,可分类如下:

1、行政决定:指行政机关及其工作人员按照法定程序依法对相对人的权利义务作出单方面处分的行为。其主要特点是:具有强制性及单方性,直接处分相对人的权利义务,必须依法定程序进行,通常不能即时作出。其具体形式主要有:行政许可、行政奖励、行政命令及行政处罚等四种。

2、行政检查,即监督检查:指国家行政机关依法对相对人是否遵守法律、法规及具体行政决定所进行的间接影响相对人权利义务的检查行为,具有义务性、限制性及单方自主性等特点。

3、行政处置,即即时强制:指行政机关及其工作人员在国家安全及社会公共利益受到危害的紧急状态出现或将要发生的情况下,临时采取特别行政命令及特殊强制措施的行为,具有紧迫性、即时性及直接强制性等特点。

政强制执行:指特定国家行政机关依法采取强制手段,迫使相对人服从管理或处置,以保障法律法规及行政决定得以切实贯彻执行的一种具体执法行为,具有行政性、强制性及执行性等特点。

*行政执行的主要作用:

1、指挥执行决策。即行政领导者指导及协调下属实施既定行政决策以完成行政任务,其宗旨是贯彻落实行政决策规定。领导者的作用主要表现为正确有效地发挥其指挥统率职能。

2、沟通信息,传递情报。指行政机构及相关人员对共同任务及问题达成共识,即交流思想,互通信息。

3、控制执行情况及过程。控制指行政领导者及工作人员为保证实际执行工作能与既定计划协调一致而开展的管理活动,在此主要指为保证行政管理工作切实按照决策目标及预定计划而有秩序、有节奏、高效率地完成行政任务而采取的强化措施。

4、监督执行效能。即行政领导者以既定行政目标为主要标准,以行政执行的实际绩效为客观依据,对行政活动的实际进展、速度及质量等因素进行及时有效的监控,以确保行政工作的发展方向及预定成效。

5、协调各部门的执行步调。行政管理工作是一个复杂严密的社会运作系统,其实际开展及成功有赖于相关政府部门各司其职并协调配合,这就要求对各部门的具体执行活动加强宏观调控,以协调各部门的运作步调从而保证整体行政工作的统一性及协调性。

*行政执行的基本任务总的来说是贯彻执行国家政策、法律、上级指示及决定等,有效地实现国家和政府的决策目标,其上层任务重在指挥,主要由中央和省级行政机关负责;基层任务主要是具体操作及保证落实。行政执行的指导思想及基本原则:

1、为人民服务,对人民负责,即贯彻公仆精神。这是社会主义国家行政机关的基本性质和特点的显著标志,集中体现在行政执行的全过程中。这要求行政机关及其人工作人员自觉承担实现行政决策目标的任务,积极主动热情地为满足人民日益增长的物质文化生活的需要服务,并勤于职守,克己奉公。

2、行政执行活动规范化。行政机关及其工作人员的行政执行活动应遵循一定的行为准则,主要指按照民主集中制及行政首长负责制原则,实行少数服从多数,下级服从上级,以维护行政机关的集中统一领导。这突

出体现为实现行政执行活动的制度化及法律化,并以此促进行政执行活动的合法化。

3、遵守行政执行程序。行政机关及其工作人员在实现行政决策目标或执行行政任务的过程中必须根据周密的执行计划及步骤,严格遵守行政执行程序法,按照所执行任务的轻重缓急、先后顺序,有条不紊地工展工作,以取得预期成效。为保障行政执行活动有序、合理及公平地进行,行政机关必须严格遵守行政执行程序法,即要切实遵守有关行政机关执行公务的方式、过程及步骤的法律程序。

*行政执行的地位:行政管理根本任务的圆满完成及行政决策目标的优化实现,均取决于准确果断、快速灵活的行政执行活动的有效开展。

1、行政执行是行政管理过程中的一个重要环节。行政组织结构的妥当性、人员编制的合理性及行政决策的正确性只有通过行政执行活动才能得以充分体现,并有待于实际执行结果来检验。离开行政执行,行政管理过程中的组织、用人、领导及决策等环节中业已完成的工作都将功亏一篑。

2、行政执行是行政决策目标的实践检验过程。行政决策目标的确定有无根据、目标规划是否符合客观需要以及目标实现条件的完备程度都必须经过行政执行来作最后验证。就此而言,行政执行是检验行政决策目标正确与否并对其具体实施过程作必要修正及完善的重要实践阶段。

