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广州市星光之家执行状况报告

广州市星光老年之家计划执行情况调查报告

一、前言

“星光之家”计划是从2001年开始实施的“社区老年福利服务星光计划”的简称,1是民政部为应对人口老龄化挑战,为满足日益增长的老年人社会服务需求,为建构当代中国的社区福利服务体系并推进城市社区建设为目的而策划并倡导,由全国地方各级民政部门和地方各级政府具体组织并在全国城乡广泛开展的社区社会福利服务改革23。

按照民政部和省民政厅部署和文件要求,2001年11月13 日,广州市市政府以【2001】49 号文件,即《广州市“社区老年人福利服务星光计划”实施意见》开始推动广州市的星光计划。《实施意见》明确、具体地要求广州市的星光计划要“以江泽民总书记“三个代表”的重要思想为指导,以满足社区老年人的需求为出发点,以福利金的资助为手段,充分依靠各级政府的组织领导,广泛动员社会参与,大力挖掘和利用社区资源,争取3年内在社区居委会和街道分批新建和扩建、改建社区老年人福利服务设施和活动场所,使我市每个社区居委会有100至120平方米的服务站点,每条行政街有300-350平方米的老年人服务中心;在农村,使每个镇的敬老院都达到省一级敬老院标准,逐步建立和完善社区老年人福利服务网络,为居家养老提供支持,为社区照料老年人提供载体,为老年人活动提供场所和设施。”在星光之家功能设置方面,《实施意见》明确提出,“社区居委会的站、点和街道的中心要相辅相成,互为网络。在服务内容上,应当逐步覆盖住养(街道中心设立适当的收养床位、居委会一般不单独设立收养床位)入户服务(如家务料理、生活照料、送餐服务、陪护服务)、紧急援助、日间照料、保健康复、文体娱乐(如健身房、阅览室、棋艺室、歌舞厅、书

1民政部决定,今后2—3年,从中央到地方,通过发行福利彩票筹集的福利金,绝大部分(约40一50亿元)用于资助城市社区的老年人福利服务设施、活动场所和农村乡镇敬老院的建设。这项工作命名为“社区老年福利服务星光计划”(简称“星光计划”)转引自民政部《“社区老年福利服务星光计划”实施方案》

2民政部认为“尽早建设一大批立足社区、面向老人,小型分散、方便实用,星罗棋布、形成网络的老年福利服务设施和活动场所,建立健全社区老年福利服务体系,是贯彻江泽民总书记“三个代表”重要思想的实际行动,是关系亿万老年人切身利益、关系“两个文明”建设、关系改革发展稳定大局的一件大事,对于加快老龄事业的发展,促进社区建设,推动社会福利社会化进程,具有重要意义。”转引自民政部《“社区老年福利服务星光计划”实施方案》

3据2006年年底发表的《中国老龄事业的发展》白皮书报道,从2001年起,全国建成“星光老年之家”3.2万个,总的投资达到134亿元人民币。

画室)等多种项目。具体内容可视实际情况选择设置,并适当兼顾服务残疾人和孤残儿童。”

采用民政部、广东省和广州市以及区县福利金和市、区、县三级财政金按比例联合投入的方法,截止2005年3月,广州市分三批建成了1187 个星光之家,其中街道(镇)项目124个,社区项目1063 个,覆盖全市街道(镇)社区率 69.6%,总建筑面积28.5万平方米,总资金投入额为3.35863亿元,平均每个项目资助28.6万元。 2006至2007 年,全市新建星光之家 75 个,星光之家总数达到1262个,尚未建设的星光之家429个。

有鉴于星光之家项目的重要性4,为了了解广州市星光之家项目执行情况,分析和评述项目取得的成绩与存在的问题,探求进一步改革的方法,2007年7 月,广东商学院社会工作系接受广州市老年人服务中心委托,并与广州市老年人服务中心组成联合调查组,对广州市星光之家项目执行情况进行调查。

由于星光之家计划实施的时间先后不一样,按道理,开头建设的星光之家的地区,星光之家的状况比较有代表性。故此本次调查选择实施星光之家计划比较早,社区服务底蕴比较厚的越秀、海珠、荔湾、白云、天河5个区为调查区域。调查方法为服务机构实地考察、服务对象和服务者问卷调查、服务管理者访谈以及文献查阅等。其中实际到点观察的星光老年之家91家,老人问卷调查325人,基层服务人员问卷调查50人,服务管理者访谈13人。

二、调查发现

1.星光之家几乎面目全非

本次调查方法之一是按照抽样实地观察星光之家,目的在于了解星光之家到底为老年人提供了哪些服务。根据五个区5星光之家的资料,采取等差抽选10%的样本的方法,本次实地考察一共抽选了100个星光之家,其中,越秀15家,海珠30家,荔湾5家,白云35家,天河15家,实际到点观察91家。

调查发现:开门运营的星光之家有46家,占调查总数的51%(其中没有挂牌的5家);原址上没有星光老年之家或没有老年人服务的32家,占总数的35%;关门的13家,占总数的14%(详见附件1)。

