_十一五_时期中国区域政策的调整方向

“十一五”时期中国区域政策的调整方向

魏后凯

（中国社会科学院工业经济研究所研究员）

“十五”期间中西部地区投资和经济增长速度逐步加快，经济总量规模不断扩大，城乡居民收入稳步提高，但也存在一些问题。在“十一五”规划时期，中国区域政策应采取“４＋２”的战略，即按照西部、东北、中部和东部四大区域的地域框架统筹安排和部署全国的经济布局；在此基础上，按照主体功能区和关键问题区两种类型区，实行区别对待、分类指导，由此促进区域经济的协调发展。

一、对“十五”中央区域政策实施效果的评价

２０００年１０月１１日中共十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》明确提出：“实施西部大开发，促进地区协调发展。”［１］（Ｐ２１－２２）为此，在２００１年３月１５日第九届人大四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》中，明确提出了“实施西部大开发战略，加快中西部地区发展，合理调整地区经济布局，促进地区经济协调发展”的指导方针，并按照推进西部大开发、加快中部地区发展和提高东部地区发展水平的先后次序，对各地区的发展进行了总体安排［２］（Ｐ５６－５９）。由此从根本上扭转了“七五”计划以来按照东、中、西部次序梯度推进的思想。为促进区域协调发展，“十五”期间国家调整了生产力布局战略，实施了西部大开发和东北地区等老工业基地振兴战略，并进一步完善了国家扶贫政策和民族地区政策。在中央区域政策的推动下，“十五”期间中西部地区投资和经济增长速度逐步加快，经济总量规模不断扩大，城乡居民收入稳步提高。可以说，国家实施的西部大开发战略已取得初步成效，振兴东北地区等老工业基地战略开局良好。然而，由于发展条件的差异以及各项政策实施的时间短，中国区域经济的不平衡增长格局至今仍未得到根本改变，东西发展差距仍在不断扩大，全国经济总量和加工制造能力仍在继续向沿海地区集中。

１．中西部固定资产投资增速提高

“十五”计划期间，在国家财政资金和国债投资的引导下，中西部地区全社会固定资产投资增速明显加快。从２００１—２００４年，中西部地区全社会固定资产投资增长速度基本上在逐年加快。其中，中部六省２００１年为１４．２％，２００２年为１６．６％，２００３年为２７．２％，２００４年则高达３２．１％；西部１２省市区从２００１年的１７．２％提高到２００３年的２７．３％，２００４年稍微下降到２６．８％。作为老工业基地，东北地区投资增长速度过去一直较低，但在近几年国家政策的支持下，２００４年全社会固定资产投资增速高达３２．５％，比上年提高１１．７个百分点，比全国平均水平高５．７个百分点，居四大区域中最高水平。总体上看，在“十五”前四年，西部１２省市区全社会固定资产投资年均增长２２．５％，在四大区域中最高；其次为中部六省，年均增速为２２．３％；而东北三省最低，只有１９．９％。从表１中可以看出，尽管在有些年份，各地区投资增速差别较大，但整个“十五”时期中国区域投资增长却呈现出相对均衡的格局。

表１２００１—２００４年各地区全社会固定资产投资增长％

注：本表增长率按当年价格计算。地区分类见表５。下表同。

资料来源：根据《中国统计年鉴》（２００１－２００５）计算。

２．区域经济增长呈现出不平衡格局

在“十五”前四年，随着中国经济的逐年加快增长，四大区域ＧＲＰ（地区生产总值）增长速度都在逐年加快。然而，从横向比较来看，经济较发达的东部地区呈现持续高速增长的态势，而东北和中西部地区ＧＲＰ增长速度要相对慢一些，中国区域经济增长依然呈现出不平衡的格局。从各年度看，在２００１年，西部１２省市区处于增长低谷，ＧＲＰ增长率只有８．８％；在２００２—２００３年，中部六省处于增长低谷，ＧＲＰ增长率分别只有９．５％和１０．６％；而到２００４年，东北三省则开始处于增长低谷，ＧＲＰ增长率只有１２．３％（见图１）。总的来看，２００１—２００４年，中国各地区ＧＲＰ平均每年增长１１．４％，其中，东部十省为１２．１％，东北三省为１０．６％，中部六省为１０．４％，西部１２省市区为１０．７％。这说明，除东部地区外，其他地区ＧＲＰ增地区２００１２００２２００３２００４２００１－２００４全国

东部十省市

东北三省

中部六省

西部１２省市区

１３．１

１１．３

１４．２

１４．２

１７．２

１６．９

１６．１

１２．９

１６．６

１９．０

２７．７

３３．２

２０．８

２７．２

２７．３

２６．８

２４．５

３２．５

３２．１

２６．８

２１．０

２１．０

１９．９

２２．３

２２．５

１５

??

