公共政策中的公民网络参与研究
硕士学位论文公共政策中的公民网络参与研究A Study on Citizens’Online Participation in Public Policy二○一○年五月
分类号：UDC：密级：保密年限：年公共政策中的公民网络参与研究A Study on Citizens’Online Participation in Public Policy学科门类：管理学学科专业：行政管理论文作者：赵洁指导教师：张雄教授培养单位：管理学院
I原创性声明本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。论文作者签名：签字日期：年月日关于论文使用授权的说明学位论文作者完全了解云南民族大学有关保留和使用学位论文的规定，即：研究生在校攻读学位期间论文工作的知识产权单位属云南民族大学。学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许学位论文被查阅和借阅；学校可以公布学位论文的全部或部分内容，可以允许采用影印、缩印或其它复制手段保存、汇编学位论文。（保密的学位论文在解密后遵守此规定）学位论文作者签名：签字日期：年月日导师签名：签字日期：年月日
II摘要随着社会的发展进步，网络技术的应用异军突起，把人类社会带入一个全新的互联网信息化时代。作为一种全新的技术力量，互联网以前所未有的方式渗透到人们生活的各个方面，对社会政治、经济和文化的发展起到了加速器的作用，实现了所谓的“数字化转变”。进入互联网时代，人们认知世界的方式变得更加多元化，公民的政治参与借助网络的力量也注入了新的生机和活力。普通民众可以通过网络更加方便、快捷地表达自己的思想、情感和政治主张，增强和提高了公民政治参与的意识和参与的能力；同时也加大了政府管理的透明化和民主化程度。当然，互联网给我们带来福音的同时也带来了诸多的挑战。譬如公民网络参与的规范性缺失、“数字鸿沟”的出现促进了新的不公平等等。因此，探究如何利用机遇，应对挑战，推动公民网络政策参与的有序和良性发展，更好地推动社会主义民主政治的建设，也就成为新时代环境下研究的必要内容。本论文共分为六章内容，第一章笔者首先从国内外学者对公民网络政策参与的研究成果开始，逐步阐述本文的选题依据和背景、研究意义和价值、研究的主要内容及研究思路和方法。第二章对本文涉及到的重要概念和理论做出界定，并从参与形式、
参与的必要性和参与的困境来分析网络环境产生之前我国公民政策参与的历史情况。第三章则以网络的起源和发展为起点，详述网络环境下公民政策参与的主要方式及参与的二重性影响。并附以详实的案例进行分析和说明。第四章基于问卷调查结果，笔者主要以实证的方法研究和分析我国公民网络政策参与的现状。目的是分析目前我国公民网络政策参与的现状、动机、效果、存在问题以及需要改进的地方。第五章笔者针对前章分析后得出的问题和困境，从政府、公民、技术和法律4个层面进行研究和探讨，提出改进我国公民网络政策参与的建议和对策，确立公民网络政策参与的正确发展方向，推进公民的有效参与。第六章是总结研究主要内容和观点，并提出需要进一步改进的地方。关键词：公共政策；网络；公民参与；政治参与；对策
IIIAbstractAlong with society's developing,the network technology was utilised more andmore,and took the human society into a new era of Internet information.As a newtechnology,the Internet infiltrated into people's life with unprecedented way in allaspects,it acted as a accelerator of political,economic and cultural development,andtransformed the society into which so-called"digital transformation".Enter the era ofInternet,the method of people cognizing the world has become more diversified,andpolitics participation of citizen was injected new vitality and vigor by the network.Through the network,general people can express their thoughts and feelings andpolitical views more conveniently and faster,it also strengthen and improve thecitizen's political participation consciousness and the capability.At the same time,theutilization of internet increase the transparency and democratization level of thegovernment management.Indeed,the Internet brings us the Gospel also brings manychallenges,such as citizen’s network participation absent standardization and the"digital divide"appears to further the new unfair,etc.Therefore,exploring how totake advantage of opportunities and challenges,promoting the orderly citizenparticipation in network policy and positive development,and promoting theconstruction of socialist democratic politics,will become the main research content inthe new background of age.this dissertation is divided into six chapters.At the first chapter,the author startsfrom the research results of the civic participation's network policy which wereresearched by domestic and foreign scholars,and then state the basis,the background,the meaning,the value of the study,research ideas and the main method of thisarticle gradually.At the second chapter,the author start from the important conceptand the theory which concern this article,then analyze historical condition of thecivic participation from the form of participation,the necessity and the plight ofparticipation which before t
he network appeared.At the third chapter,the author statethe origin and development of the network as a starting point,discuss the mainprocess and dual influence of participation with a detailed case analysis anddescription.At the fourth chapter,based on research the questionnaire,the author use
IVthe demonstration as the process to analyse the present situation of our civicparticipation of network policies,which purpose is to analyse the network status,motivation,results,problems and the needs of improvement.At the fifth chapter,afterthe previous analysis of the problems and difficulties,the author analyzed thoseproblems and difficulties from four aspects--government,citizen,technology and thelegal.The author advanced the suggestions and the countermeasures to improves thesituation of civic policy participation through network in China,to establishes thecorrect direction of the civic network policy participation,to promote the effectiveparticipation of citizens.At the sixth chapter,the author make a conclusion andpoint out some palces need to be improvedKeywords:Public Policy；Network；Civic participation；Politicalparticipation；countermeasure
V目录第一章导论....................................................1一、选题依据和背景................................................1二、研究意义和价值................................................2（一）理论价值..................................................2（二）实践意义..................................................2三、研究的主要内容与方法..........................................3（一）研究的主要内容............................................3（二）研究的主要方法............................................3四、研究综述......................................................4（一）国外学者对公民网络政治参与的研究综述......................4（二）国内学者对公民网络政治参与的研究综述.....................10五、研究的技术路线...............................................14第二章前网络时期公共政策中的公民参与......................15一、相关概念及理论...............................................15（一）相关概念.................................................15（二）公民参与的经典理论.......................................18二、公民参与的必要性.............................................20(一)公共政策的制定要以民意为基础...............................20(二)公民参与是政策制定民主化、科学化与合法化的必然要求.........20三、公民参与政府公共政策的主要方式...............................21四、公民参与公共决策的困境.......................................23（一）公民参与机制短缺.........................................23（二）公民参与成本昂贵.........................................23（三）公民参与意识淡薄.....
