投资项目审批核准和备案制

投资项目审批核准和备案制

的内容、操作程序及需要改进的问题

王昕

国家发展改革委员会投资研究所研究员、中国社会科学院研究生院投资系教授王昕投资体制，是指固定资产投资运行机制和管理制度的总和。主要包括投资主体行为、资金筹措途径、投资使用方式、项目决策程序、建设实施管理和宏观调控制度等方面。

由于投资活动是社会再生产最主要、最基本的实现形式，它的总量、结构和运行质量对于促进经济增长、增加劳动就业、稳定通货和保持国际收支平衡有着极为现实和深远的影响，这使得投资体制改革从一开始就成为我国经济体制改革的重要组成部分。2004年7月，国务院颁布了《关于投资体制改革的决定》的纲领性的文件，标志着我国投资体制改革进入一个新的阶段。

一、《决定》的指导思想、总体目标、改革要点和主要内容

1．本次投资体制改革的指导思想和总体目标

《关于投资体制改革的决定》把按照完善社会主义市场经济体制的要求,在国家宏观调控下更大程度地发挥市场配置资源的基础性作用作为投资体制改革的基本指导思想。

要充分发挥市场配置资源的基础性作用至少需要具备如下主要条件：

1). 企业成为具有独立经济利益、自负盈亏、自主决策、自担风险和责任的投资主体；它们从各自的经济利益出发，依据市场信号(价格、利率、汇率)，从事投资活动并进行自我调节。

2)．资本要素价格，包括投资品价格、土地价格（地租）、资金价格（利率、汇率）要基本合理，能正确反应各类资源的稀缺程度和供求关系，各种资本要素应处于自由流动状态，并通过市场竞争向高效益项目自然集聚和集中。

3)．企业投资主体和政府投资主体，按照社会分工在不同的领域从事投资活动。企业投资主体主要在一切非垄断的竞争领域从事投资活动；政府投资主体主要投资于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济社会领域,如提供公共产品和公共服务的基础设施建设、保护和改善生态环境、促进欠发达地区的经济社会发展、推进科技进步和高技术产业化等等。

4)．政府对投资的宏观调控应从国民经济长期发展和宏观效益出发，切实维护和创造公平的市场竞争环境和市场秩序，保障投资者的合法权益；同时应协调各类经济杠杆和经济政策，依靠宏观经济政策，对市场信号进行有目的的修正，从而引导企业投资主体在追求自身利益的同时，实现政府即定的宏观经济目标，把企业的眼前利益与国民经济发展的长远利益协调起来。

据此，《决定》明确提出本次改革的总体目标是最终建立市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的新型投资体制。具体讲, 就是要改革政府对企业投资的管理制度, 按照谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险的原则,进一步确立企业在投资活动中的主体地位，落实企业投资自主权；营造各类投资主体公平竞争的市场环境；促进各类资本要素的合理流动；合理界定政府投资职能,提高投资决策的科学化、民主化水平,建立投资决策责任追究制度；进一步拓宽项目融资渠道,发展多种融资方式；培育规范的投资中介服务组织,加强行业自律,促进公平竞争；健全投资宏观调控体系,改进调控方式,完善调控手段；加快投资领域立法进程；加强投资监管,规范投资和建设市场秩序。从而达到优化投资结构，提高投资效益，保护投资者的合法权益，推动经济发展和社会进步的目的。

2．本次改革的要点

概括地讲,此次国务院出台的《关于投资体制改革的决定》要点主要体现在四个方面: 一是改企业投资项目的审批制为核准制和备案制《决定》要求,今后对企业不使用政府投资资金的建设项目,一律不再实行审批制,政府只对其中的重大项目和限制类项目进行核准,对其它项目实行备案制。

二是合理界定了政府投资的职能。政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济社会领域,用于加强公益性和公共基础设施建设、保护和改善生态环境、促进欠发达地区经济社会发展、推进科技进步和高技术产业化。采取直接投资、资本金注入、投资补助、转贷和贷款贴息等方式，合理使用各类政府投资资金。对非经营性政府投资项目,加快推行代建制。

