集体经营性建设用地入市政策及北京地区实践调查报告

集体经营性建设用地入市政策及北京地区实践

摘要：

1、《土地管理法》已经完成修改，但是其他配套法律法规尚未进行修订，关于经营性建设

用地的用途、出让、抵押、处置有较多不明确的地方，但是按照集体经营性建设用地和国有建设用地同权同责的基本思路，规则也会类似。

2、农村集体经济组织（包括经济合作社、经济联合社、经济联合总社）是集体经营建设用

地入市的主体，根据试点地区经验，也可以组建统一的入市平台公司，由该公司作为入市和金融业务的开展主体，信用风险判断时需要予以关注。

3、集体土地出让的土地使用权的期限与同类用途的国有建设用地使用权期限趋同；出租期

限有可能受到合同法20年的限制，具体需待政策法规进一步明确。

4、集体经营性建设用地抵押可参照同类用途的国有建设用地执行。

5、土地入市及再转让环节，收入扣除取得成本和开发成本后，需要按比例缴纳土地增值收

益调节金。

6、市场已有的针对集体经营性用地的融资方案有土地整治贷款、开发建设贷款、产业运营

贷款、商业用房按揭贷款，覆盖集体土地从整理入市到持有阶段。

7、试点地区的政策法规由较多是不公开的，且试点的事项是没有特别明确的法律法规规定。

金融机构如果要介入类似项目，建议与当地的发改委、规划与自然资源部门对不明确的事项进行详细的调查。

8、如北京地区，土地竞拍保证金是缴纳至镇级统筹公司，可关注该类企业的存款营销。

一、试点时期的政策文件体系及北京市的相关规定

根据相关文件，集体经营性土地入市试点自2015年始，至2019年12月31日开展试点的法律授权文件到期。2020年开始后续将衔接修改后《土地管理法》，试点期间全国及北京市依据的法律法规及相关政策文件如下：

(一)中共中央

2014年12月中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，提出改革试点的主要任务“建立农村集体经营性建设用地入市制度。针对农村集体经营性建设用地权能不完整，不能同等入市、

同权同价和交易规则亟待健全等问题，要完善农村集体经营性建设用地产权制度，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能；明确农村集体经营性建设用地入市范围和途径；建立健全市场交易规则和服务监管制度”

(二)全国人大及其常委会

2015年2月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议通过《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域，暂时调整实施《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。上述调整在2017年12月31日前试行。后经过全国人大常委会两次延期，试点期间延长至2019年12月31日。

(三)国务院

2108年12月23日，国务院向全国人大常委会提交了《国务院关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点情况的总结报告》。

(四)银保监会与原国土资源部

2016年5月13日，银保监会、原国土资源部印发《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法的通知》，经过延期之后，至2019年12月31日。

另外原国土资源部颁布了《关于印发农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点实施细则的通知》，该通知目前无公开信息。

(五)北京市

北京市颁布的政策法规主要有《北京市农村集体经营性建设用地入市试点暂行办法》（未公开）、《大兴区农村集体经营性建设用地入市试点工作方案》（公开）、《北京市大兴区住房和城乡建设委员会关于瀛海镇区级统筹地块集体经营性建设用地建设共有产权房项目》（未公开）、《大兴区农村土地制度改革试点领导小组办公室关于瀛海镇区级统筹地块集体经营性建设用地建设共有产权房项目手续办理推进会会议纪要》（未公开），因处于试点阶段，众多政策文件尚未公开，无法查阅。

二、《土地管理法》实施后关于集体经营性建设用地入市的解读

根据《土地管理法》1，集体经营性建设用地入市需满足如下条件：

1《土地管理法》第六十三条“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签

(一)土地利用总体规划、城乡规划列为工业、商业等经营性用途。

目前没有规范性文件对经营性用途做明确规定，《土地管理法》对经营性用途的列举包括工业、商业等。与“经营性用途”相类似的是“经营性用地”。我国最早出现“经营性用地”的概念是在1992年《国家土地管理局关于认真贯彻国务院严格制止乱占滥用耕地和发展房地产业有关文件的通知》，“经营性用地”对应的概念是“非经营性用地”，区分的目的是对两类用地采用不同的使用权设立方式，“经营性用地”采用招拍挂，“非经营性用地”采用划拨方式，后续文件提及“经营性用地”时，所列举的多为工业、商业、旅游、娱乐、商品住宅等，如《物权法》第一百三十七条规定商品住宅用地属于“经营性用地”2。因此如果将“经营性用地”与“经营性用途”等同，则商品住宅也包括在内，但基于谨慎原则，在未出具具体明确的规定前，经营性用途建议参照《土地利用现状分类》（GBT 21010-2017）、《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB 50137-2011）与《村庄规划用地分类指南》（建村〔2014〕98号），并排除商品住宅；对于北京市，可参考《北京市城乡规划与土地利用用地分类对应指南》。

