(修)加强和创新本市见义勇为工作的思考
加强和创新本市见义勇为工作的思考
上海市见义勇为基金会章明昌
前言
2000年12月20日，时任福建省省长的习近平同志在出席全国见义勇为工作福建现场会时指出“见义勇为行为是光荣的，见义勇为精神是不朽的，见义勇为事业是高尚的”。
见义勇为人员，是无数生活在你我众人身边，恪守在平凡工作岗位的最普通的劳动者，且多是社区公益活动的热心人、参与平安志愿服务的积极分子。他们乐意奉献社会、热情帮助他人、关心社会治安，面对凶狠的歹徒和突如其来的灾难，能够臵个人安危于不顾，挺身而出，发出正义之声，伸出援助之手，或制止犯罪、或勇斗歹徒、或协助破案、或临危救人、或排险救灾，用自己的血肉之躯奏响了一首首感动你我的英雄之曲，用浩然正气生动诠释了社会主义核心价值观，他们舍生取义的正能义举，将永远被历史和人民铭记。
见义勇为工作，是包括宣传、表彰、奖励见义勇为先进分子，抚慰保障、爱心资助见义勇为人员，保护见义勇为人员及家属的合法权益，弘扬和倡导见义勇为精神、传递社会正能量，促进社会主义精神文明建设和构建社会主义和谐等诸多内容的一项重要工作。既是本市各级政府职能部门和见义勇为基金会应当倾全力做好的本职工作，也是需要全社会鼎力相助、支持的一项重要的社会性工作。
加强和创新见义勇为工作，是要求本市的见义勇为工作在原来的基础上做得更实、做得更好，有所进步、有所突破。
一、本市见义勇为工作的概况及简析
上海的见义勇为工作始于1990年，先后由市公安局、市综治办负责。1999年5月起至2010年底，本市每月10日确定为“上海市见义勇为先进分子表彰宣传日”；2011年起，调整为每年表彰2-3次。截止到2015年底，
全市共表彰见义勇为先进人员5000余人。其中获“全国见义勇为先进分子”荣誉称号的26人，获上海市见义勇为楷模荣誉称号的2人，获“上海市见义勇为先进分子”荣誉称号的1694人，另有7个群体、26人获“上海市见义勇为先进群体”荣誉称号；3500余人获区级见义勇为称号。其中因见义勇为不幸牺牲的有49人、负重伤的54人、负轻伤的153人，共举办市级见义勇为先进表彰宣传153次。
16年来，本市用于见义勇为人员的奖励、抚恤等费用约6000余万元。有关部门还为部分见义勇为人员解决了政策许可范围内的难点问题，基本消除了见义勇为人员的后顾之忧，避免了英雄“流血又流泪”情况的发生。
笔者通过对2010年以来被授予“上海市见义勇为先进分子（楷模/先进群体）”荣誉称号的352名见义勇为人员分析，提供以下数据供大家参考：（一）从人员性别看，男性325名，占92.3%，女性仅占7.7%。由此可见，在动员女性参与见义勇为，发挥女性强于男性的“细心、爱心、责任心”优势作用方面的空间潜力还是很大的。
（二）从年龄结构看,25岁以下的占7.9%，26岁至39岁占22.2，40至59岁的占49.1%，60岁以上的占20.8%。由此可见，中老年人是见义勇为的主力军，在宣传动员青年人参与见义勇为方面显然还做得不够。
（三）从户籍状况看，本市人员占72%，来沪人员占28%。由此可见，本市居民在危急关头勇于挺身而出的比例较高。在鼓励“新上海人”主动参与见义勇为的工作方面，还有待调研改进和完善相应工作措施。
（四）从职业状况看，社区干部4%，农村农民3.7%，单位员工43.5%，私营业主及自由职业11.1%，安保人员12.8%，在校学生5.4%，退休人员14.5%，其他6%。由此可见，企业单位的“日常管教”、退休人员的“敢作勇为”、安保人员的“职业本能”及社区多倡导平安志愿服务活动等，都有助于促进参与见义勇为。
（五）从行为类别看，治安类占据50.9%（其中制止违法犯罪的14.5%，协助扭获违法犯罪嫌疑人的34.1%、提供线索协助破或案件的2.3%，）；临
