城市社区管理的现状与问题

网络教育本科毕业论文我国城市社区管理现状与对策

作者: 沈翊劼

学号: 14090110961

专业: 行政管理

学习中心: 苏州学习中心

指导教师: 周春梅

二零一六年十一月二十二日

摘要

越来越多的人开始认识到，社区管理相对于社区建设明显滞后，社区管理研究往往以经验居多，没有形成一个相对未来发展趋势的理论指引，同时，社区管理体制大都停留在政府治理的范畴内，与“社区”本质是实现居民自治相违背。本文讨论了城市社区管理制度中存在的若干问题，对社区管理的科学规划、多元投入提出了实用性对策，认为应充分发挥政府、市场和社会团体对发展社区管理的共同作用，促进城市社区的持续发展。

关键词：社区城市社区城市社区管理

More and more people begin to realize that the community management relative to the community construction is slower, community management research often in the majority with experience, not formed a relatively to the future development trends of theoretical guidance, at the same time, the community management system mostly stay in the category of governance and the essence of communityis to realize the residents ZiZhiXiang break it. This article discussed several problems existing in the urban community management system, the scientific planning of community management, diversified investment put forward practical countermeasures, think should give full play to the government, market and society for the development of community management, the function of promoting the sustainable development of urban community.

Keywords: urban community urban community management

目录

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引言 (1)

1、城市管理的相关概念 (1)

1.1社区 (1)

1.2社区管理 (2)

2、我国城市社区管理现状 (2)

3、我国城市社区管理问题 (3)

3.1社区管理权力缺乏监督和制约 (3)

3.2社区承担的责任任务不适应 (3)

3.3社区管理队伍整体素质不高且管理人才缺乏 (4)

3.4社区建设仍呈政府“一头热”的“独角戏”状态 (5)

3.5社区发展中的文化困境 (5)

4、解决城市社区管理中存在问题的对策 (6)

4.1建立有效的权利监督机制 (6)

4.2构建合理有效的城市社区管理体制 (6)

4.3提高管理队伍的整体素质并进行专业培训指导 (7)

4.4培育社区共同体意识，加强社区居民的向心力、归属感和凝聚力 (8)

4.5解决社区发展中的文化困难 (9)

结语 (9)

参考文献 (10)

致谢 (11)

引言

随着经济体制改革和社会管理体制改革的不断深入，单一的行政全能主义管理模式的合法性和权威性日趋衰竭。与此同时，社会层面的不断发育以及社区组织体系与结构的功能性分化，居民对社区需求度和依赖性不断增强，致使社区管理的内涵在质变的基础上迅速丰富化，变政府全能主义管理为政府主导型管理，已经成了社区建设和发展的必然要求。新时代下的社区，必须进行全新的管理，才能够建立起井然有序、充满活力及获得持续、健康发展的新型社区。现阶段，城市社区管理已经成为中国社会发展的一个战略性问题。

1、城市管理的相关概念

1.1社区

尽管社区作为一个客观事实，已经存在了几千年，但是这个概念一直没有被学者提出，直到1887年，德国的社会学家裴迪南德·滕尼斯在其《共同体和社会》一书中首次在社会学界引入社区这一概念，并对其进行了系统的阐述。在这本书中，他认为社区是由同质人口组成的，关系亲密、守望相助、疾病相扶、富有人情味的社会关系以及社会利益共同体。社区这个概念的提出被社会学界的学者认为是“19世纪社会学思想领域的最引人注目的发展”。

社区的概念经历了广泛的变更，最后形成了一个比较统一的术语。起初，滕尼斯认为“社区”与“地域”之间的关系并不是很明显，但是在“社区”后面发展中，“社区”与“地域”之间的关系越来越密切。

20世纪30年代初，我国社会学家费孝通将“community”翻译为“社区”，从而正式将社区概念引入我国。著名社会学家费孝通认为，社区是若干社会群体或社会组织聚集在一定地域里形成一个人在生活上相互关联的大集体。唐忠新认为，社区指的是由同在某一地域的人们形成的多种社会群体和社会关系，是一种生活共同体。

根据国内外学者对于社区的定义。我们可以概括为以下四个特征：（1）社区是一个区域内以居民为主体的共同体。（2）社区是一个存在地理界线的社会实体。

（3）他是一个具有内在联系而彼此制约、不断发展的有机体。（4）它是一个成员利益相互关联的共同体，在这个地域内的所有成员的共同利益是密切相关的，他们面临这个地域内的共同问题，因此他们的世界观价值观会相互影响。会对这个地域内产生归属感。