长大体处于同一水平。值得注意的是，从２００１—２００４年，东部地区与其他地区之间的增长率差距

都在扩大。其中，东部与东北地区间增长率差距

由０．８个百分点扩大到１．８个百分点，而东部与中部地区间差距由１．１个百分点扩大到１．４个百分点，东部与西部地区间差距则由１．２个百分点扩大到１．４个百分点。

注：ＧＲＰ增长速度按可比价格计算，系按各省市区ＧＲＰ及

其增长指数推算。

资料来源：根据《中国统计年鉴》（２００１－２００４）和《中国统计

摘要》（２００５）计算。３．区域和城乡收入差距仍在继续扩大

若以全国各地区人均ＧＲＰ平均水平为１００，

在“十五”期间，东部十省市的人均ＧＲＰ相对水平

在继续上升，而东北三省、中部六省和西部１２省

市区则在继续下降，这种情况直到２００４年才有

一定改变（见表２）。再从人均ＧＲＰ相对差距来

看，从２０００年到２００４年，东部与西部地区间人

均ＧＲＰ相对差距由５８．８％扩大到６２．２％，东部与

中部地区间相对差距由５０．５％扩大到５５．２％，而

东部与东北地区间相对差距则由１９．５％急剧扩大

到２８．３％，

分别扩大了３．４、４．７和８．８个百分点。在２００４年，东部与中西部地区间人均ＧＲＰ相对差距已略有缩小。对各地区人均ＧＲＰ变异系数的

分析表明，自２０００年以来中国四大区域间人均

ＧＲＰ差距在逐年扩大，而３１个省市区之间差距则基本保持稳定。这说明，目前中国区域差距的扩大仍主要表现为东部与中西部间差距的扩大。

需要指出的是，在“十五”期间，中国城乡居民收

入差距也在迅速扩大，城镇居民人均可支配收入

与农村居民人均纯收入之比由２０００年的２．７９急

剧扩大到２００３年的３．２３。２００４年，由于中央政府

减免了农业税，农民收入有较大幅度增长，城乡

居民收入差距才略有缩小。４．经济活动进一步向沿海地区集中

在“十五”期间，由于中国区域经济的不平衡

增长，导致全国经济总量和生产力布局进一步向

沿海地区集中。自２０００年以来，东部十省市实现

ＧＲＰ占全国各地区总额的比重在逐年提高，而其

他三个区域所占比重则呈现出下降的趋势，只有

中部六省２００４年所占比重有较大提升（见表３）。

再从工业增加值的地区分布看，

从２０００—２００４年，东部十省市工业增加值占全国各地区总额的比重由５５．７％增加到５９．１％，提升了３．４个百分点；而东北三省由１１．２％下降到９．６％，中部六省由１９．１％下降到１７．９％，西部１２省市区由１３．９％

下降到１３．４％，分别下降１．６、１．２和０．５个百分

点。从具体行业看，除烟草工业外，近年来其他制造业生产能力大都在向沿海地区集中［３］（Ｐ３１－３２）。这说明，尽管国家实施了西部大开发和振兴东北地区等老工业基地战略，但在市场机制的作用下，中国生产力布局尤其是工业布局仍在进一步向沿海地区集中。相比较而言，中西部地区工业化推进比较缓慢，工业品市场份额在趋于不断下降。５．外商直接投资出现北上西进的趋势“十五”期间，外商在华直接投资出现了“北上西进”的趋势。所谓“北上”，是指外商在华直接投资出现了由南向北转移的趋势，即由以珠江三角洲为核心的南部沿海地区，向以长江三角洲为

核心的中部沿海地区，继而向以环渤海湾为核心表２

２０００—２００４年中国区域和城乡差距的变化注：相对差距＝（大值－小值）／大值ｘ１００％。人均ＧＲＰ相对水平以各地区平均水平为１００。

资料来源：根据《中国统计年鉴》（２００１－２００５）计算。

项

目２０００２００１２００２２００３２００４变化人均ＧＲＰ

相对水平东部十省市东北三省中部六省

西部１２省市区

１４７．６１１８．７７３．１６０．９１５３．１１１８．０７１．２５９．５１５４．８１１５．４６９．７５９．６１５６．３１１４．４６８．７５８．９１５５．７１１１．７６９．７５８．９＋８．１－７．０－３．４－２．０人均ＧＲＰ相对差距东部与西部地区间

东部与中部地区间

东部与东北地区间

５８．８５０．５１９．５６１．２５３．５２２．９６１．５５５．０２５．４６２．３５６．０２６．８６２．２５５．２２８．３＋３．４＋４．７＋８．８人均ＧＲＰ变异系数四大区域

３１个省市区０．４０３０．７５８

０．４３１０．７６３０．４４００．７５８０．４５１０．７６２０．４４６０．７５６＋０．０４３－０．００２城镇居民人均可支配收入与农村居

民人均纯收入之比

２．７９２．９０３．１１３．２３３．２１＋０．４２０１６??

表３中国地区生产总值的分布

％资料来源：根据《中国统计年鉴》（各年度）计算。１９８０１９８５

１９９０１９９５２０００２００１２００２２００３２００４东部十省市东北三省中部六省西部１２省市区４３．６１３．７２２．３２０．４

４４．７

１２．５

２２．７

２０．１４５．７１２．０２１．９２０．４５０．８１０．３２０．７１８．２５２．５１０．０２０．４１７．１５２．８９．９２０．２１７．１５３．４９．７１９．７１７．２５４．１９．６１９．４１６．９５４．２９．３１９．６１６．９的北部沿海地区转移。从图２中可以看出，从１９９９—２００３年，珠江三角洲地区实际利用外商直

接投资（ＦＤＩ）占各省市区比重下降了１４．４个百分

点，而长江三角洲地区则提高了１４．３个百分点。２００４年，环渤海湾地区实际利用ＦＤＩ占各省市区的比重明显提高，年内提高了６．９个百分点，而长江三角洲地区所占比重已开始趋于下降。尤其是辽宁省，在国家振兴东北老工业基地战略的指引下，２００４年实际利用ＦＤＩ迅猛增长，增速达９１．５％，远高于全国１３．３％的平均增速。辽宁省实际利用ＦＤＩ占全国的比重由上年的５．２８％迅速提高到２００４年的８．９２％。图２１９９２－２００４年三大核心区实际利用ＦＤＩ占各省市区比重

注：在统计范围上，珠江三角洲地区采用广东省的数据，长

江三角洲地区采用上海、江苏、浙江三省市的数据，环渤海湾地区

采用辽宁、北京、天津、河北、山东五省市的数据。

资料来源：根据国家统计局公布的有关数据计算。

所谓“西进”，是指外商在华直接投资出现了

向中西部尤其是中部地区转移的趋势。从２０００

年到２００４年，中部六省实际利用ＦＤＩ占各省市

区的比重由７．３％提升到１０．２％，增加了２．９个百分点。这说明，近年来中部地区邻近沿海，交通方便，能源、土地和劳动力资源丰富，要素价格低廉的优势正在发挥作用。然而，西部地区尽管有国

