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中国城乡社会救助制度统筹研究

分类号:F2 40 密级:公开

论文编号:学号:30802020711

重庆理工大学硕士学位论文

中国城乡社会救助制度统筹研究

研究生: 刘海山

指导教师:王筱欣教授

学科专业:劳动经济学

研究方向:社会保障理论与制度创新

培养单位:经济与贸易学院

论文完成时间:0 2010 年年0 10 月月0 20 日

论文答辩日期:0 2010 年年1 11 月月5 25 日

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Category Number :F240 Level of Secrecy :Open

Serial Number :Student Number :30802020711

Master's Dissertation of Chongqing University of Technology

Research on the Social Assistance System in

the Overall Arrangement between Rural

and Urban Areas

Postgraduate: Liu Hai-shan

Supervisor :Prof.Wang Xiao-xin

Specialty: Labor Economics

Research Direction: The Social Security Theory and

System Innovation

Training Unit: Economic and Trade School

Thesis Deadline: Oct.20, 2010

Oral Defense Date: Nov.25, 2010

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重庆理工大学

学位论文原创性声明

本人郑重声明:所呈交的学位论文是本人在导师的指导下,独立进行研究所取得的成果。除文中特别加以标注引用的内容外,本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写的成果、作品。对本文的研究做出重要贡献的集体和个人,均已在文中以明确方式标明。

本人承担本声明的法律后果。

作者签名:日期:年月日

学位论文使用授权声明

本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定,同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版,允许论文被查阅和借阅。本人授权重庆理工大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索,可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。

本学位论文属于(请在以下相应方框内打“√”):

1.保密□,在年解密后适用本授权书。

2.不保密□。

作者签名:日期:年月日

导师签名:日期:年月日

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I

摘要

社会救助制度作为最低层次的社会保障制度,其发展不仅取决其所依赖的经济基础,

也受政治因素的影响。由于长期城乡二元经济、政治结构的影响,我国的社会救助制度

走的也是一条城乡分治的道路。但随着经济社会的发展,传统的社会救助制度已经无法

满足人民的需求,寻找新的适合现代经济社会发展的社会救助体系已经迫在眉睫。

本文从制度安排的角度运用经济学和社会保障学的相关理论,给出了城乡统筹的社

会救助制度的模型。具体来讲本文主要研究了以下问题:

一:收集了国内外相关文献,对历史上存在的四种社会救助模式的优劣进行了评价,

对现阶段关于社会救助制度的研究进行了总结和概括。

二:通过对中国社会救助发展史以及相关数据的分析,梳理了我国社会救助制度的

发展进程及现状,得出了由于我国原有的社会救助作用逐渐弱化,现有的社会救助制度

城乡差异过大,从而有进行社会救助制度城乡统筹的必要的结论。然后在分析国外社会

救助制度城乡统筹的经济条件和总结我国现有的社会救助制度取得的成绩的基础上,说

明了我国具备了建立城乡统筹的社会救助制度的经济以及制度可行性。

三:社会救助制度城乡统筹的障碍分析。通过规范分析和实证的分析指出了我国现

阶段社会救助制度城乡统筹中所面临的障碍:现有地区间经济发展水平差异过大、法律、财政体制不完善、多头管理和缺乏管理带来的多头救助和救助盲区以及相关利益主体的

博弈复杂等。

四:城乡统筹的社会救助制度的构建。本部分本着“公平、适当、全覆盖和授人以渔”的原则,提出了城乡统筹的社会救助制度的设计方案,给出了社会救助制度实现城乡统

筹的步骤和相关配套措施从而克服了社会救助城乡统筹过程中可能面临的障碍,解决了

现有社会救助制度各方面城乡差异过大的问题。

最后,得出了本文的结论。

本文从制度安排的角度探索了我国城乡统筹的社会救助体系构建的方法,为解决现

有的社会救助问题提供了一个新的思路,是一种制度创新。

关键词:社会救助制度城乡统筹综合救助

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II

Abstract

Social assistance system, as the lowest level of social security system, its development not

only relies on economic base, but also depends on political factors. Because of the economic, political, and long-term urban-rural dual structure, the social assistance system in China is dual partition too. But with the development of society and economy, the traditional social assistance system has been unable to meet the demands of the people. New social assistance system must be established.

From the perspective of the institutional arrangements, we present a new social assistance system model by using economics and social security theories. Specifically, this paper mainly focuses on the following questions:

A: According to the literature collection, we find the advantages and disadvantages of the

four social assistance models, and then we review and summarize the current research on the social assistance system.

B: Using relevant theoretical and empirical evidence, we show that it is necessary to establish

new social assistance system. Because,first, with the reformation in economic system, most of the

laid-off workers do not have unemployment insurance,the original ground social security system has been broken. Second, the social assistance system between rural and urban areas has too many differences like security level, coverage, system design. Then by comparing experiences in the social assistance system on some countries, and research on the achievements in China's current economic and social development, we conclude that no matter from the condition of economic, political or system, we have the opportunity to establish new urban and rural social assistance system.

C: The obstacles. Through research on the historical data, the experience as well as the empirical analyses, this part point out the social assistance system obstacles. First, there exists a regional difference in the level of social assistance. Second, along with the social assistance system become complex, the management of social assistance system becomes more and more chaos. Third, the different needs of various organizations make it hard to avoid paradox of incentive and prisoner's dilemma.

D: The way to build the new social assistance system. First, according to the principle, “fair,

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III

proper, complete coverage and teach them the way to make more money”this part gives us the comprehensive social assistance system model. Then, we give the relevant supporting policy and the implementing steps.

Finally, the paper presents the conclusion.

This paper gives new social assistance system from the angle of system construction to solve

the existing problems of social assistance system and provide a new thought which is a kind of system innovation.

Keywords: Social Assistance System; Coordination of Urban and Rural Areas; Comprehensive Aid.