三是完善投资宏观调控体系,改进调控方式。综合运用经济的、法律的和必要的行政手段,对全社会投资进行以间接调控方式为主的有效调控。

四是完善对政府投资的监督管理,建立政府投资责任追究制度,健全政府投资制衡机制,建立政府投资项目后评估制度和社会监督机制；加强和改进对社会投资的监督管理,建立健全协同配合的企业投资监管体系,依法加强对企业投资活动的监督,建立企业投资诚信制度；加强对投资中介服务机构的监管,对咨询评估、招标代理等中介机构实行资质管理。

3．本次投资体制改革的主要内容

1).改革政府对企业投资项目的管理制度，按照谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险的改革原则，变审批制为核准制和登记备案制。

(A)对不使用政府资金投资的企业投资项目，无论项目规模（包括生产能力和资金多少）大小，政府都不再审批其项目建议书、可行性研究报告和开工报告。但仍须依法办理规划、土地、环保、资源等许可手续和进出口减免税确认手续。

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(B)对企业投资的少数重大项目和限制类项目，由投资企业向政府提交申请报告，政府按照国家发布的《政府核准项目目录》，重点审核项目的外部环境：包括经济安全、资源利用、生产力布局、公共利益保护、防止垄断、公平竞争等方面，实行政府核准制。

(C)按照属地原则，对《政府核准项目目录》以外的企业投资项目，实行登记备案制。登记备案制的具体办法，由省级地方政府自行制定。

(D)赋予基本建立现代企业制度的特大型企业集团加大的投资决策权。

这项改革有利于明确政府和企业在投资决策中的职责划分，确立企业在投资活动中的主体地位，是本次改革的主要内容。

2)．其它改革内容还包括：(1)改进和完善政府投资的管理制度，提高政府投资决策的科学化、民主化、规范化水平合理划分中央政府与地方政府之间、国务院投资主管部门与行业主管部门之间的审批权限（原则上按照《政府核准项目目录》中的有关规定办理），简化政府投资项目审批环节，加快实行“代建制”。其中，对简化政府投资项目审批环节进行了原则性规定，包括：对政府投资项目，只审批项目建议书、可行性研究报告和初步设计，除特殊情况外不再审批开工报告；项目单位和地方政府申请投资补助的项目以及使用中央统借、地方和企业自还国外贷款的项目只审核资金申请报告；使用中央专项建设基金的项目，由国务院投资主管部门审批的只审批项目建议书和可行性研究报告；水利建设基金按现行办法视同中央预算内投资管理。(2) 以间接调控为主，加强和改进对全社会投资的宏观调控。(3) 建立和完善各项监管制度，进行政府投资项目的事前、事中和事后的全面监管。(4) 就放宽社会资本投资领域，扩大股权融资市场、企业债券发行审批改为核准等提出了有一定力度的改革意见。

二、审批、核准和备案制及其操作程序

（一）关于审批、核准和备案制

1．核准制与审批制的区别

核准制与审批制的区别是什么?核准制与审批制的区别主要体现在三方面:

第一,适用的范围不同。审批制,只适用于政府投资项目和使用政府性资金的企业投资项目；核准制,则适用于企业不使用政府性资金投资建设的重大项目、限制类项目。

第二,审核的内容不同。过去的审批制,政府既从社会管理者角度又从投资所有者的角度审核企业的投资项目；核准制,政府只是从社会和经济公共管理的角度审核企业的投资项目,审核内容主要是维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面,而不再代替投资者对项目的市场前景、经济效益、资金来源和产品技术方案等进行审核。

第三,审核的程序不同。审批制,一般要经过批准项目建议书、可行性研究报告和开工报告三个环节,而核准制只有项目申请报告一个环节。

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实行核准制是我国固定资产投资管理的一项重大制度创新。为保证这一制度的顺利实施,作为《决定》的附件,公布了《政府核准的投资项目目录(2004年本)》。