....................................24（四）政府回应力不强...........................................24第三章网络环境下公共政策中的公民网络参与.................26一、网络的发展为公民参与公共政策提供了技术平台...................26（一）网络的起源及其发展.......................................26（二）网络创造了新的公共领域...................................28
VI（三）公民网络参与的内涵.......................................28（四）网络时代政策参与的特点...................................28二、公民网络参与政府公共政策的主要方式...........................30三、公民网络参与政府公共政策的二重性影响.........................32（一）公民网络参与公共政策的积极影响...........................32（二）公民网络参与公共政策的消极影响...........................34四、案例分析.....................................................38第四章公共政策中的公民网络参与抽样调查....................45一、调查目的及方法...............................................45（一）调查目的.................................................45（二）调查方法.................................................45（三）抽样访谈及问卷设计.......................................45（四）调查对象的确定及调查过程和问卷回收情况...................46二、公民网络政策参与人口特征分析（表4-1）.......................46三、公民网络政策参与行为的总体倾向分析...........................48（一）公民了解政府公共政策的途径倾向分析（表4-2）.............48（二）公民参与政府公共政策的途径倾向分析（表4-3）.............48（三）网络政策参与渠道畅通与否的倾向分析（表4-4）.............49（四）选择政治参与方式的倾向分析（表4-5）.....................49（五）公民网络参与对政府决策影响的倾向分析（表4-6）...........50（六）公民对政府网络回应力大小评价的倾向分析（表4-7）.........50（七）影响公民网络政策参与因素的倾向分析（表4-8）.............50（八）公民关注的公共政策类别倾向分析（表4-9）.................51（九）网络政策参与对政府工作影响评价的倾向分析（表4-10）......51（十）网络政策参与行为存在问题的倾向分析（表4-11）............52（十一）推进我国公民网络政策参与途径的倾向分析（表4-12）......53四、不同特征人群网络政策参与行为的特征分析.......................53（一）不同年龄、学历特征人群使用互联网的情况分析（表4-13）....54（二）不同年龄、学历、职业特征的公民对政府公共政策关注程度的分析（表4-14）.........................................................54（三）不同年龄、职业、学历和生
源地的公民了解政府公共政策渠道的分析
VII（表4-15）....................................................56（四）影响不同特征公民利用网络参与公共政策的因素分析（表4-16）57五、抽样调查结论.................................................62第五章改善公民网络参与公共政策的途径......................61一、政府视角.....................................................61（一）增强政府网上职能，加快电子政府建设.......................61（二）提高政府网络回应力，实现政民互动.........................62二、公民视角.....................................................64（一）健全网络道德规范体系，提升网络公共舆论质量...............64（二）提升公民政治参与意识.....................................65三、技术视角.....................................................66（一）加大技术创新，实现网络政治治理的有效控制.................66（二）加快信息化进程，跨越“数字鸿沟”.........................67四、法律视角.....................................................69第六章结论....................................................71一、主要观点.....................................................71二、需要进一步研究的问题.........................................71参考文献.........................................................73附录A............................................................77在学期间的学术成果及获奖情况..................................82后记...........................................................83
1第一章导论一、选题依据和背景20世纪90年代，伴随着互联网的迅速普及和发展，人类进了数字化信息时代。信息技术的发展对人类生活的影响是多方面和全方位的。政治领域也同其它领域一样，由于互联网的广泛应用，正在发生着重大的变化。特别是当互联网被广泛运用于政治领域，公民的政治参与便有了一个全新的生态环境。它独具的开放、便捷和匿名等优势极大地激发了公民政治参与的热情，也拓宽了公民政治参与的方法和渠道，同时也提高了政府管理的透明化和民主化程度。但是网络本身的技术缺陷和负效应也使公民的政治参与面临着新的挑战。在这样的背景下，网络技术这种新生的科技力量如何影响公民的政策参与、它使政策参与发生了什么样的变化、如何更好地推动公民网络政策参与的有序发展等一系列问题，将成为新时代条件下公民参与的热点问题。因此，深入探讨网络时代下公民政策参与对我国政治和民主文明的建设，乃至全社会的发展具有重要价值和意义。通过文献研究，在公民网络参与对政府制定公共政策产生何种影响方面，国内学者的研究存在以下的特点和