3、行政执行效果是评估及判断行政管理工作绩效的客观依据,是行政管理中各要素或环节效能的综合反映。经常性、程序性地以行政执行效果为标准来衡量行政工作的综合成效并注意扶正纠偏有助于改进行政工作,提高行政效率,创造出能有效促进技术进步、推动社会经济发展的现代行政体制。

*行政执行的前提条件:指行政决策目标实施前必备的基本依据和起码的主客观条件。具体为:

1、决策合法、正确。这是首要前提和基本依据。具体指行政决策目标的制定必须符合国家法律、政策、法令及计划规定,遵循法定程序,既不越权也不滥用职权,以及行政决策本身应当正确或基本正确。

2、物质条件基本具备。任何行政执行活动都受人力、物力及财力等物质条件的制约。其中为有效实现行政工作中的指挥职能,一般要求:领导者接受高层次的培训学习;依法建立统一的、权威性的指挥系统;现代科技管理设备基本齐全,指挥保障系统高效运作。

3、组织措施有效落实。这是行政执行工作得以快速、高效开展的组织保证。在建立健全组织内部机制后,更主要的是将组织内部各运作机制、主要环节及基本要素等联结成有机整体,并对其进行有效指挥及协调,使其按明确的工作程序和办事制度运行,从而产生整体的综合效应。

4、思想政治教育工作领先。这是实现决策目标的先决条件和思想动力保证,必须加强对行政人员的思想政治教育工作,充分调动其主观能动性,以实现行政人员的统一意志及统一行动。

*行政执行的权力性质:

1、它本质上是国家行政机关行使国家行政权的过程。即行政机关依法运用行政权对公共行政事务进行组织及管理的过程,以保证行政管理活动的正常运转,实现其整体目标。

2、其权力内容大部分不具制裁性。其权力内容的一般特点是主动管理性,除行政处罚及行政处分外大部分不具制裁性。行政执行虽具有法定拘束力及强制力,但只能迫使相对人服从管理或履行义务,其本身并非制裁行为。即使行政强制执行或行政处置也不属于法律制裁行为。

*行政执行手段及其方式:

一、行政干预:指政府凭借政权力量,依靠自上而下的行政组织体系制定、颁布、执行政策、指令及计划,以实现国家对行政工作的领导、组织及管理。一般分为事前预防性干预、事中控制性干预及事后干预。其基本特点为:以国家权力为基础,强调垂直领导关系及下级服从上级的权威;具有指令性及强制性,强调令行禁止及无条件贯彻执行。其局限性主要是:缺乏平等协商的民主精神,容易挫伤下属和公众的积极性,因此不能滥用行政干预手段或不适当地扩大其适用范围或在实际运用时过于简单化。应将其强制性和有效性、实现行政目标与维护行政对象的合法权益结合起来,反对个人专断、强迫命令及滥用职权等不当作法;并将合理的行政干预手段与经济、法律及思想政治教育等手段结合起来加以综合运用。

二、经济手段:即政府经济行政部门按照经济运行规律的要求来科学管理下级经济组织及其活动。从根本上说这是利用各部门及其活动的经济利害关系来制约相互间的活动,即通过利益诱导来进行间接管理。其基本特点:一是简政放权,政企分开,使企业和经济组织真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展及自我完善的法人实体,充分发挥其主观能动性;二是完善政府的经济管理职能,遵循价值规律,有效利用经济政策来进行宏观调控及管理。

三、法律手段:在行政执行中指行政机关以法律为武器,根据法律活动的规律、特点及程序来实施行政管理,即国家行政机关在行政管理领域内依照法定职权及程序,将国家法律、法规实施到具体的行政活动中去,以达到合理有效的管理目标。

四、奖励与惩戒:其基本对象应包括行政人员及管理相对人。奖励作为一种激励手段,是激发人们的荣誉感和进取心的强化措施,旨在充分调动行政人员及管理相对人的积极性,以最大限度地发掘其潜能。惩戒,即惩治过错及警戒未来,旨在有效制止及防范行政人员及管理相对人违法乱纪行为的发生。

五、行政诱导:指行政学界定的经济手段以外的其他诱导性手段。一般用非强制性手段促使行政人员及管理对象自觉自愿地从事政府所鼓励的工作或活动。其主要方式为:启发教育、说服劝告及标榜示范等。我国传统的思想政治教育及改革开放以来党中央所倡导的精神文明教育是集各种方式于一体的综合性行政诱导手段,其核心内容是马克思主义信念、共同理想及铁的纪律。

