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2016年四川省委党校在职研究生备考《公共管理学》

2016年四川省委党校在职研究生

入学考试复习资料

《公共管理学》满分:100分

一、名词解释【4-5道,约20分】(把握主体、目的、价值导向、干什么事、什么内容等核心词汇)

1.公共管理就是公共管理主体为促进社会的发展、维护和增进公共利益、满足公众需要而对公共事务和公共部门进行管理的活动。(名词解释)

2.公共管理的主体包括国家行政机关即政府、非政府组织(NGO)和公共企业等从事公共管理的组织。政府是公共物品的主要提供者,非政府组织、公共企业是公共物品的重要提供者。

3.政府职能指的是政府在社会中所承担的职责和功能,它表明了政府的行为方向和基本任务。马克思和恩格斯认为,政府有政治统治和社会管理两大职能。其中政治统治职能是政府职能的核心。政府的社会管理职能是政府存在的基础和前提。

4.非政府组织英文缩写NGO,一般是指政府部门和营利组织之外的一切以服务大众为宗旨,为社会提供一定公共产品和公告服务的志愿团体、社会组织或民间协会等,具有组织性、民间性、非营利性、公益性、志愿性等特征。

5.公共企业,简单来说,就是指政府为了解决市场失灵问题,即出于向社会公众提供必不可少的公共产品和服务、解决外部效用问题、增进社会公正、调节和平衡宏观经济发展等目的建立和经营的企业。“高投入性”“低利润性”。

公共企业的性质集中体现在它的“公共性”方面,具体表现在:①企业所有权的公共性。

②公共产品的公共性。③企业宗旨的公共性。④生产手段的公共性。⑤分布领域的公共性。

公共企业的功能表现在:①纠正市场机制中自由竞争所导致的垄断。②解决外部性问题。

③解决公共产品供应问题。④在一定程度上缓解收入分配不公问题。⑤协调宏观经济运行。

6.公共政策是公共权力机关为了解决公共问题、达成公共目标,以保障和实现公共利益所制定实施的政策;是动态过程,包括政策问题的认定、政策规划、政策的合法化、政策执行、政策评估、政策调整与终结。

公共政策的特征:(六性)政治性:服务于相应的利益主体;目标取向性:定位和导向;权威性:以国家强制力量作为后盾;普遍性:针对共同性问题,一般性原则;稳定性和变动性:任何政策都有一定的生命周期预见性:连接现实和未来的行动准则;预见性:是对未来发展的一种指导所以要有预见性。

7.公共政策抉择就是由公共政策制定者根据政策规划建议和要考虑的相关事项,按照一定的决策制度和程序规定,对决策有关政策问题的行动方案作出选择的过程。

8.公共政策合法化是指法定主体为使政策方案获得合法地位,依照法定权限和程序(行政程序和立法程序)所实施的一系列审查、通过、批准签署和颁布政策法规的行为过程。

在中国,行政决策一般实行行政首长负责制。具体的行政决策程序如下:法制工作机构的审查、领导决策会议的讨论决定、行政首长签署发布政策。十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、

集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序。立法机关决策程序主要包括:提出议案、审议议案、表决通过议案和公布议案。

9.公共政策执行是政策执行者通过建立组织机构,运用各种政策资源,采取各种执行手段,将公共政策规划的内容由观念转化为实际效果,从而实现既定政策目标的活动过程。

影响政策执行的因素主要包括:①政策本身的质量(即政策的合法性、合理性、可行性);

②政策执行的资源(即政策执行的人力、物力、财力、权力);③政策执行的环境(主要指政治、经济、文化、社会、自然环境)。

10.公共政策评估是指特定组织为了判断政策结果实现政策目标的程度,依据一定的标准和程序,对政策过程、政策效果及政策价值进行测评和判断的一种政治行为;分为评估的组织和准备阶段、评估的实施、总结和撰写评估报告三个阶段。

11.公共政策监控是政策监督与政策控制的总称,是为了实现政策的合法化和保证政策的贯彻实施而对政策的制定、执行和终结等活动进行监督与控制的过程,其目的在于保证政策系统的顺畅运行,提高政策制定和执行的质量,促进既定政策目标的实现和提高政策效率。

12.公共政策的终结就是政策决策者在对政策进行慎重的评估之后,采取必要的措施,以终止那些多余的、不必要的、无效的政策的一种行为。导致政策终结是因为①政策成功,即政策使命完成;②政策失败,即失误政策的废止。

13.战略管理是指管理者把握情势和环境,通过策略的选择和实施、集中组织的资源,达成目标的行为及过程。通过对带有长期性、全局性和根本性的谋划与对策研究,涉及到组织政策的制定、组织机构的调整、资源的配置等方面。

14.公共部门人力资源是指政府机关、国有企事业单位中的工作人员的总和,既包括公务员、各类专业技术人员,又包括一般的劳务人员,他们是整个社会人力资源的重要组成部分。人力资源由数量和质量两个基本方面构成。

15.公共部门人力资源管理包括宏观和微观2部分。前者指公共部门系统,对各部门内外的人力资源供求状况进行宏观和中长期统计、预测、规划、制定人力资源管理的基本制度、政策、管理权限和管理标准,维持公共部门人力资源管理、流动和人才市场的秩序等活动,其目的为了营造良好的环境。后者是指每个具体的行政机关或国有企业事业单位,依法对本部门内人力资源进行开发、利用和管理的活动和过程。他们互为条件、相互保障,共同形成公共部门人力资源管理系统。

16.人力资源管理的目标应定位于①获取与开发公共管理工作需要的各类人才;②建立公共部门与工作人员之间的良好合作关系;③以高效管理和优质服务满足社会经济发展的需要,并满足工作人员个人成长和发展的需求。

17.零基预算:ZBB,美国企业界在20世纪60年代采用的一种财务管理形式,它要求每年初对每个项目都要进行重新评估,以达到有效使用资源的目的。零基预算指在编制成本费用预算时,每个部门的负责人对新预算年度中想做的所有事情进行审核,而不仅仅是修改上年预算或检验新增部分。必须重新审核每项工作计划,并测定不同层次服务所需的资金。

18.公共部门绩效管理是对公共服务绩效目标进行设定与实施,并对实现结果进行系统考察与追踪,推动绩效不断改进的系统活动和过程,包括绩效计划、绩效评估、绩效衡量、绩效追踪等四个最基本的功能活动。其中绩效评估是核心。

绩效管理的作用:①对组织而言,绩效管理是提高政府行政效率的动力。绩效管理则要求政府在提供公共服务的过程中,在执行程序和规则的同时,必须重视资源的有效配置,即“产出”好的结果,满足公民需求;重视“投入”与“产出”的比率,提高行政效率。②对员工而言,绩效管理是一种激励的手段。绩效评估的结果同员工的任用、晋升、奖惩、增资、培训等紧密地结合起来,这就为员工的工作行为提供了测量标准,必须会起到鼓励先进,鞭策后进,强化员工责任感的作用、有利于激发雇员的积极性,提高工作效率和工作质量。③对公共服务对象而言,绩效管理是一条监督的途径。体现在:一是可以监督公共部门责任的实现和落实;二是可以监督政府部门的科学决策,有利于政府公共部门信誉和形象的提高。

公共部门绩效管理的特点:①方向性。指公共部门绩效管理的目标导向。政府作为社会价值权威性分配的组织,它首先要明确的是政府为谁服务,为社会中的哪些人提供效率。政府在提高生产力的同时,是否促进社会公平的实现。②系统性。指公共部门绩效管理的过程导向。公共服务绩效管理是个复杂的系统工程,涉及面广,影响因素复杂,而且各个层次、种种因素相互交织、渗透、影响,可变性很大。③灵活性。指公共部门绩效管理的指标导向。政策目标不同,就应该有不同种类的绩效指标系统。

二、辩析题【20分】(先判断正误,并说明理由)

1.社会公平是公共管理主体提供公共产品和公共服务的法律和现实基础。(√)

2.公共管理不可能去解决所有社会问题。(√)

