第三部门的公共政策参与

我国转型时期第三部门的公共政策参与
第三部门(Third sector)，又称为“非政府组织”、“社会中介组织”等，它是和公共部门、私人部门相对而言的另一个部门，指的是各种非政府、非营利性的民间组织。根据约翰?霍普金斯大学Lester M. Salamon教授的定义，一般将具有下列七个属性的组织称为“非政府公共组织”。这七个属性是：组织性、民间性、非赢利性、自治性、志愿性、非政治性和非宗教性。
第三部门的公共政策参与，是指第三部门通过各种途径，向政府转达民众利益和要求，或者提出各种政策意见和建议，协助政府改进公共政策，以保证公共政策制定的公共利益取向，政策的执行不偏离预定的轨道，实现国家、集体和个人利益的整合。
目前，我国社会正处在一个由传统社会向现代化社会转变，由计划经济向市场经济转变，由封闭文化向开放文化转变的社会全面转型时期。一方面，在这样一个面临着深刻变革的时期，存在着新旧体制和新旧观念并存并不断发生冲突，各种矛盾、磨擦和社会发展目标给政治体系的公共政策决策形成了多方面的压力，提出了严峻的挑战；另一方面，在社会领域，公民社会正处于成长发育时期，第三部门，作为公民社会的载体，其自治能力逐步提升，日趋成熟。与此同时，政治民主化的推进以及国家与社会关系的调整，为第三部门参与到公共政策的过程中来提供了前提和基础。
一、第三部门参与公共政策的必要性
（一）第三部门参与公共政策是我国建立广泛而有理性的政治参与机制的必然要求。公民社会的重要特征是公民参与管理国家和社会事务的意识和能力的提高，表现在公共政策方面就是指公民参与公共政策的过程，然而现实中公民直接参与公共政策过程是十分困难的：时间和距离上的限制、政策信息的不对称、公民个人的素质问题等构成了公民直接参与公共政策的层层障碍[1]。而第三部门是公民参与公共政策的合理、有效的途径，是公民社会参与公共政策不可或缺的细胞载体。第三部门的公共政策参与，是实现由“群众社会”向“参与社会”转换的纽带。亨廷顿在《变动中的社会秩序》一书中探讨社会的政治安定问题时，曾提到过两种社会类型：“群众社会”和“参与社会”。在这两种社会里，都具有高水平的政治参与，但“在群众社会里，政治参与是无结构的，无常规的，漫无目的的和杂乱无章的，因为群众缺乏能够把民众的政治愿望和政治活动与他们的领袖们的政治目标和决定联系起来的组织结构”。而“参与社会的情形则恰好相反，政治参与是通过立法渠道加以组

织和安排起来的，能够消解政府与民众的对立，从而保证社会的稳定”。我国要实现由“群众社会”向“参与社会”转变，建立广泛而有理性的公众参与机制，就必须改变政治参与渠道不足的现状，在社会与公民之间建立畅通、完善的参与途径。而第三部门作为公民社会的载体，以其灵活的形式和积极的行为参与公共政策过程中，可以增加公民利益表达的渠道及有效性，提高公民参与政策的积极性，有利于实现制度化、理性化的政策参与。
（二）第三部门参与公共政策制定可以保证决策信息的充分性，保证公共利益最大化的实现。公共政策制定过程实际上就是把社会各种利益要求输入政策制定系统中，并将其转化为政策输出，任何一种社会利益要求变为政策，首先必须将其转化为政策问题，并提上政府决策的议事日程。然而，社会上的各种利益要求多种多样，决策中枢面临的问题纷繁复杂，只有少数利益要求能得到决策者的重视并进入政策。对政府来说，在复杂的社会问题中发现并确认一项政策问题并非易事，其中难度最大的莫过于确认时所必须的充分、准确的信息。由于多数政策制定者了解的信息有限，而且许多信息在传递过程中被“改变”，而社会公众通过其组织第三部门的参与可以改善此种情况。 第三部门组织在社会中具有广泛的基础性，包括一切既不属于政府部门，又不属于以营利为目的所有社会组织，其目的又是维护组织及组织内成员的共同利益，履行社会事务的管理功能。第三部门在归纳、总结单个人的信息基础上形成集中的能反映本组织成员最大利益的信息并通过直接与决策者交流的形式反馈给他们，从而为政府或决策者获取信息提供了一条捷径。另外，第三部门是反映、表达和代表各种利益要求的利益表达主体。它们可以强化利益表达主体的自主性，加强利益表达的清晰度和透明度，畅通利益表达渠道，使不同利益主体的不同要求明晰化，扩大不同利益主体之间以及不同利益主体与政府决策部门的信息交流和沟通。相反，如果利益表达不清晰，就不能及时暴露利益矛盾，影响政府决策的针对性和科学性。
（三）第三部门参与可以为公共政策的执行提供有力保障并为公共政策的调整提供重要依据。第三部门不仅承担相当部分的公共政策的执行任务，而且对于那些必须由政府执行的公共政策还可以进行有效的监督。在公共管理中，公众的满意程度是评估政府公共政策执行效果的重要标准，第三部门可以通过“顾客主权”对政府公共政策的执行施加压力，迫使政府的执行机构产生更强的责任感，提高政策执行