2．《政府核准项目目录》

（1）《政府核准项目目录》是《投资体制改革方案》的重要组成部分，是改革措施的具体体现，是根据《改革方案》确定的原则和当前经济运行的实际情况确定的。因此，《政府核准项目目录》不是一成不变的，今后，根据我国经济体制改革的进展情况和我国经济运行的实际变化情况，会适时进行调整。

（2）《政府核准项目目录》规定了国务院、投资主管部门、行业主管部门、地方政府对各类项目的核准权限，非常具体、详细和明确。进入《政府核准项目目录》的项目多一点还是少一点，项目由谁核准，涉及方方面面的利益调整，部门、地方、企业难以统一意见。目前的《政府核准项目目录》是综合部门、地方、企业的意见，经过反复研究，瞻前顾后、权衡利弊、审时度势后初步确定的。

（3）没有纳入《政府核准项目目录》中的项目，除国家法律法规另有规定和国家禁止投资的项目以外，原则上均实行登记备案制。

3．备案制

实行备案制,是本次投资体制改革的重要内容。《决定》实施以后,对于大多数企业投资项目,政府将不再审批,而是由企业自主决策,按照属地原则向地方政府投资主管部门备案。有效地实行备案制,政府可以全面掌握投资意向信息,及时、准确地监测投资运行情况,适时发布投资信息,引导社会投资方向。按照《决定》的要求,国家将加强对备案工作的指导和监督,既要切实落实备案制度,又要防止以备案的名义变相审批。

（二）关于审批、核准和备案制的操作程序（北京市大兴区投资项目审核改革案例分析）

1．基本情况。国务院颁布《决定》以来，北京市人民政府贯彻实施《决定》的文件精神，颁布的关于审批、核准和备案制的实施办法、办理程序和管理规定；北京市大兴区发改委的审批权限；投资项目申报流程、及涉及单位、时限。

2．投资项目的审核程序

（1）投资主管部门对投资项目的审核

A.对备案类投资项目的审核

企业投资项目备案程序包括四个步骤：一是申请，二是受理，三是审查，四是决定。规定的办理时限为受理之日起3个工作日内作出决定。项目核准机关委托咨询评估、征求公众意见和进行专家评议所需时间不计算在前款规定的期限内。

取得《项目备案通知书》后建设项目发生重大变化的，项目立项备案申请单位应及

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时向区发改委提出项目重新备案申请，重新办理立项备案手续。

《项目备案通知书》的有效期2年，自发布之日起计算。取得《项目备案通知书》后未开工建设的，项目备案申请单位可在其有效期届满30日前，向区发改委申请延期，区发改委在有效期届满前做出是否准予延期的决定。在备案有效期内未开工建设也未向区发改委申请延期的，《项目备案通知书》自动失效。

B.对核准类投资项目的审核

对不使用政府投资的核准类投资项目(权限内)的核准程序也是申请、受理、审查、决定四个步骤。

核准类投资项目办理时限是：从受理之日起20个工作日内作出决定。20个工作日内不能作出决定的，经大兴区发改委负责人批准，可以延长10个工作日。项目核准机关委托咨询评估、征求公众意见和进行专家评议所需时间不计算在前款规定的期限内。

已经核准的项目，如需对项目核准文件所规定的内容进行调整，项目单位要及时以书面形式向区发改委报告。区发改委将根据项目调整的具体情况和有关规定，出具书面确认调整意见或要求其重新办理核准手续，在变更完成时告知项目单位到其他有关部门办理相应变更手续。

项目核准文件有效期2年，自发布之日起计算。项目在核准文件有效期内未开工建设的，项目单位应在核准文件有效期届满30个工作日前，向区发改委申请延期，区发改委将在有效期届满前做出是否准予延期的决定。项目在核准文件有效期内未开工建设也未向区发改委申请延期的，原项目核准文件自动失效。

