理想政府组织模型描述与现行政府组织模型分析

理想政府组织模型描述与现行政府组织模型分析

文／赵豪迈?陕西师范大学档案馆

白庆华?同济大学经济与管理学院

摘 要：　论述了理想政府的组织模型和现行政府的组织模型。通过对现行政府组织模型的分析，对照理想政府组织模型，发现现行政府尚和理想政府有明显的差距，提出政府组织再造的思路以及政府体制改革和电子政务建设的建议。

关键词：　政府组织模型 组织结构　组织管理

一、政府组织模型

组织是一个社会结构，将人组织在一

起，并使人在一个技术体系和组织结构中

工作。政府的组织结构体现了政府的非物

质的构成机制。政府的组织结构由一系列

层次化的组织单元构成。每一个组织单元

属于某一个层次或者几个层次，对其下一

层次的组织单元具有管理职责与权限，并对上一层次的组织单元负责，从而形成政府的组织树。

组织模型，表述政府的人员和部门的组成方式。组织结构，揭示组织的职责／权限，以及组织间的关系，定义政府成员、政府的各个部门的作用与任务，并且能够良好地描述组织调整和组织重组，支持工作组（团队）管理。组织模型非常结构化地反映政府各部门及其人员的各种属性，并且通过把这种属性转化到政府信息化系统中，在应用信息系统建立电子化的政府主体。政府组织模型的构成如图１所示。

政府业务的开展总是在一定的织织结构下进行的，目前政府常用的组织结构描述形式是组织结构图。这种组织结构图比较多地反映了政府组织和权力的上下级关系，属于政府静态的功能组织结构。它不能

图１ 政府组织模型的构成

反映政府组织结构对社会管理“一站式服

务”、多功能组的组织、角色分配等活动的

动态支持作用。所以，除了目前的组织结构

图以外，还需要建立能够支持政府动态特

性的组织模型。

二、理想政府组织模型描述

所谓理想政府组织模型，即在目前人

们的认识条件下，所能达到的最优政府组

织模型。人们对理想政府的认知，主要是基

于政府变革的环境、政府治理理念，尤其是

新公共管理理论和新公共服务理论，以及

公众对政府的需求和对政府的发展预测。

设置理想政府组织模型的目的是为了对照

理想政府组织模型的框架，分析目前现行

政府组织模型所存在的问题和需要改进的

地方，为政府改革提供设计思路。当然，这

里提出理想政府组织模型是否就是“理想

的”，还有待检验；因为人们对政府的认识

是不断深化的，对政府的要求也越来越“苛

刻”，政府本身也在发生变化。另外，因为

政府本身就是模糊的，人们对理想政府的

认识也是宽泛的，试图用任何逻辑模型或

者物理模型来描述理想政府组织，未免挂

一漏万；因此，这里用概念模型来描述理想

的政府组织模型。理想政府组织模型其实

是政府模型的一个“标杆”，设计理想政府

组织模型的目的，是试图用理想政府组织

模型“标杆”来分析现行政府组织模型和指

导政府组织再造。

１．虚拟化、一体化的政府

理想政府应破除森严的政府物理壁垒

和政府职能部门之间的藩篱，构建无处不在、无时不在、跨越辖区、跨越职能且公众无须了解政府组织内部构成的虚拟化、一体化政府组织结构。

２．具有亲和力的政府

政府不应高高在上，却让它服务的对象——“纳税人”围着它转，恰恰相反，政府应该回到它的天职和本分，即“为人民服务”。政府应该主动和公众接触，使政府能够在适当的时间、适当的地方，采取适当的方式，为适当的人群服务。

３．扁平化的政府组织结构

传统政府那种“多层级、窄跨度”的组织结构模型远远不能适应新时代的要求，理想政府组织应是“扁平化”的。这体现在两个方面：政府的层级减少，大量的中间层次被取消；高层和基层的管理幅度加宽。

４．政府组织结构动态化、灵活化

支持政府组织结构动态重组，设立临时性政府机构，突破组织藩篱，建立跨职能工作团队，使政府成为“敏捷”政府。公共行政体制并不一定要在完全的一体化或者彻底的分权化之间进行选择，它完全可以兼而有之，既实施大部制，同时实行大部之内的政策执行自主化，也可以在大部体制之外建立独立的执行机构，当然也可以选择建立半政府的或者民间的公共服务组织；甚至可以采取合同制，签约外包，利用私营组织的力量。公共事务是复杂的，作为解决公共事务的工具，政府机构的框架也应该是复杂的。只有这样，才能更好地解决复杂