调查证实:尚在开门运营的设施中,主要提供的服务是麻将、健身和阅读。由于缺少管理和服务,除麻将受到老年人的喜爱之外,其他两类项目运作并不成功。在普遍衰败的现状中,调查发现1家星光之家已经改装成收养托老、入户服

42004年星光之家计划纳入广东省省委省政府“十大民心工程”之一,广州市成为星光之家项目示范城市之一。

5本次调查依5 区860家星光老年之家资料抽样。其中越秀134家,海珠296家,荔湾40家,白云245家,天河145家。

务(如家务整理、生活照料、送餐服务、陪护服务)、紧急援助、保健康复等服务的设施。还有1家有志愿者的参与和介入。

这种状况显示,接近半数星光之家设施资源全部浪费,尚在运营或者勉强运营的星光之家,无论街道级别还是社区级别,服务功能远离民政部和广州市星光计划初衷。与此相对应,新近出现的,准备把星光之家改造成收养托老、入户服务的设施的举措给人一个积极的信号,它使星光之家有可能靠近广州市高龄、衰弱且无人照顾的老龄人的紧迫需求,为广州市星光之家项目改造和升级的方向提供了借鉴。

(1)有创意的星光之家

在广州市志愿者运动发展和广州市居家养老服务试点的时代背景下,少数星光之家的服务已经出现现代的服务元素,比如引进志愿服务、试点衰弱老年人的居家照顾服务等。这些创新性元素体现了星光之家社区参与、社区关怀和老有所为的宗旨,标识着星光之家服务的发展方向。除此之外,少数星光之家仍然是老年人社交、娱乐和休闲的场所。老年人满意的笑容,表达了星光之家管理和服务的成绩。下面是调查员的观察所见:

这个星光之家在一家教堂的旁边,有三层楼高,共1600平方米,有5个管理员。小楼内设施齐备,环境干爽。但是没有空调。据管理员介绍,星光之家在我们到达前半个小时刚搞完一个小型的歌舞联谊会。在星光之家里最令我们感兴趣的是一个志愿者联系室。据管理员介绍这个是供提供志愿服务的人员使用的,这些志愿服务包括有街道来协助中心搞活动和街道在中心组织老人参加志愿服务等。(调查员-16)

这个社区的星光老年人之家已改造成居家养老服务部,该服务部有一位中心主任和数位上门服务人员。我们去那天,服务部刚好重新装修,环境很好,并有一些先进的锻炼器材。据负责人介绍该服务部主要为社区内50位孤寡老人提供包括上门清洁,买菜,接送看病等多项服务,而且这类型的服务是免费的。提供服务的人员是从家政公司上有着丰富服务经验的人员。(调查员-16)某村的星光老人之家是在某村的一条主要的大街道旁边,是一幢楼房,有两层,有50-60平方米,一楼是老人们打牌,捉棋,看报纸的地方,我去到的时候是中午一点半。大约有20位老人,有三桌老人在玩麻将,扑克牌。还有其他一些老人在与其他老人聊天。二楼有音响设备,有一些老人在唱粤曲,也有老人在玩牌,在二楼放有书架,里面放有一些书籍,提供给老人阅读。而且老人们还自发的组织了舞蹈队,老人们一起跳舞,自愉自乐。在里面的老人给我的总的印象是健康,快乐的,地方虽然不大,但是在老人也很高兴的聚在一起。老人中心

提供的设施服务是免费的,以便利老人为目的。(调查员-9)

(2)维持型星光之家

本次调查发现,以麻将为主,一些星光之家正简单、艰难地维持着为社区老年人提供休闲、娱乐与社交的公共场所的功能。按说,退老院应该是为老年人服务的地方,但是在私人承包又缺乏监管和其他公共资源介入的情况下,这类服务质量堪犹。下面是调查员的观察所见:

从外面看那是一间祠堂,门口挂着一个星光老年之家的牌子……这家星光老年之家的设施简单一点,其中有一大块地方放了很多杂物。没有正式的会议室,所有地方都是连通的,老人家能坐的只是几张旧的椅子,门口坐着好几个老人家在聊天,旁边有几个中年人在打麻将,声音有点大。听说这里有一个工作人员,但是只是早上来打扫一下就走,到下午六点又来关门,是个兼职员,月工资500左右。经过询问,这些老人家一般都是来这里聊聊天,其余的一般都没怎么做过。(调查员-2)

这家星光老人之家,共有两个室,一个是用来打麻将用的,有两张麻将桌;另外一家是用来健身用的,里面的健身的器材和乒乓球桌,不过从健身的器材来看,这里似乎已经很久没人碰过了,已经布满了灰尘。这里负责星光老人之家的有两个所谓的负责人,其实也是集多功能于一身的,兼负其他职责。(调查员-14)

离开了某某路,我们来到了某某星光之家,奇怪的是这间星光之家的门居然是锁着的,但里面有人声,我们喊了几遍,有个工作人员来开门了,一进去就看到了钉在墙上的牌子:广州xx托养所,我以为走错了地方,便问那个工作人员,她告诉我们说这里的星光之家已经被私人承包了,成为了退老院,老人们到这里住是要收费的,而且一般的老人是不会来这边活动的。走进房内感觉挺拥挤的,生活设施也比较简陋,整个房子只有几台吊扇,也没有什么供老人活动的东西和场地。看见七八个目光呆滞的老人在那里孤独地吃饭,心中不禁一阵难过。(调查员-21)