3.西方各国政府职能最为显著的发展趋势是政治色彩的淡化和社会管理职能的泛化和深化。(√)

三、简答题【20分】(严格按照知识要点,把握关键词)

1.公共管理与工商管理的区别。

答:公共管理的研究对象是国家政府社会公共组织的公共事务及管理过程,工商管理研究的对象是工商企业本身及其经营过程。

一是根本目标不同。前者提供社会成员福利、非营利性的产品服务不盈利为终极目标;后者生产销售产品最求利益最大化。

二是资源来源不同。前者消耗公共资源利用国家财政收入;后者资源不能是公共的,是在市场中获取的利润。

三是管理手段不同。前者以行政手段和法律手段为主,强调依法行政,经济手段为辅;后者反之。

2.公共管理的主要内容。

答:公共问题的确立·面向社会具有重要性、基础性和紧迫性的社会共性问题,并加以解决。

公共政策的制定·公共管理的最重要途径。公共权威按照一定的程序和方法,制定出解决问题的行为规范,行动指南和行为方案,维护公共利益,促进社会的协调发展。

公共产品和公共服务·提供市场和公民无力或不愿提供的公共物品,提供公共服务,是公共管理的主要职能。

公共资源·对各种公共资源(人、财、物、信息等)进行规划、组织、协调和控制等。

3.公共部门的特征。

答:公共性,管理公共事务,宗旨是维护和促进公共利益,资金来源和使用具有公共性,输出公共产品和服务。

权威性,公共部门在处理公共事务时运用的是公共性质的权力。

稳定性,组织体系和人员稳定。

合法性,能够被公众自愿认同,从而在行使公共权力时能得到公众的支持而不是抵触。

4.公共部门的功能。

答:承担社会行政、经济、行政等方面的管理任务,发挥着一系列的管理功能。

提供公共产品和公共服务。基本职责,国防、医疗、义务教育、法律法规的制定与实施,参与社会经济服务、社会保障与救济、环境保护、维护公民权益等公共事务。

社会经济管理。包括对宏观经济进行调控、维护市场经济秩序、对收入进行再分配等,从而维护和保障社会的公共利益和社会协调发展。

战略管理。通过对带有长期性、全局性和根本性问题的谋划与对策研究,决定管理方向和目标,涉及组织政策制定、结构调整、资源配置等,还涉及组织的计划、组织、协调、控制和指挥等各项职能。

人力资源管理。包括人力资源规划、人事分类、人员招聘与培训、绩效评价与管理、薪酬管理等。

5.现代政府组织运作的基本原则

答:人民主权原则—政府权力是公民让渡或委托于政府的,政府仅仅是公众的代理人,公民理所当然地拥有控制和监督政府的权力。

有限政府原则—现代民主政府的权力是相对的、悠闲地,政府权力以不侵犯公民合法权益为其基本限度。

分权原则—公共管理的复杂化和专业化,权力之间的相互制约。

法治原则—法治在某种意义上是对政府权力的勘定和限制,是对公民权利的规定和保护。

6.政府与国家的区别

对于政府,一般有广义和狭义两种不同的解释。广义的政府概念,一般是指执掌公共权力的各类国家机构,包括立法机构、行政机构和司法机构;狭义的政府是指拥有行政权力、履行行政职能的国家机构,即各级国家行政机关,包括中央行政机关和地方行政机关。

密切联系:政府(居民、领土)是国家构成的三个构成要素之一,是国家区别于氏族、部落的根本标志;政府代表国家行使公共权力,是国家的具体形态。

明显区别:政府只是国家构成的三个构成要素之一,国家概念的外延比政府概念的外延要大。

7.政府职能转变的核心要求。

我国政府职能转变的总体取向:切实转变政府职能,深化行政体制改革,创新行政管理方式,增强政府公信力和执行力,建设法治政府和服务型政府。(宏观)创造良好发展环境;(公共服务)提供优质公共服务;(监管)维护社会公平正义。

8.什么是公共企业。

公共企业,简单来说,就是指政府为了解决市场失灵问题,即出于向社会公众提供必不可少的公共产品和服务、解决外部效用问题、增进社会公正、调节和平衡宏观经济发展等目的建

立和经营的企业。“高投入性”“低利润性”。

公共企业的性质集中体现在它的“公共性”方面,具体表现在:①企业所有权的公共性。

②公共产品的公共性。③企业宗旨的公共性。④生产手段的公共性。⑤分布领域的公共性。

公共企业的功能表现在:①纠正市场机制中自由竞争所导致的垄断。②解决外部性问题。

③解决公共产品供应问题。④在一定程度上缓解收入分配不公问题。⑤协调宏观经济运行。

9.公共政策问题的认定条件。

①存在一种可以确认(指公众与政府对某一客观事实的存在及其严重性达成了统一的认识)的客观形势;

②出现强烈的公众诉求(公众由于感到不安或威胁,因而强烈的要求政府承担责任、采取行动,以有效地解决问题,消除公众的不安);

③形成明显的政策需要(问题到了非解决不可的地步);

④正常、民主、开放的问题觉察机制、过程。

10.非政府组织的含义及一般特征。

非政府组织(非营利组织)指以服务大众为宗旨,不以营利为目的,具有志愿性和自治性的社会组织。包括公共事业组织、民间非企业组织和会员性社团。非政府组织的一般特征为:

①组织性。非政府组织必须是制度化的正式组织,有常规的组织机构和管理体制,并开展经常性的活动。同时,非政府组织必须有正式注册的合法身份。

②民间性。非政府组织必须与政府组织分离,它不是政府组织的组成部分,不承担政府的职能,其决策层由不是政府官员控制的董事会领导。但这并不是说非政府组织不能让官员参与活动,也不意味着不能接受政府的支持,而是说要有自己的独立决策权,不为政府控制。(辩)

③非营利性。非政府组织成立的目的不是为其拥有者谋求利润,但这不是说它不能产生利润。它可以收费,在某些时期内还可能会有盈余,但是这种盈余必须遵循其服务于公众的基本宗旨,或者用于自身的发展,不能在其所有者或管理者中进行分配,这是非政府组织与以追求利润最大化为目的的营利组织的最大区别。(辩)

④公益性。非政府组织的目标是公益性的,其成员的活动也是为公共利益而服务。

⑤志愿性。非政府组织无论是参与社会管理活动、还是管理本组织的事务均由成员志愿参加。

11.公共政策执行(重点、常考)

公共政策执行是政策执行者通过建立组织机构,运用各种政策资源,采取各种执行手段,将公共政策规划的内容由观念转化为实际效果,从而实现既定政策目标的活动过程。

影响公共政策执行的主要因素概括为三大类,即公共政策决定、公共政策资源和公共政策执行环境。这三方面因素的性质、构成、态势及其相互间的关系模式,决定着既定的公共政策目标是否可以实现或实现的程度。①公共政策决定是指经由完整的法定程序,由法定的公共权力主体昭示公众的、关于某一特定政策问题的具有社会公共权威性的认定。这种规定的合法性、合理性和可行性直接影响政策执行的结果。②公共政策资源是指公共政策在执行阶段,政府以一定社会行为主体为诉求对象,运用国家公共权力解决一定社会问题的公共选择行为。为此国家要运用公共资源。公共资源的数量和种类就构成了有效执行政策的条件,也是政策执行效果的评价标准之一,它主要包括执行经费的数量、执行人员的素质、执行机构的地位和权威。③

公共政策执行环境是指除政策执行机构之外的诸多社会因素和自然因素的总和。其中社会因素主要在于公众关系和对政策执行的整合程度,自然因素主要在于自然条件的突发性变化。

公共政策的执行主要包括以下环节:①公共政策宣传。要使政策得到有效执行,就必须首先统一人们的思想认识,为正确有效地执行政策奠定良好基础。②公共政策分解。政策分解就是制定政策执行的计划。它是实施政策的另一项功能性活动。要使政策顺利进行,就必须对总体目标进行分解,编制出执行活动的路径,明确工作任务指向,使执行活动有条不紊的进行。