1.2社区管理

目前我国学术界对于社区管理的研究的主要对象是城市社区，即进行的主要是城市社区管理研究。而不同的学者对于城市社区管理的这个概念的定位有所不同。有学者认为城市社区管理是对城市社区各种公共事务开展的工作，这些工作以促进社区的经济发展水平、促进社区成员和睦相处为目的，以提高生活质量为核心。也有人认为社区管理应该在政府部门放权的基础上，政府部门福岛社区活动的开展，而使得社区管理能够调动社区全体成员积极性，开展公益事业活动，并对其进行管理和规划。

综上，城市社区管理首先是一种社会化管理活动，这个管理活动的基础是居民共同的地理区域，这种管理活动能够反映社区居民内心的想法，能够尽量满足居民的共同愿望，实现居民的共同利益。城市社区管理的内容主要涉及社区的方方面面。包括医疗、卫生、经济、卫华、安全等多个方面，能够比较合理和科学的保证社区服务的供给，保证公共卫生事业的健康发展，提升社区居民的文化素养，强化社区的功能，解决社区共同的问题，增强社区的经济实力，提高社区成员的生存质量，维护社区的治安稳定。

2、我国城市社区管理现状

1991年民政部的官方文件提出了社区建设，其内容包括要求建立与社会主义市场经济体制相适应的社区管理体制，自此，我国城市社区管理在这些年得到长足的发展。新型的社区管理体制在全国普遍建立，社区以党建为核心、社区群众性自治组织为主体、社区民间服务组织为补充走出了一条立体式的社区发展道路，截止至2015年，我国社区居委会由原来的11.5万个减少到5.1万个。在全国对社区进行科学的整合过程中，社区党组织的核心作用得到有效的发挥，社区居委会的主体地位逐渐确立，社区居民大会的制度趋于成熟，并且在社区内部逐渐完善的同时区域性民间组织和志愿者队伍也广泛建立起来了。

随着我国教育水平和国民素质的不断提升，社区居委会内部的人员结构产生了很大的变化，社区居委会做出的决定也更佳民主。这些改变是我国城市社区管理在我国社会的综合发展上发挥着越来越大的作用，为我国社会的发现可以尽快赶上经济的发展做出了重要的贡献。

但是我们必须承认我国目前的城市社区管理还存在一些问题，如由于社区组成的复杂性而造成的社区意识差异明显，社区意识薄弱；由于政府长期的行政管理的惯性而造成的城市社区管理带有浓重的行政色彩；由于一级级手续繁多而造成的下拨的财物经费难以落实，以至于阻碍了城市社区管理工作的顺利进行等一系列的问题需要我们在以后关于城市社区管理等工作中进一步解决。

3、我国城市社区管理问题

3.1社区管理权力缺乏监督和制约

（1）监督的主客体错位。本应居民是监督主体监督社区权力的使用，但往往不尽人意。如在城市违章搭建这个问题上，1996年南京市政府的统计指出，居委会的违章搭建数占总数的40％。因为产生经济效益，所以即使防碍居民日常生活也不予理睬。（2）、监督运行方式单一，主要是由上而下，上行监督较少。（3）、监督缺乏必要的协调。社区内有各种监督组织，但因职权不明，协调不力容易造成多方插手或相互推诿现象。（4）、监督制裁软弱。监督组织没有仲裁权力或仲裁权力很小，往往只能做一些督促、调解工作。（5）、监督法规不健全、监督制度不完备、缺乏可操作性。总之，社区内由于监督体系不完备、机制乏力，很难保证社区权力的正确行使。

3.2社区承担的责任任务不适应

政府作为行政核心，拥有对社区主要的管理权。也就是已成型的“两级政府、三级管理”的社区管理体制。所谓两级政府是指市级政府、区级政府。街道办事处是区级政府的派出机构内含于“两级政府”之中，它既是政府各项政策的具体执行者，又是调节社区政治、经济、文化等活动的中枢。三级管理是指市级政府、区级政府、街道办事处三者至上而下的管理模式。街道办事处管理着居委会，并通过它来处理大部分具体的社区事务。1982年，宪法中首次明确指出居委会作为基层群众自治组织，办理本居住地区的公共事务、公益事业、调解民间纠纷、协助社会治安，并向政府反映民众的意见、要求和提出意见等。但除了这种政治性的社区组织