(3)麻将馆现象

麻将馆是星光之家观察到的最普遍的现象,指的是星光之家成为中老年人玩麻将的场所。这种场所或者承包给私人,或者主管者派人经营,按桌收取牌位费,设施性质可能娱乐成分多一些,也可能介于娱乐和赌博之间。下面是调查员的所见:

星光老人之家开门了,我们一看里面跟麻将馆没什么两样,墙上还贴着“禁止赌博”的字样,有些讽刺意味。我们做了几个老人家的调查,奇怪的是,他们

都对这家简陋的星光之家感到满意。其实,认真想想,不难发现其中原因。那里的老人家大多是小学以下的文化水平,打麻将可能是他们最好的休闲方式,打麻将满足了他们的休闲要求,因此感到满足。(调查员-3)

里面有五六台麻将桌,还有一间阅览室,但没开灯,很昏暗,显然,没人在里面阅读。这里打麻将的老人态度极其恶劣,似乎我们赶走了她们的财神。职员还介绍,来这里打麻将,每个人2元。正如我们通过周边老人的调查结论:这里的老人之家实际上是一个麻将馆!而且周边老人还反映,这里的物业公司跟居委会相互争夺这个老人之家的管理权。我觉得这是一种利益争夺,并不是真正为老人的福利等着想。(调查员-12)

打开门看里面热闹非凡。6张麻将台一字铺开,几十个老人在玩,面积大概有30平方米左右。从管理这里的阿姨口中可以知道,这个星光老年人之家已经是租给她管理了,她每个月需要给月租500元,另外水电费另给。麻将收费是这样的:平时每桌8元;如果开空调12元/桌。这里几乎是成了麻将馆了。(调查员-13)

透过老人之家的玻璃门,可以看到里面的弥漫的白烟。推门进去,感觉非常凉爽,里面的空调温度调得很低。这里聚集着很多老人,嘴里都刁着烟,忙着搓麻将,有趣的是我们还发现有一桌还坐着4位年轻的女士。里面地方很拥挤,总面积大约50—60平方米,除了六张麻将桌外什么娱乐设施也没有,但负责人还口口声声说还有健身器材,书籍共老人们享受。已经拥挤的房子还有三只狗到处乱窜,显得更加杂乱,而这些狗有些是老人带过来的,有一只是负责人的。我们在调查的时候,负责人还忙着收台费,手里拿着上百块的钞票。负责人说,她的主要职能就是满足老人们娱乐的要求。而我们看到的他所满足老人的要求就是给老人派塞子和麻将以及收台费。

我们访问社区的老人是否知道有老人之家这回事的时候,他们都笑着说“麻将馆就知道,老人之家就没听说过。”据老人们的意见,他们都对老人之家很埋怨,认为这样导致社区的赌风严重起来。(调查员-22)

(4)多牌现象

这种现象指的是星光之家的标识混杂在诸多招牌之中,但是仍然是一所提供老年人服务的设施。不过,这类设施的服务状况属于艰难“维持型”。

这家星光老年之家的旁边有间小卖部,它的门开在两边,牌匾则挂在正面,我们细细数了一下,有7个牌匾:××社区支部委员会、××居民委员会、××居委计划生育协会、交通安全社区、防暴御寒庇护站、劳动和社会保障服务工作站、其中星光老年之家的红色牌子是挂在所有牌子的正上方的。这家星光老年之

家里面的设备除了五张麻将台、几张残缺的桌椅、风扇就没有其他的了。地板很脏,到处是烟灰、烟头。除了打麻将用的长凳之外,其他的座椅都布满了灰尘。管理人员、服务人员都没有,我们去到的时候,处于二楼的居委会没有人在值班,据老人说,他们这个活动点是没人管的,居委会的人也不管。在场的有8、9个村民在打麻将。但只有2~3位是年龄在60岁以上的老人,其他的均为四五十岁左右的中年人,他们说他们经常过来这里打麻将,这里不收费…..平时就只有一个老伯负责打扫卫生。(调查员-1)

(5)换牌现象

这种状况指尚在提供老年人服务,但是没有按照民政部的要求统一标识和称谓,而是按照投资主体或者设施现有的功能来标识名称。比如,退休党员寒暑庇护中心、养老院、养老服务部、独居老人养护中心、检察院退休干部活动中心等。本次调查发现,由企业事业单位为主投资或者管理的这类设施,受体制限制,服务对象仍然单位退休人员,对外不开放。这种设施占占尚在经运营的11%。

在靠近宿舍区时,我们找了近70岁的老伯伯,同样,他也不知道有“星光老人之家”,但我们问他有没有老人活动中心时,他笑了,他说,附近有退休老人活动中心。然后我们就带着疑念跟着他来到一个“退休老人活动中心”为正牌匾的楼下,而里面却挂着“星光老人之家”的牌匾。(调查员-12)