家政策的大力支持，但由于投资环境尤其是软环

境还有待改善，产业配套能力还较差，其实际利

用ＦＤＩ占各省市区的比重呈逐年下降的趋势。从２０００—２００４年，西部１２个省市区实际利用ＦＤＩ占全国的比重由４．５５％下降到２．８８％，西部十个省市区则由３．０％下降到１．８２％。在某些年份，西部

地区实际利用ＦＤＩ的绝对额也在下降。若按１２

省市区计算，２００３年西部实际利用ＦＤＩ由上年的２０．０５亿美元下降到１７．２３亿美元，

下降了１４．１％；若按十省市区计算，从２００２年以来，西部实际利用ＦＤＩ已连续三年趋于下降，

由２００１年的１４．３１亿美元下降到２００４年的１１．０５亿美元，下降了２２．８％（见表４）。表４西部地区实际利用外商直接投资情况

注：西部地区（１０）包括重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、

甘肃、宁夏、青海、新疆；西部１２省市区同时包括广西和内蒙古，

即１０＋２。全国总计中包括部门统计数。

资料来源：根据《中国统计年鉴》（２００１－２００５）计算。

二、“十一五”时期中央区域政策的科学基础

在“十一五”时期乃至今后相当长一段时间内，中国区域政策的主旋律仍将是促进地区经济协调发展。中央关于“十一五”规划的建议明确指出，要“从社会主义现代化建设全局出发，统筹城乡区域发展”，“形成东中西优势互补、良性互动的区域协调发展机制”［４］。显然，中央的这一决策具有十分深刻的科学内涵。在当前中国已经初步建立社会主义市场经济基本框架的条件下，面对城乡和区域差距继续扩大的态势，中央政府需要采取逆市场调节而不是顺市场调节的方式，从多

方面帮助那些面临诸多问题的地区如落后地区

和衰退地区等发展经济。也就是说，在市场经济

条件下，中央区域政策需要更多地注重公平目标，以弥补市场的缺陷。这种政策是对落后地区或衰退地区雪中送炭，而不是像过去那样对发达的繁荣地区锦上添花。国内外的经验表明，在市

场经济条件下，效率或者增长目标应主要依靠市

场机制来取得，中央区域政策主要是解决公平或

者空间均衡问题［５］（Ｐ１３３）。如果中央区域政策以效率年

份全国西部地区（１０）西部１２个省市区（１０＋２）金额

（亿美元）占全国比重（％）金额（亿美元）占全国比重（％）

２０００

２００１

２００２

２００３

２００４４０７．１５４６８．７８５２７．４３５３５．０５６０６．３０１２．２２１４．３１１４．１１１２．１６１１．０５３．００３．０５２．６８２．２７１．８２１８．５２１９．２２２０．０５１７．２３１７．４４４．５５４．１０３．８０３．２２２．８８

１７??

目标为主，采取顺市场调节的方式，即重点支持发达的繁荣地区发展，那么这种区域政策将是多余的、没有必要的。而且，它还会进一步拉大区域之间的发展差距，使富裕地区更富裕，贫穷地区更贫穷，由此产生马太效应。这既不符合社会主义的基本原则，也是所有市场经济国家所摈弃的做法。事实上，这种顺市场调节的方式是政府替代了市场，它混淆了政府与市场的职能和边界。

对中央政府来说，要促进区域经济协调发展，就必须选择合适的地域单元作为国家规划和政策实施的基本框架。自“七五”计划以来，中国主要是按照东部、中部、西部三大地带的格局来安排全国的经济布局，实行梯度推进的战略。这种战略后来受到了人们的普遍指责。由此，在“十五”计划中，国家调整了区域发展战略思路，提出按照西部、中部、东部的先后次序来统筹安排和部署全国的经济布局，并将过去属于东部的广西和属于中部的内蒙古纳入到西部大开发中，由此形成了“新三大地带”的地域框架（见表５）。随着西部大开发战略的实施，在“十五”计划期间，中国的区域政策最初是按照“新三大地带”的思路展开的，但后来中央实施了振兴东北地区等老工业基地战略，最近又提出要促进中部地区崛起，这样自然就形成了西部、东北、中部和东部四大区域的新的地域框架。

从政策操作层面看，虽然国家对贫困地区、民族地区和边境地区也给予了较大支持，但中央区域政策的主线基本上是按照三大地带来展开的。针对这种情况，近年来学术界对“七五”计划

以来一直延续的三大地带划分方案提出了种种批评，主要是指责三大地带的划分太粗，没有体现地区差异性。一些学者还试图提出了新的区划方案。

一种思路是沿袭前苏联的综合经济区划方案。比如有的学者主张把中国划分为八大综合经济区（包括东北、北部沿海、东部沿海、南部沿海、黄河中游、长江中游、大西南、大西北），以此作为国家“十一五”规划的地域单元［６］（Ｐ１２－１４）。显然，这种方案具有诸多弊端：首先，综合经济区是沿袭前苏联的做法，自改革开放以来，我国曾在这方面进行过探索和试点，国务院曾先后设立东北经济区、上海经济区、山西能源重化工基地规划办公室，后来因为缺乏实效而相继撤销。可以说，前些年探索和试验的经验表明，这种区划的思路是不成功的。其次，综合经济区划目标不明确，缺乏可操作性。自建国以来，学术界有关综合经济区划的方案有数十种，但至今还没有一种方案付诸实践。很明显，综合经济区划还停留在理论层面，学术界对这种区划究竟要解决什么问题并不明确，毕竟我们不能单纯为区划而划区。再次，这种方案对区域的划分，尤其是各省区的摆放缺乏科学性。不同的学者按照自己的意愿，对各个省区随意组合由此形成了诸多不同的方案。