不足：（一）从研究成果的文献分析可以看出，在政府公共政策与公民网络参与问题上，国内学者己有涉及，但目前对该问题的研究还处于弱势环节和非成熟阶段。（二）目前国内学者在公民网络参与和政策制定的相互关系问题研讨上，研究方法侧重于价值分析远多于实证研究，而且在该领域的相关理论和研究方法也较少。（三）在政府信息网络化日渐显现的背景下，我国政府对公民的网络参与和政府信息网络化的关注不够，政府信息化的发展己经严重落后于现实发展的要求。基于以上分析，笔者认为公民的网络参与对公共政策制定的影响是值得我们致力研究和探讨的。同时，本人长期密切关注公民网络参与对政府公共政策制定的影响，了解公民参与的发展和现状，这也是我选择本题目的原因之一。
2二、研究意义和价值网络作为一种新生的技术力量为公民的政治参与提供了一个全新的生态环境，不仅完善了公民政策参与的手段和渠道，也使参与在广度和深度上得到进一步的提高。同时，在公民网络参与的推动下，政府管理也更加趋于透明和科学。公民参与是衡量一个国家民主政治发展水平的重要指标，研究网络环境下的公民参与问题不仅是对政治参与理论研究的一个补充和完善。同时对保障公民的政治权利和政治利益，推动我国民主化进程具有积极的理论及现实意义。本研究通过对公民网络参与的规范和实证研究，科学的反应目前我国公民网络参与政府公共政策制定的现状，系统地分析参与行为的特征和参与行为的障碍，希望本研究能抛砖引玉、丰富参与行为研究的理论，为政府制定公共政策提供了有效的参考价值。（一）理论价值1、国内学者在政府公共政策和公民网络参与这一领域的研究较少，本文针对网络参与行为作研究，尽力实现在研究范围上更具体、内容上有所深入、研究方法上有所创新，希望本研究能抛砖引玉、丰富参与行为研究的理论。2、对一定数量的群体，系统地研究其参与行为的特征和参与行为障碍各因子及其关系，是参与行为研究领域有意义的尝试，有利于我们找出一定特征群体参与行为的规律。（二）实践意义1、以一定数量和一定特征群体的公民为代表进行研究分析，科学地反应公民网络参与的现状，以及参与的障碍，为公民网络参与政府公共政策规划提供较为科学的依据。2、研究有助于了解目前我国公民网络参与的现状和存在的问题，为建立合理的发展策略，帮助公民提高政治参与的质量，矫正不健康的参与心理和行为，实现公民政治参与的健康和全面发展，促进和谐社会的构建。
3三、研究的主
要内容与方法（一）研究的主要内容本文研究的主要内容分为导论和五个部分。在导论中，笔者从国内外学者的研究成果，阐述了本文的选题依据和背景、研究意义和价值、研究的主要内容及研究思路和方法。第一部分首先对本文涉及的重要概念进行界定，分别解释了公共政策、公民参与、网络参与等概念以及公民参与的理论渊源。之后又从网络环境产生之前我国公共政策制定中的公民参与出发，从参与形式、参与意义和参与的困境来分析网络环境产生之前我国公民参与的历史状况。第二部分详述了网络环境下我国公民参与政府公共政策的情况，从网络的起源和发展开始、就公民网络参与公共政策的主要方式及现状进行阐述，进而分析我国公民网络参与公共政策的二重性影响。也运用案例的方式加以说明。第三部分主要以实证的方法分析了我国公民参与公共政策的情况。内容主要包括公民进行网络参与的政治、经济、文化条件，网络参与的主要方式、利用网络进行政策参与的人员结构构成（年龄、职业、教育水平和收入情况）分析及公民所关注的公共政策的内容、动机和效果等。第四部分笔者是针对前述的问题和困境，从政府层面、公民层面、技术层面和法律层面进行分析，提出了改进我国公民网络参与公共政策途径的建议和对策。第五部分是总结研究的主要内容和观点，并提出需要进一步改进的地方。（二）研究的主要方法在研究方法上，本选题在已有研究成果的基础上，借鉴国内外的研究经验，综合运用文献调查和实证调查相结合，按照从理论到实践，从抽象到具体，从宏观到微观的逻辑框架展开研究。具体的研究思路为：1、全面而细致的搜集关于公民参与的国内外文献和资料，对其进行整理和归纳。2、从公民参与、公共政策、网络参与等基本概念和理论入手，对比分析前网络时期的公民参与和互联网条件下公民政治参与的状况及困境。3、结合公民网络参与的实证调查研究，进一步分析公民网络参与所具备的政治、经济、技术条件和具体形式以及障碍因素等，同时分析不同群体特征的
4公民对网络参与所涉及的热点问题和关注程度的区别。从而对我国公民的网络参与情况进行探讨和分析。4、从政府层面、公民层面、技术层面和法律层面进行分析，提出了改进我国公民参与公共政策途径的建议和对策，以确立网络公民参与的正确发展方向。在整个分析政府公共决策与公民网络参与的过程中，紧扣网络参与这一主题，采用规范研究与实证研究相结合的思路，从对历史与现状的分析与思考中总结出问题，进而通过实证研究探寻
目前网络参与存在的问题及其制约因素，并提出相应的改进措施和建议。示意图：图1-1本研究所采用的研究方法示意图Figure 1-1 Sketch of research methods四、研究综述（一）国外学者对公民网络政治参与的研究综述随着社会生活全面计算机化、信息化和网络化，网络空间对人类社会政治生活产生了越来越深刻的影响。为此，国外的学者对网络政治参与现象进行了多方面的研究。理论研究方法定量分析法实例定性分析实证研究方法问卷调查法实例定性分析面对面访谈分析究方法研定性分析研究实例定性分析文献分析法
51、从研究内容视角分析西方学者从不同的维度研究网络政治参与，概括起来，主要有以下几个方面，网络政治的哲学基础、虚拟现实的政治、政治权力、政治体制、网络政治参与、网络政治民主、政府管理、政治整合、政治文化和国际关系等。（1）网络政治的哲学基础纵观人类社会发展史，我们不难发现，每一次科学技术的革命和创新，都引起了社会政治、经济和文化等领域的深刻变革，推动社会向前发展。马克思、恩格斯对于科学技术发展的革命性作用非常重视。在马克思看来，科学是一种在历史上起革命性推动作用的重要力量。“没有一个人能像马克思那样，对任何领域的每个科学成就，不管它是否已经实际运用，都感到真正的喜悦。但是，他把科学首先当作真正力量来加以利用，在他看来，他所掌握的渊博知识，特别是有关历史的一切领域的知识，用处就在这里。”①马克思关于科学“是最高意义上的革命力量”的思想成为我们分析网络政治问题的重要出发点和理论基础。信息网络本身就是科学技术不断发展的产物，信息网络技术就如同以蒸汽机的发明和运用为主要标志的产业革命和以电力的广泛运用为标志的科技革命一样，必将对社会政治生活产生巨大的影响。科技发展的革命性作用是没有界限的，否则，也就不能称之为“革命性作用”。从这个意义上说，马克思主义的辩证法依然是网络政治的哲学基础。当然，马克思主义本身不是“僵化的”、“封闭的”，而是不断发展的、与时俱进的。在传统哲学体系中，人的实践活动是从主体和客体、人与物的相互作用去理解的。在人的认识过程中，主客体的界限是相当明确的，特别是人的实践对象只能从客体的、物的方面去理解。然而，在网络空间（虚拟空间）环境中，人的认识过程发生了重大的变化，整个认识过程是通过界面和计算机辅助系统与虚拟实在发生相互作用而实现的，导致主体在虚拟认识的行为方式上表现出与传统实践观不一样的实践性质。这就要求人们
必须重新思考解决实践问题的基本思路。（2）虚拟现实的政治美国学者迈克尔·海姆在《从界面到网络空间-----虚拟现实的形而上学》①马克思恩格斯全集[M].第19卷.北京：人民出版社，1963：372-373.
