城市总体规划修改论证报告-文档资料

第1章城市总体规划实施评估结论

一、对城市建设起到积极指导作用

1、城市发展方向基本一致

近几年来汉川市基本是按05版总体规划确定的发展方向进行建设，即向北以充实完善为主，适当向西；新河开发区主要向南，沿霍城大道和老荷沙公路布局大量工业用地；马口主要发展方向西北，与庙头呈现一体化发展态势；城隍主要向东承接中心城区功能的扩散。超出05版总体规划的发展方向主要位于荷沙一级公路以北区域以及马口镇依托汉宜快速铁路站点及白石湖的开发有向南拓展的趋势。

2、主城空间总体结构框架为城市发展提供了一定指引

六年来，汉川主城区基本按照上轮总规确定的结构框架进行建设。老城关组团逐步实施旧城改造，承担商业、居住、休闲的主导功能进一步凸显；城北组团已成为市级行政办公用地主要集中布局的空间，同时吸纳老城区的人口转移；北桥和华一工业组团是近几年新增工业用地比较集中的区域，主要沿霍城大道两侧集中分布；新河开发区综合组团依据总体规划，编制了汉正工业园规划并进行了开发建设，同时汉川电厂三期扩建、达利、银露等食品加工业相继入驻，为汉川与武汉吴家山产业园区的对接提供平台。

3、将马口纳入城区范围适应了城市经济产业及空间发展的需求

上轮城市总体规划，充分考虑到马口为湖北省著名纺织基地，是汉川襄南政治、经济、文化中心。自96版城市总体规划编制以来，逐渐成为重点开发的地区，新区包括居住、行政办公、商业服务等各种功能，在建筑、景观等方面均达到了较高的水准，为汉川市民提供了现代化居住、工作、交通等设施和场所。

二、05版总规对某些问题的判断存在失误和不足，导致实施中问题突出

1、对城市发展目标的制定考虑不够长远

在经济发展指标的制定方面未能准确预测汉川近年来的发展速度，导致经济的快速发展所带来的城市发展空间需求也突破了上轮总规的预测，城市建设用地规模以及人均建设用地指标均不能满足城市发展的现实需要。

2、城乡统筹规划缺失，市域城镇化整体发展不均衡

由于05版城市总体规划没有对全市域城乡协调发展进行统筹规划，导致城乡基础设施的建设缺少科学的指引。刘家隔镇在上轮总规编制时尚未考虑到武荆高速公路的建成通车可能对其带来的重要影响，目前该区域已成为市域城镇发展的重点区域，由于其临近中心城区，因此对中心城区的空间发展方向将产生强大的引力。同时，城镇空间结构规划难以对市域西北部城镇产生重要的带动作用，应结合区域基础设施的总体构想，在西北部城镇体系格局中培育新的增长极，带动市域城镇体系的均衡发展。

3、马口的快速发展超出预期

主要体现在人口增长、基础设施的带动和产业多元化三个方面。

根据上轮总体规划，规划至2019年，马口人口规模为6万人，而据2019年汉川XX局实际人口统计资料，马口人口规模为7.8万人，超出规划人口规模30%，人口的快速增长对基础设施的配套提出了新的要求。

由于区域性重大基础设施的布局超出了上轮总体规划可控制范围，导致汉宜快速铁路及其马口站点并未纳入上轮城市总体规划布局。目前，随着该工程即将建成完工，必将对马口城区的发展及白石湖旅游资源的深度开发带来新的契机，这一未预见因素对马口的发展提出了新的功能要求，亟待有新的城市总体规划进行指引。

在产业方面，由于马口拥有较为雄厚的产业基础和丰富的生态旅游资源，同时毗邻武汉经济技术开发区，直接承接武汉的技术产业转移。近几年来，马口不但实现了传统纺织产业的升级，同时也大力发展光纤光缆、汽车零配件和旅游接待等产业，逐步实现了产业多元化发展。随着对外交通条件的进一步改善，马口将进一步形成具有综合功能的新型城镇。

4、城市空间快速拓展，突破05版总规近期规划规模

主要表现在市域总人口、城区人口和城市建设用地规模三个方面。2019年汉川总人口113万人，已超过规划的2019年111.9万人的近期目标。城镇化率达到了47.7%，在孝感地区位于前列；高于05年版总规确定的2019年44%的城