③公共物质准备与组织准备。就是做好必需的财力(经费)和必要的物力两方面的准备;要建立高效的组织机构、配备称职的领导者和政策执行人员,制定必要的规章制度,使人力、物力、财力得到最合理的运用。④公共政策实验。政策实验既可以检验政策,发现政策偏差,及时修正和完善政策,又可以从中得到带有普遍意义的东西,如实施的方法、步骤、注意事项等,为政策的全部实施取得经验。⑤公共政策全面实施。政策的全面实施是政策执行过程中操作性、程序性最强,涉及面最具体、最广泛的一个环节。全面实施政策要求严格遵循政策执行的基本原则,充分发挥政策执行的功能要素,以保证政策目标的圆满实现。

12.公共政策的评估与监控。

公共政策评估是有计划、有步骤进行的一项活动,一般可分为三个阶段。①评估的组织和准备阶段。在这一阶段主要任务有清晰政策对象、明确评估目的、制定相应的评估标准、选择科学的评估方法、制定合理的方案以及对专业人员进行培训。②评估的具体实施。利用各种调查手段全面收集资料,在此基础上进行系统的整理、分类统计和分析,采用恰当的评估方法,依据评估目标,由表及里、由此及彼,对政策的制定和执行情况作出客观公正科学的评价。③总结撰写评估报告。评价政策制定和执行中的优劣,总结经验,汲取教训,为以后的政策活动提供借鉴。

公共政策监控是政策监督与政策控制的总称,是为了实现政策的合法化和保证政策的贯彻实施而对政策的制定、执行和终结等活动进行监督与控制的过程,其目的在于保证政策系统的顺畅运行,提高政策制定和执行的质量,促进既定政策目标的实现和提高政策效率。

公共政策监督分为三个步骤:①事前,建立必要的制度、法规,明确职责。②事中,监督和反馈政策系统的运行情况,尤其是政策执行情况,掌握有关信息。③事后,对违背、践踏现行政策的行为予以惩处,纠正政策偏差。

公共政策控制由三个步骤组成,即确定标准、衡量绩效和纠正偏差。

13.公共部门战略管理的特点。

公共部门战略管理具有以下特点:①未来长远性。战略管理是立足于组织的长远利益,为组织的未来发展设立远景,规划蓝图,并将近期目标和长远目标有机整合。②全局整体性。战略管理是关注组织的总体格局,以组织的整体发展作为研究对象的总谋划。③协调一致性。战略管理就是要通过协调各方行动,使他们统一朝既定目标或方向努力,最终使组织成为一个具有竞争实力的整体。④现实可行性。战略管理各个环节应是相互关联的,体现出战略管理的可操作性和现实性。⑤相对稳定性。战略一经确定就具有很高的权威性,应保持其稳定性,从而使组织对已知的和预见到的机遇或威胁做出正面反应,否则,就失去其意义。⑥减少复杂性和不确定性。战略管理使组织能充分利用外部机遇,及时化解或避免威胁,并能超越组织目前的生存环境,减少复杂性和不确定性。

公共部门战略管理的兴起和发展主要来源于环境变迁的压力和角色变化的压力2个方面;其过程分为环境分析、战略规划、战略实施和战略评估四个环节。

14.重视公共部门战略管理的原因/公共部门战略的发展。

战略管理是指管理者把握情势和环境,通过策略的选择和实施、集中组织的资源,达成目标的行为及过程。重视公共部门战略管理的原因主要有:①环境变迁的压力。政府等公共部门面临前所未有的压力,如应对全球化、社会变革、经济政治改革,需要建立一个应对复杂性和不确定性,更有适应性的反映系统。②角色变化的压力。“小政府”无论在理论或实践上均获取了人们的广泛认同和支持。政府等公共部门就必须正确确定自己的职能、角色、地位、组织结构及其社会关系。③国际化和国际竞争的挑战。随着国际经济一体化和通信技术的发展,国际化成为一种趋势。全球化增加了治理的复杂性,同时使国家之间的竞争更为激烈,为了应付竞争压力,政府必须从更宏观的视野,更长远的观点制定国家发展的战略,提升国家发展的战略。④公共利益的挑战。公共利益不仅指公民的,公共利益要求政府治理兼顾整体利益与局部利益,兼顾长远利益与眼前利益。

15.公共部门战略管理过程。

公共部门战略管理的过程可分为环境分析、战略规划、战略实施和战略评估四个主要的环节:

①环境分析。环境分析是战略管理过程中的关键要素。公共管理环境是一个由生态环境的、文化的、政治的、经济的等多种交互作用的因素构成的系统,根据这些因素对公共部门决策的影响程度,又可以分为一般环境和具体环境:一般环境指作为整个公共部门决策背景的环境因素,如社会政治、经济、文化和科技因素等;而具体环境则是与公共部门的决策、管理直接相关的因素,包括组织内部的环境。环境分析的基本任务是运用系统思考和特定的分析模式或工具,分析影响组织的外部系统以及组织在这一特定外部系统背景下的优势与不足,了解外部的机会和威胁,从而奠定战略规划的基础。这一特定工具所进行的环境分析通常被称为SWOT分析。

②战略规划。战略规划是在环境分析的基础上形成和制定战略的过程,也是将战略意图转化为战略决策的过程。主要有以下几方面的活动:一是识别、确认重要的环境变化及趋势的议题;二是提出和确认战略管理的问题、目标和任务,主要是明确组织的性质、服务目标的需求、资源条件、工作领域和发展策略等;三是决定组织在一定时期内贯穿整个战略过程的主要价值;四是通过战略选择,确定组织应当采取的战略类型;五是选择和拟定战略行动的最优方案。

③战略实施。战略实施是战略规划的延伸,一般来说,战略规划是一个思维过程,偏重计划职能。而战略实施是行动过程,是在行动中管理和运用力量,主要关注的是效率,需要行动者之间更广泛的协调,偏重于组织和协调职能的发挥。具体而言,主要有以下几方面的活动:一是确定实际目标与实施的具体指标;二是进行功能战略的选择,即针对所确定的总体战略中的关键因素,强化组织提供公共产品和服务中的关键环节;三是进行有效的资源配置;四是建立与战略规划相匹配的有效的组织结构;五是建立和发展有效的沟通与协调机制;六是通过公共管理部门及社会营销,促进战略实施。

④战略评估。就是对战略实施进行监控,并对战略实施的纯净进行系统评估的过程。主要有以下几方面的活动:一是检查战略基础。通过对一些关键环境因素的再分析,了解构成现行

战略的机会与威胁、优势与弱点等是否发生了变化、发生了什么变化、发生变化的原因等,从而为进行战略的适时调整奠定基础;二是战略绩效评估。就是将战略规划目标与战略实施结果进行比较,确定战略实施已取得的成绩,并进一步评估组织的结构与资源配置是否与战略的要求相一致、战略是否与外部环境要求相一致、战略涉及的风险程度是否合适、战略实施的时间和方式是否恰当,等等;三是修正与调整战略。这是一个对已有战略进行重新决策的过程,即通过战略基础检查和战略绩效评估,决定是否实施战略、或调整战略、或重组战略甚至终止战略。

16.公共部门人力资源的特点。

①时代性。任何人力资源的成长与成熟,都是在一个特定的时代背景下进行的,时代条件制约着人力资源的数量和质量,人们也只能在时代为他们提供的条件下发挥作用。②能动性。人力资源在人类一切活动中心位置,起着主导和能动的作用,能够引导、操纵、控制其他资源。

③持续性。一般的物质资源只有一次开发或二次开发,形成产品使用之后,就不存在继续开发的问题。人力资源则不同,开发使用之后可以继续开发,使用过程同时也是开发过程,而且这种开发过程具有持续性。④高增值性。人力资源既是投资的结果,同时又创造财富。或者说,它既是生产者,又是消费者,具有二重性,因此在使用中会出现有形磨损和无形磨损。但人力资源在现代社会经济发展中呈现出收益递增的规律,它的投资收益率大大超过了其他资源。⑤消耗性。与一般物质资源相比,人力资源的一个显著特点是:若不加以利用,处于闲置状态,就具有消耗性。因为人力资源在其闲置过程中,为了维持自身的生存,必须消耗一定数量的其他物质资源,这是活资源用以维持生命所必不可少的消耗。这种消耗意味着,一部分人力资源处于闲置状态,如未得到使用或暂时失业,其组织或社会就必须付出必要的经济补偿和物质保障。由此提出了人力资源管理中培训转岗、强化再就业措施以及建立社会保障体系的重要性。

