“鸟巢”的遗憾国家体育场PPP项目融资模式案例分析
六十年沧桑巨变，一甲子春华秋实。2009年9月28日，正值新中国六十华诞前夕，北京地铁四号线作为国庆献礼的巨作，历经五年的艰苦奋战正式开通投入运营。
这条纵贯首都南北的地下交通大动脉全长28.177公里，穿越丰台、宣武、西城和海淀四个城区，工程总投资153亿元。截至2009年10月28日，北京地铁四号线运营一个月来，首月内共运送旅客近1600万人次，累计正点率99.40%，日均客运量达到52.8万人次，最大日客流量为80万人次。
当人们乘坐舒适、快捷的地铁四号线出行时，恐怕没有多少人知道这是我国国内首个以“PPP模式”融资建设的大型基础设施项目。北京地铁四号线项目的创新投融资模式不但开创了我国“PPP模式”先河，更为重要的是它的建成和运营为国内其它大型基础设施项目的融资探索出一条崭新的模式和可以借鉴的道路。同时，在我国当前实施的“扩内需、保增长、促发展”的宏观经济政策背景下，“PPP模式”的运用对于吸引社会资本参与国家大型基础设施建设，调整经济结构，拉动经济增长具有十分重要的借鉴和指导意义。
近日，我们走近北京地铁四号线，专程拜访了被业界誉为我国“PPP”模式之父的北京市基础设施投资公司总经理、北京京港地铁有限公司董事长王灏博士。沿着他2001年空降北京地铁集团公司八年以来的岁月轨迹，跟随着王灏脉络清晰的思路，我们对“PPP”模式以及其在北京地铁四号线项目融资过程中所发挥的重要作用有了更加深刻的了解和认识。
PPP模式解读
王灏认为：要从根本上解决轨道交通当前发展的资金瓶颈和体制机制问题，必须推动行业运作的财务透明化，建立科学的政企关系。在推动基础设施市场化改革进程中，政府不是简单地简化审批手续，而是应该建立科学的补贴模式、清晰的政府监管标准和规则，引入多元化投资，提高经营和管理的效率，改善企业内部的治理结构，提升地铁自身的盈利能力。国外基础设施领域内的政府与社会合作模式(PPP，PublicPrivatePartnerships，直译成“政府民间合作”)，则是实现上述思路，体现政府购买服务的理念，解决轨道交通发展困境的有效途径。
王灏特别强调：PPP模式中与政府相对应的“民间组织”，是一个泛指的概念，只要不是政府机构，在这里都可称为民间组织，可能是社会资本、国有企业、外资企业、甚至公民个人。而企业可能是个人最终拥有所有权的企业，可能是政府设立或拥有所有权的企业，也可能是二者的结合。在中国，由于没有受公法规制的不以营利为目的的公共企业，所以营利性国有企业在这里都被认为是“民间组织”。从保证PPP 机制有效运作的角度，并考虑中国国情，轨道交通项目中的“民间组织”应该是那些大型国有企业，以及大型国有控股公司等。所以，PPP在中国也更适合翻译成“政企合作”模式。
王灏说：“我所提出的实施PPP的重点并不是简单地引进社会资本，而是要在政府和企业之间建立合理的风险分配机制、科学的补偿机制和新型的政企关系。在此基础上，借助PPP模式所引入的先进理念、机制、人才和管理等要素推动地铁企业建立现代企业制度，为地铁企业进入资金市场和资本市场提供良好的模型和切入点，最终打造地铁这一准公共产品的盈利模式，减轻对政府的财政依赖，实现自身的良性发展和可持续发展。”
“空降”北京地铁肩负融资重任
2001年7月13日，北京申办2008年奥运会获得成功。随后，为了实现奥运承诺及缓解首都地面交通压力，北京市政府决定要大力发展轨道交通项目，并明确了新建200公里、总投资达600多亿元的投资建设任务。7月16日，申奥成功后的第三天，时年34岁的王灏被市委组织部抽调到刚由原北京地下铁道总公司改制而成立的北京地铁集团，负责北京市轨道交通项目的投融资工作。上任伊始，王灏的融资工作举步维艰。王灏说：轨道交通项目具有建设周期长(一般在四年以上)，投资大(地下线每公里造价约7亿元，
地面线每公里造价约3亿元)、回收期长、公益性强、营利能力弱等显著特点，使轨道交通的建设与投融资问题成为世界性的难题。
王灏介绍说：按照北京的轨道交通建设计划，到2015年，在轨道交通新线项目的静态融投资任务将达到2200亿元，总体动态融投资任务将超过3500亿元。随着新线逐步投入运营，到2015年，预计当年仅简单运营亏损就达43亿(不包含折旧和财务费用)，全营运亏损高达170多亿(包括折旧和财务费用)，到2015年政府当年在运营上的投入相当于一条新线的总投资，政府的财政负担十分巨大。