另一种思路是大都市圈或经济圈方案。如有的学者根据美国和日本的经验，主张将中国划分为九大都市圈［７］（Ｐ２１－２４）［８］（Ｐ１－１５）。但是，构建大都市圈主要是解决区域一体化问题，它并非要求全覆盖，而且在经济发达地区，各都市圈之间可能会出现重叠和交叉。有些大都市圈可能是多个不同层次的都市圈叠加而成的。更重要的是，由于发展阶段的不同，目前东部沿海地区已经形成了许多不同层次的都市圈，而中西部一些不发达地区至今还谈不上什么都市圈。这样，中西部广大不发达地区将不能涵盖到各大都市圈之中。因此，我们不应该以大都市圈或经济圈作为“十一五”规划的第一级地域单元［６］（Ｐ１２－１４），因为它不可能是全覆盖的。更重要的是，这种思路是以维护发达地区的

利益为出发点的，它将有利于经济发达的沿海地区和大都市区，而不利于经济落后的中西部和农村地区。其结果，在市场和政府双重力量的作用下，各种资源和要素将进一步向经济发达的沿海地区和大都市区集聚，由此加剧地区间发展差距的扩大趋势。改革开放以来实行的“市带县”、

“市管县”经验表明，中心城市事实上更多地起到了在周边和农村地区吸纳资源和要素的作用。

我以为，未来中国区域政策的地域框架应该

表５三大地带和四大区域的划分

名称时期地域划分区域数地域范围

三大地带

“七五”至

“九五”计划

东部地区

中部地区

西部地区

１２

９

１０

辽宁、北京、天津、河北、山东、上海、江苏、浙江、福建、广东、广西、海南

吉林、黑龙江、内蒙古、山西、河南、安徽、湖北、湖南、江西

重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆

新三大地带“十五”计划

西部地区

中部地区

东部地区

１２

８

１１

广西、内蒙古、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆

吉林、黑龙江、山西、河南、安徽、湖北、湖南、江西

辽宁、北京、天津、河北、山东、上海、江苏、浙江、福建、广东、海南

四大区域“十一五”

规划

西部地区

东北地区

中部地区

东部地区

１２

３

６

１０

广西、内蒙古、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆

辽宁、吉林、黑龙江

山西、河南、安徽、湖北、湖南、江西

北京、天津、河北、山东、上海、江苏、浙江、福建、广东、海南

１８??

区分两个不同层次：第一个层次是划分若干个大区，以此作为国家统筹安排和部署全国经济布局的地域单元；第二个层次是划分不同的经济类型区，以此作为国家区域调控与援助的地域单元。前者为国家战略规划的地域单元，后者为国家调控与援助政策实施的地域单元。两者的作用和功能是不同的。为了保持政策的连续性和稳定性，国家“十一五”规划和政策实施的地域单元应该采取“４＋２”的方案。所谓“４”，就是四大区域，包括西部、东北、中部和东部地区。这四大区域是全覆盖的，它有利于中央从全局的战略高度对全国的区域发展进行统筹规划，统筹安排和部署全国的经济布局。而且，自２０世纪８０年代以来，中国曾先后实施了沿海地区经济发展战略、西部大开发战略和东北地区等老工业基地振兴战略，最近又提出要促进中部地区崛起。因此，以四大区域作为地域单元，统筹规划和安排全国区域发展的总体战略布局，将有利于国家区域战略和政策的衔接，便于政策的实施和操作。所谓“２”，就是划分两种不同的经济类型区，实行区别对待、分类指导，以便国家区域调控和中央区域政策的实施。一是按照地区资源和环境的承载能力，划分不同类型的功能区，以此作为国家区域调控和促进人与自然和谐发展的地域单元。另一是按区域问题的性质和严重性划分不同类型的问题区，以此作为国家援助和政策支持的地域单元［９］。

三、统筹安排全国区域发展的总体战略布局

在“十一五”以及今后一段时期内，国家应以西部、东北、中部和东部四大区域为地域单元，统筹规划和安排全国区域发展的总体战略布局。当前，中央已经明确要继续实施西部大开发，振兴东北等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展，实现东中西部地区相互促进、优势互补、共同发展。

１．继续推进西部大开发

在“十一五”时期，中国西部大开发将进入到一个以加快工业化和城市化为重点的新阶段。２００４年，西部地区人均ＧＲＰ为８９８美元，已经迈入下中等收入社会的门槛。如果今后西部地区保持９．５％左右的增长速度，到２０１０年，西部１２省区市人均ＧＲＰ将达到１５００美元左右，到２０２０年将达到３８００美元左右。根据国际经验，人均收入在１０００美元￣３０００美元的区间将是工业化和城市化加速推进的阶段。这说明，在“十一五”时期，西部地区要实现建设一个经济繁荣、人民富裕、社会进步的新西部目标，就必须加快工业化和城市化的步伐。对于拥有３．７亿人口、土地面积占全国７０％以上的广大西部地区来说，工业化和制造业的发展将是一个不可逾越的阶段。

在当前国际竞争与国内竞争日益融合，市场竞争日趋激烈的情况下，西部地区要加快工业化的进程，关键是要大力推进特色优势产业发展。西部特色优势产业的发展，必须突出重点领域和重点区域，走专业化、特色化和集群化的道路，谨防搞低水平重复建设。在产业重点领域上，应重点支持具有优势的现代畜牧业及畜产品加工、特色农业及农产品精深加工、能矿资源开发及深度加工、特色轻纺、中医药、特色装备制造、高新技术产业、旅游业等产业的发展。在产业空间布局上，要依托主要交通干线和中心城市，以高新区、开发区和工业园区为重点，实行重点开发，逐步在西部形成一批具有规模效应和市场竞争力的特色产业带、工业走廊和特色产业基地。