在《上海市松江区农村集体经营性建设用地入市管理办法》对集体经营性建设用地作出了明确的定义“农村集体经营性建设用地是指存量农村集体建设用地中，土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的土地。”

(二)集体经营性建设用地必须是依法登记的

原国土资源部自2014年开始陆续发文，开展农村宅基地及集体建设用地以及其上建筑物、构筑物的统一登记3，按照《不动产登记暂行条例》《不动产登记暂行条例实施细则》《不动产登记操作规范（试行）》等法规政策规定，颁发统一的不动产权证书，能够入市的集体经营性建设用地，必须是经过登记的，取得相应权利证书的。

(三)土地流转的方式为土地所有权人以出让、出租等方式进行流转。

订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。

前款规定的集体经营性建设用地出让、出租等，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。

通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押，但法律、行政法规另有规定或者土地所有权人、土地使用权人签订的书面合同另有约定的除外。

集体经营性建设用地的出租，集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等，参照同类用途的国有建设用地执行。具体办法由国务院制定。”

第六十四条“集体建设用地的使用者应当严格按照土地利用总体规划、城乡规划确定的用途使用土地。”2“……。工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。……”

3《国土资源部财政部住房和城乡建设部农业部国家林业局关于进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的通知》（国土资发〔2014〕101号）；《国土资源部关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》

1、集体经济组织

农民集体所有的土地属于村农民集体所有4，全体农民为所有权人，是共有关系。村集体经济组织、城镇农村的合作经济组织或者村民委员会是法定的权利行使主体5，其以法人身份，作为法律上的主体，对外从事相应的交易活动。村集体经济组织、城镇农村的合作经济组织、村民委员会均是民法上的法人6，属特别法人，可以从事相应的民事法律行为，并独立承担责任。农村集体产权制度改革之后，农村集体经济组织分为三级，包括组、村、乡（镇）三级，分别对应的名称是经济合作社、经济联合社、经济联合总社，或者股份经济合作社、股份经济合作联合社、股份经济合作联合总社。仅有村级农村集体经济组织的，名称可以称为经济合作社或股份经济合作社。7集体经营性建设用地出让及出租，决策要求是本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意；对外的行为主体是村集体经济组织、城镇农村的合作经济组织或者村民委员会。

2、出让

根据新《土地管理法》的规定，集体经营性建设用地出让、租赁的最高年限参照同类用途的国有建设用地执行，具体办法由国务院制定。参照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号）第十二条关于国有建设用地出让最高期限的规定，集体经营性建设用地出让最高期限可为：工业用地五十年，商业、旅游、娱乐用地四十年，综合或者

4《土地管理法》第十一条规定“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”

《物权法》第六十条规定：“第六十条【农民集体所有权的行使】对于集体所有的土地和森林、山岭、

草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：

（一）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；

（二）分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行

使所有权；

（三）属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。”

5《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会对关于村民委员会和村经济合作社的权利和关系划分的请示的答复》（现行有效）“民法通则第七十四条第二款和土地管理法第八条第一款规定，“集体所有的土

地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理”。村民委员会组织法第四条第三款规定，“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产。”同意省农委的意见，即依照上述规定，集体所有的土地依照法律规定属于村农民集体

所有的，应当由村农业生产合作社等农业集体经济组织经营、管理，没有村农业集体经济组织的，由村民委员会经营、管理。”

6《民法总则》第九十九条规定“农村集体经济组织依法取得法人资格。法律、行政法规对农村集体经济组织有规定的，依照其规定。”第一百条规定“城镇农村的合作经济组织依法取得法人资格。法律、行政法规对城镇农村的合作经济组织有规定的，依照其规定。”；第一百零一条规定“居民委员会、村民委员会具有基层群众性自治组织法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动。未设立村集体经济组织的，村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能。”