之外，几乎还未形成其它成熟的社会组织。

现行社区组织除了“二级政府、三级管理模式”之外，就是指驻地单位。而驻地单位按照行政区划或行政系统被划入不同层次的政府各主管部门的管辖范围之内。政府行政指令成了这些单位的活动宗旨。条条块块的行政关系割裂了社区生活的有机联系，并且政府职能与社区组织职能错位，从而造成了这些单位小而全、万事不求人的半封闭状况，产生所谓的“单位办社会”现象：一方面这些单位负担过重，它们必须承担建造、维持自己的后勤服务和福利设施的责任和经费，并且要支付给相当数量后勤服务人员的工资；另一方面重复建造同类服务设施又不对外开放造成利用率低，社会资源浪费，并导致专业的社区服务组织难以形成。由此看来，现实中社区组织的小社会是大政府直接管理下的，社区组织基本不具备作为一个相对独立实体进行活动的能力，在被动状态下，它很难关心自我改造、自我发展；此外，政府插手各项社区组织的事务，如他们的成员须经过政府认可等，造成了政府管了许多管不好的事，造成了政府机构庞大、人际关系复杂等。

由于政府的职能和工作方式没有改变，随着社区的发展，政府职能部门的延伸机构不断进驻社区，街道职能几乎无所不包，街道又把这些任务分给下属各个社区居委会，社区承担了过多的行政任务，但又不具备社区管理权威，无法全面处理社区的各项事务，进行合理的职能划分。其次是街道办事处在具体社区管理中所涉及的职能过分扩大化，各项任务最终都落到街道办，变相成为一个综合性社区机构。在很多方面，尽管社区居委会做了大量的社区管理工作，但由于管理职权没有明确，使社区居委会在开展工作时显得没有权威，缺乏力度。

总之，在现行城市社区管理模式中，基本还不能解决社区管理的权责明晰，专业管理与综合管理只能没有理顺，使社区各组织管理交叉，同时又存在许多管理盲点、漏洞。社区管理职责划分不明，街道无法发挥特定功能，管理效率较低，管理成本增加，同事使社会性组织依附于街道，自主能力削弱，职能错位。

3.3社区管理队伍整体素质不高且管理人才缺乏

社区工作人员的素质高低决定了社区管理水平、服务质量和服务效率的高低。我国从事社区管理工作的人员大多没有经过社会工作的专门培训,也缺乏专业知识和管理技能,工作方法也比较单一。在管理能力上，大量的居民干部由老、弱、妇组成的状况，已不能适应工作的需要，迫切需要文化层次较高，经过专业培训，懂

得现代社区管理，熟悉市场经济的管理人才来充实社区的管理社区承担了更多的社会事务职责，但社区的管理权力却未得到相应调整。各条线在社区各设一套班子，对社区服务建设总量不少，但因是“小而全”，相互之间没有实现充分整合。如民政部门重视对老年人口的生活照料服务，卫生部门大力推进社区卫生康复治疗服务；文化部门提倡社区文化设施的充分使用，教育部门要求发挥社区教育功能；卫生部门促进卫生保健的开展，计划生育部门开展对育龄妇女的生殖健康服务等等。这些社区服务具有很大的共通性和重复性，这其实是旧管理体制条块分割的矛盾在社区管理体制未得到充分完善时期的表现。对社区服务资源的优化整合，将是进一步完善社区管理体制的重要内容，也是进一步发挥社区服务功能的关键问题。

3.4社区建设仍呈政府“一头热”的“独角戏”状态

社区本应是居民的生活共同体，本应是邻里而居、守望相助，但由于居民在各自的工作和生活中难有交叉汇集，加之居民的社会地位、教育和职业经历亦各不相同，故难有情感交集，难以形成共同意识。从严格意义上来说，在急剧的城市化进程中，我国城市的大多数社区的历史均很短暂，尚不具备西方学者笔下社区的特质，即具有共同理想和共同意志。也就是说，我国现在的社区还不是“具有共同理想和共同意志”的居民生活共同体。截至目前，我国社区建设在很大程度上还停留在政府自上而下的推动，社区居民的归属感不强、参与积极性不高，社区建设仍呈政府“一头热”的“独角戏”状态，仍未走出社区管理中的“共同体困境”’引。因此，相比之下，当前我国的社区完全没有之前的“单位社区”所具有的集体归属感、集体荣誉感和集体责任感。这是当前我国社区管理中必须重点关注和解决的重要问题。