在政策支持上，为进一步推进西部大开发，除了进一步抓好现已开工的大型重点工程外，国家要更加重视那些直接联系到千家万户的中小型项目。如农村基础设施、基础教育、人居环境、医疗卫生和文化事业等。中央应将公共服务水平的均等化提到重要的战略高度，以便使各地区居民能够享受水平大体一致的公共服务。同时，为推进西部特色优势产业发展，中央政府需要积极引导国内外民间资本参与西部大开发。

２．振兴东北地区等老工业基地

振兴东北地区老工业基地是当前国家区域战略的重点之一，其主要任务就是实现以产业振兴为核心的经济转型。一是按照产业集群化的思路，加快装备制造业的发展，整合各方面资源，将东北地区打造成为中国以汽车、机床、航空、造船、发电设备等为主体的重大装备制造业基地；二是立足能源和原材料工业的现有基础，搞好资源综合利用和深度加工，不断延长产业链条，促进上下游产业一体化，完善产业链和地方配套服务体系；三是加大研究与开发的力度，加快高新技术产业化进程，大力发展光电子、光机电一体化、生物医药、新材料等高新技术产业；四是加强商品粮生产基地建设，加快农产品加工转化步伐，大力发展农产品精深加工业。

在国家政策支持上，第一，要按照“统筹规划、突出重点、长短结合、稳步推进”的原则，尽快编制《振兴东北老工业基地总体规划》，并继续做好东北老工业基地水利、科技、教育、人才、高新技术产业发展等专项规划。第二，要加快推进国有企业的改制和重组，收缩国有企业的战线，积极搞好主辅分离、辅业改制，加快分离企业办社会，尽快研究制订妥善解决厂办大集体问题的具体方案，妥善解决好下岗分流职工的就业安置问题。在推进国有企业重组的过程中，中央应加大财政支持的力度。第三，对煤炭、森工、有色金属等资源性衰退产业的退出实行援助政策，重点放在因资源枯竭而导致矿井关闭以及相关产业的援助上。政府通过设立专项资金或者产业退出准备金，主要用于退出人员的安置、再就业培训、社会保障以及冲销呆坏账。第四，加大对东北地区不良贷款的处置力度，对事实上已经损失的政策性不良贷款，可以采取专项核销、集中核销等办

１９

??

法加速予以解决，并尽快卸掉现有农村信用社的不良资产包袱。第五，采用债转股、债务打折、债务延期、债务减免息、资产置换、兼并重组、折价出售等多种途径，加大国有企业债务重组和不良资产处置的力度。

３．促进中部地区崛起

中部地区具有承东启西的优势，劳动力、土地、能源和矿产资源丰富，要素价格相对较低。从未来发展趋势看，中部地区有条件建设成为中国的“三个基地、一个支撑点”。即现代化的全国重要商品粮和高效特色农业生产基地、以能源原材料及后续深加工产业和劳动密集型制造业为支撑的资源和劳动双密集型工业基地、以中心城市为依托的全国重要的特色高新技术产业基地，以及中国未来经济持续快速发展的重要支撑点和新型增长区域。在“十一五”期间，中部地区应立足资源和劳动力优势，进一步完善农业商品生产基地和能源原材料基地建设，积极抓好农产品加工转化和资源深度开发，大力发展劳动密集型产业，并依托大中城市发展高新技术产业，促进产业升级和经济快速发展。

实施中部地区崛起要更多地依靠中部自身的力量，要高度重视培育自我发展的内生机制。在此基础上，国家应按照区别对待、分类指导的原则，实行有差别的援助政策。第一，要着重抓好粮食主产区的建设，加大对农村基础设施、医疗卫生、社会保障、文化教育事业的支持力度，加快粮食和其他农产品的加工转化，大力发展农产品精深加工业。第二，加大国家财政和相关政策的支持力度，加强对中部矿山沉陷地的治理和生态恢复，实施中部煤炭沉陷区治理工程，促进中部资源型城市的结构调整和产业转型。第三，比照东北老工业基地的做法，在国债资金、技术改造、财政税收和金融等方面，加大对中部地区老工业基地的支持力度，推动中部老工业基地的调整改造和经济振兴。第四，加大对中部老区和贫困地区的转移支付力度，并在红色旅游和生态产业发展、基础设施建设、扶贫开发、人才培养、就业培训等方面给予相应支持。

４．鼓励东部地区率先发展

２００４年，东部十省市人均ＧＲＰ已经达到２３７３美元，其中上海已达到６６８２美元，北京达４４７７美元，天津３８１２美元，浙江、江苏、广东、福建、山东也均超过２０００美元。在“十一五”期间，国家要继续鼓励东部地区率先发展，东部地区的持续快速增长既是实现中国经济快速增长的重要支撑，也是支持区域协调发展的重要基础。东部地区肩负着在率先发展中带动和帮助中西部地区发展的历史重任。预计在“十一五”期间，东部地区将继续保持全面快速增长的态势。

目前，东部一些地区尤其是珠江三角洲和长江三角洲地区，其经济发展越来越受到资源和环境的双重约束，可持续发展的压力日益增大。为

此，在“十一五”期间，东部地区应努力提高自主创新能力，大力发展高新技术产业和资源消耗小、附加价值高的出口产业，加快实现结构优化升级和增长方式转变，提高利用外资质量和外向型经济水平，增强国际竞争能力，促进区域可持续发展。

四、实行有差别的区域调控与国家援助政策

中国国土辽阔，各地区资源环境和经济社会发展差异较大。要促进区域协调发展，除了统筹安排上述四大区域的总体战略布局外，还应根据不同地区的资源环境和经济社会发展状况，以及各地区所面临的主要问题，进一步划分经济类型区，实行针对性强的差别化区域政策，分类指导和调控各地区发展，避免宏观调控中的“一刀切”现象。