镇化水平指标，也高于全国平均值46.6%和湖北省平均值46.0%。据2019年汉川市XX局人口数据资料统计，主城区人口规模达到298161人，超出上轮总体规划预测的近期人口规模7.2%。由于汉川目前处在城镇化加速发展期，按此增长速度，预计至2020年，现状主城区人口规模将大幅超过规划人口。现状2019年汉川城区实际建设用地面积约为34.90平方公里，比2019年（17.66平方公里）增加了约17.24平方公里，年均新增城市建设用地约2.8平方公里左右；超过近期（2019年）规划用地24.5平方公里的规模。城区人口约29.8万人，比2019年（20.0万人）增加了9.8万人；人均建设用地117.05平方米，比2019年(83平方米/人)人均建设用地指标增加了34.05平方米，远远超出国家标准控制范围。

5、城镇公共设施服务功能仍有待强化，市政基础设施配套落后

城北新区的行政办公设施缺乏组织、零散建设，规划的市级行政办公中心未能按规划实施。城区缺乏布点均衡的、服务半径合理的托幼设施、医疗卫生设施和文体活动设施。城市市政公用设施建设基础薄弱，市政服务水平较低，街区内市政设施配套建设缺乏统筹；规划区内的主干道已陆续进行修建，但结合道路建设的市政管线配套多无及时统筹铺设。

6、旧城更新力度不大，城市特色彰显不足

汉川市处于工业化快速发展阶段，但是以城关为代表老城中心区居住环境一般，建设质量不高。城中村面积很大，居住环境和条件较差，配套设施缺乏，旧城更新力度不大。其次，汉川市历史文化未得到有效彰显，滨水景观特色未加以充分利用，这些文化和景观特色的潜力价值目前仍需深入挖掘。

第2章城市总体规划修改的必要性

2.1 上级人民政府制定的城乡规划发生变更

汉川市05版城市总体规划的编制，以《孝感市城市总体规划（2019-2020）》作为重要依据。由于近年来孝感市的发展速度高于99版总体规划的预测，建设用地特别是工业用地供给不足，区域交通因素的变化对城市发展产生重大影响，为了满足新的形势下城市发展的需求，孝感市于2019年重新修改了城市总体规划。新版《孝感市城市总体规划（2019-2020）》提出城乡统筹发展战略，配合城市化发展和产业结构调整，优化了市域城镇空间结构与布局。在孝感市域城镇空间布局中，明确提出“汉川城区作为县域中心城市，

规划至2020年，城市人口达到40万人，以发展金属制品、食品医药、高新产业、汽车配件等为主”，同时，在空间管制、综合交通规划、重大基础设施等方面都对汉川市的发展提出了新的要求，需要对汉川现行城市总体规划进一步修改。

2.2 《城乡规划法》对城市总体规划的编制提出了新的准则

2008年1月1日实施的《城乡规划法》在规划修改原则、编制内容和组织形式上都对城市总体规划提出了新要求，不仅确立了“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的20字工作原则，而且对规划工作程序、公众参与和部门合作的具体形式都进一步予以明确，甚至对总规在纲要和最终成果阶段的具体内容要求都做了细化。同时，《城乡规划法》突出了城乡统筹，重视资源节约与环境保护的重要地位。05版汉川市城市总体规划在诸多方面都有所缺失，应按照新的规划修改原则，对现行总规进行深化和完善。

2.3 新版《城市规划编制办法》为城市总体规划编制树立了新标尺

2006年10月1日实施的新版《城市规划编制办法》对城市总体规划编制的内容、程序、强制性内容都提出了明确要求。尤其是在纲要内容方面重点强调提出市域城乡统筹发展战略；确定生态环境、土地和水资源、自然和历史文化遗产保护等方面的综合目标和保护要求；提出市域空间管制原则；提出中心城区三区范围；确定中心城区空间增长边界；增加综合防灾等方面的内容，其总体规划编制的导向由从建设安排转变为发展控制。由于05版汉川城市总体规划编制时，这些方面的调整都对05版汉川城市总体规划有较大突破。

2.4 区域社会经济发展的新要求

（1）国家“中部崛起”战略

中部地区作为国家重要的能源产出地区，资源消耗和环境污染问题在全国来说显得更加突出，因此，国家将两个“两型社会”试验区都布置在中部地区。2019年，国家提出要坚持推进西部大开发，促进中部地区崛起，鼓励东部地区加快发展，形成东中西互动、优势互补、相互促进、共同发展的新格局。在这一新的发展时期，汉川可充分发挥自主优势，激发潜力，利用“中部崛起”战略决策提供的宏观政策平台，实施城市产业转型战略，培育和发展后续资源导向型产业，主动参与构建中部地区的交通、信息、电力、水利等重大基础设施体系建设，谋取更大的发展空间。

