协同治理理论研究进展、问题与出路

2018年第7

期

【摘要】长期以来政府的“碎片化”造成了治理结构不合理、治理主体的力量弱化、服务供给的断裂化等，使政府部门难以综合利用各种信息和资源解决日趋复杂的社会问题。协同治理理论的产生和发展对于解决公共问题治理能力的衰微、以及治理的现实需求与治理体系治理能力不平衡的现状，提供了一种崭新的思路。本文总结其国内外的研究现状积极进展，比较分析了其与网络化治理、民营化之间相通之处，并对协同治理理论研究的进程呈现的问题进行反思，并对协同治理的出路进行了探讨。

【关键词】协同治理理论研究现状；比较研究；困境；应用发展

党的十九届三中全会对深化机构改革和行政体制改革作出了重要决策。同时也要看到政府机构和职能配置的新一轮改革与治理主体力量弱化、部门化结构的困境同时存在，对于实现国家治理体系和治理能力现代化的要求还不能完全适应，需要一种全新的理论解决此困境。

本文通过梳理国内外协同治理理论的积极进展，并通过与网络化治理和民营化理论二者进行对比，寻找其共同的价值取向和积极的实践指导理念，以及对协同治理理论的未来之路进行探讨；期望在实践领域产生新的理论成果，为我国治理体系治理能力现代化制度创新和党和国家新一轮机构改革提供有力的理论支持，同时对于改善“碎片化”的治理效果，实现“善治”的治理目标有重要的参考价值。

一、协同治理理论的研究现状

（一）协同治理理论在国外的进展

国外学者的理论主要围绕协同治理的主体、驱动和维系要素、协同治理的结果以及协同治理网络结构等方面的进展研究，主要表现在以下几个方面。

一是协同治理的主体。协同治理的主体包括领导者和参与者，领导有的权威来自以权力、资源与合法性三个方面，并作用于参与者、协同过程和协同事项。参与者通常包含决策者，利益相关者和社会公众，后两者直接参与决策而不只是提供政策咨询。［１］

二是协同治理的驱动和维系因素。这些因素包括外部环境、关键诱因、共同的动机、权力和资源的相对不平衡性、各协同主体之间的相互依赖性、领导力水平和联合行动能力等。［２］

三是协同结果。协同治理之所以被认为是一项战略性活动，是因为人们能够从协同中获得任何主体单独无法实现的目标，即协同优势。［３］

四是协同治理网络结构。协同治理活动范围划分的信息网络、发展网络、拓展网络和行动网络以及根据协同治理的功能差异划分的服务供给网络、信息发布网络、问题解决型网络和社区能力建设网络等。［４］

笔者认为，协同治理主体的参与者、相关利益者、大众媒体和社会公众需要建立协同的政策机制，以及对于协同治理的阻碍因素，驱动和维系因素进行全面的整合分析；并且充分利用目前日趋成熟的数字网络技术构建协同一致的网络化供给服务平台和整体性的供给服务机制，实现最有效的服务供给结果。

（二）协同治理理论在国内的进展

对近几年的文献整理分析，笔者发现在对政府职能新一轮机构配置和改革、府际关系和城市个案研究、公共事件的危机治理研究、公共服务供给的等方面，我国学者关注较多。

１．政府职能和机构配置改革中的协同治理进展

在政府职能和机构配置改革进程研究中和对个案城市进行试点研究被认为是政府未来治理模式发展的未来趋势之一，国内学者对此进行了大量研究。李莉、刘晓燕认为推动社会组织参与协同治理，建立政府与社会平等合作伙伴关系，提高社会自治与自我服务能力，己成为当代社会管理发展变化的一个基本趋势。［５］兆亮等认为政府协同治理正是一种中国化、本土化地将协同治理引入我国区域协调发展的行之有效的实现路径。［６］

笔者认为，协同治理理论强调政府部门应该打通上下级和跨区域之间的阻碍，并建立平等高效的合作机制和平台，同时也要提高部门间协作的积极性，合理的权限分配区间，并在政府机构改革中注入协同治理的新元素、新方法、新框架等。

