高速公路工程项目收尾阶段财务管理
加强高速公路工程项目收尾阶段财务管理
湖南省常张高速公路建设开发有限公司尹玲
改革开放以来，高速公路建设加快发展，成为我国交通基础设施建设的龙头，有力的促进了我国经济建设的发展。当前，国际金融危机蔓延，国家采取进一步加大交通基础设施建设投资、扩大内需的经济战略决策，为交通建设的发展创造了更良好的环境，尽管建设资金短缺，高速公路建设仍然迎来了又一加快发展的重大机遇期。
高速公路建设投资大，建设周期长，影响因素多，风险规避难，给高速公路建设财务管理带来相当大的挑战。目前，从项目立项、审批、筹资、招标、投标到建设过程中如何加强建设投资财务管理已引起社会各界和高速公路建设管理部门的广泛关注和高度重视。但是，由于高速公路新开项目多、任务重，建设管理部门往往会更重视项目的开工建设而忽视项目收尾阶段的财务管理。实际上，加强高速公路收尾阶段的财务管理对于严格控制投资建设成本，规避工程结算风险，顺利办理资产移交，巩固高速公路建设成果，实现工程项目建设与运营的平稳过渡，履行项目全面审计，完善高速公路建设投资后评价却有着十分重要的作用。当前，在国际金融危机影响深入、建设资金短缺的情况下，加强收尾阶段财务管理提高投资效益更具有紧迫的现实意义。
一、加强收尾阶段财务管理的必要性
中国有一句农谚，“编筐编篓，贵在收口”。在高速公路工程项目实践中，收尾阶段管理在实现项目阶段性可交付成果和最终可交付成果各项活动中的意义就好像编箩筐中收口的意义，如果收尾阶段管理组织得不好，项目在计划、实施和控制过程中经过艰苦努力创造的成果则可能被抵消。
1、加强收尾阶段财务管理，是高速公路建设项目财务管理活动特点的要求。
从宏观管理的角度看，高速公路工程项目规模大、投资多、建设周期长，具有涉及面广、综合性强和技术经济性强等特点，因此对管理的要求比较高。高速公路建设项目财务管理的好坏，特别是收尾阶段财务管理工作的好坏，不仅直接涉及投资效益，而且对国民经济发展产生重大影响。从微观看，高速公路建设项目产品不仅具有单件性、一次性、投资大、周期长、技术经济型强等特点，而且
产品的采购过程与制造过程同步，需要通过项目概算、工程预（结）算控制产品价格，且产品完建后，需要通过交工验收和竣工验收程序，待全部工程竣工验收合格后才能最终办理财产交付使用手续。这些特点决定了高速公路工程项目存在从整体交工验收到全部工程竣工验收之间的被称之为收尾阶段和收尾工程这一客观现实，而且决定了高速公路工程项目的收尾阶段在整个项目的质量管理和财务管理中所具有的特殊地位和重要作用。
高速公路建设项目在整体交工验收后，需要全面清点资金资产和往来账务、完成竣工工程结算、编制竣工决算报告、接受竣工决算审计、返还质保金、通过工程竣工验收，实现完建项目的顺利移交。同时根据国家有关规定，高速公路建设项目整体交工验收合格后便开始项目试运行，试运行两年后，在条件具备的情况下进行工程竣工验收，实现完建项目移交。在试运行的两年中，不是所有的工程建设都全部完工，有的未完工程还得继续施工建设，有的工程在缺陷责任期要进行修复，有的小型单项工程还要安排开工，整个项目建设还在继续。也就是说，项目的建设单位和收费单位将同时对项目实施着不同内容的管理，收尾阶段财务管理的任务很繁重、关系处理有难度。从管理方法上讲，它是一次多维的集合，从财务目标上讲，它应该追求的是效益的最佳实现形式。为此，加强收尾阶段财务管理很有必要。
2、加强收尾阶段财务管理，是克服高速公路建设项目收尾阶段财务管理弱化状况的客观要求。