6①一书中指出，西方国家对“现实”一词很早就有不同的见解。柏拉图把观念的形式看作是“真实的现实”，而否定希腊研究者所认为的粗糙的物质力量。而亚里士多德却坚持认为真实的现实是人们所感受并接触到的实际物质。到了中世纪，西方学者则把那些具有符号意义的东西看作是真实的事物。马克·劳斯卡在《大冲突》中写道：虚拟现实的政治是指“那些有可能永远地模糊真实和虚幻之间的界限的技术，将给政治带来的影响。可为什么要提到政治呢？为什么不仅仅是文化上的影响呢？的确，两者之间的差别甚微。我之所以选择政治，是因为我相信，数字革命在它的深层核心，是与权力相关的”。②（3）政治权力在西方思想发展史上，研究者们认为网络导致了政府权力结构配置的变化，改变了权力的分配。网络社会所独具的知识化、分散化和扁平化三大特点，导致了政府权力的转移，使得信息时代下，政府权力呈现出组织结构由科层制向扁平化发展，权力结构由控制型向分权型发展，决策结构由垂直式向交互式发展的特点。（4）政治体制加拿大政治学学会主席埃德温·布莱克为《数字化民主》一书作序时指出，“计算机正改变着我们的政府和选举政治。他不仅改变着政党引导选举的方式，改变着我们关注选举的轮换方式，而且还改变着我们选举出的代表为我们所作的选择，以及公务员们为实现这些选择与我们打交道的方式。它虽然就发生在我们的鼻子地底下，但并没有足够的人对此予以关注。”③《数字化民主》一书的主编亚历山大和帕尔指出，“信息学领域的高速技术创新保持着强劲的势头，改变着我们的知识基础、政治制度和过程，以及地方的、国家的和国际的经济等诸多方面”。④简言之，数字化信息技术的广泛使用正改变着我们如何被统治以及这种统治的制度。⑤哈佛大学肯尼迪政治学院院长奈伊也指出：“政治的古①迈克尔·海姆.从界面到网络空间----虚拟现实的形而上学.上海：上海科技教育出版社，2000.②[美]马克·劳斯卡.大冲突—赛博空间和高科技对现实的威胁.江西：江西教育出版社，1999：152.③C.J.Alexander and L.A.Pal.Digital Democracy:Policy and Politics in the Wired World[M].Toronto UniversityPress,1998：pxii.④C.J.Alexander and L.A.Pal.Digital Democracy:Policy and Politics in the Wired World[M].Toronto UniversityPress,1998：P.1⑤C.J.Alexander and L.A.Pal.Digital Democracy:Poli
cy and Politics in the Wired World［[M].Toronto UniversityPress,1998：P.xii
7老问题---谁统治和怎样统治----对网上和现实世界都同样重要。”①（5）网络政治参与在网络环境下，人们的言论自由、政治参与、国家安全、政治选举等民主政治的各个方面，都因为互联网的发展而发生着改变。互联网为全球民主的发展提供了新的渠道和方法，同时也对传统的民主政治理论提出新的挑战。公民网络参政的形式多种多样，但人们对网络参政的性质有不同的看法。有的强调，网络参政是兴趣爱好相投或意识取向一致的人们痛快淋漓尽致地自由表达政治主张的平台。相反，也有人认为，人们的政治参与和政治斗争在网络环境的作用下由可见的街头斗争发展到难以控制的虚拟政治运动。网络中的虚拟组织可以形成一股不可忽视的力量影响和干预具体的社会、商业以及政治等事件的决策和进程。而这种虚拟的政治力量所形成的传播速度和规模远远超出了以往的大众传播媒体。（6）网络政治民主互联网为民主的发展拓宽了渠道，并对传统的民主政治参与提出了挑战。对此，美国的Graeme Browning1996年出版了《电子民主：运用互联网改革美国政治》，英国的Roza Tsagarousianou1998年出版了《网络民主---技术、城市与城市网络》，他们对网络社会的民主问题做了初步的探索。②按照托夫勒的观点，工业社会以后，非群体化社会开始增多，动员多数人变得越来越困难，民主的实现将越来越困难。但是互联网却能解决这一问题，网络条件下的民主参与达到了现代政治要求的最高程度，而且还具有很多优势，比如直接性、平等性和快捷性。比尔·盖茨看来，网络这一新的信息技术产生了“虚拟的平等”，这种平等是现实生活难以实现的。（7）政府管理网络环境下，社会变得更加复杂，整个社会政治管理体系因电子政府的出现而焕然一新。美国政府技术中心组织专家于1998年10月提出报告：《为21世纪构建数字化政府》；英国国会科学与技术办公室也于1999年提出了类似的报告：①[美]原载美国杂志外交[J].1998（9—10）；转引自上海：现代外国哲学社会科学文摘.1999（2）：21.②李斌.网络政治学导论［M].北京：中国社会科学出版社，2006：52.
8《电子政府：公民与信息技术》。①此外，英国的Brian Loader在《网络社会的治理》（1997年）、Tim Jordan在《网络权力---网络空间与互联网上的文化与政治》（1999年）、澳大利亚的Jerry Everaed在《虚拟国家—互联网与民族国家的疆界》（1999年）分别从不同的角度对网络时代的政府治理问题做出了阐述。②（8）政治整合在网络社会，信息主权与国家主权、网
络政治秩序与网络控制都面临新的挑战。在网络时代，如何通过对网络政治秩序的控制，维护政治稳定，是个严峻的问题。网络使传统的与土地密切相连的国家主权观念受到削弱，一个国家的主权将越来越少地受到地理疆界的影响。国家应确定新的信息疆界----“信息疆界”。它是国家信息传播力和影响力所能达到的无形空间。相应地，国家主权行使的空间将不在局限于领土、领海、领空，而是必须包括网络空间。国家主权行使的范围也要改变，控制跨国信息传播的内容和方式即“信息主权”将成为国家主权的重要内容。如何加强“网络国防”建设，捍卫“信息边疆”，也将成为能否维护网络时代的国家主权的关键问题。电子信息网络的发展将对国家的存在方式和运作方式产生重大影响，国家会超越单纯地域性的范围演变成世界性、区域性、地方性社会组织与各种超地域性的虚拟社会组织的有机综合体。国家将会转型，但不会单纯由于信息社会的到来而消失，地域性的民族国家仍然会是国家的主要形式。网络社会的国家安全将面临新的挑战。（9）政治文化网络政治文化具有开放性、个性文化、平等性、权力分散文化、虚拟性、扩展性等特点。网络文化对网络政治行为的方式、网络政治活动的性质、网络政治过程的方向以及网络政治结构的模式都产生了重要的影响。网络社会面临政治文化整合的重要问题，必须正确处理好传统文化与网络文化的演变、本土文化与外来文化的碰撞、单一文化和多元文化与反文化的纷争等几个关系。①刘文富.网络政治---网络社会与国家治理［M].北京：商务印书馆，2002：15.②李斌.网络政治学导论［M].北京：中国社会科学出版社，2006：54.