⑥创造性。人类通过知识的积累和智力的开发,创造了工具,使自身的器官功能得以延伸和扩大,从而增强了自身能力,制造了丰富的生产资料和生活资料。尤其是新科技革命的兴起,高新技术的迅猛发展,人的知识和智力得到急速发展,人力资源表现出极大的和丰富的创造力,故予以挖掘,则能使之变成巨额财富。⑦政治性。如果说上述特点是所有人力资源所共有的话,那么,政治性则是公共部门人力资源所特有的。公共部门的人力资源必须拥有较高的理论水平。政策水平、法律观念、政治品质、道德觉悟,以及对社会公众服务的热情、良好的工作态度和工作作风。

17.公共部门人力资源管理的特点。

公共部门人力资源管理具有一定的特殊性。①公共性与公益性。公共部门尤其是政府组织,是人民权力的授予者和委托权力的执行者,应按照社会的共同利益和人民的意志,从保证公民利益的基本点出发,制定与执行公共政策。②政治性。由人力资源本身具有的政治性决定,公共部门人力资源管理就具有显著的政治性。特别是我国的公务员制度,由我国“党管干部”制度所决定,强调德与才的考评,并不遵守西方所谓的“政治中立”原则,因而政治性更强。③公开性。现代公共行政要求政府部门的管理活动公开透明,人力资源管理作为公共管理的重要内容,也要体现公开性特点。④合法合规性。国家制定专门的法律法规和人事管理制度对公共部门工作人员的管理行为进行规制,一方面保证他们依法合理地行使公共管理的权力;另一方面,也明确了考评的规范和公民进行监督的依据。⑤复杂性。一方面,公共部门的行政机构、

管理体制、部门层级、职责要求、制度规划等庞大、繁杂,使得其管理纵横交错、十分复杂;另一方面,公共部门人力资源管理的公共性与公益性、政治性、公开性也决定了公共部门人力资源管理的复杂性。

18.公共部门人力资源管理的基本任务。

①建立和完善公共部门人力资源获取、使用、发展的科学的理念、合理的体制、有效的机制与良好的组织文化,这是对人资源有效开发、合理利用和科学管理,以及满足其个人成长和发展的基础。具体包括:第一,引进和确立先进的公共部门人力资源管理的理念、思想和原则;第二,建立和完善公共部门人力资源的管理体制;第三,设计和改进公共部门人力资源的各种管理机制;第四,变革和建设公共部门的组织文化。②求才。求才就是人力资源管理部门通过各种渠道,借助各种方法,为公共部门寻求和吸收优秀人力资源。求才的关键是培育良好的组织形象。例如:公务员聘任制。③用才。对已经选聘的人力资源,公共部门要真正关心、真心尊重、充分信任、大胆使用,尽最大可能发挥其潜能,做到人尽其才。组织只有用好人,才可能求得人才、留得人才。用才的关键是树立“以人为本”的管理思想。④育才。公共部门在使用人力资源的同时,还要通过建立健全教育培训体系,借助个人开发、职工生涯开发、组织开发,进一步开发人力资源的潜力,使其在适应社会发展与公共部门发展的需要的同时,也实现了自己的职业生涯规划。育才的关键是形成“管理即教育”的管理哲学。⑤激才。人力资源管理的一个重要内容是激发人的主动性和创造性,因此,组织应凭借各种激励措施,如目标管理。考核评估、薪酬福利、晋升政策。奖惩机制等,以形成良好的激励机制,最大限度地调动人的主动性、发挥人的创造性。激才的关键是产生组织文化的凝聚力作用。⑥留才。人才是组织兴旺发展之本,必须珍惜人才,留住所需人才。为此,人力资源管理需要建立完善的人力资源保障、激励机制,给他们以成长、发展的空间和动力。留才是对上述几项管理任务实现状况的综合评价,如果管理部门没有完成渴望求才、合理用才、科学育才等管理任务,也就无法留住人才。留才的关键是极大地满足人们的需要。显然,上述诸项任务组成一个整体,断然不能把任何一项管理任务与管理整体割裂开来,否则,它会影响到管理的其他环节甚至全局。

19.公共部门人力资源管理的职能。

公共部门人力资源是指政府机关、国有企事业单位中的工作人员的总和,既包括公务员、各类专业技术人员,又包括一般的劳务人员,他们是整个社会人力资源的重要组成部分。公共部门人力资源管理具有以下职能:

①人力资源规划。这是公共部门对整体的人力资源按组织目标分析后给出数量上、质量上的明确需求并付诸实施的一系列程序、措施、政策和时间顺序。

②人力资源获取。是指公共部门从组织内外招聘、甄别、选拔和录用合格人员。这必然涉及人力资源的测评技术。

③人力资源开发。是指为了保证工作人员拥有与工作岗位相匹配的知识和技能,并在此基础上进一步提高工作绩效,同时也使员工得以不断发展的一系列政策、方法和程序等。

④人力资源维护。是指维持工作人员的工作能力、保障其权益而制定的一系列政策、措施等。主要包括薪酬福利、权利与义务、健康与安全、劳动关系、纪律和奖惩。

⑤人力资源研究。这是公共部门所面临的人力资源管理的一个重要职能,正越来越受到人们的重视。,每一个组织所面临的人力资源管理的问题都是具体的,发展出一套最适合本组织

的目标、任务、环境、工作特点、员工特点的人力资源管理系统是非常必要的。

20.公共部门人力资源管理与传统人事管理的区别。(重点)

①观念的区别。传统的人事管理以事为中心,要求人去适应事,始终强调个人服从组织需要,服从事业的需要,很少考虑个人的专长、兴趣及需要;而人力资源管理是以人为本,把人当成组织中最具活力、能动性和创造性的要素。人是组织得以存在和发展的首要的、决定性的资源。组织的人力资源管理就是围绕人这一要素展开的。传统的人事管理将人力较多地视为成本,算人头帐,较少算人力在使用过程中创造出高于其“成本”的效益的人力帐;而人力资源管理把人力当成资本,当成能带来更多价值的价值。②管理内容与范围的区别。传统人事管理的实践是以个体为中心,而人力资源管理则是以团队为中心,对人力资源的开发也由个体转向了团队。现代人力资源管理强调人才的开发、行为管理和职工终身教育与自我完善,管理的范围已从传统的正式组织范围扩大到非正式组织范围。③组织结构的区别。传统人事管理以“树型”的组织结构(包括直线型、职能型、直线职能型、事业部型等组织结构)为主,后来发展为“矩阵型”结构(如以项目组与事业部或职能部门为联系的纵横制组织),进而双出现了“特许专营”、“战略同盟”、“虚拟企业”等“网络型”的组织结构。与传统结构的不同之处在于,这种结构使管理者对新技术、新产品以及来自海外的种竞争具有更强的应变能力,特别是由于当今国际互联网与计算机辅助管理的大型信息处理系统的完善,使得网络型的组织结构能执行对一些非直接性“雇员”的管理职能。通过计算机网络,组织外的这些资源可以与原组织联系、交流、服务、咨询。当然,网络型组织结构并不是对所有组织都适用的,但它与传统组织结构的区别,将导致传统意义上的劳动人事管理无论在概念上还是在方法手段上都显得不适用了。④工作重点的区别。传统人事管理只注重使用人现有的才能,而不注重开发人的潜能;而人力资源管理把人力资源开发放到首位,但这并不意味就不重视人力资源的使用管理。使用的是目的,而开发手段,开发人力资源的目的是为更好、更有效地使用人力资源。⑤管理作用的区别。传统人事管理的作用是效率的提高与工作生活质量的提高。而现代人力资源管理则大大超过了这两个作用,具有决定组织命运的战略性作用。提高效率、提高工作生活质量是人力资源管理的直接的、微观上的作用,而战略性作用则是整体性的、长期的。人力资源管理被提高到组织战略高度来对待。⑥管理目标的区别。传统人事管理的目标是吸引、留住和激励员工;而人力资源管理的目标则更关注组织在竞争力、利润、生存能力、竞争优势和劳动力的灵活性等方面的提高。⑦管理地位的区别。传统人事管理部门被视为是非生产、非效益部门;而人力资源管理部门被视为生产与效益部门。