目前，高速公路建设呈现大发展快发展态势，各地采用多种筹融资方式，克服资金短缺困难，千方百计抢抓机遇，保证投资项目及时开工。但由于管理认识的偏离，因此在项目建设中，普遍存在着重筹资投资、轻管理；重前期中期、轻收尾（后期）的观念。表现在：一方面是工程进入收尾期后，工作任务很繁重，而高层管理人员变动频繁，导致有的承包商担心业主高、中层人员的变更、主承包商的撤离现场、分包商的债务危机等等，因此对价款结算有着迫切的要求。另一方面是由于建设期向运营期过渡，业务衔接不畅，缺乏审计和财务监督，呈现内部管理空档，使重要阶段反而成为工程管理的薄弱环节。因此，导致工程收尾期管理较为混乱，出现工程结算和工程档案资料丢失现象，出现铺张浪费现象和挪用建设资金等违反财经法规等问题，造成资产和资金一定程度的损失，制约了工程竣工决算和财务竣工决算的编制，影响了新建成高速公路资产价值的正确确定和工程价款的结算。更有甚者，导致已完工程无法及时验收交付和投入使用。
还有一些项目，甚至在投入使用十年后尚未办理竣工财务决算和资产移交手续，工期无限期拖长，不仅严重影响投资效益，而且造成建设期和运营期界限不清，影响了成本的正确核算。
3、加强收尾阶段财务管理，是适应国家高速公路建设跨越式发展的需要。
随着国家积极的宏观调控经济政策的出台，我国交通基础设施建设、特别是高速公路建设进入了大发展快发展时期。近年来，我国高速公路建设年投资额已超过5000亿元。财政部《基本建设财务管理若干规定讲解》中指出，这样大规模的项目和资金，要顺利实现货币资金向建设资金，实现货币资金形态向实物资本形态的转化，有效地实现投资效益，一刻也离不开建设单位有效的财务管理和控制。总结高速公路建设发展实践，高速公路建设项目收尾阶段是完成这一转化的关键环节。针对这一发展实际，如果收尾阶段财务管理稍有放松，不仅难以保证提高投资效益，而且还会助长资金浪费，甚至出现管理混乱等严重后果。为了进一步提高科学决策和项目建设管理水平，合理利用资金，规范公路建设管理，提高投资效益，2004年，交通部在总结公路建设管理实践的基础上，修改制定了《公路工程竣（交）工验收办法》（交通部令2004年第3号）和《公路建设项目后评价管理办法》。《公路工程竣（交）工验收办法》严格规定：公路工程应进行竣（交）工验收，未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。该办法还明确划分了验收阶段，严格规定了验收程序和工作内容，以及工程缺陷责任终止证书签发程序，为公路项目收尾阶段管理提供了可循的依据。《公路建设项目后评价工作管理办法》则规定，国家重点公路建设项目、40公里以上的国道主干线项目或100公里以上的国道及省道高等级公路项目、利用外资的公路项目、特大型独立公路桥隧项目都应进行项目后评价。该办法规定公路建设项目后评价条件必须是项目全部建成并通过竣工验收、且已经运营2年以上，这就意味着，高速公路建设项目收尾阶段财务工作必须抓紧，抓好，否则，就会严重影响收尾阶段其他工作，进而导致影响整个建设项目投资效益的顺利实现。因此，加强收尾阶段财务管理，是实现高速公路建设跨越式发展，建设科学的、规范的、可持续发展的交通经济环境的需要。
总之，进一步提高认识，把加强高速公路工程项目收尾阶段财务管理工作落实到当前实际工作中是一项十分紧迫和重要的任务。
二、明确收尾阶段财务管理的重要作用
1、加强收尾阶段财务管理，有利于高速公路建设项目正确、及时地编制竣
工决算；
高速公路工程建设竣工决算，是指高速公路建设单位编制的，以实物数量和货币指标为计量单位，综合反应高速公路基本建设项目从筹建到竣工的全过程的建设情况、财务状况及其建设成果的总结性文件。它是高速公路工程竣工文件的重要组成部分，是建设单位向使用管理单位移交财产的依据。真实、正确、完整、及时地编制竣工决算，是高速公路基本建设程序的一项重要内容，是高速公路建设管理工作中不可缺少的重要环节。