9（10）国际关系在信息社会，社会的发展主要依靠知识创新和科技的进步，而信息快速准确的传输则是社会经济发展的主要动力，人与人的不平等主要表现为获取和占有信息的不平等，国与国的竞争将取决于对信息的占有程度。由于缺乏教育和知识，从而造成数字鸿沟，这是网络时代国际关系的主要特征。如果不能有效和利用信息带来的有利机遇来消解数字鸿沟，未来世界就可能受到来自信息的严峻考验。2、从所持态度视角分析从学者们所持态度来进行分析，可分为乐观派和悲观派。乐观主义者认为：网络技术将是21世纪最重要的民主参与手段和工具，它将把人类带入“电子民主”的新时代，加速人类的民主化进程。早在1983年，美国著名的未来学家阿尔温·托夫勒(A.Toffler)就在《预测与前提》一书中预言人类将进入信息政治时代。托夫勒说：“信息是和权力并进而和政治
息息相关。随着我们进入信息政治的时代，这种关系会越来越深。”①德图佐斯认为，电子公告板是有用的，它能让人们表达政治立场，并能让他们井然有序地争论，从而成为明天以电子方式扩大的民主政治的有用工具。②美国的查尔斯.J.福克斯、休.T.米勒在《后现代公共行政-----话语指南》中说道：公众感兴趣的话语网络------超越了层级的制度------为公共行政提供了一个可行的模式。③另一方面，悲观主义者认为，新的信息技术不会带来任何政治上的好处，随之而来的要么是日益严重的无政府状态，要么是变相的加强政府控制，在“直接民主的幌子下，建立以公民投票为基础的专政。”④正如托夫勒所说的：“各个高技术国家的政府所面临的一种潜在的可怕威胁来自国民分裂成信息富有者和信息贫困者两部分，下层阶级与主流社会之间的鸿沟实际是随着新技术的传媒系统的普及而扩大了，这条大峡谷一样深的信息鸿沟最终会威胁民主。”⑤埃瑟·戴森也指出:“数字化世界是一片崭新的疆土，可以释放出难以形容的生产能量，但它也可能成为恐怖主义和①[美]托夫勒.预测与前提[M].辽宁：辽宁科学技术出版社，1984：9.②M.德图佐斯.未来的社会：信息新世界展望[M].周昌忠，译.上海：上海译文出版社，1998：261.③查尔斯.J.福克斯，休.T.米勒.后现代公共行政-----话语指南[M].北京：中国人民大学出版社，2005.④刘文富.网络政治—网络社会与国家治理[M].北京：商务印书馆，2004：289.⑤阿尔温·托夫勒.力量的转移---临近21世纪的知识、财富与权力[M].刘炳章等，译.北京：新华出版社，1991：348.
10江湖巨骗的工具，或是弥天大谎和恶意中伤的大本营。”①（二）国内学者对公民网络政治参与的研究综述与朝气蓬勃、方兴未艾的网络实践相比，国内学术界对网络参与的理论研究尚出于起步阶段。许多学者从技术、社会和文化的角度进行了开创性的研究，其中也有一定的理论反思。但是，大多局限于现象的描述、经验的总结和一定的价值评价上，还缺乏系统的、有深度和广度的理论研究。尽管如此，我们也不能不看到，网络政治参与这一研究课题已经引起了我国学术界的重视，近几年的国家社会科学研究基金项目中均有网络政治参与问题的研究方向和课题。也出现了一些研究成果。刘文富的《网络政治—网络社会与国家治理》，他在一书中对网络政治进行了系统和全面的研究。认为人类社会跨入21世纪，科技进步的日新月异，因特网已经成为人们不受时空限制进行信息交换的重要平台。网络正日益渗透到人类生活的各个领域，创造新的生活，已经并
将更为深刻地影响着社会的意识形态、政治形态、经济运行模式以及人们的生活生产方式。②李斌的《网络政治学导论》，他在书中说道：“进入20世纪后半叶以来，以信息载体数字化、生产过程智能化和社会生活网络化为特征的第四次信息技术革命开始兴起，特别是互联网的飞速发展和普及，给人类社会带来了重大的影响，已经渗透到了经济、文化、政治、军事等诸多领域，并朝着主导性角色迈进。”③“特别是政治领域，网络对国内政治和国际政治都产生了重大的影响。在国内政治层面，网络改变着人们的政治观、民主观，改变着政治参与的模式和方式，改变着政府决策的行为，极大地促进了各国政治体制的改革进程，为国家的政治文明、政治发展创设了新的环境；在国际政治层面，网络对传统的国家观、国家安全观以及国际关系构成了巨大的挑战，进一步推动着全球化进程”。④陈庆云、王明杰主编的《电子政务—行政与社会管理改革》一书从科技促进管理优化的角度入手，以强化政务管理、提高政府效率为立足点，通过对电①埃瑟.戴森.2.0版数字化时代的生活设计[M].胡泳，范海燕，译.海南：海南出版社，1998：17.②刘文富.网络政治—网络社会与国家治理[M].北京：商务印书馆，2004：403.③李斌.网络政治学导论[M].北京：中国社会科学出版社，2006：2.④李斌.网络政治学导论[M].北京：中国社会科学出版社，2006：3.