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目录

摘要 ................................ ..................... I I

Abstract ................................ .................. II

1 引言................................ .................... 1 1

1.1 研究的背景及意义................................ ............ 1 1

1.2 相关概念的厘定................................ .............. 3 3

1.3 研究思路、方法及创新点................................ ...... 4 4

2 国内外研究现状综述................................ ...... 7 7

2.1 贫困的含义................................ .................. 7 7

2.2 现存社会救助模式及评价................................ ...... 7 7

2.3 社会救助制度的统筹问题................................ .. (11)

2.4 简要评述................................ . (11)

3 建立城乡统筹的社会救助制度的必要性及可行性 (13)

3.1 我国社会救助制度发展演变................................ (13)

3.2 建立城乡统筹的社会救助制度的可行性 (18)

4 社会救助制度城乡统筹的障碍分析 (22)

4.1 法律体制不健全................................ . (22)

4.2 管理体制混乱................................ (23)

4.3 城乡间经济发展水平不平衡................................ (25)

4.4 财税体制未发挥应有作用................................ .. (26)

4.5 相关利益主体间博弈复杂................................ .. (28)

5 城乡统筹的社会救助体系的构建 (31)

5.1 原则及指导思想................................ . (31)

5.2 城乡统筹的社会救助制度的设计 (32)

5.3 社会救助制度城乡统筹的步骤................................. . 36

5.4 政策建议................................ . (37)

6 结论与展望................................ . (42)

6.1 研究结论................................ . (42)

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6.2 本文的研究不足与未来研究的展望 (42)

致谢 ................................ .. (44)

参考文献................................ .. (45)

个人简历、在学期间发表的学术论文及取得的研究成果 (47)

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1

1 引言

1.1 研究的背景及意义

建国以来,我国的社会救助制度得到了不断的改革与完善:农村“五保”制度、特困

救济制度、“企业保障模式”相继建立;改革开放后,特别是以《城镇居民最低生活保障条例》的实行为标志的制度化的救助模式建立以来,我国社会救助事业更是得到了长足

的发展。但是,伴随着我国城乡间交流的日益频繁,依托于二元经济结构产生的二元化

社会救助制度已经不能适应我国经济社会发展的需要,其弊端逐步显现:不仅救助面偏

窄而且还存在着严重的制度分割,影响了我国社会救助制度整体效能的提高。

党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干问题的重大

决定》明确指出到2020 年覆盖城乡的社会保障体系基本建立,随后党的十七大提出要建立城乡统筹的社会保障体系。在最近召开的十一届全国人大三次会议上温家宝总理指出:要加快构建更加完善的社会保障安全网,使人民生活有基本保障、无后顾之忧

①。

可见,建立城乡统筹的社会保障制度不仅已经成为必要,而且也成为了党和国家要

重点解决的问题。然而要同时做到社会救助制度、社会保险制度和社会福利制度的城乡

统筹是不太现实的。因为,一方面西方福利国家的教训告诉我们,社会保障水平如果发

展过快,可能超越社会的承受能力,造成如公共开支急剧膨胀、财政赤字庞大等经济社

会问题。另一方面,人们享受的社会保障水平具有一定的“刚性”,在社会保障待遇水平不平衡的今天,如果让高水平者向低水平者靠拢,会遇到来自高水平者的反对,增添许

多阻力,不利于社会保障制度的改革和社会的稳定。

社会救助制度作为最低层次的社会保障制度,实现社会救助制度城乡统筹需要的资

金少,加上人们先天的对贫困人口的同情,这样不论从经济上还是从政治上都不会给国

家现阶段的发展造成过大的压力。因此,社会保障制度的城乡统筹应当从社会救助制度

做起,然后逐步推进到社会保险和社会福利领域。

不仅如此,研究社会矛盾的聚点——社会救助制度的城乡统筹还具有重要的意义:

1.1.1 建立城乡统筹的社会救助制度有利于维护国家的安全稳定

俗话说“仓禀实而知礼节,衣食足而知荣辱”,根据收入风险理论,个人抵御风险的

能力按照个人支付能力的由低到高分为公共风险、公共—私人风险和私人风险。对于收

①温家宝在十一届全国人大三次会议上的政府工作报告,2010 年3 月6 日.

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入水平较低的贫困者来说,由于其个人没有支付能力,求生的本能就会促使他们采用极

端的手段获取社会资源,个人的收入风险就会转化为公共风险危害社会安定。而社会救

助制度的建立体现了政府对贫困人口的关心,提高了贫困人口的收入,降低了贫困发生率,增加了贫困人口对社会的认同度,从而使得发生公共风险的概率减小。故,建立城

乡统筹的社会救助制度具有直接维护社会安全稳定的“保底”作用。

图1.1 收入风险理论

1.1.2 建立城乡统筹的社会救助制度有利于实现社会的动态和谐

一方面,社会公平正义是社会主义本质的要求,注重公平才能促进和谐

①。当前我国

城乡社会救助制度存在着一定的差异,城镇社会救助制度较为健全,而农村社会救助制

度发展缓慢,这就使得城乡间呈现出较为明显的非帕累托最优效应。构建城乡统筹的社

会救助体系可以使社会救助制度在同一框架下一起发展,有利于缩小城乡间社会救助水

平的差异,对实现社会保障的基本宗旨“创造并维护社会公平”、“缩小社会的不公平”具有重要的意义。

另一方面,在发展的前提下实现社会和谐,需要全体社会成员共享发展成果。如果

发展的实践表明,只有一部分人或者很少的人享受到发展的成果,另一部分人却成为了

改革的牺牲品,那么这种发展是得不到全体社会成员认同的。伴随着体制改革和转轨,

原有体制下的利益即得者的利益受到了一定程度的剥削,建立完善的城乡统筹的社会救

助制度,有利于“为社会底层的弱势群体创造机会公平的平台,使社会各阶层之间的流动能够畅通”,从而使得那些在发展过程中获益较少的个人或集体得到一定程度的补偿,进而缓和对发展的抵触情绪,增进对发展方向和发展模式的认同,促进社会的动态和谐。

1.1.3 建立城乡统筹的社会救助制度有利于我国经济社会的科学发展

在推进经济发展的三驾马车消费、投资、出口中,一般来说消费对经济增长的拉动

作用最强,世界平均水平在70%左右,这些年来,我国消费对经济拉动的平均水平不到60%,远低于世界平均水平。这种现象导致了我国的经济发展过度依赖于投资和出口,

①胡锦涛在纪念党的十一届三中全会召开30 周年大会上的讲话,2008 年12 月18 日。支付能力(收入水平)