危救人类的占36.1%（其中下河救人的占据三分之二以上），协助抢险救灾的占11.9%，由此可见，见义勇为行为的核心价值，还是紧扣着维护治安秩序主题，但在动员提供治安信息协助破案、打击犯罪方面还有潜力可挖。
（六）从危险程度看，因见义勇为伤亡的比例高达18.2%（其中牺牲11人，占3.1%；重伤及致残16人，占4.6%；轻伤37人，占10.51%）。由此可见，针对因实施见义勇为行为存在遭受意外伤害高危风险的情况，既要教育群众增强自我保护意识，倡导“见义智为”，避免“盲目勇为”，又要坚持为见义勇为先进人员购买叠加式高额意外伤害险，还要考虑提高伤残人员的后续康复、抚慰等权益保障方面的待遇。
二、本市见义勇为工作存在的主要问题
现阶段本市的见义勇为工作，尤其是2014年9月上海市见义勇为基金会（下简称“市基金会”）正式挂牌以来，总体运作状况较之前的15年相比，有了明显的改观和提升：一是扭转了原来只有市综治办一名干部单打独斗，兼而难管的局面。现在基金会有6名从政法系统退休的干部专门在筹划和组织开展此项工作；二是打破了原来区县申报、举荐市级见义勇为先进的100%高审批率。现在每次申报审批过程中，均有15%左右不符合条件的淘汰率，逐步提高了市级见义勇为先进的评审质量；三是改变了原来部分区县综治办见义勇为工作弱化的状况。在市基金会的影响和推动下，去年虹口、嘉定、长宁、崇明、松江等5个区县成立了见义勇为基金分会（下简称“基金分会”），夯实了部分区县综治部门做好见义勇为工作的组织建设基础。但是影响和制约本市见义勇为工作发展的难点问题还是不少。主要表现在以下四个方面：
（一）法制保障不到位。本市虽然在前几年已经开始立法调研，并拟定了《上海市见义勇为人员奖励和保护条例》（草案建议稿），但时至今日仍然没有纳入市人大法工委的立法计划。另外，从国家层面看，有关见义勇为工作的全国性法律或行政法规至今也未出台，使得目前的见义勇为工作既没有“国家标准”、也没有“市级标准”，从而导致基层在见义勇为工
作中，凭感情申报举荐、凭经验审核确认、凭影响表彰奖励、凭指示抚慰保护等随意性的问题比较突出。同时，因见义勇为行为造成使自身或他人伤害和经济损失的赔（补）偿问题，职能部门在见义勇为工作中的职责、操作程序等问题，也因缺失相应的法规保护而使得矛盾日渐凸显。
（二）基础工作不扎实。长期以来，市和区县两级综治办虽然都有1名干部专管见义勇为工作，但1%的考核分值和繁重综治工作事务，使得“专管”变成了“兼管”，“兼管”又变成了“应付”，“说起来重要、做起来次要、忙起来不要”的工作地位，使得专管干部没有充足的精力做好此项工作，以致见义勇为工作一是“悬浮在上”，上级部门缺少立足基层组织之根，基层普遍存在见义勇为工作的触角没有伸展到街镇和居村委的问题，基层发现、申报见义勇为工作信息渠道不畅；二是“没账可查”，专管干部没有建立完整的见义勇为基础工作台账，普遍存在评选、表彰、奖励见义勇为人员之后，没有及时整理、积累相应工作资料的问题，以致给后续跟踪关爱、抚慰见义勇为人员的工作带来了不便。
（三）运作机制不顺畅。市级、区县、街镇三个层面，以及公安、综治等有关部方面在日常见义勇为工作中的职责不清晰、运作衔接不到位。一是既是“运动员”，又当“教练员”的问题突出。应当由行为发生地公安派出所为主调查取证、初步确认见义勇为行为事实的职责，时常被所在地综治部门为主替代；二是区县综治办或基金分会充当“二传手”角色的现象普遍。只是简单地在街镇申报材料上盖章后转递给市基金会，没有仔细把好审核之关，导致姓名差错的情况时常发生；三是公安、司法机关基层科所队及民警结合警务工作主动发掘见义勇为信息线索的意识普遍淡薄，有的即使处臵了与见义勇为相关的案事件也时常被忽略，说不清事发过程，查不明关键事实，直接影响了见义勇为工作的开展。