11子政务的行政和管理进行研究，提出了政府信息化是整个社会信息化的基础，加快政府信息网络化建设步伐，建立电子政府是网络经济时代的需要。当今电子政务的行政与社会管理已经成为一个全新的课题，如何解决电子政府运行过程中的信息安全与管理、行政效率、政治经济和文化管理等问题对于推进和谐社会的建设具有重要的意义。顾丽梅的《信息社会的政府治理——政府治理理念与治理范式研究》，以制度分析为契入点研究行政发展。通过对20世紀晚期部份西方发达国家行政发展的理论与实践的梳理中试图得出規律性的结论，提出行政发展的障碍需要通过制度创新來克服，並以制度变迁、制度创新的功能变化來研究行政发展的动因。提出制度创新的目标是提高效率、扩大行政民主、增进社会公平，制度创新是权力和利益关系的调整。人力资源、信息、技术、全球化从各个不同的角度和方向共同推动了公共行政理念与政府治理范式的变迁。书中重点阐述网络技术是当代西方政府治理理念与治理范式变迁的革命性力量，是行政发展的技术要素。①此外笔者还查阅了1979年到2009年的博硕毕业论文，只找到11篇相关内容
的文章，这些文章都从不同的研究视角对网络政策参与问题进行了深入的研究和探讨。从公平和民主的视角来研究和分析网络的政策参与，有华中师范大学麻旎所写的《网络环境下公共政策制定中的公民参与研究》。文章从参与的公平与民主问题出发，探讨网络环境下公民参与公共政策制定的现状和影响，并提出对策和建议。从参与的有序化和政策的合法化角度来分析网络参与的，有中南大学肖凤娇的《基于网络传播技术的公民政治参与》。该文从公民参与过程的有序化入手，研究网络体系的构建，提出应建立一种政府信息传播的机制，实现政府和公民之间有效的互动，才能实现行政民主化。黑龙江大学张艳辉的《网络公共领域与公共政策合法性》，从政策合法性的角度对公民网络参与进行研究，认为公共政策只有具备合法性才能够得到公众的广泛认可，而目前我国公共政策却受到主体合法性危机、程序合法性危机、价值合法性危机的困扰，只有以公众参与为主体，通过协商民主程序，对公共政策进行价值判断的网络公共领域能够有效消解公共政策合法性危机。从电子政务入手研究网络的政策参与，有吉林大学鲁长海的《我国政务公
12开中引导公民参与研究》。论文从政务公开的制度、内容、形式、程序和效果评价五个方面来探讨如何引导公民参与到政务公开工作中。郑州大学王天笑的《政府信息网络化对我国公共政策制定的影响研究》认为政府信息网络化深刻地影响着政府的决策体制，带来了决策体制结构的变革和政策决策方式的擅变，同时也带来了公民参与的变革。华中科技大学张晓莲的《信息技术条件下的我国公民参与研究》是从民主政治建设入手，基于信息技术下公民参与的发展模式，以青岛市发展电子政务和公民参与的实例为基础，研究电子政务下的公民政治参与问题。从网民素质来分析和研究网络政策参与的有重庆大学卢霞的《网络虚拟社区中网民素质与政治参与水平的研究——以天涯社区（https://www.wendangku.net/doc/5f17364123.html,）为例》。文章从网民素质与网民政治参与水平的相关性入手，探讨影响网民素质与政治参与水平的各种因素，比较了网民网络政治参与水平与现实政治参与水平的不同，并提出解决问题的对策及建议。从地方治理的角度来研讨网络政策参与的有福建师范大学沈锦坤的《信息社会我国地方治理中公民参与研究》，该文从制度、观念、法律和政策的角度对地方治理中的公民参与进行了深入研究，并提出在信息社会，加强我国地方治理中公民参与的健康、有序和持续发展，对我国民主政治建设具有重要的意义。从政治文明
建设视角分析的有北京邮电大学胡同新的《政治文明进程中的公民网络政治参与研究》。文章从政治文明的角度入手，深入分析网络政治参与对我国政治文明建设的作用和影响。从技术和政治关系来研究的有上海师范大学蒋岩岩的《网络条件下政治参与问题研究》，作者从技术和政治关系的理论角度出发，阐述网络技术和政治之间互动的关系，进一步探讨网络技术对政治参与产生影响的必要性。从基础理论入手来研究和分析网络的政策参与，如首都师范大学俞悦写的《试论信息化时代中国公民的政治参与》。该文以信息化时代为历史背景，以马克思主义政治参与的基本理论为依据，探讨信息化时代公民政治参与的重要地位及作用，进一步分析公民政治参与的现状以及影响公民政治参与的制约因素，并提出解决问题的对策和建议。大连理工大学王永生的《网络时代公民政治参与的若干问题研究》，从分析政治参与的一般理论着手，论述政治参与产生的原因、内容及政治参与的主要表现形态.进一步通过比较来探讨在网络化为特征的时代，公民政治参与的变化及网络时代公民政治参与对政治民主的影响。
13从以上研究综述可以看出，国外学者对公民网络政策参与的研究起步早于国内，在定性研究方面的理论也比国内殷实。国内学者对公民网络参与的探讨着重集中于概念、内涵、价值、参与方式和参与理论的研究。而国外学者对公民参与的研究主要是从参与效能、合作关系和心理状态的角度进行分析。同样，国内外学者对公民网络参与行为的实证研究都比较少。
14五、研究的技术路线图1-2研究技术路线图Figure 1-2 Roadmap of research technology论文选题政府公共决策与公民网络参与的对策与建议结论政府公共决策与公民网络参与研究政府公共决策与公民网络参与行为实证研究政府公共决策与公民参与、网络参与的相关概念及理论相关理论分析相关基本概念界定府公共决策政公民网与参络与发展概况及现状分析府公政共策决公民与网参络方式分析与府公政共策决公民与网参络行与特征分析为府公政共策决公民与网参络障碍因素分析与国内外学者对网络参与的研究国内外学者对政府公共决策与公民参与的研究文献研究
15第二章前网络时期公共政策中的公民参与现代社会，伴随着社会主义市场经济的迅速发展，公共政策已经成为政府进行社会管理和调控市场经济不可缺少的重要手段之一。能否制定出科学、合理和公正的公共政策,关系着国家未来发展的前景。于是人们从多视角、多途径进行探讨和实践。其中公民参与公共政策的制定可谓是提高政府
公共政策质量的重要途径和手段。公民参与不仅在形式和实质上赋予了公民表达自己政治诉求的机会，也保证了公民获得影响自己生活质量的政治权利。改革开放以来,我国公民政策参与的状况有了长足的进展,参与的方式和途径已经非常广泛，但是与国外发达国家相比还存在着很大的差距。温家宝总理曾多次指出:“要进一步完善公民参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制，保证决策的科学性和正确性”。如何将有效的公民参与纳入到公共管理过程中,提高政府所做公共政策的科学性和合理性，仍需要长期的努力。一、相关概念及理论（一）相关概念1、公共政策“公共政策”是现代社会最常见的政治现象之一，是现代人在议论国家大事时经常使用的一个词。根据《现代汉语词典》的解释，“所谓公共政策，是指国家或政党为实现一定历史时期的路线而制定的行为准则”。在中国古代，人们主要是从“政治策略”或“政治谋略”的角度来理解“政策”。比如：《左传·恒公二年》中所谓“政以正民”、《释名》中所谓“政者，正也”、《礼记·仲尼燕居》中所谓“策，谋也”等。①在现代社会，学术界对公共政策还没有一个公认统一的定义，中外学者从各自不同的角度做出了一些不同的界定。（“政策”和“公共政策”的差别在对“公共”的理解，广义上公共政策是为解决社会公共问题而制定的政策，但目前政策科学研究的主要问题都集中在公共政策，故以下谈到的政策都是指公共政策）。①金太军，钱再见，张方华，李学卿.公共政策执行梗阻与消解[M].广东：广东人们出版社，2005：3.