公共风险公共—私人风险私人风险

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1 引言

3

受外部因素以及投资的影响过大,不利于我国经济社会的稳定发展,故改变这种现象,

增加消费对经济增长的贡献作用势在必行。

根据经济学的原理,消费是由需求引起的,而需求是在一定的时期,在既定的价格

水平下,消费者愿意并且能够购买的商品数量。对于高收入者,消费对于他们来说是存

在饱和的;而对于贫困人口来说,虽然有购买商品以使得自己需求得到满足的欲望,但

是他们往往迫于经济因素的制约而无力消费。建立完善的社会救助制度,加强对贫困人

口的社会救助,提高他们的收入水平,一方面其为了满足基本生活必须消费,另一方面

在其基本需求得到满足后又会向更高层次的消费迈进,从而促进了消费,使我国经济的

发展摆脱过度依赖出口和投资的局面。

1.1.4 建立城乡统筹的社会救助制度有利于丰富和完善社会保障理论体系

正如前文所述,社会救助制度的城乡统筹可以作为我国社会保障制度城乡统筹的突

破口。然而,虽然学术界对该领域的关注度比较高,但目前尚未形成一套完整的社会救

助制度城乡统筹理论体系,统筹城乡的制度安排也没有操作性较强的依据,这直接影响

了其城乡统筹的进程。因此,在考虑社会救助制度城乡统筹的必要性、可行性和障碍的

前提下,构建新型的城乡统筹的社会救助制度,不仅能够为社会救助制度的城乡统筹提

供理论支持,也对社会保障制度的城乡统筹起到抛砖引玉的作用,对丰富和完善社会保

障理论尤其是社会救助理论具有重要的理论意义。

1.2 相关概念的厘定

1.2.1 社会救助

郑功成在《社会保障学》一书中指出“社会救助的内涵,是指国家与社会面向由贫困

人口与不幸者组成的社会脆弱群体提供款物接济和扶助的一种生活保障政策,他通常被

视为政府的当然责任和应尽的义务,采取的也是非供款制与无偿救助的方式,目标是帮

助社会脆弱群体摆脱生存危机,维护社会秩序的稳定。”

学者们根据不同的划分标准把社会救助划分为不同的类型。目前,多数人习惯根据

救助项目来划分救助类型,如多吉才让(2001)认为“综合我国现有的各种社会救助制度,

具有中国特色的社会救助体系应当由最低生活保障制度、灾民紧急救助制度、救助性社

会福利制度、社会互助制度、扶贫开发制度、社会救助服务网络等六个部分组成。”郑功

成等(2008)认为,我国已经形成了以城乡最低生活保障制度为基础,以农村五保供养

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制度、灾害救济制度、医疗救助、流浪乞讨人员救助为主要内容的社会救助体系框架。

由于本文研究的内容是社会救助制度的城乡统筹,一方面,应急性的社会救助制度,如

灾害救济制度等,一般来说是在发生突发事件以后给与的行善施舍,是不具备城乡统筹

特征的。另一方面,从下表 1.1 可以看出,应急性的社会救助制度占社会救助体系的比

例较小,减少对其的研究对社会救助制度的城乡统筹影响不大。故本文研究的社会救助

制度从外延上讲不包括应急性的救助措施,仅包含传统的城镇居民最低生活保障制度、

农村居民最低生活保障制度、医疗救助制度、五保供养制度和特殊对象的社会救助制度。表1.1 近三年应急性救济费占民政事业费用支出比例(单位:亿元)

年份民政事业费总支出

应急性救济费比例

2005 718.4 62.6 8.71%

2006 915.4 79.0 8.63%

2007 1215.5 79.8 6.57%

数据来源:中国民政统计年鉴(2008)。

1.2.2 城乡统筹

“统筹”在辞海中的解释为“通盘考虑”。城乡统筹是个城乡关系问题,顾名思义城乡

统筹就是要打破现有的城乡界限,把城镇和农村结合起来,放在同一层次上谋划发展。

城乡统筹是对过去城乡一体化、城乡协调发展等政策的一个延续和发展,根本目的是加

快农村发展,尽快缩小城乡差别。

就社会救助制度来说城乡统筹就是要打破现有的城乡社会救助制度的两套模式,如

城镇低保和农村低保、城镇医疗和农村医疗的分离,建立普遍的,与城乡生活水平相一致的,能满足不同受救助群体不同需求的,覆盖全体公民的社会救助制度,让城乡低收入群体分享到经济发展带来的成果,为经济和社会可持续发展创造必要的条件。

1.3 研究思路、方法及创新点

1.3.1 研究思路

本文从实现社会救助制度城乡统筹的目标出发,遵循理论借鉴,历史分析,实证分

析和政策应用的研究范式,着重解决建立符合中国国情的城乡统筹的社会救助制度框架的问题。具体思路为:

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1 引言

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第一章:引言。在这一部分里主要介绍选题的背景和意义,说明研究的基本思路、

研究的方法和技术路线,给出研究所要达到的目的和全文的创新点。

第二章:国内外研究现状综述。本部分从贫困、反贫困措施、城乡社会救助制度统

筹的时机三个方面出发对国内外研究现状进行了归纳总结。

第三章:城乡社会救助制度统筹的必要性及可行性。本部分通过对社会救助发展史、相关数据以及实证的分析梳理了我国社会救助制度的发展进程及现状,指出了原有的社会救助制度已经不能适应性的经济形势,得出了我国有进行社会救助制度城乡统筹的必要性的结论。通过对经济可行性以及制度可行性等方面的研究,说明了建立城乡统筹的社会救助制度的时机已经到来。

第四章:社会救助制度城乡统筹的障碍分析。这一部分指出了我国社会救助制度城

乡统筹的过程中所可能面临的法律、管理、经济、财政及利益博弈等方面的障碍。

第五章:城乡统筹的社会救助制度的构建。本部分首先说明了我国城乡统筹的社会

救助制度在建设过程中要遵循的基本思路以及原则,然后给出了城乡统筹的社会救助制度的设计方案,最后结合我国经济发展的实际情况给出了我国社会救助制度城乡统筹的步骤及相关政策建议。