的公共事务，实现公共利益，达到政府管理

的“３Ｅ”。

５．政府组织服务的“无缝隙组织”化

无缝隙组织是行动快速并能够提供品

种繁多的、用户化和个性化产品和服务的

组织，并以一种整体的而不是各自为政的

方式提供服务。无缝隙组织的形式和界限

是流动和变化的，具有渗透性，有时是无形

的；无缝隙组织的顾客与服务提供者直接

接触，两者之间是一种直接的、人性化的关

系，不存在繁文缛节、踢皮球，或者是诸多

遁词，曾经存在于组织内部和组织之间的

壁垒现在变成了网络；无缝隙组织以跨职

能团队代替目前公务员仅在一个职能领域

内服务的孤立组织；无缝隙组织强调以通

才取代专才［１］。

６．社区参与，社区拥有的政府

授权而不是直接服务，政府要将提供

公共服务的权力适当地由官僚组织转移至

社区民众，即社会的基本单元：社区、家庭、

志愿者组织等，要让他们自我服务、自我管

理，激发他们的创新精神。

７．小政府

把政府中一切商业性质的组织推向市

场，收缩政府的商业性活动，将纯粹商业性

活动由各政府部门转向国有公司，加强管

理，并进而在市场上予以私有化。

８．代议制组织的代表可以参与日常管

理

典型传统政府代议制组织的代表是不

可能参与日常管理的，在有限的时间里，就

有限的事务进行讨论和表决，并不能充分

反映民意，不能体现最基本的“民享、民有、

民治”为核心的民主精神。理想政府模型应

该可以使人民自由表达呼声，代表随时反

馈人民呼声，代议制组织随时生成法定决

议，使权力机构的权力真正落到实处，而不

被作为执行机构的政府所左右。

９．采用现代人力资源管理理念

取消传统政府僵硬的人事管理体制，

重视人力资源管理，提高在人员录用、任

期、工资及其他人事管理环节上的灵活性，

如取消文官的终身性，以短期合同制替代

常任制，实行不以固定职位而以工作实绩

为依据的绩效工资制等等。

１０．组织成员精简高效

从成员组成来看，典型传统政府也呈

“金字塔”状，但这个“金字塔”是肥胖的、

臃肿的。理想政府的成员组成也呈“金字

塔”状，但这个“金字塔”会非常“苗条”，

尤其是高层领导与低层职员的职数减少，

政府得到了有效的“瘦身”。

三、现行政府组织模型问题分析

现行政府尚属于典型的科层制组织结

构［２］，所以，要建立政府组织模型，必须立

足于现行政府的这种组织结构来分析其存

在的一些问题。另外还要关注属于政府体

制外的监督部门，它们是政府体制的重要

保障。

１．政府组织结构人为分隔现象严重

现行政府是传统科层制模式，体现为塔型结构，地域、层级、部门之间的限制，高层政府与基层民众、政府机构上下级之间及横向上都存在隔阂、割裂、断层的现象。

２．官僚化严重

官僚制是伴随着工业化大生产的发展而形成的管理组织形式，与工业社会官僚政治、等级制度是同意语。在官僚制的组织架构中，每一个行政等级配置相应的权力。与工业社会相适应的官僚制，缺乏弹性和灵活性，权力和责任，责任和目标完全不对称。