16从相关的文献来看，大致可概括为以下几种：一是认为政策是一种行为措施。倡导者主要有罗德·拉斯威尔（Harold Lasswell）和亚伯拉罕·卡普兰(AKaplan)，他们认为政策是“一种含有弥补、价值与策略的大型计划”；①在我国，有的学者认为“政策是政治实体在一定时期用来调动或约束社会力量以实现预期目标所采取的一系列政治行为”。②二是把政策看做是一种行为过程。美国著名政策科学家詹姆斯·安得森（James E.Anderson）在《公共政策》一书中明确指出:“公共政策是由政府机关或政府官员制定的政策”，“政策是一个有目的的活动过程，这些活动过程是由一个或一批行为者，为处理某一问题或有关事务而采取的”。③三是把政策看成是一种行为关系。代表人物有美国学者罗伯特·艾斯顿（Robert Eyestone），政策在他看来是“政府机构和它周围之间的关系”。④四是认为政策是一种行为准则（或行为指南）。其中最具代表性的是美国著名政治家和行
政学家伍德罗·威尔逊（Woodrow Wilson），他认为：“政策是由政治家即具有经济立法权者制定的而由行政人员执行的法律和规范”。⑤我国学者陈庆云也认为：“公共政策是政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则”。⑥五是把政策看成既是一种行为准则，也是一种行为措施或行为过程。日本经济政策学家后藤昭八郎在其《经济政策的基础理论》一书中称，所谓“政策既是政策主体用某些方法去有意识地改变客体，也可以说是想要实现某种目标的指针。⑦综合以上五种观点，我认为公共政策是人类社会发展到一定历史阶段的产物，指掌握公共权力的国家机构或其他社会公共权威组织在特定的历史时期，为实现一定的政治、经济、文化目标而制定的行为准则和实施的方案。2、公民参与（1）国外学者对于公民参与的认识：按照约翰·克莱顿·托马斯在《公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略》一书中的观点，他认为：今天，政府做出公共决策的方式发生①https://www.wendangku.net/doc/5f17364123.html,sswewll and A.Kaplan.Power and Society,New Haven:Yale University Press,1970,p,71.②刘伟东.政策学原理新编[M].黑龙江：哈尔滨工业出版社，1992：35.③詹姆斯·安得森.公共政策[M].北京：华夏出版社，1990：4.④R·Eyestone,The Threads of Pubic PoLicy:A Study in Policy Leadship.Indianapolis:Robbs—Merril,1971,P,18.⑤伍启元.公共政策[M].香港：香港商务印书馆，1989：4.⑥陈庆云.公共政策分析[M].北京：中国经济出版社，1996：9.⑦周炼石，张祖国.经济政策学[M].四川：重庆出版社，1991：1.
17了重要的变化。人们已经不能再接受这样的观点，即政府的公共政策是由那些掌握权力，声称代表公共利益，但拒绝公众参与过程的少数领导人制定的。新技术发展的刺激，直接推动了信息快速的扩展和传播，越来越多的公众逐渐认识到，他们有能力影响那些关乎他们生活质量的公共政策的制定与执行。于是，接下来的结果就是，他们不断地要求在公共政策过程中获得发言的机会。在今天，除非公民参与的要求得到政策制定者的充分重视，否则，如果大多数公众对公共政策过程十分冷淡，麻木不仁甚至极力反对，那么，政府的决策制定会被证明是毫无疑义。①同时，他强调，公民参与是国家走向政治民主和政治文明不可分割的部分，是公民走向公共领域生活、参与治理、对那些关系他们生活质量的公共政策施加影响的基本途径，也是政府和公共管理者必须面对的环境和情形。公民参与必然深度地影响甚至改变公共管理者制定政策和从事管理的方式。(2)国内学者对公民参与
的认识：国内学者对有关“公民参与”概念的界定有以下几种：②①公民参与是公民自愿地通过各种合法方式参与政治生活的行为。②公民参与是人民通过投票、组党，加入政治的利益集团等活动，用以直接或间接地影响政治之决定的行动。③公民参与是指社会成员在选择统治者，直接或间接地在形成公共政策过程中所分享的那些自愿活动。④公民参与是参与制定，通过贯彻公共政策的行动。不同的学者对“公民参与”概念的定义虽不尽相同，并涌现了不同的表达形式，如“政治参与”、“公众参与”、“公共参与”“社区参与”等。但是其所指的参与行动和意义则大致相类似，基本都包含了三个要素:参与主体、参与客体、参与动机和参与途径，并将公民参与视为一种普遍的政治现象。基于以上观点，我认为，公民参与是指公民为了争取、实现和维护自己的利益而参与社会政治过程，以直接、间接的方式影响政府公共政策制定的行为，是确保政府所做的公共政策符合民意及政策合法化的根本途径。①[美]约翰·克莱尔·托马斯．公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略[M].北京：中国人民大学出版社，2005：1.②郭永秋.政治参与[M].台湾：台湾幼狮文化事业公司出版，1997：23.