第六章:结论。总结本文研究的成果并展望城乡统筹的社会救助制度的发展前景。

1.3.2 研究方法

(1)比较研究。通过对相关数据的搜集全面对比了城乡社会救助差异的现状;在对

国外实现社会救助统筹的经济水平和我国现有经济实力对比的基础上,得出了我国现在具有实现社会救助制度城乡统筹的经济可行性的结论。

(2)历史研究。对社会救助发展史上存在的四种社会救助模式的优劣进行了分析,

得出了建立城乡统筹的社会救助制度的理论基础。

(3)实证分析和规范分析相结合的方法。在研究的过程中利用相关数据、统计软件

和博弈论等实证研究方法对部分问题进行了说明,使得论证更加清晰,推理更加精确,增强研究的可信性;在此基础上利用规范分析的方法得出了建立城乡统筹的社会救助制度的方案和路径。

1.3.3 本文创新点

本文从以下方面进行了创新性研究:

第一,本文通过大量的实证研究说明了建立城乡统筹的社会救助制度的必要性、障

碍和可行性,打破了以往的经验总结的对社会救助纯规范式的评价。

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第二,以城乡、区域和救助群体间公平为出发点,利用恩格尔系数和负所得税法,

建立了较为合理的社会救助补差标准。

第三,以城乡统筹发展为基本目标,在认真分析城乡社会救助制度发展差异及障碍

的基础上,结合我国的实际情况,对我国社会救助制度进行了重新设计,是一种制度创新。

1.3.4 技术路线

本文按照提出问题——分析问题——解决问题的研究范式,采取的技术路线如下:

提出问题:实现社会救助制度城乡统筹

1 有利于社会稳定

2 有利于促进动态和谐

3 有利于经济的科学发展

4 有利于社会保障理论的完善

理论基础:国内外相关文献综述

城乡统筹的必要性可行性统筹的路径

1 前制度化阶段

2 制度化阶段

3 经济可行性

4 制度可行性

解决办法

在制度化的模式下,以分类

别的综合救助为基础,利用其他

社会保障体系和能力再造理论从

根本上解决贫困问题。

城乡统筹的障碍

对策建议

1 法律体制不健全

2 管理混乱

3 利益博弈复杂

4 经济发展不平衡、财税体制

未发挥应用作用

1 加快法制化建设

2 强化并规范政府责任

3 建立健全社会救助制度监管

和服务机制

4 建立适当的资金保障机制

解决办法

文章结论

图1.2 文章技术路线

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2 国内外研究现状综述

2.1 贫困的含义

社会救助的主要作用是帮助城乡低收入群体摆脱贫困,故学者们对社会救助的研究

都是以贫困问题为出发点的。

上世纪90 年代以前,学者们大多是从物质或经济层面理解贫困的认为:贫困是由于

收入不足而导致的生活匮乏的状态:世界银行在其《1981 年世界发展报告》中指出“当某些人、某些家庭或某些群体没有足够的资源去获取他们那个社会公认的,一般都能享

受到的饮食、生活条件或者是参加某些活动的机会,就是处于贫困状态”;《1990 年世界发展报告》指出贫困就是“缺少达到最低生活水准的能力”。

随着社会的发展人类对贫困的认识也不断的深化,对贫困的理解逐步从经济扩展到

社会、政治与文化上,联合国开发计划署(1997)提出了“人文贫困”的概念;世界银行更是把贫困定义为“没有权利、没有发言权、脆弱性和恐惧感”;1998 年诺贝尔经济学奖得主、印度籍经济学家阿马蒂亚·森(Amartya Sen)指出:“贫困必须被视为是一种对基本能力的剥夺,而不仅仅是收入低下”;英国学者奥本海姆认为“贫困指物质上、社会上和情感上的匮乏。它意味着在食物、保暖和衣着方面的开支少于平均水平……贫困夺去

了人们建立未来大厦——…你的生存机会?的工具。”

2.2 现存社会救助模式及评价

随着人类历史的发展和对贫困问题认识的深入,在不同的时期产生了不同的反贫困

措施,总结起来主要有以下几种:

2.2.1 剩余型的社会救助模式

剩余型的社会救助模式是建立在弗里德曼个人主义贫困观基础之上的,他把贫困视

为是由于个人的原因造成的。为此对贫困人口进行的救济,以宗教和有组织有规模的民

间慈善事业为多。

这种社会救助制度相比我们接下来要介绍的制度型的社会救助有其难以忽视的优

点:第一,单一的依靠政府的救助方式要求政府有充足的财力,而非政府组织的社会救

助可以补充政府在某些情况下的财力不足。第二,非政府组织的社会救助有利于帕累托

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改善。对于非政府组织的社会救助制度来说,一方面是富人自发的给予穷人的支持,这

样的捐助不仅不会减少富人的效用,反而会增加富人的荣誉感和社会责任感,从而增加

富人的效用。另一方面,对于受救助的个人来说,他们无偿的得到救助,满足了他们原

来想要而无法满足的欲望,增强了效用。这种资源的重新组合和分配,使得富人和穷人

的福利或效用均有所增加的同时,没有任何人的福利减少,从而达到了帕累托改善。第

三,非政府组织的社会救助有利于减少救助盲区。非政府组织的社会救助具有灵活多样、网络化、针对性强的特点,社会救助的形式容易摆脱纯物质救助的怪圈,可以提供收入

供给、工作机会、服务供给等社会救助方式,补充了政府救助的不足。

2.2.2 制度型的社会救助模式

制度型社会救助模式把致贫看成是政府和国家的责任,认为对贫困者的社会救助是

国家应尽的义务。在这种模式下社会救助不再是在家庭和市场不能满足个人需要后才介

入的,而成为了社会结构中永久性、常规化、必须的组成部分。在这一个阶段国家通过

法律、规章、条例等一系列的规定确定社会救助供给的标准、主体和对象。国家对与贫

困人口的救助标准越来越规范化、合理化;救助资金越来越有保障;救助面向所有人群①。

表2.1 制度型与剩余型社会救助模式基本特征对比

剩余型制度型

强制性自愿救助通过法律强制实施

致贫原因贫困是由个人原因造成的国家责任

范围不完全和易变更全面和持久

资金易受经济、政治、慈善风气的影响资金筹集更稳定和安全

救助标准标准可能是最低的高福利和服务标准

覆盖面面向贫困者几乎面向所有人群

2.2.3 混合型的社会救助模式

混合型的社会救助思想是在制度化的救助政策的基础上发展起来的,其本质是通过

①这里所说的救助面向所有人群是指所有人当其陷入贫困状态时都有从国家获得救助的权利。

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2 国内外研究现状综述

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提高救助的针对性和目标性,从而提高救助资金的使用效率。现阶段使用最多的混合型