１．科学确定主体功能区，明确各区域功能定位

在国家发展与改革委员会提出的“十一五”规划思路中，首先提出了优化整合区、重点开发区、生态脆弱区、自然保护区四类功能区的构想。中央关于“十一五”规划的建议进一步明确指出：“各地区要根据资源环境承载能力和发展潜力，按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的不同要求，明确不同区域的功能定位，并制定相应的政策和评价指标，逐步形成各具特色的区域发展格局。”显然，这四种类型的主体功能区的提出，对于落实科学发展观，促进人与自然的和谐发展以及协调经济、社会、人口、资源和环境之间的关系具有重要的意义。

现在的主要问题是如何科学确定这四类主体功能区。很明显，如果以省或者地级市作为主体功能区划分的依据，那将显得过于粗糙，也不符合实际情况。如果以乡镇作为划区的依据，虽然能较好地反映各地区的实际情况，有利于政策的实施，但操作难度和工作量很大，而且有可能缺乏数据的支持。另一个关键问题就是资源环境承载能力和发展潜力的测算问题。由于所涉及的变量和因素较多，要科学测算各地区的资源环境承载能力和发展潜力，也并非是一件十分简单的事情。我以为，从国家层面来看，主体功能区的划分应按照以下思路来展开：

（１）优化开发区。主要是那些经济开发密度较大，资源环境压力日益突出的区域。具体包括三类地区：一是以珠三角、长三角、京津冀三大都市圈为代表的沿海经济核心区，如广州、深圳、东莞、上海、北京、天津等沿海城市地区；二是中西部及东北开发密度较大的超大城市中心区，如西安、成都、武汉、哈尔滨等内陆超大城市中心区；三是亟待产业转型的资源型城市，如阜新、大庆等结构单一、缺乏接续产业的资源型城市。对这类地区来说，重点是优化开发和再开发。其中，前两类地区重点是提高工业化和城市化的质量，提

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升经济发展层次和综合竞争能力，优化和改善空间结构，创造良好的人居环境，防止经济过度集聚，避免出现“膨胀病”，促进区域可持续发展；后一类地区重点是发展接续产业，实现以产业振兴为核心的经济转型。

（２）重点开发区。主要是那些资源环境承载能力和发展潜力较大，经济开发密度不高，目前已具备大规模开发条件的区域。具体可分为三种情况：一是中西部及东北的中心城市及交通干道沿线地区，如长株潭—岳阳地区、马芜铜—合肥地区、昌九景地区、中原城市群、南北钦防地区、成渝地区、关中地区、长吉地区、哈大齐地区等；二是中西部具备大规模开发条件的资源富集地区，如攀西—六盘水地区、格尔木地区、包头—鄂尔多斯—榆林地区等；三是东部沿海发展潜力较大的地区，如山东半岛、辽东半岛、福建沿海地区等。对这类地区来说，今后重点是要大力推进工业化和城市化进程，实行优先重点开发，引导人口、要素和产业合理集聚，形成新的产业和城镇密集带。

（３）限制开发区。主要是指那些生态环境脆弱，不具备大规模开发条件的区域。具体又可分为三种不同情况：一是生态环境脆弱地区，如西北河西走廊、阿拉善等荒漠化地区，西南石漠化地区等；二是各类自然保护区的周边地区；三是其他限制开发的地区，如水源保护地、泄洪区等。对于这类地区，应按照保护优先、适度开发的原则，实行退耕还林还草，加强生态环境整治，鼓励生态性移民，发展特色经济，实现人与自然的和谐发展。

（４）禁止开发区。主要是指那些依法设立的资源、湿地、动物、文物、地质等保护区以及风景名胜区、森林公园等。如湖北神农架、四川卧龙、江西鄱阳湖、青海青海湖等。对于这些依法设立的各种自然保护区，要实行强制性保护，有的还要实行抢救性保护，严禁从事不符合其发展方向的各类开发活动。

２．进一步完善国家区域援助政策体系

显然，主体功能区的作用主要是解决人与自然的和谐发展问题，可作为国家区域调控的地域单元。但是，要从根本上促进区域协调发展，还必须明确划分关键问题区，以此作为国家援助的地域单元。目前，中国的区域援助政策主要是沿着两条路线展开的：一是对贫困地区、民族地区、边境地区等问题区域给予援助；另一是在实施西部大开发、东北地区等老工业基地振兴战略的过程中，采取“普惠制”的办法。实践证明，这种“普惠制”的办法没有体现分类指导的思想，其实施效果较差，而且容易引起不公平问题［１０］。因为并非西部所有地区都属于贫困落后地区，整个东北地区也并非都是老工业基地。相反，中西部某些老工业基地如洛阳、株洲、重庆等，尽管其经济发展面临诸多问题，确实需要国家在政策上给予扶持，享受国家的援助政策。