7《农业农村部、中国人民银行、国家市场监督管理总局关于开展农村集体经济组织登记赋码工作的通知》

其他用地五十年。

出让定价。根据原国土资源部办公厅于2018年3月9日印发的《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》（国土资厅发〔2018〕4号），集体经营性建设用地入市涉及的地价评估，可参照《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》执行。实践中，根据各试点地区的实践情况，通常情况下，试点地区规定出让底价不得低于农村集体经营性建设用地（或出让地块所在地区）基准地价的一定比例（比如70%），或者同时规定出让底价不得低于国家规定的相应国有建设用地出让最低价标准。

出让价款的收取与分配。集体土地入市的收入在扣除取得成本和开发成本后的收益，需要按照一定比例缴纳土地增值收益调节金，剩余收益归属于集体经济组织，由集体经济组织统一管理，或者向其成员进行分配，具体依据各地的规定执行。

3、出租

当前尚无法律法规对集体土地的出租进行专门规范，按照集体经营性用地将与国有土地使用权同权同责的原则处理。在租赁期限上，《国土资源部关于印发〈规范国有土地租赁若干意见〉的通知》（国土资发〔1999〕222号）第四条规定国有土地租赁可以根据具体情况实行短期租赁和长期租赁。对短期使用或用于修建临时建筑物的土地，应实行短期租赁，短期租赁年限一般不超过5年；对需要进行地上建筑物、构筑物建设后长期使用的土地，应实行长期租赁，具体租赁期限由租赁合同约定，但最长租赁期限不得超过法律规定的同类用途土地出让最高年期。《产业用地政策实施工作指引（2019年版）》规定以长期租赁方式使用土地的，应按照《规范国有土地租赁若干意见》（国土资发〔1999〕222号）的规定执行，租赁期限不得超过20年。以租让结合方式使用土地的，租赁部分单次签约时限不得超过20年，可以续签租赁合同。

4、出资

新《土地管理法》未对土地一级市场上集体经营性建设用地以作价出资（入股）方式入市作出明确规定。对于土地一级市场上国有建设用地以作价出资（入股），《产业用地政策实施工作指引（2019年版）》第十七条虽有规定，但也未明确最高入股期限。结合新《土地管理法》关于土地一级市场上集体经营性建设用地最高出让期限的规定，土地一级市场上集体经营性建设用地以作价出资（入股）方式入市的，作价出资（入股）的最高年限不得超过同类用途集体经营性建设用地的最高出让年限，即工业用地不得超过五十年，商业、旅游、娱乐用地不得超过四十年，综合或者其他用地不得超过五十年。但实践中，一些地区可能做出特别的规定，比如：北京市大兴区作为集体经营性建设用地入市试点地区，根据《北京市农

村集体经营性建设用地入市试点办法》（京政函〔2016〕1号）第三十一条第（三）项的规定，集体经营性建设用地作价出资（入股）的年限，参照出让方式执行，工业用地不得超过五十年，商业、旅游、娱乐用地不得超过四十年，综合或者其他用地不得超过五十年；而在北京市全市范围内，根据原北京市规划和国土资源管理委员会于2017年3月7日印发的《关于统筹利用集体建设用地政策的有关意见》（市规划国土发〔2017〕69号）的规定，集体建设用地入股期限最高不得超过40年。

5、抵押

根据《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法》（试点到期），国家确定的入市改革试点地区，在符合规划、用途管制、依法取得的前提下，允许农村集体经营性建设用地开展抵押贷款8，针对的土地使用权包括两类：1、以出让、租赁、作价出资（入股）方式入市的农村集体经营性建设用地使用权；2、具备入市条件的农村集体经营性建设用地使用权。贷款到期后，借款人未清偿债务或出现当事人约定的实现抵押权的情形，银行业金融机构可以通过折价、拍卖、变卖抵押财产等合法途径处置已抵押的农村集体经营性建设用地使用权，所得价款由银行业金融机构优先受偿。

根据《土地管理法》，集体经营性建设用地使用权的抵押参照同类用途的国有建设用地执行。《国务院办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》规定已依法入市的农村集体经营性建设用地使用权转让、出租、抵押，可参照本意见执行。

根据北京市不动产登记中心官网显示，支持集体经营性建设用地的抵押登记手续办理，并需要提如下资料：本集体经济组织三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意的材料；不动产登记申请书；抵押合同（主债权合同中包含抵押条款的，可以不提交单独的抵押

8《中国银监会、国土资源部关于印发农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法的通知》第六条具有下列情形之一的集体经营性建设用地使用权不得抵押：