（2）武汉城市圈“两型社会”建设综合配套改革试验区

为了落实国家推动区域协调发展方针和中部崛起战略，推动东、中、西部协调发展，武汉城市圈经国务院批准，成为“全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区”。其主要内容是：按照建设资源节约型、环境友好型社会的总体目标，以武汉为主体，

发挥武汉在城市圈中的龙头和辐射作用，同时增强武汉城市圈内“8+1”城市在产业、金融、交通等方面的关联度，通过改革统筹城乡发展，缩小城乡差别。汉川市位于武汉城市圈核心圈层中，与区域核心城市武汉具有较强的联系，应积极融入城市圈的发展，不断壮大自身实力，推动汉川市实现跨越发展。

（3）湖北省“两圈一带”发展战略

湖北省省长李鸿忠在湖北省十一届人大三次会议会上所作政府工作报告中提出为促进区域协调发展，加快形成新的经济增长极，将全面推进我省“两圈一带”战略的实施。2010年1月21日，常务副省长李宪生在省委、省政府举办全面推进“两圈一带”建设专题讲座上指出：“要整体推进，从全省范围内考虑资源的整合和优化配置，形成区域协调发展新格局。对重大产业布局、重大基础设施安排、重点流域生态环境保护等进行重新梳理。通过“两圈”旅游业的有效对接，物流网点的优化布局，汽车产业链的有效延伸等实现整体推进与重点突破的有机统一。”汉川地处武汉城市圈核心圈层，是武汉的西部门户，接受长江经济带的辐射。“两圈一带”发展战略的实施，将给汉川的发展带来新的机遇。

第3章城市总体规划修改论证分析

3.1 城市职能及产业定位缺乏前瞻性，需要对城市性质进行调整

六年来，随着区域对外交通条件的改善，汉川与区域核心城市武汉之间的联系进一步加强，汉川承接了武汉部分产业的转移，如纺织服装、食品医药等。然而，由于行政区划的壁垒尚未突破，基础设施和公共资源在目前条件下还不能与武汉实现真正的同城化，除了产业的部分转移外，汉川与武汉之间的联系还是以武汉对汉川的单向吸引为主，居住人口、城市功能、产业经济并未实现真正的紧密联系，在基础设施的对接和公共服务设施的一体化方面还有较大的提升空间。

从武汉市自身的发展来看，目前，随着市委市政府提出推进“主城+新城组群（1+6）城市格局”,“突出抓好工业发展‘倍增计划’”,“加快推进新城建设”的目标，武汉市进一步强化了武汉都市发展区内六个发展方向上6大新城组群的建设和功能完善，通过科学选择新城中心，构建主城与新城之间现代化的交通网络，制定区域职住平衡方案，支撑城市人口、产业的梯度转移和聚集分布。因此，在目前乃至将来相当长的一段时期内，武汉都市发展区内新城将成为武汉市主城功能扩散的重点，汉川作为武汉的卫星城，条件尚不成熟，在行政区划束缚没有打破的前提下，难以承担武汉市人口、产业与城市功能的扩散与转移。

在各城区的定位方面，仙女山、新河开发区和马口分别定位了产业发展方向为以发展金属制品、食品医药、高新产业等为主的工业基地、以发展纺织服装、光纤电缆等为主，

协调发展休闲旅游业。由于产业定位较为具体，势必在未来规划期来束缚了城市产业的发展方向，不能真正体现出远景年限内，作为新型工业化城市的发展目标。

基于以上分析，从城市职能及产业定位角度，需要对汉川的城市性质进行重新定义。

3.2 城市空间增长重点发生变化，规划区范围应予调整

近几年来汉川市基本是按05版总体规划确定的发展方向进行建设，即向北以充实完善为主，适当向西；新河开发区主要向南，沿霍城大道和老荷沙公路布局大量工业用地；马口主要发展方向西北，与庙头呈现一体化发展态势；城隍主要向东承接中心城区功能的扩散。超出05版总体规划预测的城市拓展方向主要位于荷沙一级公路以北区域，沿武荆联络线向北延伸，同时，以及马口镇依托汉宜快速铁路站点及白石湖的开发有向南拓展的趋势。以上城市空间拓展的新增长点，客观上已突破05版城市总体规划所划定的城市规划区范围，需要结合现状情况，及时调整城市规划区范围，以利于城市规划建设管理。

3.3 市域城乡发展不平衡，应予以进一步统筹

由于近年来汉川市市域范围内工业化进程的加速以及对外交通条件不断改善，城镇发展速度加快，城镇化水平不断提高，除刘家隔镇、沉湖镇、分水镇、庙头镇发展态势超出上轮总规的城镇职能定位外，大部分城镇发展实际情况符合职能规划。从当前市域城镇发展态势来看，05版总规对市域城镇空间结构规划有两点需要完善：