21.公共部门人力资源开发的指导思想。

公共部门人力资源开发的指导思想。我国公共部门人力资源开发要坚持以马克思主义基本理论、科学发展观和党的基本路线为指导,贯彻人力资源开发为国民经济和社会发展服务,为提高国家管理水平和政府行政效率服务的原则,坚持面向世界、面向未来、面向经济建设主战场的方针。人力资源开发要努力做到稳步增加数量、大力提高素质、合理调整结构、科学配置管理、充分发挥公共部门人力资源在国民经济和社会发展中的作用,形成一支庞大的高素质的人才队伍。具体而言,我国人力资源开发的指导思想有以下几个方面:①坚持为社会主义现代化建设的宗旨。这是我国公共部门人资源开发的根本方向。公共部门人力资源开发要根据经济发展与社会主义现代化建设的要求,统筹安排,超前预见,以保证人力资源的数量和质量、

素质和结构等与国民经济和社会发展相协调,与“两个转变”相一致,与可持续发展战略相适应。②突出公共部门人力资源开发的整体性。在开发战略上,要纳入国民经济和社会发展计划,同步安排,加大力度;在开发内容上,除了预测与规划、教育与培训、选拔与使用、培植与管理外,还应包括激励与保障等一整套相应的配套机制;在开发动力上,包括国家与社会、群体与个人以及各方面的协调合作,形成合力,整体推进。③坚持四个原则。一是党管干部原则;二是德才兼备的用人标准和干部队伍“四化”方针;三是开放原则,研究和借鉴、吸收世界各国人力资源开发的成功经验;四是创新原则,创造一个公开、平等、竞争、择优的用人环境,建立一套能上能下、能进能出、充满活力的管理机制,形成一套法制完备、纪律严明的监督体系,开创人才辈出、人尽其才的局面。

22.公共部门人力资源开发的目标和任务

①建立较完备的公共部门人力资源管理法制、体制和机制。认真贯彻落实《中华人民共和国公务员法》、《事业单位人事管理条例》等相关法律法规的基本精神和规范要求,把我国人事管理推向民主化、科学化、法制化轨道,这是公共部门人力资源开发的重要目标和任务。②建立健全人力资源市场体系。让市场机制在公共部门人力资源配置中起基础性作用,逐步实现个人自主择业、单位自主择人,国家宏观调控、市场供求调节,社会服务完善、人才资源合理流动。③建立健全公共部门人力资源的宏观调控体系。通过制定并实施发展规划,采取政治、经济和法律等多项措施,形成一套行之效、健全合理的公共部门人力资源配置与管理的宏观调控体系。④通过预测与规划、教育与培训、选拔与使用、配置与管理等环节,实现全方位、全过程的公共部门人力资源开发,努力建设和造就一支精干、高效、廉洁的包括公务员在内的高层次、高素质的人才队伍。

23.公共预算管理的特点。

公共预算管理是政府管理的主要内容,具有以下特点:①全面性。又称完整性,指预算应包括所有的政府年度收入和支出,实现全部政府资金都纳入政府预算管理,反映出政府的全部财政活动。同时,全面性要求预算能够充分反映本级和次级政府合并的财务状况,应该覆盖所有的财政政策目标、宏观经济筹划、预算的政策基础和可确认的财政风险等。②年度性。又称为计划性,指政府预算按年度编制并按年度向立法机关报告。预算年度又称财政计划年度,系指政府预算的有效起讫期限,年度性为合法预算划定了时间界限。③合法性。又称为法律权威性,指公共预算管理的多个环节都必须遵循法定程序,经立法机关批准,受立法机智的约束,立法机关也只有依据预算才可调度资金。没有立法机关的决策,任何机构均无权改变公共预算,整个公共预算管理的过程具有明确的法律权威性。④透明性。指政府公共预算应该成为对全社会的公开性文件,其内容能为全社会所了解。公共预算既然是为社会公共利益服务的,理应向全社会公开,每个社会成员都享有全面、平等了解政府公共预算信息的机会和权利。⑤政治程序性。政府公共预算本身就是一种公共政策,其制定和实施都具有明确的利益倾向,在本质上就是政治性的。

23.公共预算的功能。

①反映收支。作为政府年度公共收支计划,预算的功能首先是反映政府的范围和公共收支状况。从形式上看,预算就是按一定标准将公共收入和公共支出分门别类地列入特定的表格;它不仅表明了政府各部门及其机构是如何使用经费的,也表明了政府的各项收入是从何种来源

筹措的,因而成为反映政府活动的一面镜子。从实际经济内容看,预算的编制是政府对公共收支的计划安排,预算的执行是公共收入的筹措和使用过程,预算的执行结果又会形成决算。预算反映着政府介入经济社会生活的范围、规模和程度。一本政府预算,就是一本政府活动的详细计划和记录。也许是由于这个原因,一位美国经济学家曾这样写道:“要了解联邦政府将要做些什么或已经做了什么,看一看联邦政府预算就足够了。”②控制支出。公共预算的另一个重要功能体现在它对公共支出的控制上。政府官僚的政治行为特点是追求公共机构权力的极大化,而公共权力的增大与公共支出的规模正相关,这就意味着,如不对公共支出加以有效的控制,很可能会出现公共物品或服务的供给过剩。预算恰恰就是控制公共支出规模的一个有效手段。一方面,政府的全部收支项目及其规模都纳入预算,预算能够全面地反映政府的收支状况;另一方面,预算作为公共选择的一个重要内容,必须经过国家立法机关的审批才能生效,并最终形成国家的重要立法文件。这就使得政府的支出被置于公民(投票者)、代议机关的监督和制约之下,而通过这一监督和制约,实际上形成了对公共支出规模的有效控制。

24.公共管理变革的特点。(重点)

①部分政府经济职能市场化。政府经济职能市场化就是要处理好政府计划与市场之间的关系,将市场竞争机制引入公营部门。同市场相比较,计划有一系列缺陷;计划受政治而不是政策推动,计划不能快速适应环境的文化等。政府经常因计划而遇到麻烦,政府应该把以市场为导向的思想应用到政府的管理中去,重新规范市场。在全球化时代,随着信息技术的不断发展,市场的作用也在加强。市场意味着选择,竞争和机会。实行市场经济的车家,不得不重视和利用市场机制,以求得更佳的效果

②政府行为的法治化。政府对经济的过分管制会导致许多弊端的出现。由于缺乏适当的制约机制,政府的权力与规模在不断扩大,形成大政府。经济学家弗里德曼认为,在大政府中,“有效的权力实际上掌握在少数受益者手里,而且这些小小的利益集团取得的收益越多,政府就会越大,税收也会越高”。并且,“大政府越发燕尾服,自由就越少,政府职能也就越难以精简”。在政府行使的职能中,要明确政府不应该做什么,而不是应该做什么。对于政府的权力范围是“法无明文规定即禁止”,即政府的行为要以法为据,政府治理要法治化。

③政府决策的民主化。政府决策的民主化是在传统普选制度、政党政治与利益集团政治基础上实现的政府行政日益公开化,提高政府公共政策对公民需求的回应性等。它要求增强政府决策的透明度,建立公众参与决策的制度,赋予公众在国家决策上的发言权,公众按照法律赋予的民主权利,通过各种形式反映社会生活中的各种问题,提出各方面的建议、主张。