（一）权属不清或存在争议的；

（二）司法机关依法查封的；

（三）被依法纳入拆迁征地范围的；

（四）擅自改变用途的；

（五）其他不得办理抵押的情形。

第十条以农村集体经营性建设用地使用权作抵押申请贷款的，应当同时满足以下条件：（一）依法进行不动产登记并取得县级以上人民政府或政府相关主管部门颁发的农村集体经营性建

设用地权属证书并可办理抵押登记；

（二）用于抵押的农村集体经营性建设用地符合土地利用总体规划及城乡规划；

（三）用于抵押的农村集体经营性建设用地使用权及其地上建筑物、其他附着物未设定影响处置变现和银行业金融机构优先受偿的其他权利；

（四）具备入市条件的，应具备所有权主体履行集体土地资产决策程序同意抵押，试点县（市、区）政府同意抵押的证明材料等；

（五）法律、行政法规和中国银监会规定的其他条件。

合同书）；抵押权实现时优先交纳出让金的确认文件；地上建筑物、其他附着物的不动产权属证书；集体土地所有权人同意的证明；属于房地产开发项目的，应提交房屋管理部门出具的房屋销售或未销售证明；主债权合同；营业执照，或者其他身份登记证明；授权委托书、涉及现场签订授权委托书，或提交经公证的授权委托书，请参照《关于修订<北京市不动产登记工作规范（试行）>总则部分的通知》有关规定办理；香港、澳门特别行政区、台湾地区及外国申请人处分不动产的，其授权委托书应当按照国家有关规定办理认证或者公证；代理人身份证明材料。

(四)土地增值收益调节金及相关税费

根据财政部、原国土资源部于2016年4月18日印发的《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》（财税〔2016〕41号）[8]的规定：（1）土地增值收益调节金（下称“调节金”），是指按照建立同权同价、流转顺畅、收益共享的农村集体经营性建设用地入市制度的目标，在农村集体经营性建设用地入市及再转让环节，对土地增值收益收取的资金。此处所述土地增值收益是指农村集体经营性建设用地入市环节入市收入扣除取得成本和土地开发支出后的净收益，以及再转让环节的再转让收入扣除取得成本和土地开发支出后的净收益。

（2）确定调节金具体征收比例的原则为：试点县综合考虑土地增值收益情况，按照土地征收转用与农村集体经营性建设用地入市取得的土地增值收益在国家和集体之间分享比例大体平衡以及保障农民利益等原则，考虑土地用途、土地等级、交易方式等因素，确定调节金征收比例。

（3）调节金缴纳主体：调节金原则上由集体经营性建设用地的出让方、出租方、作价出资（入股）方及再转让方缴纳。

（4）调节金的收取标准为：1）调节金分别按入市或再转让农村集体经营性建设用地土地增值收益的20%-50%征收；2）土地取得成本和土地开发支出的具体内容及标准由试点县人民政府结合当地实际确定，无法核定本地区入市或再转让土地取得成本的，可根据土地征收或土地收储的区域平均成本情况，制定农村集体经营性建设用地的平均成本，或制定按成交总价款一定比例征收调节金的简易办法，由试点县人民政府报省级财政和国土资源主管部门批准后执行。

（5）除了针对土地增值收益收取的调节金外，在契税暂无法覆盖农村集体经营性建设用地入市环节的过渡时期，须再按成交价款的3%-5%征收与契税相当的调节金，具体由土地受让方缴纳。

财政部、国家税务总局于2019年7月16日发布了《土地增值税法》（征求意见稿），将转让及出让集体土地使用权、地上的建筑物及其附着物，或以集体土地使用权、地上的建筑物及其附着物作价出资、入股，均纳入土地增值税的征收范围，并实行超额累进税率：增值额未超过扣除项目金额50%的部分，土地增值税税率为30%；增值额超过扣除项目金额50%、未超过扣除项目金额100%的部分，土地增值税税率为40%；增值额超过扣除项目金额100%、未超过扣除项目金额200%的部分，土地增值税税率为50%；增值额超过扣除项目金额200%的部分，土地增值税税率为60%。同时，《土地增值税法》（征求意见稿）还特别规定，扣除项目金额无法确定的，可按照转移房地产收入的一定比例征收土地增值税，具体征收办法由省、自治区、直辖市人民政府提出，报同级人民代表大会常务委员会决定。另外，根据业界人士反馈，自然资源部在近期举行的研讨会上也倾向于认为，对于集体经营性建设用地入市产生的土地增值收益，应由国家征收土地增值税，以取代财税〔2016〕41号文规定的调节金。