2003年11月17日，为破解轨道交通建设的资金瓶颈问题，北京市委、市政府从建设科学的体制机制和建立现代企业制度上入手，将原北京地铁集团公司改组，分别成立了北京市基础设施投资有限公司(以下简称京投公司)、北京市轨道交通建设管理有限公司和北京市地铁运营有限公司，科学划分和界定三家公司的职能定位：赋予京投公司承担北京市基础设施项目的投融资和资本运营的任务，让京投公司作为北京市轨道交通业主，委托建管公司建设轨道交通新线项目，建成后委托运营公司运营地铁线路。北京市委、市政府的目的很明确，就是要通过专业化的分工协作，使三家公司各司其职，共同推动北京市轨道交通的快速发展。
北京市委、市政府为轨道交通建设搭建了很好的平台，但600多亿的“真金白银”从哪里来？这个问题始终困扰着王灏。就在一筹莫展之际，他想到了他在美国马里兰大学学习时接触过的PPP这个概念。于是，他开始着手研究PPP模式在国外基础设施领域中的应用情况，并试图以PPP模式来解决北京地铁四号线的融资问题。
从概念引进到理论创新在探索中实现PPP模式中国化
在从事轨道交通投融资工作之初的2001年，王灏便开始研究PPP模式在中国的应用。他从构思、模型、研究、研发、解决政策、财务、技术、法律实际问题等方面着手，用了整整两年时间编制出一整套完整的理论体系。他认为：实现轨道交通PPP模式的中国化的前提必须要解决轨道交通定性、定量和实物载体三个层面的关键问题。
首先是定性的问题，就是分析判断轨道交通的性质。王灏说：轨道交通项目不是纯公共产品，应该属于准公共产品，它具有公益性和可经营性两部分的内容。对于公益性，我们可以称之为A部分，从经济责任上来讲，须由政府来承担。而对于可经营性，我们可以称之为B部分，可以由国有企业或社会民间资本来承担。
其次是定量的问题，就是要研究确定A部分和B部分的基础比例关系。王灏说：我们通过对世界各城市轨道交通运营成本、客流和票价结构的分析研究和对相关数据统计的分析，建立了轨道交通项目寿命期现金流量模型。以经营期30年、回报率10%为假设条件，发现新建地铁项目30年财务净现值的总额，约占项目总投资的30%，另外70%投资不具市场价值，应作为公益性投资。也就是A部分和B部分的基础比例关系应为7：3。
最后是实物载体的问题，就是A部分和B部分的实物对应关系。王灏说：我们发现在轨道交通建设过程中，前期工作、征地拆迁、洞体等土建投资和建设，正好约占总投资的70%，剩下包括车辆、信号、自动售检票系统等机电设备的投资和建设，约占总投资的30%。根据基础比例关系，A部分应对应征地拆迁、洞体等建设和投资；B部分应对应车辆、信号、自动售检票系统等机电设备的投资和建设。
王灏坦言：明确上述问题，设计具体PPP运作模式的工作就有了重要基础。他简单介绍了自己创立的两种PPP运作模式，即前补偿模式(SBOT)和后补偿模式(BSOT)。王灏说：简单来讲，所谓前补偿模式又称建设期补偿模式，也就是政府在建设期一次性承担A部分投资以及还本付息的对应经济责任，社会资本承
担B部分的投资任务。项目建成后，A部分以一定价格租给B部分，赋予B部分一定期限特许经营权，票款和多种经营收入由B部分优先获得，以此构成一种盈利模式。北京地铁四号线就是这一模式的实践产物；所谓后补偿模式又称运营补偿模式，也就是政府在建设期没有相应资金和融资能力，A部分和B部分的投资建设由PPP项目公司承担，政府在项目建成后赋予PPP项目公司一定的特许期限，并承诺按年度以运营补贴方式承担相对应的经济责任。以此构成另一种运作模式。当然，在这个两种模型基础上还可有很多灵活变形，如委托运营、租赁经营等。
就这样，在王灏的主持推动之下，经过自主研发，结合中国轨道交通内在特点、行业规律和国外先进理念的具有中国特色的PPP模式便成功问世了。
由理论到实践PPP模式喜结硕果