④政府权力的多中心化。政府权力的多中心化要求政府对社区授权,提高地方的自治水平。社区与政府提供的公共服务相比较而言要更有针对性,因为社区对其成员的责任关切超过了服务提供系统对其服务对象的责任关切,社区比专业人员更了解自己的问题。比起大型的官僚服务机构,社区更灵活、更有创造性,社区比提供服务的专业人员花费更少,社区比官僚机构或专业服务人士能够更有效地实施行为规范协标准。因此,政府不应该也不必要把一揽子事情都由自己来管,管一些自己不该管的事情,而应该授权给社区进行管理。另外,政府通过参与式民主给公民授权,还可以授予地方政府行政立法权,促进基层的民主建设。

四、论述题【3选2,40分】(要点要齐,内容要充实、篇幅要长,结合实际展开分析,不能具体结合的至少应有关键词)

1.论述政府与市场、社会的关系及其角色定位。

只有将政府干预与市场调节紧密结合,相互配合使用,才能弥补二者的不足,发挥各自优势。

市场失灵与政府干预。市场失灵—市场缺陷而引起的资源配置的无效率市场垄断,公共物品提供、市场经济的外部性(某一活动或项目的效益或成本,被与该项目无关的人所享有或承担),市场波动不稳定、收入分配不平、信息不对称等。

政府失灵的主要类型:政府的“内在性”与政府规模膨胀、提供公共物品的低效率、寻租和腐败、公共政策失误。

多元化管理体系:在市场机制能起有效作用的领域,应该由市场机制起主要作用,政府不要管的过多,管得过死;在市场失灵而政府干预比较成功的领域,政府应该担负起主要责任;而在市场失灵和政府失灵同样存在的一些领域,政府应该由直接干预变为间接指导,鼓励和培育第三部门和非营利组织参与到其中,建立起一个以政府为核心的主体多元化的公共管理制度框架。总之,处理好政府与市场的关系,就是要使市场在资源配置中起决定作用和更好的发挥政府作用。

社会指的是和经济政治生活分开的社会生活领域,社会保障、服务、环境保护社区服务等方面的内容,这些内容和我们所说的侠义的公共事务范围是一致的。

当前公共管理的理论和实践都表明:管理主体上,对社会公共事务的管理不能由政府独自承担,必须鼓励额和引导非政府组织加入到社会公共事务的管理上来,同时,公众、私人企业也可以在公共部门的授权、监督和指导下参与公共产品和服务的供给。具体而言,一是推进社会事业改革创新;二是改进社会治理方式(综合治理);三是激发社会组组活力(加快政社分开);四是创新有效预防和化解社会矛盾体制(社会稳定风险评估机制);五是健全公共安全体系(食药安全监管、安全生产管理、防灾减灾救灾体制)。

在管理方式上,应该更多地发挥市场发挥作用.在市场机制能有效发挥作用的领域政府不应该越俎代庖社会。

“小政府”两方面的内容:政府要有所为、有所不为,不应该包揽一切,要让市市场机制发挥主要作用_而政府的作用则是维护秩序、制定法律法规、制定宏观政策和发展规划、监和参与主体的行为、协调各方面的矛盾、提供一些第三部门和私人部门无法提供的公共物品,小政府不意味着“弱政府”,相反,政府从紧杂的社会事务中解脱出来,可以从宏观上制定政策和战略,这反而是政府功能的强化.另一方面则是指政府的规模必须缩减,人员必须精干,同时要明确政府机构及人员的职责范围,减少行政成本,提高行政效率。

“大社会”是指扩大社会的自治功能,政府给予社会更大的自主权,培育第三部门或非政府组织让其和政府一起,成为社会公共事务的哲理主体非政府组织要接受政府的授权,承担政府留下的责任,接受政府的监督.公众和私人部门可以参与进来,从而建立起对社会公共事务的多元化管理和参与体系,与此同时,要建立社会对政府的监督制约机制。“小政府、大社会”的模式需要政府对社会进行从上至下对社会进行宏观管理,也需要社会自下而上地财政府权力进行制约,监督政府官员的腐败行为.要逐步建立健牟非政府平织和公众的民主参与制度和渠道。

2.推进和深化中国行政管理体制改革的进程和总体目标

推进和深化行政管理体制改革的进程:经过30多年的改革开放,历经6次(1982-1988-1993-1998-2003-2008)集中的机构和行政管理体制改革。

推进和深化行政管理体制改革的总体目标:改革的总方向——建立和完善中国特色的行政管理体制。遵循建立和完善中国特色行政管理体制的总方向,具体说来有三个层次的内容:①从面对的经济政治文化社会建设任务和体制改革的目标看,中国特色的行政管理体制应当适应建设社会主义市场经济、民主政治、先进文化与和谐社会的需要。②从职能转变、政府规模、组织结构和人员素质看,中国特色的行政管理体制应当符合职能转变到位、政府规模适度、组织结构优化、人员素质良好的要求。③从权责配置、事权划分以及决策、执行、监督这三个行政权运行的主要环节看,中国特色的行政管理体制应当实现权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的目标。

我国推进和深化行政管理体制改革的总体目标是,切实转变政府职能,深化行政体制改革,创新行政管理方式,增强政府公信力和执行力,建设法治政府和服务型政府。到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。

3.论述推进和深化行政管理体制改革的基本要求

①加快建设法治政府和服务型政府,确立改革的指导思想、基本原则;深化行政管理体制改革,要高举中国特色社会主义伟大旗帜,以邓小平理论和“三个代表”重要思想和科学发展观为指导,深入贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神,按照建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府的要求,着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能,做到权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力,为全面建设小康社会提供体制保障。

深化行政管理体制改革,必须坚持以人为本、执政为民,把维护人民群众的根本利益作为改革的出发点和落脚点;必须坚持与完善社会主义市场经济体制相适应,与建设社会主义民主政治和法治国家相协调;必须坚持解放思想、实事求是、与时俱进,正确处理继承与创新、立足国情与借鉴国外经验的关系;必须坚持发挥中央和地方两个积极性,在中央的统一领导下,鼓励地方结合实际改革创新;必须坚持积极稳妥、循序渐进,做到长远目标与阶段性目标相结合、全面推进与重点突破相结合,处理好改革发展稳定的关系。

②坚持党的统一领导,抓住重点、统筹兼顾、稳步推进;行政管理体制改革是全面深化改革的重要组成部分,必须坚持党的统一领导。把政府全面履行经济调节、市场监管、特别是社会管理和公共服务职能作为行政管理体制改革的核心和重点,在此基础上,优化设置政府机构,科学配置政府职能,完善公共服务体系,规范政府运行机制,创新政府管理方式,健全政府管理制度,加强政府公务员队伍建设和政风建设,推进政府体制的系统化和整体化改革。

同时必须看到,行政管理体制改革是经济体制改革、政治体制改革、社会体制改革以及其他各项改革的连接点、交汇点和关节点,牵一发而动全身。必须坚持积极稳妥、循序渐进,抓住政府职能转变这个重点,做到长远目标与阶段性目标相结合、全面推进与重点改革突破相结合,处理好改革发展稳定的关系。

③重视民主的基础性作用,善于运用法治手段推进和保障改革;行政管理体制改革的长期性、系统性、艰巨性和复杂性,决定了在大的改革决策出台之前,必须充分发扬民主。行政管理体制改革的决策过程,也就是汇集民意、集中民智、统一思想、形成共识的过程。任何忽视民主在行政管理体制改革中的作用,关门改革,把改革封闭化和神秘化的认识与做法都是不可

取的。同时,由于各级政府本身既是改革的决策者、执行者和推动者,又是改革的对象和利害关系人,因而必须依法加强对政府改革权力的约束、改革决策的规范、改革过程的控制和改革成果的巩固,严禁部门利益、地方利益和个人利益影响改革决策,干扰改革进程,确保改革成果的规范化、制度化和法律化。