（1）刘家隔镇在05版总规编制时尚未考虑到武荆高速公路的建成通车可能对其带来的重要影响，目前该区域已成为市域城镇发展的重点区域，由于其临近中心城区，因此对中心城区的空间发展方向将产生强大的引力；

（2）05版总规城镇空间结构规划难以对市域西北部城镇产生重要的带动作用，应结合区域基础设施的总体构想，在西北部城镇体系格局中培育新的增长极，带动市域城镇体系的均衡发展。

城乡间由于交通条件的制约，以及基础设施配套不足，公共服务设施等级体系尚未建立而引起的城乡间发展不平衡还需要通过进一步的统筹规划来实现城乡协调发展。

3.4 城市人口及空间快速增长，城市规模应适当扩大

（1）市域城市化水平快速提高，城区人口聚集效应凸显

2019年汉川总人口113万人，已超过规划的2019年111.9万人的近期目标。城镇化率达到了47.7%，在孝感地区位于前列；高于05年版总规确定的2019年44%的城镇化水平指标，也高于全国平均值46.6%和湖北省平均值46.0%。根据XX局统计数据，2019年，汉川

城区（仙女山办事处、马口镇、新河开发区）总人口规模达到29.8万人，高于上轮总规确定的2019年26.37万人的预测规模，人口向城镇集聚趋势明显。

（2）城市空间拓展加速，空间发展规模大幅突破规划预期

2019年以来建成区规模迅速扩大，空间布局呈现粗放式增长，2019年，城区（含仙女山、新河、马口）建设用地面积达到34.9平方公里，较2019年的16.65平方公里增加了18.25平方公里。按照XX局统计的2019年城区城市人口数量29.8万人，现状人均建设用地面积117.1平方米。

基于人口及用地规模的快速增长，均已突破05版城市总体规划预期的客观现实，需要对城市规模进行必要的调整，以此作为提高城市公共服务设施配套标准的重要依据，以满足未来城市快速发展的需要。

3.5 区域交通条件发生重大变化，城市空间格局应予重构

05版城市总体规划实施以来，区域基础设施条件的改善对城市空间拓展产生重要影响，急需对现有规划进行调整，对城市发展进行合理引导。六年来，在高速公路建设方面，武汉至荆门的武荆高速公路建成通车，以及刘家隔至汉川城区的武荆高速联络线的建成，带动了城市建设用地向北扩展。在铁路建设方面，汉宜快速铁路即将建成通车，并在马口设有站点，将对马口实现跨越式发展带来新的机遇。同时，根据2009年国家发改委的批文，武汉城市圈城际铁路远景年（2030年）规划线路将由孝感经刘家隔、汈汊湖、城隍、庙头、马口至蔡甸，由北向南穿越汉川，该线路将对汉川城市空间拓展产生一定的影响。

区域交通条件所发生的重大变化，对城市空间格局产生了深远影响，同时也是未来影响城市空间拓展及功能布局的重要因素，在此背景下，需要有新的城市总体规划作为依据，对城市空间格局重构进行科学引导。

3.6 马口的快速发展超出预期，其发展应予以重新定位

六年来，随着马庙工业园、汉宜高速铁路车站和白石湖风景区的开发建设，马口城区进如快速发展期，主要体现在人口增长、基础设施的带动和产业多元化三个方面。

（1）人口与建设用地规模

根据上轮总体规划，规划至2019年，马口人口规模为6万人，而据2019年汉川XX 局实际人口统计资料，马口人口规模为7.8万人，超出规划人口规模30%。2019年，马口城区现状建设用地457公顷，新增加建设用地88.56公顷，以工业和居住用地为主。马口城

区主要发展方向西北，与庙头呈现一体化发展态势。人口的快速增长与建设用地规模的扩大都对基础设施的配套提出了新的要求。

（2）基础设施

由于区域性重大基础设施的布局超出了上轮总体规划可控制范围，导致汉宜快速铁路及其马口站点并未纳入上轮城市总体规划布局。目前，随着该工程即将建成完工，必将对马口城区的发展及白石湖旅游资源的深度开发带来新的契机，这一未预见因素对马口的发展提出了新的功能要求，亟待有新的城市总体规划进行指引。

（3）产业发展

在产业方面，由于马口拥有较为雄厚的产业基础和丰富的生态旅游资源，同时毗邻武汉经济技术开发区，直接承接武汉的技术产业转移。近几年来，马口不但实现了传统纺织产业的升级，同时也大力发展光纤光缆、汽车零配件和旅游接待等产业，逐步实现了产业多元化发展。随着对外交通条件的进一步改善，马口将进一步形成具有综合功能的新型城镇。