２．公共危机管理中的协同治理进展

近年来，日益的复杂和多元的公共危机问题与政府单一的决策主体的矛盾日益突出，如何寻找一种全新的理念破解这一难题尤为重要。国内学者运用协同治理理念指导具体实践的过程中取得重要成果，梳理发现目前生态的雾霾的协同治理、网络诈骗的协同治理、水流域污染的协同治理、跨区域资源开发的协同治理、安全生产领域的协同治理等公共领域的协同治理取得重大进展。沙勇忠等指出协同治理理念、结构、机制、社会资本的发展是构建我国公共危机协同治理的主要路径。［７］杨军提出建立系统性的危机协调机构；增强资

源保障体系；建立覆盖全国的危机信息枢纽；给志愿服务主

体提供平台；优化社会各参与主体的保障机制。［８］

笔者认为，政府部门协同应对公共危机，应该整合各方

资源，形成一套有效的治理方案和治理机制；其一，建构良好

的政民协作体系，通畅的反馈机制；其二，打破阻碍机制、打

造新通道；其三，运用数字化、多媒体等新技术，预测模拟社

会问题的未来走势，进行不可行性全面论证，及时有效传递

最新动态，为政策制定提供科学有效的技术和信息支持。

３．公共服务供给的协同治理进展

实现更有效的服务供给一直是学者们研究的重点，在推

动ＰＰＰ精准服务供给的协同治理、医疗服务供给不均衡的协

同治理、教育领域资源不均衡的协同治理等领域的协同治理

中，学者们得到了新思路。郑恒峰从机制创新入手，提出引入

市场竞争机制的协同治理方式；培育社会自治力量的协同治

理组织；确立政府与社会的良性互动的协同治理体系等方面

来实现。［９］笔者认为，在公共服务供给协同研究中，通过线上

线下双线联通，为公平、合理的协同供给模式打通阻碍，建立

多方合作、政民互动的高效供给机制和多元主体协同参与的

供给平台来解决现实难题。

二、协同治理理论的比较研究

（一）与网络化治理的比较

近几年来，政府在应对社会问题时网络技术成为其治理

的有效手段；比如，政务微博的开通，政务微信服务的提供，

政府服务的网络平台化等等。网络化治理在纵向上连接中央

与地方政府，横向上连接政府不同部门以及政府与民间组

织。网络成员通过彼此之间的互动行为，相互信任，协商合

作，交换资源与信息，构建一套内部正式或非正式的、自我规

范的规则。［１０］

笔者认为，网络化强调多资源的整合、多主体的互动互

信等，因此需要进行跨壁垒限制的角色设置，以期解决协同

不畅，多重阻碍等的不良局面，从而提供更加有效的服务和

管理。而协同治理理论强调多元主体，维系和趋动因素，网络

结构等协同一致，打破多元治理的壁垒限制，致力于相同服

务供给，相同职能部门的协调一致和良性互动，以期解决现

实难题。

（二）与民营化的比较

党的十九大对民营化趋势最经典的解释是让市场去推

动资源的配置，也就是说降低政府作用，在资源配置中提升

私人部门的作用。具体来讲，民营化主要强调两个方面：１．行

为或职能从政府部门转移给私人部门；２．物品生产和服务提

供从公共机构转移给私人机构。［１１］

笔者认为，民营化在公共服务中强调私人部门对接政

府，政府通过购买第三方公共服务的提供，从而减轻政府负

担，精简政府机构，并能提供更有效的公共服务。协同治理与

其有相通之处，它不局限于政府部门的协同一致，更强调政

府在公共服务的提供中引入社会组织，并与其协同共治，形

成政府宏观协调指挥、社会组织具体操作的协同治理模式，

以期为公民提供更高效、优质的社会服务。

三、协同治理理论的困境

通过对协同治理理论进行实践指导，凸显出理论支撑不

足，实践指导有限的新难题。新问题表现在一下几个方面。

其一，不同隶属部门间协调互动难以进行，部门间利益

难以有效协调，有效对话难以进行；其二，协调治理的现有机

制和模式无法匹配个案城市的复杂状况，仅仅进行协同无法

有效解决现实问题；其三，有些专业性极强的部门领域无法