的质量。另外，公民通过第三部门对社会政策的积极参与，不仅有助于提高公共政策的社会认同度和接受度，而且有助于减少公共政策贯彻执行的成本和阻力，使公共政策的实施获得积极的社会支持环境，提高政策的执行效率。公共政策只有经过实践检验，才能知其完善与否，也才能做出正确的调整修改。正确的公共政策代表了广泛的民意，反映了人民的正当要求，就会得到公民的热烈拥护，就能顺利执行，并能产生积极的效果。而不能代表民意的政策，特别是某些政策由于偏离了价值目标，不仅不能反映民意，而且还损害了公民的利益，当然得不到公民的支持，公民会采取各种方式抵制，迫使政府对该政策做出调整。而第三部门由于其在社会公私领域的独特地位，能够达到组织机构和个人之间以及对社会公民之间利益的整合，在政府和公民之间搭起一座沟通的桥梁，它一方面传导政府政策，另一方面又能够反映民众的诉求，使不同的人的要求找到一个合法的表达途径和利益代言人，第三部门的参与增强了公众社会诉求的表达效力和对公共政策的影响力。
二、我国转型时期公共政策的特点决定了第三部门参与公共政策的重要性
现阶段我国正处于经济体制转型与转轨时期，从传统的计划经济向社会主义市场经济体制转变，以及由这种转变所引起的一系列制度和社会的深刻变革，必然对我国的公共政策环境产生决定性的影响。这一时期我国公共政策的特点有：
（一）转型时期我国公共政策的首要特点是以市场为基础。我国作为发展中国家，其经济运行处于“转型经济”阶段，即处于从传统的计划经济向现代市场经济转换过程之中，这种情况下，我国公共政策的决策者应该明确，市场始终是资源配置的基础，包括公共政策在内的政府活动，不能破坏这个基础，而只能促进、补充和有利于市场配置基础作用的有效发挥。还应该明确，现代市场经济条件下的公共政策不再是政府的单方面行为，而应在尊重市场竞争的前提下，以市场为导向。公民通过第三部门积极参与到公共政策中来，可以防止政府在公共政策中的不合理行为，保证公共政策既遵循市场规律又体现利益分配的公平性。与此同时，第三部门的广泛参与还可以增强社会公众参与社会公共服务管理的意识，提升社会的自治能力，使政府公共政策弱化微观领域，强化宏观领域，实现有限政府和“共同治理”的理念。
（二）转型时期市场经济催生的利益多元化格局要求公共政策必须有多元化的参与主体。公共政策的出发点和归宿应是社会公共利益的最大化，但这只是理

