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浅论我国《环境保护法》中的保护优先原则

浅论我国《环境保护法》中的保护优先原则

论文摘要环境立法的历程体现着国家环境资源政策和理念的变迁。《中华人民共和国环境保护法》的最新修订使我国的环境保护事业迈上崭新的台阶。其中,新法第5条规定首次以正式条文直接确立了我国环境法的基本原则,这将生态文明建设的地位提升到了与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设等重并举的高度,甚至还要更加突出生态文明建设的重要意义,从而将保护环境的基本国策和党的十八大以来树立生态文明理念的要求坚定地落实在对自然的尊重、顺应和保护之中。

论文关键词环境立法保护优先原则利益保护竞合价值选择

新《环境保护法》确立的“环境保护优先原则”,修正了传统的环境保护与经济社会持续发展相协调原则(即“协调发展原则”),强调经济建设和社会发展若想走上可持续的良性发展道路,必须将环境保护列为优先选择的和必不可少的考量因素,积极与生态环境相适应。环境保护优先逐渐成为我国经济社会发展的趋势,同时也表明了政府解决环境问题的决心。

一、问题的提出

环境问题总是与经济发展过程伴生存在,因此,在利益保护竞合时总会不可避免地产生出一种紧张的价值冲突。因此,关于确立环境保护优先原则的初衷,学界共同的观点大抵认为,立法试图在环境保护的价值冲突或利益保护竞合的问题上避免模棱两可的或者甚至忽略环境价值的态度,深刻地反思和批判我国既往的环境执法不力,以明确环境保护优先价值的方式完成对旧法中“协调发展原则”的全面超越。该原则的确立,提出了以经济社会发展去适应和协调环境保护,而其内在含义,及实践中如何利用该原则引导经济发展为环境保护服务需要再深入地思考,

二、保护优先原则的内涵

保护优先原则在内涵上有狭义和广义之分,法律表达相较于“协调发展原则”更清晰合理。狭义上,它是指在环境保护管理活动中应当把环境保护放在优先的位置加以考虑,在环境利益和其他利益发生冲突的情况下,应当优先考虑环境利益,做出有利于环境保护的决定。广义上,它是指在平衡经济社会建设与生态环境等利益保护竞合的关系时,要把生态环境放在较优先的位置予以考虑和对待,这才符合基本国策的要求,才能够将经济社会建设同环境保护协调以相互适应。新《环境保护法》中有关生态红线、环境健康、生态安全、基本国策、以及环境保护目标责任制和考核评价制度等,都是以保护优先原则为前提和基础的。

三、确立保护优先原则的原因和现实必要性

改革开放以来,我国经济社会建设快速发展,伴随发展而来的环境问题也日益突出。近年来国家针对水污染、大气污染等问题开展了较强的专项整治,环境保护工作虽然取得了较大成绩,但是严峻的环境状况没有获得根本性的改变。

分析我国经济发展造成环境问题的原因,大致可以归纳为三点:

1.客观原因。由于历史原因,产业结构不合理、企业规模和布局参差、突出的环境问题长期未被有效解决,部分区域性问题扩大至全国,增大治理难度。

2.主观原因。各级政府过去片面地认为GDP的增长就是单纯的经济发展,经济发展就

是数量增长;部分干部重经济轻环保,片面地认为发展免不了要污染,可以先发展后治理;部分企业缺乏社会责任,环保意识淡薄,为换取经济利益不惜牺牲环境;部分群众环保意识不强,环境公益诉讼权利意识缺乏,公众参与环保的自觉性和主动性不够。

3.体制机制原因。既有经济模式过于倚重发展速度,导致制度设计向经济建设倾斜,环境管理和考核制度不健全,地方环境保护规划难以落实到国民经济和社会发计划中,各级部门缺乏协调配合,缺乏有效的环保经济技术政策和环境监督处罚措施。这些原因的共同作用催生了保护优先原则。

环境关系民生。环境问题不仅会影响我国经济的健康可持续发展,还会严重影响公众的生产生活,进而引发诸多社会问题。在国家和社会的全面深化改革转型期,中共十八大报告清晰地表述了环境决策的目标和理念。结合我国的国情实践,在这样的背景下将环境保护优先原则确立为环境法基本原则具备紧迫的现实必要性。

四、环境价值优先极端化可能存在的弊端

环境保护优先原则彰显着我国的环保政治态度和环保决心与力度,但这是否就意味着当环境利益与经济社会利益冲突时,允许甚至鼓励一种不计代价绝对偏向环境价值的选择呢?