*行政执行的权力保障:

一、保障执行权力行使的意义:行政机关拥有公共权力是基于捍卫国家意志、谋求公共利益、维护社会秩序及增进公共福利的需要。但行政机关所享有的权力威望往往会受到各种挑战。因此,为了有效行使行政管理职权及保障法律法规的贯彻执行,国家必须通过宪法和法律为特定行政机关设定行政即时强制权、行政强制执行权及行政处罚权,以实现及维持行政运作的正常状态,达到预期的行政决策目标。

二、行政执行的强制措施:这是行政机关为保障行政效能、实现行政管理目标而采取的强制性手段。具体为:

1、行政即时强制:指国家行政机关及其工作人员为阻止或排除正在妨碍行政管理活动顺利进行的、危害国家和社会利益等突发事件的发生和蔓延而采取的紧急执法行为,是确保行政调查顺利进行和行政处理决定迅速有效执行的一种强制措施。一般具有紧迫性、即时性及直接性等基本特征。

2、行政强制执行:指基于公民、法人或其他组织不履行法律法规规定的义务,由行政机关依法采取强制手段迫使其履行义务的行政执行行为。其目的在于通过督促义务人履行其法定义务,推动国家行政管理活动的顺利进行,提高行政工作的质量和效率,以及保证行政决策目标的有效实现。

三、行政处罚:指享有行政处罚权的行政机关依法对违反法律或行政管理规定、尚未构成犯罪而应当承担行

政责任的行为实施制裁的行政执法行为。一般仅限于法律特别授权的行政机关、公共管理组织或行政机关依法委托的特定组织在其法定或委托职权范围内依法适用,具有法律制裁的性质。

*对行政执行权力的控制:指通过法律手段对行政权力的具体行使实行有效的制约和监督,其目的在于阻止或抑制行政机关及其工作人员对行政权力的专断及滥用,以保证被管理者的合法权益不受非法及不当行为的侵害。

必要性——这是由行政权力的基本性质所决定的:

1、行政权力是一种强力支配他人的力量,其实际行使往往直接涉及被管理者的切身利益。若权力的行使不受合理限制,则极可能损害被管理者的合法权益,甚至导致社会动荡不安,从而有违公共行政活动的目的。

2、行政权力是一种强制他人服从管理的力量。若缺乏必要约束,则可能导致个人专断及滥用职权,使行政活动偏离公众所期望的方向。

3、行政权的支配力和强制力内含权力的任意性及腐化性。现实表明,绝对权力导致绝对腐化,因此必须通过行政法治手段,从各方面强化对行政执行权力的控制。

*行政法治对行政权力的控制主要从以下两个方面来保证:

1、强化对行政权的法律约束,即行政活动必须具备宪法及法律根据。首先,行政组织及其职权只能由宪法及法律来加以设定,行政机关不得随意为自身设定职权。其次,任何行政活动都必须以宪法及法律为基本依据,不得违反、超越之或与之相抵触,否则属于违法行政而无效。再次,由宪法及法律确定行政机关的特定权力及被管理者的基本权利的边界,不得随意变动。

2、强化行政权运用的合理要求。现实中,若行政机关不当行使自由裁量权则极可能侵犯被管理者的合法权益。因此,行政机关的自由裁量行为也必须接受法律约束即受制于法律精神,其违法或不当行为必须承担相应的法律责任。

* 行政管理手段:指行政机关为实现、完成行政管理任务、目标而依法采取的行政措施,以在行政执行过程中排除施政障碍,保证指挥自如、协调顺便及监控有力,促进行政任务的圆满完成。

* 行政权即行政组织管理权:指国家行政机关执行法律、管理国家行政事务的权力,是国家政权的重要组成部分之一;是管理社会公共事业的特定权力,具有国家强制力,因此又称为“公共权力”。

第十一章:行政信息与咨询

*行政信息:指反映行政活动及其对象的状态发展与变化对行政主体具有创新意义的消息、情报。除具有内容的客观性、传递的时效性、交流的共享性和传递性外,其涉及范围以行政机关管理国家事务的活动为限,其传递方式及载体具有高度的组织性和控制性,通常采取非自然的、硬性的控制措施或手段。主要意义:1、行政信息是国家实施管理、推行政务的基础。重视行政信息,充分了解行政工作的人、财、物、事等因素的历史,分析其现状及预测其变化,并强化四者的协调互动,以合理体现及发挥其积极作用,为行政管理系统的正常运行提供良好基础。