随着汉宜快速铁路马口站点的建设以及白石湖风景区的深度开发，势必带来马口城区的新一轮发展。因此，为了给马口城区的建设提供科学指引，需要有新的城市总体规划作为依据。

第4章城市总体规划需研究和修改的主要内容

经本次城市总体规划实施评估及论证分析，汉川市城市总体规划修改的主要内容应包括下列方面：

4.1 城市发展目标和定位

结合国家、湖北省及武汉城市圈的发展战略与政策，规划应重新分析论证汉川市在区域发展中的地位和作用，合理确定城市经济社会发展、资源与环境保护、城市建设的目标，

准确地界定城市发展定位及其综合职能。

4.2 城市发展战略

（1）交通提升战略

由于多年的交通建设滞后，汉川市域各乡镇间交通联系仍显不足，难以支撑日益增长的交通流量需求，有可能对汉川的经济发展形成一定的制约。针对以上情况，在市域综合交通体系的构建上应着重从四个方面构建城乡一体化的都市区交通路网体系：一是突出城市内环线的带动；二是强化纵横向的对外交通联系；三是建立各组团间的交通联系；四是完善城

乡间的交通路网布局。

（2）区域协作战略

汉川拥有良好的区位条件和自然资源条件，其产业发展定位应突出承接武汉的产业转移，以差异化的产业发展战略，增强汉川经济发展的竞争力，实现区域协调发展。同时，在区域生态环境保护与旅游资源开发上，联合周边地区，通过联合划定保护区等手段，协作开发生态旅游资源。

（3）经济产业战略

针对汉川市经济发展仍停留在以工业化为主导的阶段，第三产业所占比重较轻，与经济发展阶段不相适应的现状，需要大力提升汉川第二产业档次的同时，发展第三产业以提升城市发展提供后续动力。

（4）空间拓展战略

目前，汉川经济发展处于重要转型期，受到区域经济产业联系和重大交通基础设施的吸引，城市空间呈现出粗放和无序的扩展特征。为了给汉川远期发展阶段内提供合理的空间拓展指引，需要深入研究城市现状条件和发展的动力机制，制定稳定的城市空间拓展战略，为汉川的长远发展提供科学依据。

（5）城乡统筹战略

目前，汉川的城乡建设面貌在工业化的带动下虽取得了巨大成就，但依然存在农村基础建设滞后，城乡间差距逐渐拉大的现实问题。为解决汉川城乡间发展不平衡的矛盾，规划按照网络化的原则，强调广域的集约，战略要地的集聚，促进城市功能的网络化，完善功能设施服务层级，形城乡一体化的发展格局，实现城乡基础设施共享和城乡共同进步的目标。

（6）城市特色战略

汉川市域范围内湖泊密布，沟渠纵横，具有塑造水乡生态城的良好条件和差异化发展的资源潜力。由于工业的快速发展，以及资源的盲目开发，导致汉川的生态环境遭到不同程度的破坏和浪费。为了充分利用汉川丰富的自然资源，做好水文章，改善城市景观风貌，塑

造宜居的城市特色，提升城市品味与吸引力。

4.3 市域城乡统筹

结合汉川市域自然环境禀赋及城乡建设现状，研究并提出市域范围内差别有序、因势利导的城乡统筹策略，研究构建合理的城镇体系格局，依托汉川良好的区位条件，在完善市域交通体系的基础上，明确新型城镇化路径、模式及空间组织优化措施，构建城乡一体化的的

公共服务设施配套体系。

4.4 城市发展规模与空间格局

（1）针对汉川市域城镇化整体水平不均衡的现状，研究在新型工业化发展背景下，市域

城镇化合理增速、人口规模人及口空间分布格局。

(2) 城市空间发展格局

根据汉川所在区域的基础设施条件，综合考虑汉川市发展战略要求，主要经济流向及综

合交通的牵引作用，研究城区空间拓展方向及空间布局重构模式，合理确定城市用地布局。

4.5 城市空间特色及人居环境质量

汉川城市建设风貌日益与湖北乃至全国的一般中等城市同化，原有的城市风貌特色受到较大的冲击和破坏，如何发挥汉川历史文化和空间资源优势，打造富有特色的中等城市风貌，体现城市文化内涵与景观特点，是汉川发展面临的重要挑战和亟待解决的问题之一，需要在

城市总体规划修改中重点强化。

4.6 总体规划强制性内容