(6)缩水现象

星光之家项目是严格按照民政部项目设施面积标准来建设的。可是本次调查发现,有一些星光之家面积很小,远不符合民政部设立的设施标准。根据调查员目测,面积在100平方米以下的占尚开门的星光之家总数的9%。

这个星光老年之家只是一个大概5平方的小小平房!里面摆着大约4台麻将就满了,另外墙壁上有些开水杯,还有几台风扇,仅此而已。据调查,有些麻将还是一些常来的人带来的,风扇也是如此!平常时也很少有人会过来玩,只有一些爱打麻将的老人过来打打麻将。平房的管理员是一个70岁以上的老人,他说每天就打扫一下卫生跟烧烧开水,也没什么事干,很闷!(调查员-7)走进某某社区的星光老人之家,我们发现这里甚至连星光老人之家的牌子也没有,这里的活动室加起来大概也就只有几十平方米。(调查员-14)

(7)空置现象

这种现象占考察总数的14%,指的是有设施,但没有服务,而且平常也很少开门的星光之家。这类无视老年人服务需求,将设施闲置的星光之家,其存在的主要功能是的应付上级检查。

“星光老人之家”的匾牌挂在xx居委会办公室的前面,实际上与其它招牌

挂在一起,……其他工作人员告诉我们,这间星光老人之家不是常开的,偶尔搞一下活动。而且,就在办公室的后面。我们于是走出了办公室,到星光老人之家看看,可这并不是我想象中的星光老人之家,挂着老人娱乐中心的牌子,门却是关着的。我们问了周围的许多老人,他们都不知道星光老人之家是什么回事,看来这里的星光老人之家还没真正落实到实处。(调查员-3)

我们找到了,终于看到了星光老年之家的牌子,不过好象真的没有开过门,因为门已经生锈了。我们还向那里的老人家咨询了一下,他们也说那里是从没开门。不过二楼好象以前有个地方给他们活动,不知是不是属于星光老年之家呢?一位老人家说到活动的场地,很激动,说是他们想找个地方带小孩玩都没有。(调查员-2)。

我们继续找,终于在拐角处见到了星光老年之家。牌子很大,很醒目,也很新,房子占地面积也很大,分为四小间,初步估计每间都有二十平方米以上,但是大门紧锁,玻璃门墙都粘上了锡纸,无法看到里面的情况,对面铺子的阿姨说它很少开门,几乎没有。(调查员-24)

(8)空牌现象

这种现象占调查总数的4 %,指的是星光之家服务的管理机构挪用挤占了星光之家的设施,却还顾及挂牌的要求。其牌子悬挂在社区警卫室、居委会办公室或者文化站设施招牌旁边的现象。

今天真正去到xx社区居委会作问卷调查,里面的设施还可以,但是没有见到有关“星光之家”的任何设施,而当我们请求调查时。他们要向街道请示,后来填的表格中可以看出,他们还是有顾忌,没有完全按照真实情况填表格。因为社区里根本没有任何相关设施,也没有任何专业人员,只是一个空的牌子。(调查员-4)

在公园有个活动中心,但据老人反映,那里已经变成聚赌的地方。老人们平常可以娱乐的地方,其实就是公园以及赤沙小学附近的大榕树下。还有就是本来是星光老人之家的地方,是被居委会占来办公了,因此根本没有老人活动的场所。(调查员-4)

(9)空名现象

空名意思是原址上找不到星光老年之家,星光之家只是提交给民政局星光之家登记簿上的一个地址。

(10)赌场现象

赌场现象占总数的12%,指原地址变成明显可见的麻将赌场。这种地方败坏了社会风气,剥夺了社区老年人享受服务的权利,却能为经营者赚钱,为社区管

理机构添加额外收入。下面是调查员的现场观察:

这个星光之家已经变成了完完全全的赌档。我们进去是看到管理员在“抽水”,手中拿着一大沓钱,小楼内烟雾弥漫,有重重的烟味。里面除了老人家还有中年人和青年人,麻将桌上放着大沓的一百块。人们专著于自己的排,中间还有一些流氓穿插其中。(调查员-16)

最后一站是某某街道的星光老人之家。走进去,我第一感觉是——一个大赌场!这里面积比较大,里面有几十张麻将桌,上百人在打麻将,赌钱。我们看到里面还贴着星光老人之家的相关介绍,可以看出这里的领导对星光老人之家的作用是比较了解的。不过对比现在的情况,真够讽刺的。在这里的都是四五十岁的人,有的只有三十多,但老年人却不多,老年人都在外面的空地上玩,我们问他们知不知道星光老人之家还有不少人说没听说过的。(调查员-14)

(11)其他营利现象。

该类现象占考察总数的5%,指原地址已经没有老年之家招牌,当地责任/权力机构把星光之家承包给私人,经营麻将以外的非老年人福利服务项目,包括保姆公司,盲人按摩等。我们看到很多老人在那里跳舞,我们想采访工作人员,可是他的态度很恶劣,总是说不知道,而且还以要下班了拒绝采访。我们随机采访了在那里跳舞的几位老人,她们说,这就是星光老人之家,被私人承包了,而且只有跳舞这一项活动,还要收钱的(调查员-5)。