国家对高速公路工程项目建设管理要求，建设单位除了在建设过程中的每个年度编制年度财务会计决算以外，在整个建设项目全部建成以后还必须编制竣工决算。这是因为两者所反映的时间、对象和范围等均有所不同。年度财务决算主要是反映建设单位在基本建设期间各个会计年度的财务状况和建设成果，而竣工决算则是反映建设项目从筹建开始到竣工为止的全部建设情况、财务状况及其建设成果；年度财务决算主要反映货币指标，而竣工决算除了反映货币指标，其中还包括：核实竣工项目实际发生的全部成本支出以及构成内容，确定新增各项固定资产、流动资产、无形资产和递延资产的实际价值，还要反映实物数量、建设工期和各种技术经济指标。因此，编制竣工决算对高速公路资产价值的确定、资产的移交和使用管理都具有十分重要的作用。
虽然高速公路工程项目的竣工决算在工程管理中具有非常重要的作用，但长期以来，建设单位较重视项目建设，而忽视如何正确核定建成固定资产的价值以及对建设成果进行必要的总结分析。有的项目建成后由于基建资料收集不齐而未按规定及时编制竣工决算，有的项目竣工决算内容不完整、不准确，影响了新建成的固定资产的价值的确定和固定资产移交使用，还有的因为高速公路建设项目决算比较粗，资产交付清单又不够细化，导致实物交付使用与资产入账脱节，出现管理真空。据调查，一般的高速公路建设项目是通车后三年多竣工决算报告才编制完毕，有不少项目通车好几年还没有编制好竣工决算报告，造成编制竣工决算报告的时间比工程建设工期还要长。更有甚者，一些高速公路建设项目竣工决算报告还没有编制完毕，就撤销了项目建设机构，项目负责人和财务负责人又被调去了新的项目，造成竣工决算报告无人编制的现象。
因此，为确保竣工决算工作的顺利完成，必须加强收尾阶段财务管理，进一步完善内部控制，严格审批制度，全面清理各项财产物资和债权、债务，全面核实各项收入、支出，正确计算建设成本，才能及时、正确编制竣工决算。
2、加强收尾阶段财务管理，有利于高速公路建设正确及时办理项目验收及移交；
项目验收是高速公路工程项目转入投产使用的必备条件。《公路工程竣（交）工验收办法》（交通部令2004年第3号）规定，公路工程应进行竣（交）工验收，未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。
项目移交是高速公路工程可交付成果由建设管理转入运营管理的必备程序，它包括建设单位项目经理及其团队通过国家交通基本建设规定标准测试，完成建设工程项目的移交和验收试验，评定工程质量等级，直至取得最终验收证书，顺利移交项目成果的过程。
高速公路工程项目的移交过程应包括以下几个方面的工作：一是为高速公路开通培训设备运营人员；二是制定验收实验大纲；三是提交高速公路技术文件和竣工设计资料，做好竣工决算编制工作；四是完成项目移交。作为高速公路工程项目建设成果，通过收尾过程的工作程序以及细致的核对、补救和补遗，项目交付通过一系列程序直至高速公路行政主管单位签发最终验收证书，对项目的所有权，双方责任，进行明确的交割；五是保障后续服务。根据工程项目概算，工程建设单位项目经理部应通过有效的机制保障长期备件供应和交付的高速公路项目的维修维护服务。
要完成以上工作任务，财务管理的积极参与起着非常重要的作用。必须正确编制财务预算，实施分项控制，严格核算和管理。
近年来，高速公路快速发展，工程建设进度不断加快，工程建设项目从开工建设到工程完工投入生产和运营所用的时间逐渐缩短，但是与之相适应的工程决算工作却相当滞后。导致影响项目不能顺利验收移交，有的高速公路项目通车十多年至今还没办理竣工验收，给工程质量的保障带来隐患。因此，为正确及时的办理项目移交，必须重视项目收尾阶段财务管理，防止因虎头蛇尾而造成移交工作失误。
3、加强收尾阶段财务管理，有利于高速公路工程项目建设与运营的平稳过渡；
加快高速公路工程建设，目的就是要有效地形成资产，尽快地实现应有的投资效益。然而，如何才能实现高速公路工程项目建设与运营的顺利对接，是项目管理当局要考虑的重要问题之一。高速公路运营管理处与高速公路建设单位各自肩负不同的工作任务。与项目建设不同，高速公路管理处主要承担通行费收取、
