绩效评价服务方案

（四）对项目的理解

1、项目概况与特征

规划编制专项财政资金绩效评价是根据设定的绩效目标，运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对财政资金的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价。开展财政资金绩效评价，有利于促进政府部门不断改进服

务水平和质量，花尽量少的资金，办尽量多的事，向社会公众提供更多、更好的

公关产品和公共服务，市政府行为更加务实、高效。

对规划编制专项资金进行全面绩效评价，分析规划编制专项资金管理中存在

的问题，加强预算绩效管理，促财政预算管理水平及资金使用效益的不断提高，

通过第三方机构科学、公正的评价，总结预算管理的经验，查找资金使用和管理中的薄弱环节，为进一步完善财政政策、改善预算管理、提高预算资金绩效提供依据。

2、工作范围

项目完成情况、资金的落实情况、以及为完成绩效目标而制定的制度和采取

的措施等。

（一）项目投入

（1）项目立项：包括项目立项规范性、绩效目标合理性、绩效指标明确性。

（2）项目资金落实：包括资金到位率及到位及时率。

（二）项目过程管理

（1）业务管理：包括管理制度健全性、制度执行有效性、项目质量可控性等。

（2）财务管理：包括管理制度健全行、资金使用合规性、财务监控有效性等。

（三）项目产出

包括产出的实际完成率、完成及时率、质量达标率、成本节约率等。

（四）项目结果

包括经济效益、社会效益、生态效益、科持续影响、社会公众或对服务对象

满意度等。

3、工作思路

紧紧围绕有关规定，对专项资金的使用情况进行绩效评价，应当遵循以下基本原则：

（一）科学规范原则。绩效评价应当严格执行规定的程序，按照科学可行的要求，采用定量与定性分析相结合的方法。

（二）公正公开原则。绩效评价应当符合真实、客观、公正的要求，依法公

开并接受监督。

（三）分级分类原则。绩效评价由各级财政部门、各预算部门根据评价对象的特点来组织实施。

（四）绩效相关原则。绩效评价应当针对具体支出及其产出绩效进行，评价结果应清晰反映出支出和产出绩效之间的紧密对应关系。

4、工作的重点与难点分析

（一）理论上的难点

两个权重难以确定。所谓两个权重是指绩效考核制度中必须有规定的两个比例，一个是不同考核指标的权重，另一个是不同考核者的权重。在考核指标的争论中，一直困扰学者的是行为指标和结果性指标到底该采取什么样的比例。现实中大多是以结果性指标为主，学者指出了这种做法的不足也提出了一些行为性指标，但可行性不强。 360 度考核讲究全面的利用考核主体，但不同的考核主体掌

握的信息质量参差不齐。而且不同考核对象具有不完全对等的考核主体。如何理论是把握公平性也是制度设计中的棘手问题。

（二）实践上的难点

（1）评价指标的选定。

在对财政支出项目进行绩效评价时，最合理的评价标准就是该支出项目在办

理预算申请、审批阶段，由预算申请单位提出，经财政部门审核批准的绩效目标，这个绩效目标，既体现了申请单位的预算执行能力，也体现了财政部门审批预算的控制能力，这个绩效目标不一定是最先进的，但它是最符合预算审批时财政支

出预算绩效管理水平的指标。

（2）排除主观因素难。

主观因素带来的误差有两类，一类是由于每个考核主体各自严宽标准不同带

来的误差，这是可以原谅的，并且可以通过统一培训等技术手段加以克服；另一种是由于掌握信息不全面，判断方法不正确等原因造成的误差，这是应该极力避免的，这种误差会对考核制度的有效性形成致命的打击。后一种误差有：晕轮误差；类似误差；人际关系化倾向；；评价者个人偏见等。应当指出这种人为的错

误是绩效考核的核心难点所在。

5、完成本项目的方法、途径和步骤

遵循“客观、公正、科学、规范”的原则，以及“以结果为导向、基于证据”的评价思路，首先组建具有丰富财务管理、绩效评价、造价咨询经验的专家组成评价工作组，经过反复研究制定出涵盖前期准备、资金管理、项目实施、项目产出

和资金效益等的绩效评价指标并经委托方认可实施，采用目标预定与实施效果比较、定性与定量综合分析、信息技术和数据统计技术支撑，按项目归属地分类、

补助标准分类、评价指标分类、项目规模分类和独立招标与打捆招标分类多种维度分析，以及书面评审、是滴核查、满意度调查相结合等评价方法，对项目政策

制定、投入、产出、结果和影响进行全面的评价。评价分资金使用单位和主管部

门自评、第三方书面评审、现场评价和综合评价等环节，环环相扣，互为印证。

评价小组通过对自评得分、书面评审得分和现场评价得分三者间的交叉对比分析，综合评价认定。最终通过综合评价和分析，提出相关项目的合理化建议。

（五）初步绩效评价定位编制、工作建议书、工作大纲、详细的绩效评价的总体工作思路、绩效评价编制、绩效评价定位、绩效评价主题等

1、初步绩效评价定位编制

财政专项资金绩效评价是对经过有关部门批准立项，由财政性资金全部投资或部分投资的项目，运用一定的指标、方法，对财政专项支出项目所确定的绩效目标、资金使用情况和效益情况等进行综合考评。针对本项目的绩效评价具体定位为：结合专项资金项目的特点，组织人力、财力，成立专门评价组进行评价体

系的构建。编制要求根据项目管理绩效评价表中各指标得分对项目的立项定位、预算编制、组织实施、绩效评价情况进行分析，针对产出指标和效果指标完成情况进行绩效分析，重点说明经济、社会、政治效益及对环境和社会可持续性影响等情况。