C.对外商投资项目的审核

核准程序的第一步骤是申请。申请核准的外商投资项目须符合有关政策和规定；申请核准的外商投资项目的申请人应当提交文件和材料。第二步骤“受理”、第三步骤“审查”和第四步骤“决定”以及办理时限、项目核准文件的有效期和申请延期的规定，与对不使用政府投资的核准类投资项目(权限内)的核准程序相同。

对已经核准的外商投资项目如出现建设地点发生变化；投资方或股权发生变化；主要建设内容及主要产品发生变化；总投资超过原核准投资额20％及以上；有关法律法规和产业政策规定需要变更的其他情况的，需向北京市发展改革委申请变更。

D.对政府投资项目的审批

北京市人民政府规定:“政府投资建设项目实行审批制管理。政府投资分直接投资、资本金注入、投资补助和贷款贴息等投入方式。对采取直接投资和资本金注入方式投入的政府投资项目，须审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计概算和年度投资计划。对采取投资补助和贷款贴息方式投入的政府投资项目，只审批资金申请报告。政府投资项目审批的具体办法，由市政府投资主管部门根据《决定》精神，另行制订，报请市政

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府批准后实施。”目前，北京对政府投资项目审批的具体办法尚未出台。但对采取直接投资和资本金注入方式投入的政府投资项目，已实行了审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计概算和年度投资计划的办法。对采取投资补助和贷款贴息方式投入的政府投资项目，只审批资金申请报告。

（2）规划主管部门对投资项目的审核

建设单位根据发改委立项批复（或备案批复）和规划部门的要求确定项目设计单位，同时向规划部门上报项目规划意见书申请和提交拨地定桩申请，规划部门根据项目的规模、性质、布局进行审批，对于符合规划的项目颁发“两证一书”（建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、规划意见书）。

（3）土地主管部门对投资项目的审核

建设单位将规划意见书、建设用地规划许可证、区发改委立项批复（或备案批复）呈报土地部门，土地部门到现场进行勘察测量、定线定桩、随后出台征用土地方案、农地转用方案（涉及农地转用时）、补充耕地方案（涉及占用耕地时）、供地方案，与建设单位签订协议，并进行地灾、防洪评估。土地部门将"一书四方案"，（即建设用地呈报说明书、征用土地方案、农地转用方案、补充耕地方案、供地方案）上报到市政府，市政府经审查给予批复建设用地批准书。

有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同；划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。土地部门根据建设用地批准书、国有土地有偿使用合同、国有土地划拨决定书颁发土地证。

（4）环保主管部门对投资项目的审核

建设单位将《投资项目环境评价报告》呈报环保主管部门，环保主管部门依据国家环境保护的有关法规，组织对《投资项目环境评价报告》的评估和审查，并出具投资项目环境评价的审核意见。

（5）交通主管部门对投资项目的审核

建设单位将《投资项目交通评价报告》呈报交通主管部门，交通主管部门组织对《投资项目交通评价报告》的评估和审查，并出具投资项目交通评价的审核意见。

（6）消防主管部门对投资项目的审核

建设单位将规划部门的规划意见书呈报消防部门，消防部门对项目的设施、安全布局是否符合规范进行审查并出具建筑工程消防设计防火审核意见。

（7）人防主管部门对投资项目的审核

建设单位将规划部门的建设用地规划许可证、规划意见书呈报区人防办，区人防办

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根据人防规划条件设计、人防指标核定、区人防规划、项目的人防战术功能及国家的相关规定进行审核，审核通过人防办出具《防空地下室免建证明书》、《防空地下室易地证明书》、《人防规划设计条件意见书》、《人防工程审核批准通知单》、《人防工程施工图备案通知单》，建设单位再到规划部门办理《建设工程规划许可证》。