表６四大主体功能区划分的初步方案

主体功能区主要覆盖范围代表性地区经济环境特征

优化开发区●以珠三角、长三角和京津冀三大都

市圈为代表的沿海经济核心区

●中西部及东北开发密度较大的超大

城市中心区

●亟待产业转型的资源型城市

●广州、深圳、东莞、上海、北京、天津

等沿海城市地区

●西安、成都、武汉、哈尔滨等内陆超

大城市中心区

●阜新、大庆等结构单一、缺乏接续产

业的资源型城市

●发展水平较高，经济过密，资源环境

承载能力较小，要素成本上升，自主

创新不够，亟待调整、优化和整合

●发展水平较高，开发密度较大，可持

续发展压力加大，需要加大调整优

化力度

●结构单一，缺乏接续产业，资源消耗

高，环境问题突出，亟待产业转型

重点开发区●中西部及东北的中心城市及交通干

道沿线地区

●中西部具备大规模开发条件的资源

富集地区

●东部沿海发展潜力较大的地区

●长株潭—岳阳地区、马芜铜—合肥

地区、昌九景地区、中原城市群、南

北钦防地区、成渝地区、关中地区、

长吉地区、哈大齐地区等

●攀西—六盘水地区、格尔木地区、包

头—鄂尔多斯—榆林地区等

●山东半岛、辽东半岛、福建沿海地区

等

●交通便利，接近广大内地市场，已有

较好的经济基础，具备一定的产业

配套能力，资源和环境承载能力较

大

●各类资源丰富，具有一定工业基础，

环境容量和开发潜力较大

●地理位置优越，交通方便，经济发展

基础较好，临近经济核心区和主要

市场，资源环境承载能力较大

限

制开发区●生态环境脆弱地区

●自然保护区周边地区

●其他限制开发的地区

●西北荒漠化地区，如阿拉善地区、河

西走廊地区，西南石漠化地区等

●各类自然保护区的周边地区

●如水源保护地等

●生态环境脆弱，资源环境承载能力

较小，重点发展环境友好型的生态

工业

●有选择性发展环境友好型的生态工

业

●有选择性限制开发

禁止

开发区●各类自然保护区

●包括依法设立的资源、湿地、动物、

文物、地质等保护区以及风景名胜

区、森林公园等，如湖北神农架、四

川卧龙、江西鄱阳湖、青海青海湖等

●主要功能是资源和环境保护，严禁

或禁止开发，尤其是工业性开发

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借鉴一些发达国家的经验，今后中央的区域援助政策应着重针对关键问题区域展开。确定是否给予国家援助的标准，一是必须属于问题区域，而且问题的性质比较严重；二是这些问题本区域自身无法解决，确实需要国家给予援助。为此，在“十一五”乃至更长一段时间内，有必要按照区域问题的性质和严重性划分关键问题区。如发展落后的贫困地区、结构单一的资源型地区、处于衰退中的老工业基地、财政包袱沉重的粮食主产区、各种矛盾交融的边境地区等，以此作为国家援助和政策支持的地域单元。在此基础上，逐步形成一个科学合理的国家区域援助政策体系。至于民族地区和革命老区，并非是一种单独类型的问题区域，它可以归并到其他关键类型区之中。对于这类地区，在确定关键问题区域时，应该按照同等优先或适当降低标准的原则，在政策上给予相应的照顾。

（１）贫困地区。截至２００４年底，中国还有２６１０万尚未解决温饱的农村绝对贫困人口，初步解决温饱但还不稳定的农村低收入人口有４９７７万。全国５９２个国家扶贫开发工作重点县农村居民人均纯收入只有１５８２元，仅相当于全国平均水平的５４％，劳动力文盲率高达１４％［１１］。为此，在“十一五”期间，必须进一步加大扶贫开发的力度。一是增加扶贫资金投入，加强贫困地区基础设施建设，改善生态环境，帮助还未解决温饱的农村贫困人口尽快解决温饱；二是提高贫困线的标准，使扶贫政策能最大限度地涵盖没有稳定解决温饱的低收入人口，帮助他们克服脆弱性，巩固温饱成果，提高生活质量和综合素质；三是坚持扶贫到村到户，因地制宜地实行整村推进、易地搬迁、劳务输出、社会救助等多种扶贫方式，分期分批地解决贫困群众脱贫致富问题；四是实行“少生快富”扶贫工程，采取多种措施鼓励贫困家庭少生、优生、快富；五是加强对贫困人口的技术和专业技能培训，提高他们创业和外出务工的能力。

（２）资源型地区。目前，中国有一大批资源型城市已开始进入老年期，有相当一部分资源型城市进入了中年期，各种结构矛盾日益凸现。特别是有些结构单一的资源型城市，如辽宁阜新、黑龙江鸡西等，随着资源的逐步枯竭以及接续产业的缺乏，当前正面临着很大的产业转型压力，迫切需要中央政府在政策上给予相应的支持。为此，在“十一五”期间，国家要帮助结构单一的资源型城市加快结构调整和产业转型，积极培育接续产业，不断延长产业链条，提高加工增值程度。同时，要建立和完善衰退产业的退出机制，并加大国家财政和相关政策的支持力度。此外，要加强对矿山沉陷地的治理和生态恢复等。

（３）老工业基地。目前，国家有关振兴东北老工业基地的各项政策措施正在逐步展开，并日益发挥作用。现在的主要问题是，除东北地区外，中

西部地区也拥有一批问题突出的老工业基地，如洛阳、株洲、重庆等。建国以来，这些老工业基地对推进国家工业化做出了较大贡献和牺牲，但由于体制和机制不活，各项投入不足，近年来在发展过程中面临着诸多困难，急切需要国家给予支持。如株洲市国有大中型企业的５０％以上存在“办社会”现象，近年来累计下岗职工达１２万余人。据估算，目前株洲市仅养老保险资金每年缺口就在３亿元以上。为此，在“十一五”期间，很有必要在进一步完善振兴东北老工业基地政策的基础上，逐步将政策的适应范围扩大到中西部地区，以便实行全国统一的老工业基地振兴政策。

（４）粮食主产区。重点是中部和东北地区的粮食主产区。这些地区“三农”问题突出，农民收入水平较低，地方财政包袱较重。目前，中国农村绝对贫困人口的４６．２％都集中在粮食主产区。在“十一五”期间，国家应加大对粮食主产区的援助力度。一是加大对粮食主产区农田水利设施、农村电网改造、水源工程体系、县乡公路、农业科技推广和培训、良种培育、病虫害防治、生态环境保护等的投入力度，切实改善农村生产生活条件，增强农业抵御自然灾害的能力。二是对粮食主产区给予更大的财政扶持，帮助其解决历史遗留问题，减轻地方财政的负担。如加大对种粮大省、种粮大县的财政转移支付力度；核销粮食主产区粮食挂账；增加粮食风险基金；适当调减农业综合开发财政资金的地方配套比例；进一步提高粮食直补和良种补贴的标准。三是完善主产区粮食流通基础设施建设，鼓励其建设各种类型的粮食批发市场，加快粮食和其他农产品的加工转化，大力发展农产品精深加工业。