星光之家的上述问题在本次调查的其他部分得到同样证实。事实上,这些问题已经在2003年第一批星光之家建成后不久就被市民政局发现。为了防止星光之家资源浪费,市民政局曾在2003年8月制定《广州市星光之家运营管理意见》。2005年3月,在星光之家完成第三批建设建设项目之后,市民政局再次颁发《关于进一步加强星光老年之家运作管理调研情况的报告》。报告承认了由于运作资金难以为继,“一些星光之家仅靠“打麻将”的项目才能维持运作,其他服务项目的收费远远不足以维持管理人员和日常水电费的开支。因此,没有经费来源的社区级项目,只好承包给个人经营,这样造成了星光点变成麻将点的被动局面。”可惜的是,2006年4月20日,星光之家变成麻将馆的情况又被《新快报》记者披露。这说明,这种局面并没有改善。

与上述情况相反,接受本次调查的老年人对政府和社区提供各种基本、适切的、多元的社会服务表达了强烈的要求。尽管受访老人中小学以下受教育程度的占74%,70岁以上老人占54%,当调查员征询他们对办好星光之家的意见时,185个老人提了190条建议,提意见的人数占调查总人数的57%。这些意见反映了老年人对社会服务项目和设施的强烈的需要和社会参与的多层面能力,同时说

明,恢复星光之家原有服务功能的任务实在十分紧迫(详见附件:老年人的意见)。

2、星光之家的问题

星光之家项目不到几年功夫就面目全非,实在辜负了项目设计者、项目推进者和老年人的期望,而直接具体负责星光之家项目的负责人,由于建设星光之家付出很多,了解情况,更觉心痛。

星光之家最大的问题在于没有经费,没有人才,其他问题,包括选址等。这些问题民政局早有认识,也被所有的访谈者反复强调。笔者认为,除此之外,没有专职/专业管理和服务机构,没有专职和专业的服务和管理也是星光之家迅速衰败的主要原因。

星光之家项目是民政部首次在全国范围内开展的有统一目标、统一规划的老年人社区福利服务项目。尽管设计理念不错,可是因为没有先例,存在着一个重大的问题就是项目资金无法落实。尽管民政部强调各地有条件的地方要把老年人福利服务事业费用纳入当地财政预算。但是,设想归设想,却没有哪个城市做到了。广州市也不例外。这使得负责全市社区星光计划推动的民政局没有项目服务经费也无法给在社区层面实际担当服务重任的街道办事处和居委会支持。这使得星光之家项目一开始就缺少最宝贵的资源。这就是人才资源。

在访谈中,所有的人都告知,无论区民政局还是街道办事处,或者是居委会,星光之家是“没有专人”管理的。所有的管理人员都是“兼职”。而这些兼职的管理人员在经费极端困难的情况下,在资源的确不足,上级却不断下命令提要求的状况下,只好应付应付。至于如何应付,看看管理星光之家的居委会人员如何对付我们的调查员就可知道。尚在维持的居委会和街道办事处的设施一般用每个月几百块钱雇用“40-50”人员或者退休人员打理星光之家杂务。这些人员也多表示喜欢这项工作,但是由于各种原因,比如缺少培训、激励、管理,他们也缺少新的视野和能力。下面的访谈摘录可以让问题表现的更明确一些。

第一个困难也是主要困难,就是运营资金不足。你想想,人工工资、水电费、日常卫生开消,日常简单的办工费用(有的写个通知都没有钱买笔和纸)。

第二是新建的还没有建好,老的有五六年了,设施很多破烂了,无钱更新或添臵,老年人不愿意来了。

个别街道和居委不够重视。原因是:一重视就要出钱,街道和居委也没这部分钱。(某区民政局负责人)

一是上面有拨款就运营,街道要出钱出人,如果街道经济不是很好的话,街道不干

二是当初选点不太科学,如某村的星光老年之家太远了,该村的老人不愿

意去。(某区民政局负责人)

全部都没有专管人员,因为没有经费,都是兼职的,由社区负责人临时指定完成或委派其他人员来管理,一个点只有一个人,他们文化也不高,高中或中专水平吧,没有工资,也没有培训。

也没有(服务人员),也是因为经费。一个点只有一个人负责开关门,烧水、搞卫生、维护秩序,是老年人自荐出来的热心人士或居委直接掌控钥匙,其他一切无法解决。

他们(服务员)工作热情都很高,只是凭着个人的责任感和同情心,根本无法搞什么创新,完成服务使命难度太大。(某街道办事处项目负责人)