（四）评审褒奖不规范。首先，基层在正确认定见义勇为行为、准确评审和褒奖见义勇为先进方面出现较大的差异。由于缺失评审规范和奖励标准，直接影响了市级见义勇为先进的评审结果，也拉开了同是区县级先
进之间的奖励差距。其次，基层普遍对奖励见义勇为行为与表彰见义勇为先进存在模糊认识，认为只要确认有见义勇为行为，就必须授予区县级或市级先进的荣誉称号，以致近几年基层申报、举荐市级见义勇为先进的数量是多了，但质量却滥了。再次，市基金会成立来，在原来单一的“上海市见义勇为先进分子”荣誉称号的基础上，又先后增设了“上海市见义勇为先进群体”、“上海市见义勇为楷模”及“上海市见义勇好司机”等荣誉项目和相应的奖金，虽然比以前更贴近褒奖实际，但还没有出台相应的法规加以固定，尚未形成工作规范。
三、加强和创新本市见义勇为工作的依据和建议
2005年11月22日，时任浙江省省委书记的习近平同志在浙江省见义勇为基金会成立十周年暨浙江省第十届见义勇为先进分子表彰大会上的讲话中要求各级党委、政府“进一步加强新形势下的见义勇为工作，把这项工作纳入社会治安综合治理和精神文明建设的总体规划，抓好部署落实......，坚持专门工作与群众路线相结合，把维护社会和谐稳定的基础深深地植根于人民群众之中，进一步发挥人民群众参与维护社会治安积极性，在全社会努力形成扶正祛邪、惩恶扬善，勇担责任、崇尚正义的良好社会氛围”。
2015年5月13日，市委常委、市委政法委书记姜平同志在第151次上海市见义勇为先进分子表彰大会上的讲话，以及在2015年给中华见义勇为基金会主办的《中华见义勇为》6月刊卷首语“崇尚见义勇为关爱百姓英雄”一文中指出：“本市各级党委、政府和市见义勇为基金会，要进一步弘扬见义勇为精神，着力形成崇尚正义、互爱互助的社会风尚；进一步关爱见义勇为人员，着力提高奖励保护工作水平；进一步扩大见义勇为效应，着力形成专群结合、群防群治的社会治安工作机制。充分发挥社会组织和市民群众的作用，形成维护社会和谐稳定的整体合力”。
据此，加强和创新本市的见义勇为工作，除了有中央和市领导的指示精神作引领外，还亟需借助当前深化社会治理和推进平安建设的契机，通过夯实三项工作基础、制定四项规范标准、完善五项运作机制，提升本市
见义勇为工作的总体水平。
（一）夯实三项工作基础。（即延伸基层基础触角、落实基础信息责任、建立基础工作台账）。
1、延伸基层基础触角。说白了，就是要解决原先区县见义勇为工作“悬浮在上”不接地气的问题。建议街镇综治办、公安派出所借助创新社会治理和加强基层基础建设的有利契机，在基层原有平安工作站、综治工作站、社区警务室的基础上，吸纳浙江和福建省在街镇派出所设立“见义勇为工作站”和“见义勇为工作室”的经验，在原有“二站一室”的基础上，再添加见义勇为工作职责，试点创建上海“三站二室”基层基础组织体系的新模式。结合现阶段中央政法委及公安部部署的“构建社区群防群治网络”要求，齐头推进社区平安志愿者服务工作和基层的见义勇为工作，延伸见义勇为基础工作的触角，以此夯实本市见义勇为基础工作的根基。
2、落实基础信息责任。各区县街镇综治办应当主动协同辖区公安派出所抓好见义勇为基础信息工作。在原由一名综治干部负责平安（综治）工作站的基础上，建议再明确一名分管社区警务及群防群治工作的派出所领导担任“见义勇为工作站”的站长，指导、协调辖区内见义勇为工作；社区民警作为社区警务（见义勇为）工作室的负责人，负有指导社区治安协管人员结合日常社区警务和平安创建工作，做好见义勇为基础信息收集工作的责任。同时，建议公安派出所明确社区民警还负有查证见义勇为信息线索，核实见义勇为人员身份信息，并对申报的见义勇为行为提出初步确认意见的责任。