（8）建设主管部门对投资项目的审核

建设单位填写建委的相关开工申请表并向建委出示区规划部门建设用地规划许可证、建设工程规划许可证以及区发改委的立项批复（或备案批复）文件，建委对其进行备案登记并进行项目资金证明审查；建委根据发改委的批复决定是否进行项目的招投标监管工作；到质量监督站办理监督备案；建委向建设单位颁发工程施工许可证。

（9）市政主管部门对投资项目的监管

市政主管部门对投资项目的监管是在工程项目开工后。市政主管部门对项目建设过程中建设单位占道施工、占地施工、树木伐移、开垦等进行监管。与此同时，建设主管部门的质量监督站对工程质量、安全、工程原材料、工艺流程等进行监督。项目竣工试运行一段时间后，环保部门对项目工程进行环保验收。

（10）财政主管部门对政府投资项目的监管

财政部门主要针对政府投资项目进行财政财务管理和监督，根据北京市政府下达的《基本建设预算资金指标函》和区发改委出具的《固定资产投资项目调整单》，按项目计划、预算、进度等拨付建设资金，项目竣工后审查工程决算。基本上与国务院颁布《决定》之前的程序相同。

（11）工商行政管理部门对投资项目的注册登记

根据《2005年北京市企业登记许可项目目录》工商行政管理部门为投资项目办理注册登记手续。

三、若干问题和改进意见

（一）目前存在的问题

投资体制改革是一项社会系统工程，涉及与投资项目相关的各个政府行政主管部门的改革，包括投资、土地、规划、环保、交通、建设等等主管部门的改革。这些政府主管部门需要按照国务院《关于投资体制改革的决定》的要求，改革各自的审批程序，既要各司其职又要相互协调，逐步形成一架构造精密的政府机器。唯此，才能为投资项目提供高质量、高效率的服务，才能有效地提高投资效益。

目前，在固定资产投资项目审核的程序上，与投资项目相关的各个政府行政主管部门，围绕备案制、核准制和审批制的改革不同步、不协调，导致三方面的问题：1．在贯彻落实《决定》的过程中，由于投资、土地、规划、环保、建设等各相关部

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门缺乏充分的协调和沟通，出现各个项目审核环节互为前置的问题，导致少数相互推委扯皮现象。

2．投资主管部门按照《决定》精神，规定了投资项目备案、核准和审批的程序，并且，按照市、区的财权和事权划分了审核权限。但是，其他相关行政主管部门并未进行此类规定和划分，导致改革过程中出现局部的矛盾和冲突，造成即使是全部符合国家有关规定的投资项目也“无法立项”。

3．除投资主管部门外的其他政府行政主管部门的审核程序和内容，基本与《决定》颁布前基本相同。某些部门管得太多，手伸得过长，相互之间的职能分工不够科学，多个部门对同一项审批内容多次审查，且对同一指标的要求不一，政出多门，浪费大量的行政资源，也导致建设单位无所适从。

（二）几点建议

1．针对投资、土地、规划、环保、建设等各相关部门缺乏协调和沟通，出现各个项目审核环节互为前置和少数部门相互推委扯皮的问题。建议由国家（或省级）投资主管部门尽快制定相关实施细则或指导性文件，切实理顺各相关行政主管部门的关系。

2．与此同时，为避免重复审批、政出多门、浪费行政资源，建议各省、市、自治区政府结合政府职能的转变和改革，按照系统工程的要求，进一步科学界定与固定资产投资项目相关的各级政府行政主管部门的职能、分工和权限。

3．积极创造条件，利用现代信息网络技术，推动投资项目的网上备案和核准，提高政府审批效率，进而提高投资效益。

4．增加政府办公的透明度，及时准确地发布相关的投资信息，一方面使政府更多地接受群众的监督，另一方面解决企业的投资信息不对称问题。

5．允许并鼓励专业性中介机构为企业承办投资项目备案、核准等立项和开工手续，以降低企业的交易费用和节省审批时间。同时，政府可以考虑通过评审给予这些企业一定资质，进行规范化管理。

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