三、金融支持集体经营性建设用地入市

根据相关媒体报道，北京农商银行推出了土地整治贷款、开发建设贷款、产业运营贷款、商业用房按揭贷款等4款产品，至2019年3月末，累计为大兴区8个试点项目提供146.1亿元的融资支持，累计资金投放约94.77亿元。

四、北京大兴区试点政策及案例

(一)镇级土地联营公司（股份合作社）是大兴区集体经营性建设用地的实施主体、融资

主体

根据《大兴区农村集体经营性建设用地入市试点工作方案》，大兴区以镇为基本实施单元，实行镇级统筹。各集体以土地入股等方式组建具有独立市场法人资格的镇级土地联营公司（股份合作社），该公司（合作社）作为农村集体经营性建设用地入市实施主体，社会资本不得入股。镇级土地联营公司（股份合作社）可持国土部门核发的农村集体经营性建设用地土地使用证，采取农村集体经营性建设用地土地使用权抵押、保证担保等多种担保方式，实现对农村集体经营性建设用地入市的融资支持，运用信贷、理财、信托、基金、保险等各类金融工具，筹措土地整治开发资金。

联营公司的主要职责还包括：土地勘测定界；编制土地腾退整治实施方案；办理规划、预审、立项等手续；作为确权登记主体；土地整治；入市申请；及时、足额将增值收益调节

金上缴区财政局。

(二)试点期间，大兴区集体土地入市流程

(三)案例-集体进行性建设用地用于建设共有产权房

某项目的土地为集体经营性建设用地，用途是F81绿隔产业用地（建设共有产权房），绿隔产业用地是在《北京市土地利用总体规划》中使用的概念，根据《北京市城乡规划与土

地利用现状分类对应表》，绿隔产业用地主要用于如下用途：

1、批发零售用地：指主要用于商品批发、零售的用地。包括商场、商店、超市、各类批发(零售)市场，加油站等及其附属的小型仓库、车间、工场等的用地；

2、住宿餐饮用地：指主要用于提供住宿、餐饮服务的用地。包括宾馆、酒店、饭店、旅馆、招待所、度假村、餐厅、酒吧等；

3、商务金融用地：指企业、服务业等办公用地，以及经营性的办公场所用地。包括写字楼、商业性办公场所、金融活动场所和企业厂区外独立的办公场所等用地；

4、其它商服用地：指上述用地以外的其他商业、服务业用地。包括洗车场、洗染店、废旧物资回收站、维修网点、照相馆、理发美容店、洗浴场所等用地；

5、工业、仓储用地：指工业生产及直接为工业生产服务的附属设施用地及指工业生产及直接为工业生产服务的附属设施用地；

6、科教、医卫慈善用地：指工业生产及直接为工业生产服务的附属设施用地及用于医疗保健、卫生防疫、急救康复、医检药检、福利救助等的用地；

7、文体娱乐用地：指用于各类文化、体育、娱乐及公共广场等的用地。

《北京市城乡规划与土地利用现状分类对应表》的列举判断，绿隔产业用地的用途属于经营性用途，但是建设共有产权房并未列举在其中，需要有相应的法律文件进行例外规定。

(四)关于本宗土地共有产权房的产权共有方

根据《住房城乡建设部关于支持北京市、上海市开展共有产权住房试点的意见》“五、运营管理主体。要明确由国有机构代表政府持有共有产权住房政府份额，并承担与承购人签订配售合同、日常使用管理、回购及再上市交易等事项。”对于国有土地，国有机构代表政府持有共有产权房的政府份额，本宗土地为集体经营性建设用地，若建设共有产权房，需要明确共有方，及申购交易规则是否参照《北京市共有产权住房管理暂行办法》。

声明：本材料制作过程中参考了《“镇级统筹”新模式下的集体建设用地利用》、《北京分行集体土地\法律法规\从条文到实践——全面解读集体经营性建设用地入市核心要点（中伦律师事务所）》、《北京绿隔产业用地规划实施现状问题与对策——以朝阳区为例》、《北京绿化隔离地区土地利用演变及规划实施机制研究》、《农村集体经营性建设用地流转及金融支持研究》等文章。