论上的设定。市场经济是利益经济，市场经济的发展打破了我国原来“利益无差别”的利益格局，强化了利益主体各自的利益。公共政策的过程实际上就是把社会各种利益要求输入到政策制定系统中并实现对利益的协调与平衡的过程。因此，利益格局的多元化必然要求公共政策参与主体的多元化。在转型时期复杂的多元化社会环境中，政府不再是利益整合的唯一承担者，第三部门作为反映、表达和代表各种利益要求的利益表达主体，它的积极参与，可以协调社会各方利益，实现公共政策的利益综合功能。
（三）转型时期我国公共政策的基本特点是以法律为准绳。市场经济是法制经济，转型时期市场经济的“规则”机制使法治观念深入人心。社会的法制化会使公民产生强烈的权利和义务对等的意识。公民要遵守政府的政策法令维护法律的尊严，同时也必然会通过各种方式维护自己的合法权益，包括向公共决策系统施加影响，使公共政策方案对自己及其所属团体更有利或少受损。为了达到这个目的，必然要求有规范化制度化的公共政策参与方式，同时从法律上更明确自己的公共政策主体地位。第三部门的制度化参与是实现公民公共政策参与的合理的、有效的途径。此外，市场经济条件下的政府管理，强调主要运用法律手段来管理社会经济政治生活。具体到公共政策过程，无论从内容上还是从形式上都要受特定的法规和制度约束，走向规范化和程序化，成为一个公开透明的过程。在这种市场经济所要求的开放的政策环境下，公民通过第三部门的制度化的参与也理应成为公共政策过程的一部分。
三、我国第三部门公共政策参与的现状
从我国目前公共政策实践来看，虽然有不少第三部门在不同的领域以不同的方式参与到政府的决策过程，以期通过影响政府的决策来获取自己的利益，但从总体上来看，我国第三部门对政策过程的参与程度仍然比较低。甚至在很多地区和部门，他们的政策参与并未得到足够的重视。一方面，政府在公共政策过程中对于第三部门参与的接受程度不够，决策过程中很少考虑与第三部门进行沟通或合作；另一方面，第三部门自身的参与意识和参与能力不够，没有意识到自己在公共政策中可以扮演的角色，或即使有参与意识却因自身能力所限而游离于公共政策过程之外。或者有一些第三部门即使参与了公共政策的制定或分析，但他们往往固执地认为自己并不具有足够的影响力，甚至并不认为自己是一名政策过程的参与者。从我国第三部门产生和发展的过程来看，造成我国第三部门公共政策参与不足的原因有

以下几个方面：
（一）我国第三部门对政府的依赖性比较强。首先，我国第三部门中有相当一部分团体挂靠于政府，官方色彩比较浓厚。比如我国的工会、妇联、残疾人联合会等群众团体，由于历史的原因，形成了与政府的特殊关系，虽然挂着第三部门的牌子，有正规的组织体系，以其非营利性的特征服务于公众，但这些组织在人员构成和运作方式上却是官本位的，官方色彩比较浓[2]；其次，与国际社会相比，我国第三部门的资金来源过分依赖于政府。据统计，1998年，中国第三部门的资金来源中政府财政拨款占53.55% 。而第三部门发展完备的美国在1996年的第三部门收入来源中，由政府拨款和项目协议只占31.7%[3]。对政府的依赖必然造成第三部门在开展工作时始终难以摆脱行政化色彩，势必会影响其自治性的特征和自主性的发挥。
（二）我国第三部门参与公共政策的资源不足。首先，我国第三部门和发达资本主义国家相比，总体上筹资能力较弱，而服务性和营业性收入又太低，使得资金缺乏成为比较严重的问题；其次，相对于企业和政府来说，第三部门的硬件设施普遍不完善，志愿者的素质也常常参差不齐。因此，尽管有不少第三部门意识到参与公共政策对完成组织的使命是非常重要的，但资金、设备、人员的缺乏又让他们觉得力不从心，无法有效地参与公共政策过程。另外，各个第三部门之间的资源没有得到很好的联合使用，不能形成强大的合力，对公共政策产生影响。
（三）我国公共政策参与渠道的非广泛性。我国社会公众参与公共政策过程，目前有两种可以利用的正式渠道：其一，是人民代表大会和政治协商会议，人民通过选举人民代表和推荐政协委员的方式参与政策过程。由于人大和政协在公共政策中的功能还远远没有发挥，从而限制了公民利益的充分表达和实现；其二，党和政府开设了来信来访、领导接待日、各种不定期的座谈会等渠道。但参与的机会比较少，不足以对政府决策造成很大的影响，也不足以使政策存在的问题得到很好的解决。总之，第三部门和政府之间的沟通缺乏制度化的途径和组织保障，对第三部门进入政府的政策过程构成了障碍，也影响了其政策参与的效用。另一方面，我国政策参与的具体制度还不完善，政策参与的民主运行机制和程序也有待健全，第三部门的政策参与缺乏制度保障，政府对第三部门的政策建议和意见常常重视不够，有时甚至置之不理。
（四）我国政策过程的非透明性。政策信息的公开是第三部门的政策参与的前提条件。转型时期我国政府不断加强政务公开的力度