（５）边境地区。中国陆地边境线长达２．２万多公里，共有陆地边境县１３４个（不包括新疆建设兵团５６个边境团场）。在这些陆地边境县中，山区、丘陵县占７８．４％。这些地区大多是少数民族和贫困人口相对集中的地区，也是各种矛盾相互交融的地区。加快边境地区的发展，不仅是落实科学发展观的重要举措，也是维护边境安定和民族团结的需要。为此，在“十一五”期间，要进一步加大沿边开放的力度，继续完善“兴边富民”计划，充分利用边境口岸区位以及周边国家的资源和市场优势，建立一批资源加工型基地，促进边境地区的经济发展。在条件较好的边境口岸地区，应积极开展边境自由贸易区的试点工作。此外，国家还应增加财政的投入，加强沿边公路和相关基础设施的建设，以沟通各边境口岸和边境县之间的联系。

参考文献：

［１］中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议［Ｍ］．北京：人民出版社，２０００．［２］中华人民共和国第九届全国人民代表大会第四次会

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议文件汇编［Ｍ］．北京：人民出版社，２００１．

［３］魏后凯等．中国工业布局调整研究（内部研究报告）［Ｒ］．中国社会科学院工业经济研究所，２００５－１２．［４］中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议．２００５－１０－１１．

［５］魏后凯．区域发展战略与区域政策［Ａ］．陆大道等．中国区域发展的理论与实践［Ｃ］．北京：科学出版社，

２００３．

［６］李善同，侯永志．中国内地：划分八大社会经济区域［Ｊ］．理论参考，２００４，（７）．［７］王建．九大都市圈区域经济发展模式的构想［Ｊ］．宏观经济管理，１９９６，（１０）．

［８］王建．美日区域经济模式的启示与中国“都市圈”发展战略的构想［Ｊ］．战略与管理，１９９７，（２）．

［９］魏后凯．按照科学发展观统筹区域协调发展［Ｎ］．中国社会科学院院报，２００５－０４－０５．

［１０］王洛林，魏后凯．振兴东北老工业基地的主要政策措施［Ｎ］．中国经济时报，２００５－０７－１８．

［１１］国家统计局．２００４年中国农村贫困状况监测公报［Ｚ］．〔责任编辑：常少荣〕

扩大社会保障覆盖面实现社会公平

景天魁

（中国社会科学院社会学研究所所长，博士生导师）

党的十六届五中全会对社会主义和谐社会建设做出了全面部署，强调“要以扩大就业、完善社会保障体系、理顺分配关系、发展社会事业为着力点，妥善处理不同利益群体关系，认真解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。”其中，完善社会保障体系作为一个重要的着力点，而在社会保障制度建设中，目前群众要求最为强烈的是扩大社会保障覆盖面，将更多的社会成员特别是中低收入者纳入社会保障体系。多年以来，尽管我们做了很多努力，但社会保障的覆盖面还是太窄，多数城镇职工未能享有社会保险，而广大农民则基本上被排斥在社会保障体系之外。这种情况造成了严重的社会不公平，并且已经成为社会长期稳定发展的隐患。“十一五”规划明确提出要增加财政的社会保障投入，提高基本养老保险社会统筹层次，加强社会福利事业和社会救助体系建设，特别是首次明确要求要“认真解决进城务工人员社会保障问题”，“有条件的地方要积极探索建立农村最低生活保障制度”。这些重要措施将对加速扩大社会保障覆盖面起到重要作用。

一、扩大社会保障覆盖面的几个方面

目前，扩大社会保障覆盖面，最迫切的是要做好以下几件事情：

第一，尽快地把农民工纳入到社会保障体系中来。从和谐社会建设，从社会稳定的角度来看，农民工的问题要予以高度重视。很多农民工和城里人同工但不同酬，这种不公平感就会特别真切。由于我们制度方面的限制，长期不能够把他们纳入到社会保障体系里来。这里有许多问题需要研究，主要是社会身份问题，也有其他一些具体问题。现在，有些地方已经做了一些探索，效果也不大一样。基本区别就在于是专为农民工设计一个不同的制度，还是把他们纳入现有的城市社会保险制度。上海是完全搞了一个不同标准的、不同缴费办法的、不同给付办法的专门面向农民工的制度，有它好的方面，也有需要完善的方面，最大的一个问题就是最后一次性给付，在他离开上海以后还能不能起到社会保障作用，超出社会保障用途的危险很大。所以，农民工社会保障的制度还需要配套和完善。

第二，失地农民的社会保障。２００２年至２００４年初不到两年的时间里，我国工业化和城市化的过程中征地５６００万亩，４０００多万农民失去土地。到现在失去土地的农民不会少于５０００万人。这么一批人，特别是一些年龄较大的农民，就业很难，社会保障问题非常迫切。这两年上访告状的群体一部分就是失地农民，其中一个重要原因就是社会保障问题解决得不好。浙江省有一些地方解决得比较好，对农民实行了比较全面的社会保障，标准也还比较符合当地老百姓的基本生活需求。但是从全国来讲，这方面还缺乏比较规范的制度安排，还处在探索的过程中。

第三，灵活就业人员的社会保障。在灵活就业人员中，一部分是下岗失业职工到个体企业、私营企业就业，或者打零工、小时工等，收入不固定、工作单位不固定。这几年出现了一些新的情况，就是一部分大学生，一部分文化水平、技能水平比较高的在信息产业、文化产业就业的人员，

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