3.5社区发展中的文化困境

由于我国文化建设起步较晚，在建设过程中难免会遇到一些问题，有些问题已经成为阻碍社区文化进一步发展的瓶颈。这些问题的存在使城市文化发展面临困境，甚至影响和谐社会社区建设工作。目前在社区文化建设中存在着热衷于做表面文章的现象，如投入大量的资金搞政绩工程，形象工程，而较少考虑当地居民的文化需求，导致出现严重浪费，社区居民是社区文化的主体，社区文化的发展离不开居民的参与。但一些社区文化参与意识并没有被充分调动起来，许多社区未能充分发挥社区的文化传播作用。

4、解决城市社区管理中存在问题的对策

4.1建立有效的权利监督机制

在提倡向社区放权的过程中，为了实现社区权力的良性运作，必须对其进行有效的监督，否则就会出现权力的滥用等严重后果。构建科学的监督机制和权力平衡机制，这直接关系到整个社区的稳定和发展，也是维护广大居民利益、实现社区有效运作的重要保障机制。

在社区组织内部的监督上，应当由社区成员代表大会推选产生社区议事监督委员会，通过召开会议等形式对社区居委会和社区内其它工作机构以及政府各部门提出意见、建议，进行民主评议和实行社会监督，并向社区成员代表会议和社区居委会反馈情况。同时，必须实行社区政务公开、财务公开的制度，增强社区管理的透明度，让社区居民及其他社区、政府等外界组织及时了解社区运行状况，监督社区管理者的管理成效，有利于社区之间的横向对比，激励社区工作的有序和高效开展。

在社区群众监督的层面上，要广泛调动群众参与的积极性。首先可以把媒体引进社区，利用媒体的网络效应，及时传递各社区建设与管理的成功做法和宝贵经验，也揭露当中出现的问题、治理的弊端；其次，可以是聘用社区监察员，对社区各项事务进行规范化的监督，同时可以设立社区监督电话、社区留言板等，给居民创造便利的监督途径和条件。

4.2构建合理有效的城市社区管理体制

在社区党委、社区居委会、社区工作站、社区居民事物服务所的基础上，建立一个具有反馈功能的监督保障机制。应当要把各种监督机制实行有机结合，在充分发挥各自优势的同时，力求实现它们的合力，调动每一个社区成员的积极性和参与性，使其成为社区治理的真正主体，形成群众监督的网络效应。（见图）

图城市社区管理体制结构图

4.3提高管理队伍的整体素质并进行专业培训指导

首先，观念更新与培养新型社区干部同步。必须更新现有街道、居委会干部的观念，请专家和有丰富经验的领导讲课，加强培训工作，使街道和居委会干部学习社区管理，熟悉现代社区工作，扩大服务。另一方面，要着手培养新型社区级干部，将年富力强，有能力、有经验、有知识的干部放在基层，壮大基层的组织力量。或面向社会招聘基层干部，在街道、居委会锻炼，学习新知识，逐渐将这些人培养成为社区干部主干，将来街道、区级干部以此为基础，形成中国新一代城市管理干部群体，推动城市现代化建设。

其次，调整建制，下放权力。要对街道、居委会的建制进行调整，使基层组织能够真正对居民管理到位。同时要从各地实际出发，针对中心城区和城郊结合地区、老城区和新建居民区的不同特点，调整街道和居委会的设置规模，建立和健全居民小组，使城市居民能够在新的体制下重新组织起来。特别是要依照责权利相一致的原则和法律法规的授权及城市中区一级政府的委托，使街道办事处行使相应的政府管理职能。街道应该对辖区内的社区管理、社区服务、社会治安综合治理、精神文明建设，街道经济发展行使组织领导、综合协调、执法监督检查等行政管理职能，对地区性、社会性、群众性的工作负全面责任。要改善和健全街道行政执法体制，要使街道能够行使环境卫生、园林绿化、环境保护、市容市貌、路政管理等方面的综合执法职能。要按照财随事转、费随事转的原则扩大、充实街道的财力。