管理要素是提供人、财、物的资源和服务。在这些问题没有解决前,民政部只能沿用搞行政命令的方式来组织一项政府创新。这导致项目设计之初就埋下项目失败的种籽。最典型的问题是各层面政府机构大量参与却没有一个部门对问题负责。兼职、多头管理和多层负责的现状,为各层面上的责任人逃脱责任找到了最好的理由。事实上,任何机构和任何部门都有理由不负责任。因为人手少,任务庞大,他们无法超个人极限完成每一件事。由于缺少经费和管理,特别是专人管理和专业管理,项目根本无法评估和监督。比如说,当调查员对各级别的管理者问道“本地区的星光之家是否有服务记录,是否对服务人员开展培训等问题时,答案清一色都是“没有”。

星光之家最主要的管理和服务层面是居委会。我们知道,居委会只有几个人,却仍然肩负着几十个上级部门布置的任务。对于管理星光之家这项任务,他们的确没有什么好办法。最实际的办法是把它们承包或者把服务的责任转交给比他们还弱小的社区“40-50”人员。而由于无善可告,只好千方百计应付上级的检查。这正是调查员突如其来的上门调查,让居委会人员大多数紧张的原因。尽管调查员反复强调调查是匿名的,居委会人员还是千方百计拒绝调查,或者提出在回答问题前,要打电话请示街道办事处或者民政科,或者要求年轻的调查员先去街道民政科获得调查的批准。

广州市星光之家出现的问题是制度层面的。在一个创新尚未被原有制度体系接纳的时候,大面积用行政之力推广难免尴尬。这个时候如果还没有新的制度支持,行政理想主义很快就会被成堆的问题吞没。

让人欣慰的是,广州市的星光之家建设也在摸索中出现管理创新的迹象。笔者发现,把星光之家委托给社区老龄协会管理,受到一些案例支持,并已经写入《广州市老龄事业发展“十一五”计划》,被认为是未来的主要发展模式。

所不同的是,我们在探索试验“老人事业老人管”的概念,就是发挥社区老年协会的积极性,请有热心、有能力、组织得好、活动活跃的老年协会,管理本社区的星光老年之家。好处是,老年协会需要场所,星光老年之家需要管理,需要赋予内容,二者结合得好,就能发挥很好的作用。现全区大约有12——15%的星光点是由协会管理,这些点都不错。

第二点是,我区从2004年5月份成立了“星光长者联谊会”、并且出台了《社区星光老年之家评估及资助办法》,由联谊会对星光老年之家进行年检和评估。通过联谊会经常性的检查、帮助,指导和年度评估,对星光老年之家的日常运作和管理起到了较好的促进的规范作用。联谊会的评估比政府去检查做出“好、中、差”的定性更有说服力,进行量化评估比较公正,受检单位心服口服(某区项目负责人)。

的确,星光之家需要强有力的社区参与!老年人自我服务的模式是一种社区参与的好模式。但是,如何把老年人组织起来,如何培育和增强老年人自我管理与服务的能力,如何为老年人的自我管理提供切实的资源以提高服务水平,需要进行制度层面的研究。而这些需要借助专业力量和智慧。

三、项目评价、建议及人才预测

1.项目评价

21世纪初始,在中国人口老龄化的紧迫压力下,在20多年来推动中国社区服务和社区建设积累的经验,以及借鉴、研究国际社会各类老年人福利服务模式的正反经验教训的基础上,民政部推动了全国性的社区建设运动,并推出一个企图造福所有中国老年公民的社区星光老年福利服务计划。项目的动因一方面是提高中国老年人口生活质量,一方面期望促进社区服务和社区建设发展。这个计划的伟大之处,第一是概念新,理念新。项目中,中国政府高层福利主管机构第一次完善地表达了“以老年人为本”的中国老年人社区福利服务体系的概念和理念,比如,福利服务计划要以社区为基础,无歧视地惠及所有需要服务的老年人,老年人福利服务计划要方便、实用、形成网络,要为居家养老提供支持,为社区照料老年人提供载体,为老年人活动提供场所和设施,政府要在老年人福利服务项目中承担重要责任,同时要动员全社会的力量,特别是社区力量参与其中,等等;更重要的是,民政部以身作则,通过自己带头投入,带头承担政府主管部门责任的方法,找到了一个从上之下带动全国城乡(主要是城市)地方各级政府,通力建设星光计划的办法。尽管办法缺陷很多,但是,实践的勇气可嘉。由于项目理念的正确,且实践规模庞大,项目将为21世纪中国社会福利服务体系建设积累宝贵的经验。

由于时代局限带来的制度局限,民政部的设计和构思也存在一些根本的或者致命的问题。这种问题在于,把星光之家计划的执行重任几乎全部押在“社区”身上,也就是“象星星一样多的”“社区居委会”和指导(实际上是全面领导)居委会的“街道办事处”身上。在中国社区的行政化格局尚未改变的大格局下,在社区尚只是一个行政或者理论概念,远没有被居民认可,远没有成为中国社会生活的现实的时候,社区没有自治能力,也无能充分考虑不同老年人的不同生活处境以及多样化的、基本的需要,更没有能力提供基本的、优质的、多元的、相互补充的网络结构型的老年人服务。这导致本阶段星光之家“星光”黯淡,有些地方甚至几乎看不见光亮。在这样的环境中,需要照顾和关怀的的老年人无法感受“家’的温暖。