协同，相互阻碍，难以有效进行协同互助；其四，部门间协同

机制导致监督难，考核指标不适宜，部门职工懈怠，出现问题

相互扯皮推诿，责任主体不明确的问题；其五，多元主体的参

与协同无法形成１＋１＞２的合力效力，而是多种力量的相互抵

消的负作用等。刘伟指出：“协同治理为政府带来了诸如目标

一致的困难、沟通和协调的不畅、劣质标杆与社会惰化，以及

对公共物品的多元提供的质疑和政府合法性的流失等一系

列新的管理难题。［１２］杨华锋认为：“自发秩序及其规则体系与

社会公平与正义的失衡、地方协同治理定位应对国际事务的

失效、非政府组织发展匾乏的社区难以撬动权力的开放化进

程”。［１３］

总体而论，国内学者还尚处在初级阶段，主体上以初步

的理论研究、个别案例城市的分析和个别领域的试探性研究

为主，缺乏创新性新的模式机制，缺乏整体性的分析框架和

完整规范的实证研究等。因此，我们在研究协同治理基础理

论的同时，也要就行现有模式和机制的创新和发展，也不能

忽视系统的应用层面的研究，在协同治理理论工具理性的价

值导向基础上，更要深入到整体结构、体系制度、府际关系等

方面进行更深层次的研究。

四、协同治理理论的未来之路

（一）政府与社会主体互助关系的建立之路

协同治理本身包含着社会多元主体共同参与公共事务

治理的基本理念。特别是面对日益复杂的社会，政府行为的

目的不是垄断权力、单向强制、单打独斗，而是建基于开放社

会，从传统“单中心”一元支配模式转型到多元主体合作共治

模式，寻求开放的、与社会进行良性互动的途径。［１４］

笔者认为，通过与民营化模式的比较来看，政府与社会

主体的互助关系的建立，往往能达到服务供给效益的最大

化。因此政府要在新一轮政府机构改革中对自身的角色和作

用进行新思考和新定位；要重点建设创新性、制度化机制，创

新多主体协同治理的新范畴和新理念，从而为政府实践提供

积极的指导创建良好的理论环境。

（二）数字化、网络化技术平台的支撑之路

新时代数字化、网络化技术的成熟和普及，逐渐出现的

私人购买公共服务和非营利机构从事政府工作的模式，使政

府能够从新公共服务中服务公民的角度考虑，采用横向“协

同”政府、纵向减少程序的做法；另一方而，它将第三方政府

高水平的公司合作特征与协同政府充沛的网络管理能力结

合起来。［１５］笔者认为，随着政务微博、政府服务门户网站、微信

客户端等网络平台的建设，电子政府的发展日趋成熟、日趋

普遍化，数字化、网络化技术的技术平台的支撑之路必将越

走越宽。

（三）精细化协同框架的构建之路

杭州市上城区的“呼安３６５”协同治理框架及其运行，正

是创新性构建完整互联精细化协同框架的典范，并成功地为

政府间理顺协同主体的职责权限，创建了更为开放的城市基

层社区治理和服务供给体系。同时，协同治理理论的发展将

不再是以往不成熟的简单的部门间边缘化的协同，而是利用

现代数字化，网络化技术的支撑，构建及时联动高效的协同

平台，它将现实行政部门零散治理信息统合到“纵向到底、横

向到边”的协同治理联动指挥中心，以实现精细化治理。

五、总结

随着对协同治理理论的深入研究和城市实践的进行，创

新性的理念、范畴、机制和体系将不断涌现，可以为新公共管

理方法论的改进提供新方向，为我国治理体系治理能力现

代化制度创新和党和国家新一轮机构提供更有力的理论支

持，同时对实现“善治”的治理目标也有重要的参考价值。

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协同治理理论研究进展、问题与出路

■刘明豪1张凯娜2

（１燕山大学文法学院，河北秦皇岛０６６０００；２河北大学工商学院人文学部，河北保定０７１０００）

法治

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