2、行政信息是科学决策的基本依据及有效组织的重要手段。只有以真实、全面和及时的行政信息为依据,才能科学地进行行政决策;行政管理的组织职能也与信息的处理及传递密切相关,在相当程度上是以反馈为机制的、循环反复的信息流动过程。

3、行政信息是行政管理现代化的重要资源。信息已成为现代行政管理的一种重要软资源,公共行政运作的现代化有赖于充分开发信息资源,努力完善信息管理机制及有效提高信息工作水平。

*行政信息管理:指在行政系统内,通过按一定要求对行政信息诸要素及其运作过程进行有效的组织及管理,以使之达到为行政工作服务的目的。

行政信息管理是实现行政管理现代化、科学化及法制化的重要保障:

1、从行政信息的服务性质来看。行政信息本身是一个非封闭系统,与行政管理活动密切相关并为之服务,只有对其进行科学管理,才能使之达到程序化、规范化及科学化,从而为行政工作提供及时、全面及有效的服务。

2、从行政信息的反馈机制来看。行政信息反馈机制的基本形成与作用发挥都有赖于科学管理。信息管理者可根据现实需要及客现条件使信息传递具有一定的反馈机制,并充分发挥其作用。

3、从行政信息的急剧增长来看。现代社会信息发生量骤增,要求设立特定组织及工作人员对行政信息进行快速、广泛的收集整理及高节奏、高效率的加工传递,即必须加强行政信息管理。

管理要求:真实全面、及时适用、连续和反馈、充分和经济。

*行政信息管理的基本内容:

行政信息系统是行政信息管理系统的基本构成要素之一,即向行政管理者提供相关信息的职能系统,由人、载体、技术及数据等要素构成,此即为行政信息管理的具体内容:

1、对信息工作人员的管理。主要是根据信息工作的现实需要进行必要的职业培训、人员组织及机构设置。

2、对信息载体的管理。当前尤其要加强对行政信息电子载体及激光载体的运用及管理,以开展更为安全高效的行政信息管理工作。

3、对信息技术的管理。即将现代信息科技广泛运用到行政信息管理活动中去,并充分发挥其系统效能,这既是行政信息管理自身科学化及现代化的客观要求,也是进一步发挥其对整个行政管理活动的服务保障功能的现实需要。

4、对数据的管理。随着现代信息活动的高度发展,数据库已成为当前行政信息管理的重要方式,并对提高行政信息系统的整体管理规模及水平产生越来越大的推动作用。

*行政信息处理的基本环节:

行政信息处理是行政信息管理诸要素综合作用的动态过程,是信息管理的具体体现。其基本步骤为:

1、信息收集。这是行政信息处理过程的初始阶段,其工作质量直接影响信息加工及传递工作的质量。其基本程序为:确定需要、制定计划及组织实施。期间除应把握好行政信息的一般属性及基本特征外,还应开辟广泛的信息源,加强信息流向分析,准确区分信息量值以及激发信息收集者的工作积极性。

2、信息加工。其基本原则是:去粗取精,去伪存真;由此及彼,由表及里;物尽其用,细大不捐。期间应作好信息分类、比较综合等工作。

3、信息传递。这既是经过加工的行政信息向使用者的供给,也是直接使用行政信息的一种方式。应综合运用各种传递方式并使之相互补充;为确保及时准确的信息传递,应保持信道畅通、如实传递及健全机制。

4、信息贮存。这一环节可为信息再用提供条件,为信息新质的发掘创造可能性以及为信息档案价值的发挥创造前提。其具体操作应作好信息分类分项排列及登记编码等工作。

*行政咨询:指特定咨询机构运用科学方法,通过对相关行政信息的研究判定,对行政管理过程中出现的问题作出解答,以此影响行政决策的活动。其作用主要表现为辅助行政领导者决策,为其提供各种具有理性依据的科学判断和解决问题的具体方案、途径及方法。基本特征:

1、综合性。它往往是情况研究与出谋划策相结合、学科研究与咨询任务相结合的、多学科的综合。

2、相对独立性。这是保证行政咨询工作客观性的必要条件之一。咨询工作的研究项目、方法、手段及信息的选择,以及所作结论应在党和政府的原则性整体性指导下保持独立自主性。