路政执法管理、道路养护维修，需要设置不同的管理机构，配备相应的管理人员，同时要接受财政对财务收支的预算管理。试运行期间，建设项目收尾阶段财务管理不但在及时清理建设期的债权债务的基础上进行工程尾款结算，解决建设期遗留问题，协调处理与地方关系，完善资产管理手续，落实各工程承包商承担质保期义务的措施和方案，建立保证履行义务的担保机制，督促质保期保函或暂扣尾款的及时到位，确保高速公路开通后有序运转，而且还肩负协助处理好试运行期间资产划分问题、支出划分问题及引导建立正确的会计核算和财务管理制度的责任。因此，加强收尾阶段财务管理，有利于高速公路工程项目建设与运营的平稳过渡。
4、加强收尾阶段财务管理，有利于降低高速公路工程建设成本；
高速公路工程项目建设成本是高速公路工程项目财务管理的核心内容之一。加强成本核算和管理对于强化高速公路项目建设投资管理，节约建设资金，提高投资效益，防止项目建设超概算，具有重要作用。高速公路工程项目成本控制一般分为五个阶段，即投资决策阶段成本控制；设计阶段成本控制；招标投标阶段成本控制；施工阶段成本控制和收尾阶段成本控制。
目前，高速公路工程项目建设成本由建筑安装工程投资支出、设备投资支出、待摊投资支出和其他投资支出四大类组成。在收尾阶段中，工程变更、工程索赔和往来结算的问题更加集中、更加棘手，高速公路工程项目财务管理不仅要承担或参与对收尾工程成本控制，还要参与对遗留的工程变更和工程索赔问题的处理，对建安工程价款结算支付与设备、工器具和工程建设费往来结算的全面清理和对合同及财产物资的清查盘点，而以上这些工作又对强化高速公路工程项目成本控制起着不可或缺的作用。因此，必须加强收尾阶段财务管理，及时解决因工程后期人员异动带来的内部控制薄弱问题，严格控制收尾阶段的超概算、超合同支出、越权行事和财务失控。
5、加强收尾阶段财务管理，有利于交付使用后及时正确组织项目运营核算与管理，有利于高速公路建设项目后评价工作的开展，并为招商引资、多渠道筹措高速公路建设资金及时提供依据。
新建成通车的高速公路项目是高速公路运营网络的一部分。投入运营的高速公路需要提供高效、快捷、安全的运行保障，同时还要进行通行费收缴、拆分、核算、监控，实施路产综合服务及一系列规范化管理。高速公路工程项目在收尾阶段办理竣工财务决算越规范，资产移交工作越彻底，遗留问题处理得越及时，
对运营的管理和核算越有利。
为了不断提高项目决策及建设管理水平，合理利用资金，提高投资效益，交通部《公路建设项目后评价工作管理办法》要求，在高速公路通车运营后，用系统工程的方法，对高速公路建设项目决策、设计、施工和运营个阶段工作及其变化的成因，进行全面跟踪调查分析评价。后评价专家指出，高速公路建设项目收尾阶段财务会计数据的真实性、准确性、规范性对高速公路建设项目后评价工作有着重要的影响。
同时，通过工程竣工决算和工程全面验收以及建设项目后评价，正确计算出交付使用资产价值和发展预期，可为招商引资、多渠道筹措高速公路建设资金提供第一手资料，对当前在国际金融危机下，解决高速公路建设资金短缺矛盾有着特殊重要的作用。
三、全面完成收尾阶段财务管理任务
根据交通部对高速公路项目建设的要求，高速公路项目建设收尾阶段财务管理有以下任务：
（1）全面清理合同及债权债务，维护合法权益。包括往来账及合同的全面核对、清理、结算，质量保证金以及其他款项的扣还、收回等。防止多支付、超支付和重复支付的问题发生。
（2）全面清理盘点财产物资。对工程施工现场和库存材料物资逐项清点核实，做好剩余材料物资的回收，确保各项财产物资安全。做好资产交付使用准备，做到账账、账证、账表相符，实现实物清理盘点与移交并重。
（3）严格控制投资建设成本。规避尾工工程和因工程结算、工程变更、合同索赔以及遗留问题带来的结算和支付风险，巩固高速公路建设成果，实现工程项目建设与运营的平稳过渡。
（4）全面清理归集建设项目有关资料。包括设计资料、批准文件、标底、合同、预算、计划、财务资料，并正确及时编制竣工财务决算和竣工决算，以顺利办理全部工程竣工验收。