理论是实践的基础，更是实践的指南。有了适合我国国情的融资理论、模型，王灏接下来要做的工作就是将其应运到实践中去，即引入投资方，也只有顺利地实现这一步，中国化PPP模式才算最终发挥作用。2004年，王灏带队编制招商文件，组织、参与了4次大型推介会，进行国际招商。香港地铁公司、西门子、新加坡地铁公司等10余家公司表达了投资意向。考虑到轨道交通行业特点、社会投资者投资能力和城市轨道交通运营经验和能力，王灏将目光锁定在“西门子-中铁建联合体”和“香港地铁-首创联合体”两家。通过与两家联合体的多轮竞争性谈判，经北京市政府有关部门同意，最终“港铁-首创集团联合体”凭借良好的资信、雄厚的资金实力、丰富的运营经验、先进的管理理念等因素被选定为PPP模式中的社会投资者。
为了北京地铁四号线的PPP模式从理念变成现实，王灏不顾横行肆虐的SARS疫情，他带着自己亲手创建的理论及模型，多次往返于北京和香港两地，与香港地铁公司展开了艰苦而又漫长的谈判工作。他一再向对方表示，香港地铁公司要想获得持续发展，那么就必须走出去，在香港以外的地方寻找机会，那么最佳的发展区域就是在祖国大陆，而在祖国大陆的首选之地应该是首都北京……
王灏以他的执著和诚意感动了对方。2003年8月，历经半年时间的谈判后，京投公司与香港地铁公司双方最终达成初步合作协议。2005年2月8日，北京市交通委代表市政府与港铁-首创联合体草签《特许经营协议》；2006年1月16日，经国家发改委和商务部正式批准，北京京港地铁取得工商营业执照。功夫不负有心人。王灏创立的中国化的PPP模式终于结出硕果，京投公司为北京地铁四号线成功引入了“香港地铁-首创集团”联合体的55亿元的建设投资，而这是迄今为止我国内地第一个特许经营的地铁项目，也是京港合作最大的一个投资项目。
创新缔造价值PPP模式社会影响深远
王灏的创新投融资理论既为北京地铁四号线项目解决了融资难题，也为政府节省了巨额的项目后期运营补贴费用。同政府全额投资相比，北京地铁四号线为政府节省了55亿元的地铁B部分投资，同时京港地铁还承担了四号线建设投资增加风险和2亿元的开通费用。此外，30年经营权内，不但32亿元的更新改造费由京港地铁承担，相反京港地铁还向政府每年上交4250万元租金。综合算来，四号线项目总体可节约政府财政支出100多亿元。
从理论研究到模型设计，再到项目融资成功，直至项目最后建成投入运营，王灏的PPP模式实现了从概念引进到完成实践的全过程，前后历时长达八年时间。该模式在北京地铁四号线的成功应用，将为目前世界经济危机背景下国内其他诸多基础设施项目的投融资提供了一个可以借鉴的方法。王灏认为：在PPP 模式下，政府部门和社会投资之间可以取长补短，发挥政府公共机构和社会机构各自的优势，弥补对方的不足，不但有利于转变政府职能，减轻财政负担，提高项目运作效率，而且还能够提高公众的社会福利，从而实现公共设施服务质量的提高。
创新缔造价值。京投公司的经营团队在王灏的带领下成功运作的项目刷新了多项业界纪录：国内基础设施领域第一个公私合作(PPP)项目，吸引社会投资55亿元；国内轨道交通行业第一个建设-转移(BT)项目，应用于地铁奥运支线，节省投资3.35亿元；2000年企业债券实行额度审批以来第一支以轨道交通企业作为发行主体的企业债券——“04京地铁债”20亿元，累计发行60亿元；国内金融领域第一个人民币贷款利率期权项目，融资80亿元；成功发行了国内轨道交通领域第一支短期融资债累计90亿元；国内轨道交通行业第一个银行竞标贷款额度项目，累计融资近1600亿元；国内轨道交通行业第一个固息贷款项目；国内轨道交通行业第一个出口信贷项目；成功在国内轨道交通行业第一个利用信托方式引入了10亿元社保基金；成功运作国内最大一笔股权信托项目200亿元；成功获批保险债券投资计划，总规模30亿元，成为保监会2009年4月颁布相关政策后获批地第一家将保险资金引入轨道交通领域的企业。
这些在全国同行业首创的融资方式为京投公司圆满完成北京轨道交通建设的巨额融资任务奠定了坚实的基础。截至2009年10月，京投公司累计落实资金2800多亿元，提前6年完成北京市轨道交通建设的融资任务，可节约资金成本200多亿元。
PPP模式为北京地铁四号线的投融资发挥了重要的作用，同时也改写了我国重大基础设施项目只能由政府部门投资及运营管理的历史，为我国其它重大基础设施项目的投融资提供了一个可以借鉴的崭新模式。