３．典型传统政府路径依赖所导致的障碍

现行政府运作机制的机构设置不合理，政府各部门职能交叉、重叠，审批过多、过滥，办事流程不合理、透明度低、暗箱操作等不合理现象普遍存在。

４．行政区划和层级设置不太合理

省治缺陷、市管县不尽合理，且违背宪法；整市改县有明显的缺点，乡镇管理幅度过小、行政成本过高。

５．中央政府部门总数及经济类的管理部门数有待进一步减少

虽然经过历次改革，中央政府的组成部门大幅度地减少，与计划经济时代的中央政府机构相比有了十分显著的精简和进步；但是，与成熟的市场经济国家相比，中

央政府的组成部门仍显过多，以经济类的

管理部门尤甚。

６．社会、资源、文化管理类部门有待

调整与合并

现行中国中央政府社会管理类的组成

部门与市场经济成熟的国家相比，不仅数

量少，而且社会服务与监管的功能十分薄

弱；因此，调整、充实政府的社会管理和公

共服务方面的机构，统筹规划社会公共事

务，乃是未来政府机构改革必须认真思考

的问题。

７．机构地位规制缺失

没有以法律的形式明确规制机构的地

位，而是由一些行政管理机关按照各自的

职能共同执法。由不同政府部门共同规制

同一产业，说明了我国尚未建立起权威、统

一行使规制职能的机构。

８．监督机构亟待改革、重组

监督机构权力分散，造成监督不力。因

此，重组监督机构，势在必行。

９．缺少政策评价机构，对政府的绩效

评价难以客观

由于决策、执行、评价在政府内部执

行，容易产生合谋，损害公共利益。

１０．咨询决策机构分散

在决策咨询机构方面，现行中共中央、

国务院及其各部委的决策咨询机构十分分

散，中央有政策研究室、国务院有发展研究

中心、各部委有自己的研究院所，还有兼具

学术研究和决策咨询机构性质的中国社会

科学院。由于信息、人力、物力的高度分散

与不足，难以起到“匡正得失”、“切问近

对”、“拾遗补缺”的作用。

四、现行政府组织模型同理想政府组织模

型的差距及政府组织再造

１．　现行政府组织模型同理想政府组织

模型的差距

通过对现行政府组织模型的分析，对

照理想政府组织模型，可以发现现行政府

在许多方面尚和理想政府有明显的差距

（详见表１）。

２．政府组织再造思路

根据上述分析，提出如下政府组织再

造的思路，以供我国政府体制改革参考：

（１）在组织层次上，应适当缩减政府的

纵向层次，加宽政府管理幅度

这一做法通过信息技术手段的政府职

能调整和转换，在不使政府超负荷的前提

下是可以实现的。另外，应考虑适当增加省

级行政单位的数量，重新调整省级行政区

划；撤销市管县制度，城乡分治，由省直接

管县和市；撤小乡、并大乡，撤小县、并大

县；城市周边地区并入市辖区，减少层级、

理顺区划，减少行政成本［３］。

（２）淡化管理，注重服务

政府应逐渐蜕去官僚化的外衣，向“人

性化”，有“亲和力”的方向过渡。政府应

提倡分权和授权，并自我控制、主动执行，

表１ 现行政府组织模型同理想政府组织模型的差距

注重任务而淡化职能，其目标是实现组织使命，更好地服务于人民群众。

（３）需要进一步精简经济类的管理部门

计划经济需要有庞大的政府机构来安排管理经济活动，从投资到产量、到价格，都由政府计划安排。上层建筑一旦形成，不会自己消失，它会保护自己的权力，去找一些事情干，而不论经济社会要求它干什么。习惯于按计划经济的思维方式去管理经济，使政府和企业都面临困境。机构改革，关键是政府要转变职能。在现行的政治体制框架下，机构改革主要是看政府与经济紧密相联的部分如何连结，其主动权在政府自身如何调节与经济活动的关系。通过大幅度撤并经济类的管理部门，把政府中一切商业性质的组织推向市场，大幅度精简人员编制，使之丧失微观管理的物质基础。

（４）调整、充实政府的社会管理和公共服务方面的机构，统筹规划社会公共事务

政府应顺应趋势积极地下放权力，让

全社会各界广泛地参与到政府的各种事务

中来。在这种广泛的参与和合作中，政府组

织的外部界限模糊化了，政府的核心组织

内缩为一个紧密的小型组织，而其合作者

却扩展到几乎整个社会，形成了建立在信

任和互利基础上的对公共事务的社会协调

治理网络。

（５）重组监督机构，强化监督职能

有必要进一步理顺现有的各级各类监

督机构，及其最高领导层，将审计署、统计

局和监察部以及原属于最高人民检察院的反

贪局合并组成国家廉政公署，同中共中央纪

律检查委员会一套班子、两块牌子，直接受

国务院总理和中共中央政治局双重领导，并

垂直领导地方各级廉政厅局，使其在人、

财、物等方面有相对独立性，以便其对各级

党政机关、国有企事业单位以及非营利组织

进行广泛而有力的监督。

（６）建立评估机构

有必要成立各级公共政策评估中心，

隶属于各级人大，以期能一改我国公共政

策向无评估监督之积弊。建立以评价方式、

监管方式为依托的纵向分权结构和权力契

合方式为主的横向分权结构。纵向权力结

构主要解决权力效能和监管的问题，在组

织内部建立置顶式权力监管体系和组织框

架外的权力评价体系［５］。

（７）建立各级决策咨询机构，为政府决

策服务

对中国社会科学院进行整合，改设国

家发展研究院，集中各类咨询研究精英与

信息，为中共中央、国务院及其各部门的

决策统一提供“一站式”的决策咨询服务。

这一系统纵向向下延伸，向各级政府提供

决策咨询。

（８）政府组织的无缝隙化

无缝隙政府以无缝隙组织为基本单位，