3、智能性。行政咨询向行政管理提供相关知识与智慧的服务,是受咨询者的知识才能的反复应用与“扩大再生产”的过程。

具体指:提供决策目标的背景材料;拟定并论证各种决策方案;预测行政活动的发展变化;协助领导者解答疑难和扩充知识。

*充分发挥行政咨询作用的基本途径:

1、加强行政咨询的自身建设。这要求重视行政信息工作和保证研究课题选择的科学性,提高咨询工作的快速应变能力,并坚持咨询工作的实事求是及独立自主的根本原则。

2、行政领导者应正确对待咨询工作。领导者应重视行政咨询工作,尊重知识和人才,更新决策观念;支持咨询机构进行独立自主的科学研究,兼听则明;加强对咨询工作的领导,给予其及时必要的指导和帮助,不应放任或消极依赖咨询工作。

*加强行政咨询机构与决策层的良性沟通的重要意义:

1、有利于咨询机构充分及时地了解行政决策问题、意图及要求,提高咨询工作质量及效率,并增强其研究工作的现实针对性。

2、有利于决策者充分了解咨询机构的功能、作用及实情,提高利用咨询手段的主动性及科学性,以推动行政决策的科学化。

其沟通方式的特点:基本上为信息沟通,渠道多、环节少,明确、规范。

*行政咨询与行政信息密切相关:行政信息是行政咨询的基础,行政咨询则是对行政信息的应用及开发。行政咨询对行政信息的开发、对流及应用的集中化和专向性的处理是促进行政管理系统正常运作的有力手段。具体表现为:

一、行政咨询有赖于行政信息的掌握与运用:

1、行政信息的基本内容决定行政咨询的服务范围。咨询范围或项目的选择在很大程度上取决于选择者所拥有的信息内容。

2、行政信息的完整性决定行政咨询的服务能力。受询者所拥有的信息越丰富、完整及系统,则其服务能力就越强。

3、信息获取与加工的及时性决定行政咨询服务的应变性与主动性,两者成正比例关系。

4、信息加工的科学性决定行政咨询服务的可靠性。科学的信息处理是高效咨询服务的质量标志。

二、行政咨询对行政信息工作具有积极作用:

1、行政咨询为信息加工提供基本依据或客观标准。

2、行政咨询为信息传递明确要求,直接决定着后者各要素的确定或调整。

3、行政咨询使行政信息的获取更具针对性,使后者能及时准确地掌握当前行政工作所需解决的实际问题及所需了解的特定信息。

4、行政咨询促进行政信息管理的发展完善,是对其工作绩效的客观检验。此外,行政咨询对行政信息的贮存及潜在价值的发掘等也具有积极意义。

* 社会信息化:指以计算机信息处理技术和传输手段的广泛应用为基础和标志的新技术革命影响和改造社会生活方式及管理方式的过程,是“从有形的物质产品创造价值的社会向无形的信息要素创造价值的社会的转变”。

*社会信息化对行政信息管理及行政咨询的影响:

一、对行政信息管理的影响:

1、管理技术的要求。在社会信息化条件下,行政信息管理必须广泛采用现代化管理技术以完成所担负的现代任务。如全面应用电子计算机技术、通信技术及多媒体技术等。

2、管理制度的要求。社会信息化对行政信息管理提出诸如加强国家行政信息的主权性、保密性及网络安全性等更高层次的要求,而其有效满足则应通过相关管理制度的建立健全来得到根本保障。因此应将信息管理的制度化建设纳入国家法制规划视野。

3、管理机构和组织的要求。在逐步实现社会信息网络化的过程中,必须大力强化行政信息管理机构的指导、协调及监控功能,并建立专门机构以负责整个信息管理工作。

4、管理观念的要求。行政信息管理者应在新的信息环境和管理任务条件下,增强依法管理、信息道德及信息竞争的观念。

对行政咨询的影响:

1、信息意识的社会化。信息意识不断普及和强化,进而成为社会化的基本观念,将推动行政咨询业的社会化和产业化。

2、专业咨询机构的数量急剧增加,并突破以往以行政系统内设咨询机构为主的单一化结构模式,使专业咨询具有更为重要的职业地位。

3、咨询管理的法制化。即加强对信息再生产、知识产权及信息安全等方面的社会规范,本质上是依法行政的新内涵。只有这样,才能使咨询管理体制的建立及完善获得可靠基础,从而使咨询业的发展得到必要的法制保障。