的社会救助模式是分类救助。

分类救助实际上包含两层含义:第一,救助对象的类别化,即根据不同的致贫原因

对贫困人口采取不同的救助措施;第二,救助标准的层次化,即在区分不同类别救助对

象的基础上,给予救助对象不同的救助标准。

新型的分类救助的模式与传统的统合型的救助模式相比,有着自身的优点。从救助

标准上来说,根据不同类型的贫困原因给予不同的救助,考虑到了受救助者个人需求因素,打破了制度型社会救助的平均主义,真正做到了底线公平。从救助效率上来说,由

于其给予不同的贫困类型不同的救助标准,这样就不会使得原本收入差距较大的贫困者

受到同样的救助,可以给救助者努力提升自身生活水平的动力,存在着激励贫困者努力

劳动的效果,效率较高。从救助范围上来说,分类救助模式不仅考虑到了各种致贫原因

的受救助群体,也可以考虑到边缘人群的社会救助问题,救助范围更广。因此分类救助

的效果要比传统的制度型的社会救助模式效果更好,是新时期形式下进行城乡社会救助

制度统筹的方法之一。

表2.2 制度型与混合型救助模式对比

制度型的救助模式分类救助模式

救助标准统一标准,差额救助考虑需求差异,分类救助

救助性质平均主义底线公平

救助效率救助效率低救助效率较高

激励效果差较强

救助范围缺乏对边缘人群的救助可以对边缘人群进行救助

2.2.4 能力再造理论

伴随着阿马蒂亚·森新的贫困定义的给出,一种新的反贫困理论即能力再造理论也出

现在人们的面前。

一般认为人们主要通过物质资本、人力资本、自然资本、社会资本和金融资本的增

加来培养个人可持续发展的能力。

基于下图,产生贫困的原因被定位于两个环节上:第一,发生在个人或家庭资源获

得的环节即环节一上。这种贫困的原因是人们在初始阶段获得的资源就较少,所以收入万方数据

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和财富水平也就较低。第二,发生在环节二上。这部分家庭或个人初始获得的资源较多,但是由于受到外在因素的影响,他们不能很好的转换和再生产这些资源,所以原有的资源就面临着丧失,从而导致他们的财富不仅不能进一步增加反而可能大幅度削减,无法实现财富的增加和可持续发展。

图2.1 能力再造理论

正因如此,在某个人或家庭由于某一方面的资本缺失或发展能力丧失陷入贫困时通

过相关组织(不论是政府抑或是非政府组织)予以救助,增强相关资本,便能促进个人财富或能力增强最终促进其摆脱贫困。为此能力再造理论提出为穷人提供利于资产积累的社会政策,主张政府在满足贫困人口基本生活的基础上,一部分转移支付的资金可以通过资产的形式提供给穷人,帮助穷人提升资本从而提升可持续发展的能力。这样在短时间内可以满足一定的消费水平,在长时间内由于资产的积累和增值,可以提高生活水平,从而促进贫困人口摆脱社会救助。

表2.3 能力再造理论和传统社会救助的区别

以收入为本的社会救助理论以能力再造为本的社会救助理论

救助目标满足贫困者的基本需求

满足基本需求、永久摆脱贫困

救助途径现金或物质补助

建立资产账户、提升个人能力

救助范围不能满足基本生活的人群

有劳动能力的贫困者及社会救助边缘人群

资金来源政府转移支付

政府支持和个人存款

资金用途满足基本生活

促进资本积累

万方数据

2 国内外研究现状综述

11

2.3 社会救助制度的统筹问题

改革开放以后,我国的城乡反贫困事业得到了长足的发展,贫困人口由过去的 2.5

亿下降到2008 年7000 万左右

①,“贫困人口呈现出…大分散,小集中?的特点”。而我国

现有的扶贫措施都是基于对原有的贫困问题研究的基础上建立的,采用的都是如 2.2.1

和2.2.2 中所述的两类扶贫措施,已不能适应新的贫困形式。因此,学者们一直认为,打破原有的扶贫思路,建立新的城乡统筹的社会救助制度是解决现有贫困问题的主要方法。第一种观点认为我国早应建立城乡统筹的社会救助制度。有这种观点的人是从我国

社会主义国家的性质出发的,认为“公平是人类社会一直追求的目标,以牺牲公平来取得效率是违背社会主义原则的”(孙胜利,1989)。王国军(2000)认为,“建立城乡一体化的社会保障制度,宜早不宜迟,中国农村在解决温饱问题后,就应该在建立社会保障制

度上下功夫。”

第二,建立城乡统筹的社会救助制度的时机已经成熟。“我国现阶段的经济发育水平

已经完全达到英美等发达国家开始建立统一社会救助制度时的水平”(杨玉民,2002)。张红英(2002)也指出,“从保护农民的权利和公平的角度说也应该建立统一的社会救助制度。”景天魁(2004)认为,“在我国已经达到的经济水平上,推进城乡统筹的社会保

障制度不是可为不可为,而是想为不想为。城乡统筹的着手处,就是建立城乡统一的最

低生活保障制度。”李迎生(2007)认为,“社会保障制度的改革应突破…大保障?的思路,选择…小保障?(仅仅包含必要的基本项目、标准较低且个人负担适度)的方向。”

第三种观点认为我国目前不具备建立城乡统筹的社会救助制度的条件。“应该建立统

一的社会救助体系,但时机尚未成熟”(郑功成,2002)。

2.4 简要评述

关于社会救助制度的研究,有关学者从贫困出发进而讨论了我国现有的社会救助措

施存在的主要问题,指出实现社会救助制度城乡统筹所需要的时间,其共识可以概括为

以下几个方面:一是针对不同类型的贫困要有不同的反贫困措施;二是原有的社会救助

措施已经不能适应新的贫困形式且存在很多问题;三是在经济和社会发展水平允许的情

况下我国应尽快建立城乡统筹的社会救助制度。

在看到学者们研究的成果的同时我们不得不看到以下几个问题:

①2006 年统计数据显示,我国贫困人口为2148 万;我国与2008 年上调了贫困线,故贫困人口有所增加,城镇贫困人口约

为3000 万,农村贫困人口约为4007 万。

万方数据

重庆理工大学硕士学位论文

12

第一,定性研究多,定量研究少。现阶段对社会救助制度的研究的主要人员是城乡

社会救助工作人员,他们进行的研究往往是针对本地区社会救助的现状进行的归纳,很

少有定量的说明。

第二,城镇社会救助制度研究多,农村社会救助制度研究少。由于社会救助制度的

主体——城镇居民最低生活保障制度已经建立并取得了不少的经验,故对其研究很多;

而农村社会救助制度由于才刚刚起步,研究较少。

第三,学者在研究的过程中往往能得出现阶段社会救助存在的问题以及问题产生的

根源,但是对于问题解决的办法研究的过少。

万方数据

13

3 建立城乡统筹的社会救助制度的必要性及可行性

3.1 我国社会救助制度发展演变

3.1.1 前制度化阶段

上世纪50 年代中后期,伴随着实现社会主义工业化的宏伟目标的提出,产生了利用“工农业剪刀差”积累原始财富的体制。在城乡二元分治结构的影响下,城镇职工离开

了土地,离开了农村,集中于工厂与城市建设的相关产业,对于工人的劳动成果,大部

分归于国家或雇主,只有小部分以工资的形式发放到个人的手中,在这种情况下我国建

立起了城镇职工“企业保障模式”。

上世纪70 年代末,中国农村贫困问题凸显,处于绝对贫困的人口有 2.5 亿人。随着

改革开放政策的确立我国的贫困问题日益受到国内外关注,国家首先推行了以家庭联产

承包责任制为主的一系列“富民政策”,到1985 年按照200 元的贫困线,贫困人口减少了一半,还剩1.25 亿。随后,国家与1993 年制定“八七”扶贫攻关计划,经过几年的努力到1999 年农村贫困人口减少到3000 多万。对此,国际社会给予了高度的评价,这一阶段的扶贫被称之为"伟大的脱贫运动"。

上述社会救助制度在不同的发展阶段起到了突出的作用,但是随着近些年来我国经

济社会发展的新形势,原有的社会救助制度已经不能起到应有的作用:

(1 )城镇下岗失业人口增多,原有企业保障模式被打破

200

400

600

800

1000

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

595

681

770

800

827

839 847

830

190

312

440

415 419

362

327

286

年份

人数(万)

年末失业人数

年末领取失业保险人数

数据来源:中国劳动统计年鉴(2006、2008)

图3.1 中国失业和失业保险领取人数统计

万方数据

重庆理工大学硕士学位论文

14

正如图3.1 所示,近些年来随着经济结构的调整和现代企业制度的推进,我国的下

岗失业的员工逐步增多,虽然部分员工可以领取一定的生活费和失业保险金,但是由于

国家保障还未完善,大部分失业人员没有享受到失业保险,故我国原有的城镇职工的企

业保障模式已经不能适应城镇居民的需要。

(2 )土地生产效率下降,土地保障作用减弱

在工业化的初期之所以不给农村居民建立完善的社会救助制度,是因为其传统的生

产和生活资料——土地可以为其提供基本的保障。

但是,伴随着城镇化进程的逐渐加速,我国的耕地面积逐年减少(如图3.2)。许多

农民的土地都被征用或非法挪用,国家统计局和国土资源部的数据显示从1987年到2001 年全国非农建设用地占用耕地达2395 万亩,有3400 万人因此失去了土地,按照现在的发展速度2007 年到2030 年,占用耕地将达到5450 万亩以上,失地或部分失地农民将达

到7800 万。《2003 年中国国土资源公报》的数据显示,全国有666 个县的人均耕地面积

低于0.8 亩的国际警戒线。虽然大部分农民在失地后都能得到一定的补偿,但往往这种

补偿都是货币性质的,仅仅能满足农民短期生活所需。

17.5

18

18.5

19

19.5

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

耕地面积

19.14

18.89

18.51

18.37

18.31

18.27 18.26 18.257

亿亩

数据来源:2008 年国土资源公报。

图3.2 全国耕地面积变化情况

另一方面,越来越多的农村青壮年劳动力走出农村到城市打工,使得农村社会呈现

出“三八六零”现象和“空壳”现象,即在农村中从事传统农业的农民越来越多的集中

在老年人和妇女身上,由于机械化水平较低加之其身体条件的限制,农村土地的生产效

率逐渐低下。

所以,随着人均耕地面积的减少和劳动效率的下降以及工农业产品价格的变化,农

村的土地保障功能逐渐弱化,如下表3.1 所示,农村居民农业收入与基本支出的比重呈

万方数据

3 建立城乡统筹的社会救助制度的必要性及可行性

15

下降趋势。2000 年,农村居民纯收入中农业收入比现金支出中的基本支出还多 5 个百分点,也就是说,在2000 年农业收入所得可以基本满足农村居民的现金支出。但是到2008 年农村居民的纯收入中的农业收入与现金支出中基本支出的比例就降为72%,农业收入

已不能满足农村居民的基本生活,越来越多的农民成为了新的“无地,无业,无保障”

的三无人员,加强农村社会救助体系的建设已经势在必行。

表3.1 农村居民收支结构(单位:元/人,%)

年份

收入

现金支出

比值

纯收入农业收入

食品衣着

住宿

2000 2253.42 833.93 464.26 95.18 231.06 1.05

2001 2366.40 863.62 484.47 97.95 249.84 1.04

2002 2475.63 866.67 510.96 104.54 271.50 0.98

2003 2622.24 885.71 551.21 109.51 278.07 0.94

2004 2936.40 1056.50 629.88 119.55 297.16 1.01

2005 3254.93 1097.71 770.69 147.94 342.33 0.87

2006 3587.04 1159.56 835.48 167.34 438.31 0.80

2007 4140.36 1303.76 967.59 192.58 540.06 0.77

2008 4760.62 1426.96 1135.17 211.05 642.25 0.72

数据来源:中国统计年鉴(2001-2009)。

3.1.2 制度化阶段

正是由于城镇企业保障模式的基本瓦解和农村土地保障作用的弱化,我国于1999

年9 月颁布《城镇居民最低生活保障实施条例》,2002 年起我国又逐步在各地推行了农村居民最低生活保障制度,我国制度化的社会救助模式日益完善。但是由于这项制度刚

刚处于起步阶段,还存在着很多的问题:

(1 )保障水平较低且城乡差异明显

衡量社会救助水平的指标很多,但是我们应当看到,社会救助作为保障人民基本生

活的社会保障制度,其发展不应受到各地经济发展水平的影响,由于恩格尔系数是反映

食品消费支出与消费总支出的比例关系,不同地区间的食物支出价格和消费价格也有一

定的不同,为此我们利用社会救助水平参照系数衡量社会救助水平:

万方数据

重庆理工大学硕士学位论文

16

i i

i

i

E C

RSL

LSC

式中

i

LSC 为各地城镇居民月最低生活保障参照系数,

i

RSL 为各地城镇低保保障标

准,

i

C 表示各地居民人均月消费性支出,

i

E 表示当地的恩格尔系数。当1

i

LSC 时,说

明社会救助标准能基本满足食物支出,当地的社会救助水平较高;反之,当

1 LSC i

时,

社会救助水平较低。

利用该公式计算全国31 个省市区的城镇低保、农村低保的

i

LSC (见下表):

表3.2 社会救助水平比较

数据来源:据中国统计年鉴(2009)和民政部网站数据整理。

从上表可以看出,所有的城镇低保的保障标准均不能达到城市居民平均食物支出

水平,农村低保的保障标准仅有1 个省份可以达到农村居民平均食物支出的水平,我国社会救助的总体水平偏低。

数据来源:根据民政部网站数据和中国统计年鉴(2009)整理得出。

图3.3 城乡低保保障水平的差异

另外,利用LSC 计算各地城乡低保的保障水平的差异:

| LSC - LSC | 农村低保城镇低保城乡低保水平差异

极大值极小值

) 1 (

i

LSC N

城镇低保0.89 0.48

农村低保 1.47 0.37

1

万方数据

3 建立城乡统筹的社会救助制度的必要性及可行性

17

很显然该数值越大说明城乡间的最低生活保障制度救助水平差异越大,从上图可以

看出,由于城乡二元分治的影响,在全国31 个省市区中大部分省区的城乡低保水平差异都比较大,两者差在0.1 以上的有18 个,部分省市的城乡低保救助水平差异更是达到0.3

以上,甚至达到0.6。

(2 )城乡社会救助覆盖面差异较大

从医疗救助方面来看,2007 年,我国的农村居民受民政部门救助者为377 万人次,

城市居民受医疗救助为442 万人次,同年城乡居民分别有59379 万和72750 万,城乡医疗救助覆盖率分别为7.44?,5.18?,城镇医疗救助覆盖率比农村医疗救助覆盖率高近50%。

对于低保制度来说,随着制度化社会救助制度的建立,我国城乡低保受救助人口出

现大幅度的增长。2008 年,我国城镇低保覆盖率已经达到5.4%,农村低保的保障水平

为4%,而同年城镇贫困发生率为 4.99%,农村贫困发生率为5.55%,也就是说城镇低保已经能保障所有贫困人口即已经到达了应保尽保,而农村低保距离该水平还有一定的差距。

(3 )城乡社会救助资金投入差距逐年扩大

改革开放后国家对城乡社会救助资金投入的差距越来越大,1978 年城乡社会救助投

入之比为1.75:1,在城镇居民最低生活保障制度建立以后,2004 年我国城镇社会救助资

金总计达到172.9 亿而当年的农村社会救助资金仅有17.4 亿两者相差将近10 倍,2006 年和2007年国家用于民政事业的总支出为915.4亿和1215.5亿而其中农村和其他社会救

济支出仅为147.8 亿和189.8 亿,占总支出的比重为16.15%和15.61%。

(4 )城乡社会救助项目不一

目前,我国城镇已经形成了较为完善的社会救助体系,包括最低生活保障制度、医

疗救助制度和住房、教育、法律等单项救助制度。而农村的社会救助制度还是集中于最

低生活保障制度和医疗救助制度,各单项社会救助制度在农村还十分鲜见。

在低保制度方面,我国已经于1999 年颁布了《城市居民最低生活保障条例》,各地

也均有了相应的配套法规;但是对于农村低保,国家仅仅从政策层面指出要“全面建立农村低保制度”,没有出台任何有关的规范性的文件,地方政府更鲜有相关配套制度。

对于专项救助,一方面,国家积极推进城镇下岗职工再就业,对于城镇职工住房问

题,国务院也已于2008 年提出“争取利用三年的时间解决近750 万户城市低收入住房困难群体家庭住房问题”的目标,而农村各专项社会救助还没有起步。

综上,随着我国经济和社会的发展,我国原有的城镇职工“企业保障模式”已近瓦

万方数据

重庆理工大学硕士学位论文

18

解,农村土地保障模式的作用逐步减弱。为此,我国建立了制度化的保障模式,但是现

有的制度化的社会救助制度救助水平偏低且城乡间存在着巨大的差异,故急需对现有的

社会救助制度进行改革,以充分发挥社会救助制度的扶贫和促进“底线公平”作用。

3.2 建立城乡统筹的社会救助制度的可行性

3.2.1 经济可行性

(1)国际经验

根据发达国家的经验,以德国、日本、丹麦、美国、加拿大等国的数据为例,其建

立较为健全的社会救助体系的经济条件是人均GDP 在2000 美元以上,农业产值占GDP 的比重在15%以下,农业人口占总人口的50%以下。而以部分OECD 国家为例,其建立较为健全的社会救助体系时,农业占GDP 的比重在 3.1%-41%之间,平均为29.5%;人均GDP 为1445-9580 美元之间,平均为5226 美元,且这一时期OECD 国家财政收入占GDP 的比重从10%-40%不等,即OECD 国家建立较为完善的社会保障体系时,其人均财政收入在300-2207 美元之间。

