PPP项目实质性内容变更的若干法律问题

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PPP项目实质性内容变更的若干法律问题

作者：周业莽

来源：《项目管理评论》2019年第03期

随着《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10

号）的出台，PPP正、负面清单进一步完善。为确保项目依法合规，处于不同阶段的PPP项目都可能面临实质性内容变更的问题。

PPP项目实质性内容的变更

PPP项目实质性内容包括项目的建设内容与边界条件。顾名思义，项目的建设内容包括项目整体建设情况与子项目建设情况，项目的边界条件主要包括权利义务、交易条件、履约保障和调整衔接等边界。边界条件可分为核心与非核心两类，而所谓项目核心边界条件，即PPP项目的核心指标，包括运作方式、项目合作期限、回报机制、资产权属等，在项目实施方案、物有所值评估报告、财政承受能力论证报告中均有体现，并集中反映在采购文件中，成为项目合同的关键内容。

在PPP项目推进过程中，既可能发生建设内容的调整，也可能发生边界条件的变更，而这些实质性内容的变更，主要发生在项目的准备、采购、执行阶段，对应的文件分别是实施方案、采购文件、项目合同。

项目准备阶段，实施方案内容可发生实质性变更

PPP项目实施方案经项目实施机构提请当地人民政府予以批复后，原则上不再修改，此后项目应严格按照该实施方案推进。确实需要内容变更的，非核心边界条件调整或其他程序性事项变更不得影响物有所值评价与财政承受能力论证，否则属于建设内容或核心边界条件调整，涉及可行性研究报告、物有所值评估报告与财政承受能力报告的重新编制，即需要二次识别。

识别结果一般有三种：一是调整后的项目不再适用于PPP模式；二是仍可作为原PPP项

目推进；三是原PPP项目终止，新PPP项目立项。需要注意的是，若调整变更前项目已入示

范库，则可能涉及撤销或变更说明等问题。

项目采购阶段，采购文件内容可依法调整

根据《中華人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）及相关规章制度，采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。采购过程中，采购文件可以进行调整，但受相关法律法规的限制。

（1）对于公开招标，依据《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招投标法》）第二十三条：“招标人对已发出的招标文件进行必要的澄清或者修改的，应当在招标文件要求提