（5）维护国家财经纪律。接受审计部门对竣工决算财务报表编制、对项目建设及概算执行情况、对建设成本、对交付使用资产、对收尾工程、对结余资金等进行全面审计，并按照审计意见及时调整账务。防止成本核算和资产管理以及工程结算中的错误，杜绝行贿受贿行为发生。
（6）完成高速公路工程项目后评价。客观分析高速公路项目建设决策、设
计、施工和试运营各阶段工作及其变化的成因和影响，以完善项目投资管理，正确评价项目对宏观经济社会带来的效益。
（7）规范财务档案管理，及时履行账务移交。工程建设项目的财务档案资料是工程建设财务管理的原始记录，是对工程建设整个过程财务运作的真实记载，又是建设投资、项目造价、工程结算、往来结欠、固定资产、交付使用的重要法律依据，根据国家《会计法》和会计档案管理办法和交通部公路工程竣（交）工验收办法》等有关文件的规定和要求，高速公路建设项目收尾阶段必须全面清理和完善整个项目财务档案，根据工程建设项目档案分类编号，并及时履行账务移交。
四、几项建议
1、重视外资建设项目收尾阶段财务管理
⑴重视国际金融组织贷款账户管理
涉及国际金融组织贷款的高速公路工程项目，由于多数是采取政府的逐级转贷，按照国际金融组织以及财政部门的要求，并报请外汇管理部门、中国人民银行等的批准，在法定银行开设外汇贷款账户。账户开设与使用必须是原项目实施单位。高速公路项目收尾阶段，为了确保项目提款报账以及有关外币手续完成之前，项目建设单位应保留原外币业务主要管理人员对外币账户继续管理，待外币贷款账户关闭，对外支付完成，才能正式办理外币账户的关闭或划转。
⑵妥善解决捆绑项目的外汇贷款利息及承诺费承担问题
在高速公路快速发展过程中，由于筹措建设投资的需要，在争取世行和亚行贷款时，往往会出现一些项目捆绑情况。项目建设过程中，这些外汇贷款的利息和承诺费一般先由主项目承担。到工程项目收尾阶段这部分利息和承诺费的合理分担问题就提到议事日程上来。鉴于招商引资审批和管理权限的划分，目前这项工作仍由省厅项目办来统一计算和协调较为有利。
2、加强经营性项目收尾阶段财务监管
经营性高速公路已经成为我国高速公路网的重要组成部分。以往，对于经营性高速公路项目的财务监管，主管部门一般多关注项目投资建设的前期以及中期的资金到位及使用，而忽视项目建设收尾阶段的资金使用及支付。实践中，经营性高速公路项目收尾阶段资金缺口较大，导致拖欠工程款的现象严重，还有的项目工程在工程交工验收即将开通运行之前，要求调增投资概算调增收费年限，甚至出现影响高速公路路网顺利运行的现象，因此，主管单位应加强经营性
高速公路收尾阶段财务监管。根据《收费公路管理条例》，经营性高速公路的特许经营期限不得超过25-30年，也就是从项目投资建设开始到经营期届满资产无偿交还给国家的这一段时期，仅仅是资产经营权的转移，其资产所有权仍归属于国家。因此，按国家对基本建设新增固定资产管理的要求，在项目全面清理债权债务，全面清理资金资产，接受国家审计，办理竣工决算和完善项目后评价的过程中，仍应依据法规和特许经营合同，加强对经营性高速公路项目收尾阶段实施资金资产监管。
3、建立高速公路项目收尾阶段管理中心
高速公路收尾阶段工作、特别是收尾阶段财务管理工作具有较强的法规性、技术性和操作性。目前，高速公路建设处于收尾阶段的项目较多，竣工决算明显滞后，为降低工程建设成本，防止国有资产流失，，正确核定新增固定资产价值，办好固定资产交付使用手续，接受项目审计和后评价，进一步提高高速公路工程项目收尾阶段财务工作质量，促进高速公路建设管理规范化，全面提升高速公路平牌效应，在各省高速公路管理局内部建立一个由财务牵头的高速公路项目收尾工作管理中心来具体负责对高速公路项目收尾阶段工作，集中对收尾阶段结算、决算及移交的办理进行指导、协调和监督，在现阶段是很有必要的。
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