2.项目建议

星罗棋布的星光之家是广州市第一批大规模建设的老年人社区服务设施,资源及其珍贵。应想办法全面彻底摸清本区星光之家的底细,明确产权归属;归还挪用的星光之家设施;全面恢复它的设计功能。6

老年人福利服务有很多不同种类和类型。从星光老年之家性质和布局来看,星光之家属于社区“老年人服务中心”类别7。仔细研究星光之家的问题和取得的经验,研究并试验星光之家项目与其他社区老年人福利服务项目的关系,用整合的态度和更深入细致的方法,以更开放的态度进行更多的综合型星光之家项目试点和创新试验。

社会福利服务公共资源总是有限的。为了用好各类现有和潜在的资源,必须

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民政部规定了星光之家建设的原则,包括:(1)方便适用。社区老年人福利服务设施应当位于交通便利、环境良好、方便社区老人就地;就近享受服务的地方,让广大老年人看得见、摸得着、用得上。

(2)小型多样。建设社区老年人福利服务设施必须坚持从本地经济社会发展状况及老年人实际需求出发,因地制宜、因陋就简、形式多样、小型分散地发展适应当地特点的服务项目。

(3)功能配套。社区老年人福利服务设施应当从满足社区老年人的急需入手,逐步拓展项目,扩大服务内容。社区居委会的站、点和街道的中心要相辅相成,互成网络,服务内容要逐步覆盖住养、入户服务、紧急援助、日问照料、保健康复、文体娱乐等多种项目。入户服务的内容要逐步覆盖家务整理、生活照料、送餐服务、陪护服务等方面,并通过入户服务,为老年人建立福利服务档案,为有需求的老年人提供方便快捷的服务。同时,适当兼顾面向残疾人和孤残儿童的服务功能。

7按照《老年人社会福利机构基本规范》老年人社区福利服务中心是为老年人提供各种综合性服务的社区服务场所,设有文化娱乐、康复训练、医疗保健等多项或单项服务设施和上门服务项目。”

建立责任区分和合作制度,并在法律保护下实施。在国家社会福利法出台之前,广州市有必要探索如何在法律框架下开展老年人社会福利服务道路的办法。

建议市民政局的一项重要工作是按照星光之家确立的构建老年人社区福利服务网络的目标,在公众参与讨论的基础上,抓紧组织起草《广州市老年人社区福利服务条例》,争取明年人大通过。

按照国际社会社会福利服务事业改革的趋势,政府在福利服务角色承担上扮演的角色主要是制定政策,提供财政支持和监督执行。而福利服务的提供者主要由独立的、非政府的、专业的服务机构。

这种模式的好处,首先是高度尊重机构的独立性,使得机构有可能灵活反映社会需求,激发探索和创新热情;其次是激发新的服务机构参与福利服务提供,形成服务主体多元化格局。多元化的服务提供者的平等竞争能刺激机构降低服务成本,提高服务效率。

吸取星光之家计划第一阶段的教训,《广州市老年人社区福利服务条例》重心应该放在区别个人、家庭、社区,民间专业福利服务机构和从中央到地方各级政府、各级民政部门在本市老年人福利服务发展中的责任上。

为了避免星光之家计划第一阶段政府干预过多又责任不到位的缺陷,为了避免包括各级地方政府分管部门在内的各福利服务行动主体因缺乏授权、分工不清导致的责任缺失或者责任空泛,《广州市老年人社区福利服务条例》要确立本市各级政府在老年人福利服务事业上所扮演的角色。并按照本市老年人社区福利服务的项目目标,制定各级政府承担的责任份额和本市各级财政支出比例。这样,可确保公众参与和公众监督政府角色扮演状况并确保“政府购买,福利服务机构独立运作和向政府交代”的福利服务供应模式的推行。

老年人福利服务事业发展的根本在于建构一个相互关怀的和谐社会,社会参与老年人福利服务事业的程度是衡量这个事业成败或者这个社会是否和谐的重要或者最重要的尺度。为了用好现实的潜在的社会福利服务公共资源,为了切实推动广泛的公众参与,必须严格挑选有公共服务精神、有专业资质、能胜任的各类社会服务组织参与。

建议市民政局抓紧调查了解广州市民间公益组织的现状。下大力量培育广州市一代有社会责任感、有创新精神、独立的、多元化的、社会工作专业服务组织。用政府购买专业服务的方法,支持有社会责任感、有创新精神、有社会工作专业资源或者社会服务传统、有一定社会认可度的民间社会工作(服务)专业组织来承接星光之家的服务试点。

人才是各项事业成功的关键。社会服务要达致公共目标,必须重视社会工作

专门人才的特殊作用。

在中共十六大提出建设宏大的社会工作人才队伍的时代背景下,广州市民政局已经成立了社会工作人才建设领导小组,并制定了本市社会工作人才队伍建设试点方案。这是本市社会福利服务体系改革的重大决策。建议在试点方案中细化社会工作人才在广州市社区老年人福利服务体系中使用、培养和评价问题。