4、咨询手段进一步现代化及科学化,广泛运用信息革命的新成果。

5、决策咨询的地位日益提升,并已成为行政信息咨询发展的主要方向。

第十二章:行政公共关系与行政协调

* 行政公关:概指政府组织及其工作人员与广大公众之间的信息沟通与传播关系。在我国指政府机构为更地行使其职能而展开的增进社会公众对政府工作的了解、支持及监督,以及协调内外关系的社会活动。基本特征:

1、主体即各级政府机关和全体公务员具有一定的权威性及唯一性,强调开展全员公关,即要求所有政府工作人员都应具备较强的公关素质,并自觉将公关精神融入本职工作中。

2、客体构成复杂多样,其中最重要的是处理政府与公众之间的关系、政府各部门及国家公务员之间的关系。

3、多种传播手段并举,强调分工协作。其基本传播手段包括政府所掌握的大量大众传播媒介和自身结构严整的组织体系,公务员则必须坚持群众观点及群众路线。

4、目标独特,追求政府美誉度的提高及公众的拥护支持。其基本任务为:

1、把握公众舆论,为政府的重大决策提供依据,为行政决策的执行减少阻力并增加动力。主要指及时了解和有效引导社会舆论,使之有利于政府工作的开展,同时要加强政府对社会舆论的应变及监控能力。

2、完善传播机制,健全沟通渠道。具体为:一是公开政务活动,促进政府公众传播行为的制度化,以提高行政工作的透明度;二是广泛开展社会沟通,缩小公众与政府的距离,消除公众对政府的神秘感或抗拒感,增强其对政府的亲近感和认同感;三是多办实事,合理协调内外关系,为公众兴利除害,并内求团结协作,创造“人和”的行政环境。

*行政公关实务举要:

一、政府形象管理:政府形象指社会广大公众心目中对政府的政策表现及公务员的职务言行等所形成的总体印象和评价。其基本特征为:

是政府自我设计的形象与人民期望的形象的统一

是政府整体形象与公务员个体形象的统一

是政府行为事实与公关宣传的统一

最终取决于公众对政府的感觉或评价

政府形象最终取决于公众对政府的感觉与评价。因此,政府应及时对此作出适当反应,合理调整自身的政策言行并总结经验教训,以提高公众的评价威望。为此应按科学方式加强政府的形象管理,其基本程序为:形象调查——形象设计——形象树立——形象检测,即“四步工作法”。

二、民意测验:这是密切政群联系、正确决策、克服官僚主义及引导公众参与监督管理的有效方法。但必须在广泛了解民意多寡或意愿强弱的基础上,对测验结果加以具体分析及正确处理。

其基本步骤为:1、确定调查目标及方案 2、拟定问卷 3、确定调查人口总体及抽样 4、征询意见 5、整理资料数据,拟定调查报告

三、新闻发布会:这是一种两步传播法,即通过记者向人民转达政府采取的重大政策、措施和工作情况,加强与人民群众的联系。

具体做法为:

1、建立发言人制度。相对固定的政府发言人代表政府与新闻界保持联系,向后者提供相关信息,并接受其反馈信息。发言人必须具备较高的形象素质,包括职责形象、知觉形象、素质形象和政策形象。

2、加强新闻发布。具体指:保持信道畅通,及时准确获取第一手信息;作好新闻分析综合工作;新闻发布应注重实效,必须及时、务实、正面、严谨。

* 我国政府的公共关系以社会主义民主政治关系为根本依据。我们必须一方面继承优秀民族传统中的公关思想,实行古为今用。另一方面,则应在发扬群众工作及传统组织工作中的有效作法的基础上,合理借鉴西方公共关系学,实行洋为中用,以大力发展符合中国国情的现代行政公关。

*我国政府公关以社会主义民主政治关系为根本依据。其意义在于:

1、有利于维护社会稳定。政府开展有效的公关工作及时沟通各方联系,有助于协调政府内部互动、政群关系及公众关系,缓解人民内部矛盾,保证社会的安定团结,从而促进政府效能的整体发挥。

2、有利于推动政府职能的转变。行政公关在政企分开、理顺关系过程中日益具有重要作用,不断推动“小政府、大社会”机制的形成。

3、有利于加强社会主义民主。行政公关可促进政府与公众的全面沟通,有效约束政府严格遵守民主程序,以实现行政决策的民主化,加强公众对政府的监控,保证广大人民真正享有管理国家的民主权利并充分实现其主人翁地位。