3、建立基础工作台账。一是建议抓紧整理过去10多年的纸质档案材料，尽快“拾遗补缺”、为每个见义勇为人员建立比较完整的电子信息基础台账，确保能够随时调阅得出清晰反映每个见义勇为先进人员的基本信息，为后续权益保障工作奠定基础；二要建立市级和区县见义勇为“大事记”工作制度。确保能够比较全面、系统、准确地反映本区县、街镇在某个时段所开展的重要工作或某件大事、要事；三要建立全市统一格式内容的半
年度见义勇为工作情况、数据信息上报制度，及时整理、积累相应工作资料，彻底改变原来“没账可查”的基础台账缺失问题，为全市总结、研析见义勇为工作提供详实、客观的资料。
（二）制定四项规范标准。（即行为确认标准、风险评估标准、奖励表彰标准、安抚慰问标准）
1、行为确认标准。不同等级的见义勇为行为确认标准，应当建立在相同的基本要素之上。相同的基本要素，应当包括违法犯罪的危害程度、涉及见义勇为案件的承办单位级别、侵财案件的案值（含审扩）累计数额、灾难事故或突发事件的严重状态、见义勇为行为人遭受意外伤害或物损的状况、见义勇为行为的正能效应（结果）等六个方面。市级层面确认见义勇为的标准，应当由市见义勇为基金会拟定，市级层面的行为确认标准，肯定要明显高于区县层面的标准。
2、风险评估标准。建议各区县综治部门、基金分会应当在举荐见义勇为先进候选人之前，建立事风险评估制度，并制定统一且没等级之分的风险评估标准。该标准应包括：拟举荐评先的见义勇为候选人是否表现良好？近5年内有无犯罪行为？本人及家属是否无怨无悔见义勇为等内容。若是境外人员的，还必须吸纳出入境管理、国家安全和维稳部门的政审意见，确保评上先进、给了荣誉之后，不会衍生乱提非分要求及纠缠闹访等负面问题，确保见义勇为先进有较好的榜样示范效应和较高的正能量宣传弘扬效应。
3、奖励表彰标准。市级层面的奖励表彰标准，由市见义勇为基金会依据见义勇为行为所涉案件和灾难事故的性质（一般、重特大、市局或公安部督办等）、见义勇为行为所起作用的大小（涉及解救人命数、协破案件数、累计案值数、扭获对象数、避免物损数等）、见义勇为行为所激起的社会正能量效应（涉及媒体关注度、社会影响度、领导批示等）以及授予的荣誉称号（见义勇为楷模、先进分子、先进群体等）来统一制定。区县级层面的奖励表彰标准，原则上由各区县根据本地区实际自行制定。
4、安抚慰问标准。市级层面的安抚慰问标准，也由市见义勇为基金会依据2013年8月30日“两院三部”（最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部）发布的《人体损伤程度鉴定标准》等法规，综合第一时间到医院安抚慰问新发生因见义勇为负伤、牺牲人员的领导职级，行为人的伤亡情况、伤残康复程度、牺牲人员的遗属情况、被授予市级荣誉称号的见义勇为人员患大病及生活困难的状况、每年夏季高温季节和春节前夕的关爱性抚慰活动等基本要素，制定相应的安抚慰问标准。
（三）完善五项运作机制（即发现挖掘机制、创新拓展机制、申报评审机制、申诉复议机制、权益保护机制）
1、发现挖掘机制。此运作机制的关键，是各级综治部门或基金分会和公安机关一要协同发挥“三站二室”的基层组织体系优势作用。街镇综治办、公安派出所及责任区刑侦队，要结合日常社区平安创建、社区警务及案件侦办工作，注意发掘见义勇为线索和事例，并负有循迹调查取证、提出初步确认意见和申报见义勇为行为的责任。二是市、区县政府其他行政执法部门（尤其司法机关）也要明确下属单位的公务或公职人员结合案件审理及其他本职工作，注意发掘见义勇为信息线索，并负有向同级综治部门或基金会传递相关信息或发出工作建议的责任，综治部门或基金会应当及时核查并反馈核查结果。