人才使用关键一环是工资与责任相匹配。建议在本市社会工作人才建设方案中明确提出与政府公务员挂钩的工资水平,大量引入并重用社会工作专业人才,以便我市社会工作人才安心并创造性的工作。

星光老年之家的项目设计要按照老年人急需的服务优先考虑的原则,综合、弹性设计,并依照资源状况逐步发展。

在广州市独居衰弱老年人的照顾需要日趋严重的情况下,市民政局2006年开始在越秀、荔湾、海珠、天河、白云、黄埔、萝岗7个区的106 个街道试点社区居家养老服务。2007年4月市民政局提出“政府主导,社会参与,努力构建社区居家养老服务新格局”的口号,决定在全市范围内开展为衰弱老年人提供上门生活起居照顾为主要内容的“居家养老”服务。在此格局下,星光老年之家计划要融入其中,积极支持这项计划的实施。

当前,越秀区拟投入1.5个亿的资金,企图实现全区范围内200个老年人配备1位助老员的越秀区老年人入户服务计划。笔者尚未了解这个计划的整体,但是,仅就政府承担主要财政责任,以平等无歧视地态度将服务送到所有有需要的老年人的家中这四项项目特征,笔者认为,这个计划的实施是对第一期广州市星光之家计划的重大突破。

政府资金大量投入是保证计划目标实现的基础,但不是全部。为了建构广州市可持续发展的老年人社区社会福利服务体系,越秀区的试点应该强调项目设计的现代性、整体性、本土性和专业性特征。为了支持越秀区和全市各区的这些史无前例的试验,笔者建议市民政局考虑探索成立网络化的、功能区分和整合的四级服务、督导和监控中心,用政府与民间合作的方式,尝试形成各种社会福利服务行动者既相互支持又良性竞争、多元有序的老年人福利服务制度体系。

第一,区民政局提出服务、管理和财政支持的标准,与招标筛选的民间专业福利服务机构签约,把街道办事处行政区域内的所有两级星光之家并为一个政府购买服务单位,移交给签约的机构独立管理。以便构成以专业社会工作团队为主要力量强力介入,多专业团队合作,有稳定财力支持、有监管、有问责、有活力的基层社区老年人福利服务供应网络。由于现阶段广州市的社会工作专业力量尚不成熟,建议市区政府用政策真诚邀请香港社会工作专业团体,使其能够派出专

业团队,以三年为期,担任服务机构的专业督导。

第二,招标承担了街道/地区层面老年人福利服务供给的民间专业福利服务机构,也承担培育和发展社区层面的老年人自助小组或者团体的工作,鼓励并支持有能力的社区老年人协会投标自主管理社区星光之家。

第三,研究如何把社区层面机构与地区级星光之家专业服务机构的连接的问题,以便确保地区的专业资源和其他资源与社区层面的资源的沟通融合和区别,调动两个直接服务区域和机构的积极性,保证地区星光之家的发展的均衡性和创造性。

第四,建立区级老年人福利服务资源和服务质量监控中心,支持和协调并监督社区层面的老年人福利服务机构的运作。这个层面也建议使用香港社会工作专业团队的智慧。这样能够在比较短的时间内,提高广州市社会福利服务体系的专业管理水平,促进本土的专业人才快速成长。

第五,在市民政局层面建立专职全市老年人福利服务规划、拨款和监督的

处室,宏观管理全市老年人社会福利服务事业,以快速提高政府管理福利服务

事业的水平。

3.广州市老年人福利服务体系建设社工人才规模预测

以当前的情况看,如果广州市1600个社区居委会星光之家分别纳入150 个街道层面的星光之家服务系统,1个街道层面的星光之家配备3位社工,每

个社工平均负责3-4个社区小型星光之家的专业督导服务,当前广州市星光

老年之家改革需配备450位专业社会工作者。

假设广州市在十年内赶上香港社会福利服务的水平,以香港现在的社会

福利服务基本数据和广州市现有老年人人口规模为参考,笔者对未来十年广州

市老年人社会工作人才规模做一预测。

香港人口690万,人口密度6284人/平方公里,2004年政府全年福利开支:323亿,其中,社会保障总开支占70%;224亿,社会服务支出 98亿,福利開支佔政府總開支的17.3%,受资助的社会福利服务机构184间,社会福利从业人员36200人,注册社工11439人,注册社工占福利服务从业人员的比例30%。提供服务者与接受服务者的比例是:1位从业者:191位市民,1位注册社工:603市民。有6间大学提供社工教育。

以香港市老年人福利服务人口占总人口比例的15%计算,香港老年人口约100万,而按照1位注册社工为603位老年人提供福利服务的比例,香港约有1714位为老年人服务的社工。

广州市人口约1000万,以60岁以上老年人人口占总数的12%计算,全市

老年人口约120万。如果按照1位注册社工为603位老年人提供福利服务的比例,广州市未来十年需要1990位专业为老年人服务的社工。

广州市现有5家大学开设社会工作专业,年均毕业的社会工作专业的本科生为450-500人。就算所有毕业生都进入广州市社会福利服务领域就业,人才规模也仅仅只能保证现有的老年人福利服务改革的一个领域的人才需求,差距很大。

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