*行政协调:指行政管理过程中的协调,是行政主体为达到一定的行政目标而引导行政组织、部门及人员之间建立良好的协作与配合关系,以实现共同目标的活动过程。

其必要性表现为:

1、各级政府由承担不同职能的工作部门组成,各部门间相互联系形成政府整体,从而要求加强各部门间的协调合作,以提高整个政府组织的行政效率。

2、行政计划在实施过程中需要不断加以协调和调整以使之更加符合客观实际,并使各项计划彼此锲合。

3、组织控制是行政管理程序中的重要环节,其作用的有效发挥有赖于对行政组织运作的整体协调。

4、行政管理离不开领导,而行政领导的基本工作内容之一正是通过组织系统和思想教育来协调内外关系。

5、行政活动牵涉面广,涉及各种利益冲突,需要政府部门运用必要的政治协调手段来保持人民团结与社会稳定。

*行政协调的主要作用:

行政协调有助于保证行政运作的稳定发展,促进行政功能的正常发挥,从而有效提高行政效益。

具体指将行政活动过程中的消极因素转化为积极因素,节省人财物力,减少行政资源的铺张浪费,降低行政成本;使有关规章制度相互配套;沟通内外,融洽环境。

*行政协调的基本原则:

1、鼓励中下级管理人员直接协调。一般性的日常事务可交由具体工作人员直接协调。

2、授予参与协调者适当权限,使之能真正代表政府组织对所协调事项发言,并对协调结论表明态度。

3、注意非平衡因素的影响,应努力克服恶性的非平衡因素,适当引入一些良性的非平衡因素。

4、尽量早期协调,使参与者进行充分研讨及建议,以获得较完满的结论。

5、尽量周全考虑与待协调事务有关的其他问题,避免引发消极附带效应。

6、尽量支持协调结论,以增强协调效果,促进问题的解决。

第十三章:办公室管理与后勤管理

*办公室:指行政机关及其行政领导者的综合管理机构,是在行政组织内部沟通上下、联系左右及连接内外,以保证各项行政工作顺利进行的枢纽。

基本性质:除具有服务、辅助、执行及管理等一般特征外,还具有:

1、政治性。这是其最基本特征。办公室是行政机关及其行政领导者的综合管理机构,是各级行政组织贯彻、执行党和国家的政策法令的重要部门,其工作内容具有强烈的政治性。

2、综合性。办公室必须协助领导者协调、监督及检查其他各职能部门的工作,办理全局性的组织事务,对保证整体行政工作的正常运转具有重要意义。

其基本任务为:

1综合协调工作,即协调工作任务、管理事务及领导关系等

2日常性工作,包括公文处理、信息处理、机关事务管理及公关工作等

3辅助决策工作,这是办公室人员充当领导者的参谋助手的首要任务,具体为:信息准备、提供方案、承担决策事务、协助实施和检查。

*办公自动化:指广泛应用系统科学、行为科学、计算机技术及通讯技术等先进理论技术,不断促进办公室的特定工作业务充分借助各种现代办公设备,并由之与办公人员协调互动以构成服务于某种组织目标的人机信息系统。

办公自动化对办公室管理的基本要求:

1、人员素质。先进的办公设备既是对工作人员的解放也是对其自身素质的更高要求。工作人员能否借助先进设备达到工作自动化,关键在于其对现有工作条件的借助及适应能力。这必须成为办公室人员的基本素质之一。

2、管理手段。在办公自动化条件下,技术性手段已成为行政管理工作的基本方式,许多组织管理问题将以

信息化状态出现,其解决及处理都有赖于管理者充分应用技术性手段,以有效发挥办公室管理工作对行政机关的协调、保障及支持作用。

3、管理媒介。采用自动化办公手段,大量不同性能的现代电子设备将成为办公室管理新媒介,这就要求管理者必须正确理解管理媒介的作用,作好无人状态的非工作时间的办公室管理工作。

*办公室管理的科学化:

一、规范化。规范,在办公室管理中指人们对工作所制订的原则和标准。规范化即要求办公室工作应按照正式制定的有关原则和标准去开展。

1、公文撰写规范化。草拟公文应严格遵守《国家行政机关公文处理办法》,以提高公文质量。

2、公文处理规范化。必须制定公文处理的科学规范,并严格按章办理,以免贻误大事。

3、会议安排规范化。即对会议的时间、议题、出席者及审批手续等作出明确规定并严格执行。

4、接待工作规范化。应根据接待对象的级别、来访目的,合理确定接待规格以便按章接待。

5、办事程序规范化。工作程序化可实现各种规章制度的具体化及步骤化。制订工作程序时应注意按工作的先后顺序来明确规定每一步骤的作法及要求,并加强其前后衔接。

二、制度化。其目的在于使办公室工作有章可循,工作人员各司其职、团结合作,以有效提高其工作效率和质量。其主要规章制度为:

1、岗位责任制。这是办公室内部明确职责、合理分工,加强目标管理和考核的一项重要制度。

2、公文办理办法。这是提高办公质量、加速公文运转及提高办公室工作人员和领导者工作效率的一项重要措施。

3、会议制度。即必须建立完善的会议制度,以有效精简会议,提高会议质量和效率。

4、接待制度。即必须建立合理的接待工作制度,对公务接待的礼仪、规格及费用标准等作出明文规定,并严格执行。

*行政机关的后勤管理,通称机关事务管理:指行政机关内部为保证本机关工作的顺利开展,对包括财务、物资、生活、环境及各种服务项目在内的事务工作的管理活动。其基本职能为:财务管理、物资管理、生活后勤管理、服务后勤管理及接待工作管理等。

后勤管理部门是为行政活动和组织运作提供保障能力的重要系统,是为领导机关和机关人员提供必要工作及生活条件的物质保障机构。

*后勤管理是行政管理的一个重要环节,是为各行政部门及其领导者和公务人员提供工作及生活条件,并保障各项行政工作顺利进行的物质基础,具有重要的基础性意义:

首先,后勤工作是其他行政部门得以正常运转的基本条件。由于多方面原因,目前我国各级行政机关的后勤社会化要经过相当长一段时间才能逐步实现。在此之前,现有后勤部门工作的完善及发展仍将是行政机关各项工作得以顺利开展的基本前提。因此,各行政机关必须采取各种措施来加强后勤管理工作,一方面要积极适应管理形势的发展需要,为逐步实现后勤管理社会化创造条件,另一方面要保证行政组织基本职能的有效实施。

其次,后勤管理是组织关心群众的纽带。后勤服务工作的实施状况,直接关系到机关工作人员的切身利益,因而最能直接体现组织及其领导这对群众的关怀。通过后勤保障服务,妥善解决群众生活及工作上的实际困难,为其提供良好的环境条件,是密切联系群众、发动群众、依靠群众,从而推动各级行政事业健康发展的重要途径。

再次,后勤管理改革具有重大的现实意义。实现后勤管理工作的社会化是当前后勤管理体制改革的基本方向,其提高后勤管理水平、服务质量及经济效益的基本宗旨,对于改进后勤总务工作的管理质素以及提高行政机关的整体管理水平都具有重大的现实意义。

*当前在我国行政、经济体制改革不断深化的条件下,后勤管理所肩负的工作职能和重大意义显然已具有新的时代意含,这就提出了促进后勤管理现代化的客观要求。目前,改善计划经济体制遗留下来的旧体制及建立适应时代需要的后勤管理体制已成为后勤管理现代化的重要内容。后勤管理体制改革的必要性主要体现在以下三个方面:

第一,适应社会主义市场经济体制改革的需要。社会主义市场经济体制的确立和发展是我国社会主义生产力进一步提高及经济体制改革深入开展的必然趋势,也是我国经济生活发展完善的基本方向。机关后勤管理体制必须积极适应这一基本要求,按照社会主义市场经济体制的总方向来推动后勤管理工作的相应发展。这主要体现在:

1、后勤资源配置的市场化。后勤部门所需的物质资源将基本上不再由国家计划包揽,其大多数物资必须在市场经济条件下遵循商品经济规律,在市场关系中以交换途径获得。因此,后勤机关应合理改革内部管理体制,以适应社会资源配置的市场化变革,使后勤部门的服务规模及保障能力在市场体制下得到有效扩大及增强。

2、实现经济效益的市场化。机关后勤管理应在市场化条件下,通过管理体制改革来充分体现服务人员劳动的商品性和等价性,促进后勤服务质量的优化和保障能力的提高,最终在市场条件下取得合理的经济效益。