183、公民参与公共政策概念的界定公民参与公共政策是指公民通过合法的途径与方式，在政策制定和执行过程中以政策主体和客体的双重身份直接或间接地参与公共政策，表达自身利益要求和意愿的行为及过程，体现了公民与政策体系关系的民主性质。按照托马斯的观点，公民参与是国家走向政治民主和政治文明不可分割的部分，是公民进入公共领域生活、参与治理、对那些关系他们生活质量的公共政策施加影响的基本途径。①因此，推进和完善公民的政策参与对于维护公民合法权益，维护公共政策体系的稳定具有重要的现实意义。（二）公民参与的经典理论1、马克思主义的政治参与观马克思主义的政治参与观是建立在唯物史观基础之上的，他认为，所谓政治，就是社会各阶级为了维持或改变某一种社会生产关系而试图对社会公共权威加以控制和影响的活动。而政治参与就是通过控制和影响公共权威，维护和改变一定的生产关系，并使自己和自己所属的阶级在这种生产关系中获益。马克思认为“政治国家没有家庭的天然基础和市民社会的人为基础就不可能存在。他们是国家的必要条件。”②从“社会决定国家”这一前提出发，马克思得出“人民民主”这一政治性结沦。因为，市民社会的主体是人民大众。推动社会历史发展的决定力量也是人民大众。
只要摆正国家与社会之间这种决定和被决定的关系，就必然会承认人民民主是历史发展的必然趋势。正是从这个意义上马克思主义认为政治参与符合人民大众自身的需要，也是历史进步的一种标志。2、列宁的政治参与观列宁在十月革命前后高度赞扬了公民的政治参与。他认为，人民是国家和社会的主人,是权力的主体,理应享有国家政务活动的知情权和参与权。社会主义要“普遍吸收所有劳动者管理国家”。尤其主张依靠人民群众的力量，发挥人民民主权利来实现权力的制衡。他指出以人民群众为主体的民主监督，是反对①[美]约翰·克莱顿·托马斯.公共决策中的公民参与:公共管理者的新技能和新策略[M].北京：中国人民大学出版社，2005：2.②马克思思格斯全集[M].第l卷.北京:人民出版社，1963：252.
19和制止官僚主义的有效手段。列宁还提出：在党的活动中，要将广大群众和组织关心的、有直接关系的国家重大问题、交给人民讨论，要通过各种形式的讨论并广泛征求意见；国家工作人员必须经过公开的选拔和任用，广大群众有权对政府公职人员和党的工作实施全面的监督，要实行政府公职人员报告制。同时，为了及时倾听到群众的建议和意见，有必要建立简便约见群众的制度。以上列宁的这些思想极大地丰富了马克思主义的政治参与观。3、毛泽东的政治参与观作为马克思主义思想的继承和发扬者，毛泽东一直非常重视人民群众的政治参与。在毛泽东的带领下，我国确立了人民代表大会制度，使民意的代表有了制度上的保障。人民代表大会制度通过公民对各级人大代表的直接或间接选举，实现了广泛的公民政治参与。其次，建立了共产党领导的多党合作、政治协商制度，为民意的协商提供了制度保障。最后，确立了信访工作制度，使民意有了表达的途径。毛泽东认为，国家的治理不能搞“一言堂”，要搞“群一言堂”，使人民有表达意见的权利。他教育干部说:“要发扬民主”、“要让人说话、天不会塌下来，自己不会垮台，不让人说话，那就难免有一天要垮台”。①同时，毛泽东一直坚持走群众路线。走群众路线本身就是人民政治参与的过程，它要求在具体工作上体现为同人民一起商量办事，尊重群众的首创精神，保障群众的民主权利，加强民主集中制建设，完善人民群众参与国家和社会管理的管理。4、邓小平的政治参与观邓小平继承和发扬了马克思、列宁和毛泽东的政治参与思想。作为马克思主义者，邓小平把人民群众看成是国家的主人。对于政治参与，他奉行人民民主原则、全心全意为人民服务原则和走群众路线的原则。他指出
共产党人要有为人民服务的意识，认为改革和各项工作要以人民“拥护不拥护”、“赞成不赞成”、“高兴不高兴”、“答应不答应”为标准，发展政治参与也要以为人民服务为宗旨。并且强调:“党必须密切联系群众和依靠群众，而不能脱离群众，不能站在群众之上。”“党的领导工作能够保持正确，决定于它能否坚持走‘从群众中来，到群众去’的路线。”①毛泽东著作选[M]（下).北京:人民出版社，1986:819一820.
20二、公民参与的必要性(一)公共政策的制定要以民意为基础公民参与政府公共政策的过程是一个国家民主政治的表现，它对任何一个法治化的社会来说是十分必要和不可缺少的。邓小平就多次提到要把“人民拥护不拥护”，“人民赞成不赞成”，“人民高兴不高兴”，“人民答应不答应”作为政府行政的出发点和归宿。要做到这一点，政府必须善于倾听民众的呼声，了解民众的疾苦，准确把握他们对政府的期待和要求，并多为广大民众办实事、办好事，切实解决好他们关心的热点难点问题，以最大限度满足民众的愿望和要求。正如约翰·克莱顿·托马斯所说的：“如果公共管理者花较多的时间吸引较多的相关公众参与决策制定，那么，就会因为决策赢得广泛的支持而加速决策执行的进程。相反，如果公共管理者为了节省时间而将相关公众排斥在政策制定之外，那么，就会延缓政策执行的速度。因为，那些被排斥在决策之外的公众会抵制政策，从而拖延了执行的进程。”①所以，政府的行为应该以“社会公众利益第一”为基本原则。凡是涉及到大多数民众利益的决策行为，一定要充分考虑民众的承受力和各种要求，并根据实际积极稳妥的推行。②(二)公民参与是政策制定民主化、科学化与合法化的必然要求随着我国现代化进程的推进和社会主义市场经济的发展,公民对参与公共政策过程的主体意识逐渐觉醒和增强,人们再也不满足于被动地接受政府所制定的公共政策,那种封锁政策信息,限制公众参与公共政策活动的做法已经走到了尽头。扩大公民的政策参与成为现代民主政治发展的必然趋势,公民通过各种合法途径参与到公共政策制定的整个过程,向政策系统表达自己的利益需求。公民的政策参与有助于增加公共政策的透明度，有助于提高公共政策的合法性基础,增强公众对公共政策的理解和支持，从而增加公民配合政策执行的自觉性，大大提高了政策的效力。更重要的是促进政府制定出更加科学和合理的公共政策，因为政府制定的目标和政策是否正确、合理、决策是否民主、科学，直接影响着社会公众对政府形象的感受和评价