，但是，政策制定过程对于广大民众而言仍存在着神秘化的色彩。在政府决策模式中，第三部门和公民个人更多地被视为政策客体而存在。也就是说，在政策制定过程中，政府与社会之间是缺乏沟通的。在这种情况下，第三部门即使有参与公共政策的意愿，但由于政策信息的不公开，也无法及时、有效地参与到公共政策的过程中。
四、改进和完善我国第三部门公共政策参与机制的对策
（一）政府应转变观念，重新进行自己的角色定位。要改进和完善我国第三部门的公共政策参与机制，首先要走出观念的误区。政府必须认识到，随着社会的转型，特别是政治体制改革的推进，政府也要转变角色定位，从以往的“统治者”、“控制者”变为有限的管理者和公共服务者。第三部门通过参与政策过程成为公共管理的主体，第三部门的参与不意味着政府权力的减小，政府和第三部门之间应是一种互补的关系。第三部门的政策参与的影响力也在很大程度上取决于政府的接受程度，因此，政府应在明确自我定位的前提下，扩大第三部门的行动合法性空间，使第三部门拥有独立自主地表达对相关政策意见的机会，努力与第三部门建立一种良性的合作伙伴关系，为第三部门的政策参与创造有利的环境条件。
（二）加强第三部门自身参与能力的提升。第三部门自身的能力是影响第三部门对政策过程影响力的主要因素之一，因此，第三部门能力的提升是实现有效政策参与的重要条件。首先，第三部门应该解决自身对政府的依赖问题。因为只有这样才能体现第三部门的自治性，发挥自主性，真正参与到公共政策过程中来。第三部门要制定出适合自身的发展战略，增强自身的活力和独立性，逐步摆脱对政府的依赖；其次，第三部门应培养其成员对公共政策过程的参与意识，树立积极的参与理念，意识到第三部门在公共政策过程中的重要纽带作用；再次，第三部门应当加强完善自身的组织建构，提高人员素养，提升自身的组织能力和对资源的使用能力，并不断加强对政策过程的学习和培训，做好政策参与的知识准备，以提高政策参与的效率和效果；最后，应加强第三部门与社会公民、第三部门之间以及第三部门同政府之间的协调与沟通，建立畅通的参与渠道，以实现有效参与。第三部门通过深入民众，通过广泛的调查研究，了解基层民众的政策呼声，将其进行整合后通过各种渠道及时向政策决策系统提出有价值的建议和主张，同时第三部门通过了解民众对于某项政策的接受和认同度，可以参与到政策的评估中，并为政策的调整提供依据。只有建立

在广泛的调查研究基础上，第三部门的政策参与才能在程序上体现民主，在实践中发挥效能。
（三）健全立法，完善参与制度安排。现代市场经济下的公共政策必须以法律为准绳，而目前我国对第三部门的立法还很不健全，现有的若干关于第三部门的法律法规，主要是行政立法，内容主要是行政管理方面的。其他如政府与第三部门的角色关系、第三部门的职能范围、第三部门的权利和义务等方面的内容，还存在许多空白和模糊之处。这就使得我国第三部门的政策参与缺乏制度保障。为此，首先应对第三部门的政策参与进行法律赋权，并对其在公共政策过程中的权利和义务进行法律明确，使第三部门的参与具有明确的法律依据；其次，要做到政策参与过程的公开。各种参与的信息的发布和有关渠道的公告要及时公开，实现政策信息的透明性；参与结果的公布要包括对过程的说明、结论的理由等；最后，在确保第三部门自主性的基础上，创设更多的渠道和机会，使第三部门可以及时、有效地对社会的公共政策问题表达自己的看法和利益要求。只有在完善的制度保障条件下，第三部门才能实现对公共政策的理性、有效的参与。