从表3.3 中的数据可以看出,不论是从发达国家还是从OECD 国家建立较为完善的

社会救助制度的条件考虑,我国2006 年的各项数据均达到或接近该标准。也就是说,我国已经有了建立城乡统筹的社会救助制度的基本经济条件。

表3.3 国民经济与财政收入发展状况

年份第一产业占GDP 比重

农业人口比重人均GDP(USD)人均财政收入(USD)

2001 14.4 62.34 1041.68 155.12

2002 13.7 60.91 1135.44 177.80

2003 12.8 59.47 1273.65 203.02

2004 13.4 58.24 1490.43 245.35

2005 12.2 57.01 1715.52 295.48

2006 11.3 56.1 2027.77 369.89

2007 11.1 55.06 2567.60 510.81

2008 11.3 54.32 3268.20 664.96

数据来源:中国统计年鉴(2009)。

万方数据

3 建立城乡统筹的社会救助制度的必要性及可行性

19

(2)合理标准下的生活救助资金需求量的估算

根据2008 年最新的贫困线标准,我国现有农村贫困人口大概有4007 万,2008 年12 月份我国建立农村低保地区人均补差约为49 元,全年为588 元。按此补差标准对农村贫

困人口进行补助,如果不考虑社会救助制度的管理成本,每年用于农村救助的资金约需

要235.6 亿。

2008 年12 月我国城镇低保人均支出水平为141 元,而我国现有3000 万城镇贫困人口,也就是说,2008 年按照现有标准来看,我国用于城镇低保的费用大约为507.6 亿。

当然,正如前文所述,我国现有的城乡社会救助标准过低。如果按照LSC 标准,2008 年我国城乡居民人均食物支出分别为4259.81、1598.75 元,而2008 年我国城乡低保标准

分为2464 元左右,987.6 元,城乡补差标准分别要提高1795 元、1199.15 元。这样城乡低保分别需要投入1046.1 亿元和480.5 亿元。

2008年,我国财政收入为61330.35亿元,且2000-2008年我国财政收入以年均17.23%

的速度增长。按照现有的救助标准,我国城乡社会救助资金仅占2008年财政收入的1.2%,占GDP 的比例不到0.2%,如果按照更合理的标准,我国所需的城乡社会救助资金也仅

需要1526.6 亿,占财政支出的 2.5%,占GDP 的0.5%。低于蒙古、越南等周边国家,更远低于OECD 国家1995 年平均社会救助支出水平,属于社会救助资金投入比例最少的

国家之一,可见我国有足够的财力来支付社会救助制度需要的资金。

3.2.2 制度可行性

建立新型的城乡统筹的社会救助体系,并不是意味着要完全否认现有的二元化的社

会救助体系取得的成绩,相反现有的社会救助取得的成绩为建立新型的社会救助体系提

供了良好的制度基础。我国现有的社会救助制度在发展过程中无论从覆盖面、财政支付

方式以及管理方式上均取得了不俗的成绩,为建立新型的社会救助制度积累了较多的经验。故建立新型的城乡统筹的社会救助体系,要在有区别的认识现有的社会救助取得成

绩的基础上,保障现有的成绩能融入新型的社会救助制度中。

(1 )社会救助覆盖面逐渐变宽

从下图可以看出,我国的城乡各项社会救助事业从2003 年起均有了较快的增长

①。

伴随着我国把农村居民最低生活保障制度纳入制度化的轨道我国的农村居民最低生活保

障制度受益人数在短短的5 年时间内从367.1 万人增加到了2007 年的3566 万人,增长了近10 倍。而城乡医疗救助人数也分别从建立初期的114.9 万、729.2 万增加到2007 年

①我国城镇居民最低生活保障制度已经实现应保尽保,故增长趋势放缓。

万方数据

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20

的442.6 万和2896 万

①。

现有的城乡享受最低生活保障救助和医疗救助人越多,社会救助覆盖面越广,救助

标准越高,在向城乡统筹的社会救助制度发展的过程中,所需要的转置成本也就越低。因为,一方面如果现有的救助覆盖面和救助标准和城乡统筹的社会救助制度所要求的覆盖面和救助标准差距较大的话,所需要的救助资金可能会产生快速的增长,带来较多的财政压力。另一方面,现有的社会救助较广的覆盖面,可以降低城乡统筹的社会救助体系中受救助人口认定工作的成本。在现有的社会救助体系中,主管部门都有受救助群体的基本资料,故在建立城乡统筹的社会救助体系的过程中可根据原有的资料对贫困人口进行救助。

数据来源:中国民政统计年鉴(2008)

图3.4 我国社会救助事业发展现状

(2 )转移支付制度确立且发挥了一定的作用

从下表3.4 中可以看出,我国的中央财政对地方政府用于社会救助的转移支付资金

逐年上升,中央政府的转移支付资金已经成为了我国社会救助资金的重要来源。

表3.4 中央低保和医疗救助转移支付金额(亿元)

年份1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

低保 4 15 23 45.5 92 100.6 112 136 189.9

医疗 3 3 6 14.3 26.2

数据来源:中国民政统计年鉴(2008)。

①包含民政部门资助参加合作医疗人数。

万方数据

3 建立城乡统筹的社会救助制度的必要性及可行性

21

另一方面,我们根据城镇低保参照系数和社会救助支出占国内生产总值的比重等相

关数据

①,采用采用Hierarchical 层次聚类方法,使用SPSS16.0 统计软件进行分析。聚类过程不再列出,直接列出聚类结果,见下表:

表3.5 2008 年31 个省市城镇居民最低生活保障聚类分析结果

类别省市

1 北京、上海、广东、内蒙古、西藏、青海、新疆

2 浙江、天津、河北、辽宁、江苏、福建、山东、黑龙江、安徽、湖北、重庆

3

海南、河南、吉林、山西、江西、湖南、广西、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、

宁夏

数据来源:根据民政部网站2008 年城镇低保相关数据计算得到。

通过此表可以看到,部分经济和财政水平较低的地区,如中西部地区的西藏、青海、新疆的社会救助水平已经和北京、上海、广东等东部地区一致,社会救助水平已经成为我国发展最好的一类。可见转移支付在均衡地区社会救助水平发展的过程中起到了一定的作用。