第三，加强居委会自身建设，提高其社区服务水平。居委会作为最基层的城市

社区组织，对城市社区管理具有不可或缺的功能。一是满足社区成员物质和文化生活需求的功能；二是社区内全体成员的参与功能；三是社区内人与人之间的互助功能；四是社会控制功能；五是对社区成员的社会化功能。而要想完成社区组织的功能，必须要从加强居委会自身建设做起。居民委员会作为城市基层群众性自治组织，它既不是一级政权，也不是行政性的单位，就它本身而言，没有一种强有力的行政性的指挥和制约手段。它开展工作不能采取行政命令式的工作方法，而只能靠自己组织的凝聚力和居民群众的自觉参与。对与居民委员会这样一个群众性的自治组织来说，其凝聚力的强与弱，群众自觉参与的程度如何，是至关重要的。实践证明，搞好社区服务和建设是增强居委会凝聚力的行之有效的重要途径，要注意关心和解决广大居民群众日常生活中的困难，解决那些一家一户解决不了、居委会通过努力却能够解决的问题。

要使居委会真正履行其功能，还必须使居委会工作得到制度化、规范化：一是健全居委会工作制度化、规范化运行机制，包括：（1 ）强化居委会制度化、规范化的导向机制；（2）完善奖优罚劣的激励机制；（3）加强居委会制度化、规范化的整体调控机制；（4）健全民主监督的制约机制，充分发挥社会协商对话、信访、举报、民意测验以及大众传媒等监督渠道和手段的作用；（5）建立法规的保障机制。二是完善居委会选举制度、依照《居委会组织法》让群众民主选举产生一个好的领导班子。也就是做到江泽民同志在十五大报告中所指出的：“城乡基层政权机关和基层群众性自治组织，都要健全民主选举制度，实行政务和财务公开，让群众参与讨论和决定基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督”。三是坚持开好居民和居民代表会议，健全居民会议制度，加强与广大居民的经常性联系。四是抓好居委会基础制度建设，加强和完善居委会制度化、规范化管理的建档体系，改变过去凭脑子、一本帐做工作的传统方式，注意各种资料的收集，建立起居委会业务档案。4.4培育社区共同体意识，加强社区居民的向心力、归属感和凝聚力

最近几年，有关“集体冷漠”的社会现象引起了全社会的关注。在社区管理中，类似这样的现象也时有发生。显然，我们不能简单地将这一现象归结为经济发展的伴生品，应该发挥人的积极能动性，通过强有力的文化建设来遏制“集体冷漠”现象的蔓延。在社区管理中，营造单位或家庭的集体氛围应该是社区管理追求的目标，因为它是形成社区居民归属感、向心力和凝聚力的前提和基础。也就是

说，应把社区建成具有单位或家庭氛围的居民生活共同体，在这里，人们不仅仅是居住在一起，而且感情相连，守望相助，具有共同理想和共同的意志。这应该成为管理追求的终极目标。

4.5解决社区发展中的文化困难

坚持以人为本，为人民办实事的原则，不搞表面文章、形象工程，注重实事，多与居民沟通，了解居民所想所需，充分考虑当地居民的文化需求，积极搞好文化传播，调动居民的积极性，鼓励大家一起参与到社区建设当中，为居民创造一个良好的文化环境。

结语

通过本文的分析和探讨，影响城市社区管理的好坏有着许许多多的因素，本文只是提到重点几个，所以要探索城市社区治理结构存在的问题，可以借鉴国外城市社区的治理经验，来构建和完善我国的城市社区管理体制，目前我国城市社区组织的发育程度还不高，社区成员的参与能力也有待提高，社区自治的客观条件尚不充分。从这个意义上说，高度社会化与强势政府的互动、政府主导与社区自治的共治是当前我国城市社区管理体制的理想构架。

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[12] 何海兵.我国城市社区管理体制的主要问题及其改革走向[J].上海行政学

院学报,2007,8(2).

致谢

对于这次毕业论文的撰写，最需要感谢的是周春梅老师。她在整个过程中都给予了我充分的帮助与支持。周春梅老师不仅耐心地为我指出论文中的不足之处，对论文的改进提出宝贵的建议，而且还在我遇到困难时尽心地进行指点与解答。在此借论文完成之际，表示由衷的感谢与敬意。