2、创新拓展机制。此运作机制的亮点，是有条件地拓展负有法定职责民警和负有约定义务人员的突出见义勇为行为。建议有关部门及主管见义勇为工作的领导，立足创新本市见义勇为工作的角度，制定明显高于普通群众的特定人员见义勇为行为确认条件，试点将在非履职期间因见义勇为负重伤、致残或牺牲的民警，在履职期间因与犯罪分子搏斗而负重伤、致残或牺牲的专职保安人员，在履职期间因见义勇为负轻伤、致残的社区治安协管人员纳入确认、奖励、表彰见义勇为行为的范围，以鼓励更多有法定职责和约定义务的特定人员在非履职期间或履职期间能够主动、积极参与见义勇为。
3、申报评审机制。此运作机制的核心，是要理顺申报评审见义勇为行为的主体和时限。首先，要明确见义勇为行为发生地公安派出所及街镇综治办是受理初认的主体；区县综治办或基金分会及见义勇为评审委员会（以下简称“评审委”)是评审确认的主体。两者应当在规定时限内分别提出受理初认意见和评审确认意见。其次，要明确发生在本市水域、车站、机场、港口、自贸区、轨道交通沿线及在外省市的农场等特定范围内的见义勇为行为，原则上由特定范围内的公安机关商属地区社区管委会或县综治办或基金分会，确定受理初认和评审确认的主体。再次，本市户籍公民在本市行政区域外实施了见义勇为行为的，申请人原则上应在30个工作日内（有特殊情况的可酌情延长）持行为发生地县级以上部门的有效书面证明材料，向户籍地区县综治办或基金分会及评审委申请确认。第四，建议区县综治办或基金分会遇因见义勇为负伤人员需要支付抢救医疗费、保险理赔金等紧急情形，且见义勇为行为事实清楚、证据充分、材料齐全，受益单位、受益人对见义勇为行为人无异议的，经区县综治办或基金分会负责人批准即可先予确认，方便有关工作及时进行，但事后要抓紧补办相关评审确认手续。
4、申请复议机制。此运作机制的初衷，在于维护申请确认见义勇为行为人的合法权益。区县综治办或基金分会及评审委在规定时限内完成评审确认工作后，应由评审委开具《见义勇为行为确认书》（一式四份），一份留档，一份给行为申请人，一份给行为人所在单位或居村委，一份给行为发生地的街镇综治办。申请人若对见义勇为行为确认结果有异议的，可在收到《见义勇为行为确认书》后，在30日内向市综治办、市基金会及市评审委申请复议。市基金会及市评审委应当在30日内完成复议过程，并由市评审委出具《见义勇为行为复议结果通知书》（一式三份），一份留档，一份给行为申请复议人，一份给行为人所在的区县综治办或基金分会。情况复杂难以核实的，可再延长15个工作日。考虑到见义勇为行为的确认工作具有弘扬正能、匡扶正义的特殊性，建议复议结果不适用行政诉讼法。
5、权益保护机制。此运作机制的重点，在于建议各有关政府部门发挥各自职能优势，协同做好见义勇为人员的合法权益保护工作。一是建议市综治办和市基金会，每年为见义勇为人员购买的意外伤害保险理赔金数额不低于上年度基数。因见义勇为遭遇重大伤害而保险理赔不足部分，由市基金会给予适当资助，其余部分应当由行为发生地区县政府统筹资金给予托底保障。二是因见义勇为致残的人员，按照《伤残抚恤管理办法》，由民政部门评定伤残等级并落实相应助残待遇；市基金会按照伤残等级，给予1至10万元的一次性康复补助金；因实施见义勇为行为而牺牲的人员，符合烈士条件的，其抚恤标准按照烈士待遇执行；不符合烈士条件的，其抚恤标准按照相关规定执行。三是明确见义勇为人员受表彰所得奖金、抚慰金、奖品，以及因见义勇为所获的其他各类补助金，不计入家庭总收入，免征个人所得税；市基金会对特困或突遭险难的家庭，应给予相应的专项救助或临时性救助。四是建议卫计、民政、人保、司法等市见义勇为基金会理事成员单位能各司其职，充分发挥理事在见义勇为工作中的职能优势作用，真正为见义勇为人员撑起合法权益的保护伞。