④遵循共同规律,学习借鉴世界各国的有益经验和通行做法;自20世纪70年代以来,世界上很多国家为了放松行政规制、缩减政府规模、提高行政效率,更好地适应经济全球化的需要,普遍开展了一场声势浩大的公共行政改革运动。我们要认真总结世界各国公共行政改革的成效和经验,真正把行政管理当作一门科学来看待,承认它有一些共同的规律和做法。例如,西方国家的行政管理体制大都机构设置比较简洁,职能分工比较明确;强调宽职能、大部制,决策、执行、监督机构适度分离和相互制约;管理层次和幅度适中;中央与地方的关系建立在法治化的基础之上;重视行政管理方式的改革和创新等等。我们要在立足中国国情,立足我国的基本政治体制、经济体制和行政体制,立足我们自己的成功经验和首创精神的前提下,有分析、有选择地学习借鉴一些发达国家公共行政的理论、制度和方法,以有益于完善中国特色的行政管理体制。但同时也要注意防止两种倾向:一是囫囵吞枣,不问国情,照抄照搬;二是把一些西方国家尚在探索、还不成熟的理论、制度和方法拿过来盲目套用,如前几年有少数地方和部门过度倡导与仓促推行的公共服务市场化、民营化就是一例。

4.论述深化行政管理体制改革的重点任务。

①转变和科学配置政府职能,解决好政府应当做什么的问题;职能是政府的核心,加快转变政府职能,这是深化行政管理体制改革的核心。特别是党的十六大以来,逐步健全和完善了政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四项职能。党的十八大提出,要按照建立中国特色社会主义行政体制目标,深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开,建立职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。深化行政审批制度改革,继续简政放权,推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。这些规定明确了政府职能的内容和重点,总体划清了政府与市场、政府与企业、政府与事业、政府与社会的范围与边界。细化了不同层级政府和不同行业部门的职能框架与事权划分,加强政府职能与机构设置的配套改革,发展公共服务型事业单位和社会组织来更多的承接公共服务职能,以采取切实有效的措施推动政府职能真正转变到位、配置到位和履行到位,坚决克服不同程度存在的政府管理的“越位、缺位、错位和不到位”现象,实现政府职能向创造良好的发展环境、提供优质高效的公共服务和维护社会公平正义的根本转变。

②合理确定政府行政人员和行政支出规模,解决好政府应当有多大的问题;政府职能决定政府规模,决定政府应当有多少行政人员和支出;而政府规模又直接影响着政府职能的全面和有效履行。政府规模问题十分重要,如果不在科学界定政府职能、准确分析统计数据、深入比较中西方国家异同的基础上合理确定政府规模,就有可能误导我国的行政管理体制改革。我国由于国家大、人口多,经济社会处于急剧转型阶段,发展改革稳定的任务很重,面对经济全球化和综合国力竞争的压力很大,加上传统上社会自治力量严重不足,因而政府的事务不可能太少,政府的职能和作用也不可能太小,所以不可能建立一个“小政府”、“弱政府”乃至“无为政府”,当然也不应当是一个“大政府”和“全能政府”,而应当建立一个“适度规模、高效有力”的政府。关键是要在科学界定不同层级、不同部门行政机关的职能、职权和职责的基础

上,在严格控制编制和行政支出总体规模的前提下,以强化政府执行力和提高政府效能为出发点,以加强经济调节、市场监管、特别是公共服务和社会管理为落脚点,正确确定中央与地方各级政府的合理规模。

③调整优化各级政府的横向组织机构和中央与地方政府的纵向组织机构,解决好政府应当是什么结构的问题;政府职能和政府规模决定政府结构,而政府结构又反过来影响与制约着政府职能和政府规模。政府结构由横向和纵向两方面组织机构所构成。

从横向上看,为了着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门、权力滥用和副职较多等问题,要按照十七大的统一部署,建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制;理顺决策、执行、监督三者之间的关系,使其在总体协调下适度分离并相互制约;要按照十八大的要求,统筹党政群机构改革,严格控制党委、政府和人大、政协机构设置和编制,严格按照规定职数配备领导干部,减少机构数量和领导职数,严格控制财政供养人员总量,降低行政成本,推进机构编制管理科学化、规范化、法制化;要加大机构整合力度,稳步推进大部门制改革,理顺和健全部门职能职责体系;要推进事业单位分类改革;优化行政层级和行政区划设置,有条件的地方可探索省直接管理县(市)改革,深化乡镇行政体制改革;要完善体制改革协调机制,统筹规划和协调重大改革。

从纵向上看,要在有利于加强中央统一领导和调动地方积极性的前提下,进一步理顺中央与地方(特别是中央与省)之间的关系,明确划分中央政府与地方各级政府的职能、事权和责任,规范垂直管理部门与地方政府的关系,减少行政层次,降低行政成本,创新中央对地方的调整手段和治理方式,把中央与地方的关系真正建立在制度化、法律化和程序化的基础之上。

④改革创新政府决策机制、运行机制和管理方式,解决好政府应当如何运转和管理的问题;政府职能、政府规模和政府结构更多地是从静态角度来考察行政管理体制改革问题,而政府的决策机制、运行机制和管理方式则更多地是从动态角度来考察行政管理体制改革问题。在明确了政府应当做什么、应当多大、应当是什么结构之后,解决政府如何运转和管理的问题就显得更加重要和突出。要完善科学民主的行政决策机制,改革行政审批制度,推行电子政务,实行政务公开,开展绩效评估,建立行政问责制度,同时要善于运用行政规划、行政指导、行政奖励、行政合同等柔性的行政管理和服务方式,并不断创新其他好的方式方法,以降低行政成本,提高行政效率,不断推进从管制型政府向服务型政府的深刻转变。

⑤依法全面履行政府职能,建设法治政府,解决好政府应当如何执法守法的问题;科学合理的政府职能、政府规模和政府结构,必须通过法律加以确认,否则很难固定;科学民主的决策机制、运行机制和管理方式,必须通过法律加以规范,否则没有保障;更重要的是,行政权的行使必须纳入法治的轨道,否则便会滥用。各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作,创新执法体制,完善执法程序,推进综合执法,严格执法责任,建立权责统一、权威高效的依法行政体制,加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。依法全面履行政府职能,推进机构、职能、权限、程序、责任法定化,推行政府权力清单制度,坚决消除权力设租寻租空间。健全依法决策机制,把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序,建立行政机关内部重大决策合法性审查机制,建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。深化行政执法体制改革,健全行政执法和刑事司法衔接机制。坚持严格规范公正文明执法,依法惩处各类违

法行为,加大关系群众切身利益的重点领域执法力度,建立健全行政裁量权基准制度,全面落实行政执法责任制。强化对行政权力的制约和监督,完善纠错问责机制。全面推进政务公开。坚持以公开为常态、不公开为例外原则,推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。

⑥努力建设一支高素质的行政管理队伍,解决好政府应当为谁服务、如何服务的问题。行政管理体制改革不能见物不见人,见机构不见人。公务员是政府管理的主体,反映着政府形象,体现着政府作风,代表着政府声音。同时,公务员又是行政管理体制改革的推进者和实施者,是行政管理体制改革的活的灵魂。如果没有一支德才兼备的高素质政府公务员队伍,就不可能建立一个完善的行政管理体制,建立了也不可能有效运转。因此,我们一定要把建设一支高素质的政府公务员队伍作为行政管理体制改革的重中之重,把为谁服务、如何服务作为加强政府公务员队伍与作风建设的核心问题来抓。要严格按照《公务员法》的规定,通过激励和约束两种机制,实践锻炼和培训提高两条途径,不断培养并强化政府公务员为人民服务的施政理念和优良作风,切实提高政府公务员科学行政、民主行政、依法行政的行政能力,真正把政府公务员培养成人民的公仆,把人民政府建设成为人民服务的政府。

以上政府职能、政府规模、政府结构、政府运行机制与管理方式、政府依法行政、政府公务员队伍与作风建设6个方面,是一个相互联系的整体和自我循环的系统,共同构成了中国特色行政管理体制的基本框架和主要内容。