从国际立法经验来看,欧盟条约和美国《国家环境政策法》仅仅是强调环境保护和经济发展的一体化,强调计划措施与国家政策的一致性。将“自然生态系统、自然景观和自然综合体”列为优先保护对象的2002年《俄罗斯联邦环境法》第3条的规定也只是限定在非全局性的特殊领域保护,强调生态利益保护的优先性。大多数国家均没有将环境保护以原则的形式确立其与其他利益保护竞合的优先性。

环境保护优先原则体现了环境立法上的价值选择,即在利益保护竞合时明确地优先保护环境利益。既然主张优先保护环境利益,那么自然也就承认了诸多利益存在价值冲突的事实前提。旧的环境立法没有直接确认具体何种价值优先,只是强调了统筹规划经济社会建设与保护环境,从效益层面上实现经济、社会和环境的协调统一。新《环境保护法》确立保护优先原则虽然从立法观念上解决了利益保护竞合下何种价值更重要的问题,但是换个角度思考,因为环境利益和其他合法的应保护利益的竞合往往涉及社会生产生活的诸多方面,当数个合法的应保护利益并存时,倘若一味地将环境保护优先的价值选择极端化,则很容易造成多个合法的应保护利益失衡,反而不利于环境问题的解决。

因此,结合我国法律规定和国情来看,一味地用牺牲一种合法利益去适应和迁就另一种合法利益也是非正当性的。保护优先原则在新《环境保护法》中的含义绝非是环境价值极端化意义上的绝对保护优先,它仍然应该受到协调发展理念的平衡与协调。价值极端化的弊端在于,它容易加剧社会不同观念间的冲突,促使民众在观念上形成空中楼阁般脱离实际的预期,进而遏制了当事各方调解矛盾、形成合意和共同对话。在我国,这种极端趋势则多表现为政府包揽型的执法行动。政府为了实现某个污染治理或资源保护目标,或者为一些大型的国际活动创造短期良好的环境条件,往往会在限期内运用行政强制力对某一产业内存在达标排放困难的中小微型企业实行禁限专项整治。被关闭的企业一旦转为地下经营,势必会加具排污监管的难度,加速污染量的反弹。例如过去在治理滇池水质污染时颁布了严厉的《滇池保护条例》,过去曾实施“零点行动”对沿湖磷化工厂和没有在限期完成污染整改的企业统一关停。虽然这种行政执法在短期立竿见影,但是由于污染成因分析不彻底,随后污染又反反复复地反弹。

笔者认为,极端化地强调环境价值,无意中激励了不计代价的环境优先选择。这种不考虑其他后果的极端化价值选择,不仅低估了环境保护问题的复杂性,也忽视了其他合法的应保护利益,最终可能导致一些优势行业、企业的竞争能力被不必要地削弱。这不仅无助

于环境保护的良性发展,还容易导致经济增速放缓、失业增加、社会矛盾深化等诸多不利于社会稳定的后果,反而也削弱了环境保护的整体能力。

五、从实质性角度明确在特定领域中的环境价值选择

从我国现阶段的相关经验和实践来看,应当从实质性角度对如何适用保护优先原则具体问题具体分析。保护优先原则更多地体现在具体领域或具体保护措施中,例如,一些单行法在特定保护领域中对生态环境价值优先的选择:《水污染防治法》规定了基于饮用水水源定位的特定区域保护优先;《渔业法》规定了对水产种质资源的保护优先;《野生动物保护法》规定了对国家重点保护野生动物的保护优先。

保护优先原则具有相对性,关键是相对于什么客体优先。有学者认为,该原则的本意是强调环境保护的首要价值地位,即使与经济发展冲突,宁可牺牲一些经济发展也要保护环境。也有学者认为,环境优先更主要的是一种需要通过制度来保证的宏观认识,它作为一项原则、理念提出,实际上更加强调的是放在一个政策的层面上来考虑,就是指导思想上、原则上要符合。从立法目的看,保护优先相对的是开发利用经济建设的行为,相对的是我国坚持经济优先原则。当利益发生冲突时,以环境保护优先作为法律明文规定的处理经济发展与环境保护利益保护竞合选择的一项基本原则。这意味着我们在经济建设和自然资源开发利用中,要作出实质性价值选择,必须要体现环境优先于建设利用,污染排放必须严格按照指标规定进行,不能造成对生态破坏。

六、结语

新《环境保护法》确立的环境保护优先原则将环境保护置于优先位置,转变了我国发展建设的思路。它要求各级政府:一是在制定政策时要考虑环境影响;二是要加强定量考核、环境监察、责任追究,强化环境保护目标责任制度;三是要在发展环境保护事业时积极运用利益激励性政策措施,特别是在具体保护领域或具体保护措施中,积极揭示并彰显保护优先原则的丰富内涵,从实质角度明确在特定领域中的环境价值选择。同时,应当建立健全环境风险防范和环境评估机制,对于那些优先保护可能引起更严重的环境风险,或者可能导致显失公平、甚至损害公民基本权利的严重消极情形,应当排除优先保护原则的适用。警惕环境价值极端化的一刀切现象,根据案情的实质情况,作出合理的选择,在实现保护优先原则的同时,也应考虑利益协调与平衡。

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