5.论述推进行政管理体制改革的主要方法。

遵循科学的改革方法至关重要。建立和完善中国特色的行政管理体制,要求在改革方法上注重四个方面的统一。

①在改革的战略规划上,应注重系统思维与问题意识的统一;应当看到,行政管理体制改革是一项系统工程,具有综合性、结构性和配套性。它既是政治体制改革、经济体制改革和社会管理体制改革的一个重要组成部分,本身又自成体系。这就要求谋划改革者必须要有高屋建瓴、总揽全局的宽广视野和系统思维,把行政管理体制改革放在特定时代的经济、政治和社会大背景下来整体思考、设计和推动。但另一方面,行政管理体制在每一历史时期和发展阶段又有其最突出的问题,“问题就是时代的声音”,问题就是改革的重点,问题就是旧体制的突破口和新体制的生长点,这就要求我们必须以问题为导向来确定改革的重点任务,弥补行政管理体制的薄弱环节,保证行政管理体制改革真正能解决最突出的矛盾和问题。没有系统思维,行政管理体制改革就容易被表面现象所左右,忽视它的整体性、长期性和复杂性,头痛医头,脚痛医脚,使改革遭受挫折甚至失败;而没有问题意识,行政管理体制改革又会把握不住重点,胡子眉毛一把抓,使改革难以取得突破和实效;只有系统思维与问题意识相互作用、相互补充、相互推进,才能牢牢把握住行政管理体制改革的本质、重点和关键。

②在改革任务的部署上,应注重长期目标与近期重点的统一;毫无疑问,行政管理体制改革是一项长期而艰巨的历史任务,伴随着社会主义市场经济体制和民主政治体制建立和完善的全过程;因此,建立和完善中国特色的行政管理体制必须要有长期目标和总体规划,以明确改革的路径与方向,防止改革左右摇摆或走大的弯路。但与此同时,行政管理体制改革又是阶段性与连续性统一的过程,是一步一个脚印的渐进过程,一个时期有一个时期的改革重点,一个阶段有一个阶段的改革任务;因而改革又必须要有长期目标下的近期目标,总体规划下的短期

安排,以确定每届政府的改革重点和部署每个年度的改革任务,保证行政管理体制改革的前后衔接、有序推进。

③在改革举措的实施上,应注重质的突破与量的积累的统一;中国的改革在本质上是一场自我革命。行政管理体制改革也不例外。这就要求每届政府在任期内都要有一些大的改革动作和集中的改革举措,以保证改革的实效和力度,促进行政管理体制从计划经济体制向市场经济体制的质的转变。但是,我们也要纠正一种误解,一讲行政管理体制改革,就是机构大调整、人员大精简的“大改革”和“硬改革”,声势很大,动作很大。实践证明,动作越大,越容易反弹,成果也越难巩固。因此,我们同时还要重视“小改革”和“软改革”,即通过一系列和风细雨、持之以恒的管理机制、方式和制度的创新,通过政风和作风的改善,来促进行政管理体制改革的量的转变和积累。没有这些潜移默化、日积月累的“软改革”,太多依靠运动式的“硬改革”,成效有限,而且矛盾非常集中。相反,如果我们重视了行政管理体制的“软改革”,就为大力度的“硬改革”做好了有效的心理、管理和制度上的铺垫与准备,就为中国特色行政管理体制的建立和完善奠定了肥沃的土壤。

④在改革进程的推动上,应注重自下而上广泛参与与自上而下集中推进的统一。要有效推进改革,就必须十分重视改革的动力问题。广泛调动人民群众和广大公务员、中央政府和地方政府两个方面参与和推进改革的积极性与创造性,充分发挥自下而上和自上而下两个方面动力机制的作用,既是行政管理体制改革的手段,又是行政管理体制改革的目的。要把人民群众的需要和呼声化作推进行政管理体制改革最深厚的动力,创造各种条件让人民群众和广大公务员自下而上广泛参与改革、支持改革、推动改革。同时,要在党中央、国务院的集中统一领导下,严格按照总体方案的要求,自上而下全力推进行政管理体制改革,决不允许执行变形和实施走样。要建立健全改革的评价标准和推进机制,强化地方各级政府改革的内在动力,变“要我改”为“我要改”,以有效防止在推进改革过程中容易产生的中间层次梗阻和动力逐级递减的现象。

谋划改革战略、部署改革任务、实施改革举措、推动改革进程这4个环节环环相扣、前后衔接,构成了行政管理体制改革的全过程。在这4个重要环节遵循了科学的改革方法,注重了4个方面的统一,也就有力地促进了我国行政管理体制改革整体上的科学性、系统性、连续性和有效性,进而有力地推动了中国特色行政管理体制的全面建立和不断完善。

其他考点整理:

1.公共管理的客体就是公共事务,具体内容可分为公共资源、公共项目和社会问题。

2.公共管理基本特性:公共性、管理性、社会性。

共管理公共性的具体表现有以下几个方面:公共管理主体的公共性;公共管理对象及目标的公共性;公共管理价值观的公共性;公共管理手段的公共性。

3.政府的特征(公共性、强制性、系统性、政治性)

4.政府的社会管理主要职能:经济职能(宏观经济调控、区域经济调节、国有资产管理、微观管制、规划并组织实施国家的大型经济建设项目等)、文化职能(文明建设)、社会职能(即组织动员全社会力量对社会公共生活领域进行管理)、生态环境保护职能(治污、环保)。

5.公共政策议程与政府的作用:公共政策议程又称公共政策日程,通常是指某一引起公共

政策决定者深切关注并确认必须解决的公共问题被正式提起政策讨论,决定政府是否需要对其采取行动、何时采取行动、采取什么行动的决策过程。现代社会中,存在两种既相辅相成又相互制约的政策议程形式,公共议程(社会议程)、政府议程。政府在公共问题列入其议程中所扮演的角色分为:自由放纵、鼓励扶持、促使其产生、阻止其产生。

6.确定公共政策议程的策略:可以把公共政策议程分为三类:外在提出型、政治动员性、内在创始型。

7.公共政策规划:政策规划是公共政策制定环节的核心。从程序上讲,政策规划包括目标确定、规划过程、评估和择优几个相互关联又相互区别的阶段。

8.公共政策均衡(无需改变现行政策)与政策持续(指一个处于均衡状态的现行政策由原来的执行机构按照既定的方式沿着既定的方向继续得以实行)。

9.公共预算的方法:①单式预算(全部预算收入和支出汇集编入单一的总预算内);②复式预算(我国采用,全部预算收支按经济性质汇集编入2个或者2个以上的收支对照表);③零基预算(ZBB,美国企业界在20世纪60年代采用的一种财务管理形式)

10.我国政府的预算

预算级次:《中华人民共和国预算法》(以下简称《预算法》)明确规定:我国实行一级政府一级预算,设立五级预算:中央;省、自治区、直辖市;设区的市、自治州;县、自治县、不设区的市、市辖区;乡、民族乡、镇。

预算体制:中央和地方分税制:各级编制预算:同级人大审批且上报上级政府备案;中央预算允许部分举债。

预算过程:①预算编制,“两上两下”(提出-下达-编报-批复);②预算报批(本级人大)——预算执行(收入执行、支付资金拨付、预算调整);③决算(总结、报批、回复)。

11.我国政府预算的内容(一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算等)和原则(统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡),各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。

【新提法】改进我国预算管理制度(十八大三中《关于全面深化改革若干重大问题的决定》):清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项,一般不采取挂钩方式。建立跨年度预算平衡机制,建立权责发生制的政府综合财务报告制度,建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。

12.公共服务绩效管理的指标体系:有效的绩效指标应符合的标准(4个方面的模式):输入、过程、输出、结果。

在具体的公共服务绩效管理实践中,应明确确定公共服务绩效管理的指标体系,应体现4E指标,即经济(economic)、效率(efficiency)、效益(effectiveness)和公平(equity)。

①经济。绩效在某种程度上反映的是投入与产出之间的关系,对效率的追求必须遵循经济的原则,也就是少花钱,多办事,在追求尽可能大的效益的同时,尽可能地减少人力、物力、财力的消耗。②效率。效率的基本含义是指产出与投入或效果与消耗之间的比率。公共服务绩效管理指标体系中的效率指标就是指生产或提供服务的平均成本以及资源的配置能否符合最大多数人的最大利益。③效益。公共服务绩效管理指标体系中的效能指标指公共服务符合政策目标的程度,是对公共服务中难以界定、难以量化的公共产品或服务的衡量,如顾客满意度、

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