2、工作建议书

建议分为针对本次评价项目的建议和针对财政支出绩效评价工作的建议两

部分，分别下：

（一）针对本次评价项目的建议

为优质高效的完成本次绩效评价项目，提出如下建议：

（1）科学合理的设置分类分项目的绩效评价指标体系，避免与项目不适用现

象。评价指标体系是绩效评价工作的核心，设置科学与否直接关系评价工作是否

有效，建议委托单位在设置指标体系上征询部分被评价单位的意见，以便使设置的指标体系更好的与评价项目相匹配。

（2）建议项目单位先进行自评并按照要求填写自评表。因项目单位数量多，

需采集的基础数据和收集的资料繁琐，时间要求短，建议委托单位和受托评价机

构事先召集项目单位进行简单培训并有项目单位按照求填写自评表，先进行自评。

（3）下达绩效评价入户通知。受托单位开展绩效评价前三天，对项目单位下

达绩效评价入户通知并附需提供的资料清单。使项目单位对评价工作及需提供的

配合心中有数，以便更高效的完成该绩效评价工作。

（4）建立三位一体的协调沟通机制。委托单位、受托评价机构、项目单位需

建立三位一体的沟通协调机制，建立定期汇报制度和重大项汇报制度。

（二）针对财政支出绩效评价工作的建议

（1）进一步构建绩效评价制度框架

为加强财政支出管理、提高财政资金使用效益，进而有效、合理的进行财政

资金绩效评价，使绩效评价工作有据可依，避免不同机构、不同人员评价标准的

随意性。有必要针对我市财政支出的实际情况进一步制定、细化一系列配套的制度、办法、规定，是绩效评价工作更加规范，完善绩效评价工作规范、绩效评价

工作考核办法、绩效评价结果应用办法、分行业评价指标体系指引、绩效评价专家管理办法等。

（2）稳步展开绩效评价

绩效评价工作首先从项目支出着手。在评价对象选择上，围绕财政管理的重点领域，项目支出的重点部门以及社会关注度高、影响力大，特别是事关民生方面的支出项目。在评价组织上，采取“项目单位自评、主管部门和财政部门评价”相结合的方式、依托专家和中介机构的力量，做好具体评价工作。在总结项目支出绩效评价经验的基础上逐步探索单位整体支出评价。

（3）积极开展绩效评价业务培训

为提高相关部门绩效评价工作能力，建立财政部门牵头举办各种形式的业务

培训班，对区、县财政部门、各级支出预算单位和中介机构人员进行较为系统的

绩效评价业务培训。

（4）深入开展绩效评价调查研究

紧密结合工作实际，针对绩效评价工作中遇到的问题，各级财政部门认真开

展调查研究，着重对分行业评价指标体系、评价标准、组织方式、评价结果应用

等进行专题调研，将调研结果用于绩效评价工作实践的指导。

（5）搭建绩效评价信息平台

一是建立绩效评价中介机构库，经审核将符合条件的中介机构纳入库中，供

各地、各部门评价时选择委托，并建立考核机制，优胜劣汰。二是建立绩效评价

专家库。三是建立绩效评价指标库。四是建立信息共享平台，在财政局网站开辟“财政支出绩效评价”专题，把绩效评价有关政策、制度和办法及各地、各部门绩效评价开展情况与相关信息及时公告，促进绩效评价工作交流与借鉴。

3、工作大纲

工作大纲包括对预算绩效目标的前期评价，对预算执行过程中和结果的绩效

评价，对预算管理绩效的综合评价，及其他预算绩效管理相关的评价工作。

4、绩效评价的总体工作思路

绩效评价的总体工作思路：包括前期准备、组织实施、分析评价、撰写与提

交评价报告等 4 个阶段。前期准备包括成立评价工作组，指定评价实施方案和完善评级指标体系。组织实施中，受托机构应采取现场和非现场评价相结合的方式

实施评价。主要工作包括数据采集、核实确认、问卷调查等。分析评价即对采集

的数据资料进行复核汇总、分类整理和综合分析。按照设立的评价指标、标准、

权重、方法实施评价，并形成评价结论。最后，报告体现项目基本情况、评价工

作情况、项目绩效情况、主要经验和存在的问题、意见建议及其它需要说明的问题。

各工作模块主要工作任务如下：

（ 1）前期准备：

第一步成立项目组（包括评价机构人员及相关专家），开展前期准备工作，充分了解项目情况，初步制定项目绩效评价指标和评价标准，遴选相关业务、财务评价专家。

第二步制定工作方案，根据绩效评价目标和项目资金预算，完成项目绩效评价方案的编制，主要包括项目基本情况、工作进度安排、现场评价要求和计划、

绩效评价指标、评价标准和评价方法建立等方面。

第三步收集绩效报告等绩效评价资料，包括项目承担单位的业务资料和财务

资料，业务资料包括：项目年度工作计划；项目验收报告、项目成果报告；反映

项目实施成效的项目总结资料、年度工作总结等；财政支出绩效报告；项目完成情况对照表；项目经费执行情况明细表。财务资料包括：项目经费独立核算的财务明细账；项目合同（或课题任务书）及资金到位凭证；外协合同及资金外拨凭

证；预算调整及结余资金使用的相关报批手续；单位预算执行情况的审计报告；单位相关的专项资金等财务管理办法及制度。

（2）组织实施

绩效评价的组织实施阶段主要分为三个步骤：

第一步人员培训，对绩效评价工作组工作人员和专家进行项目总体情况介绍，绩效评价指标、评价标准和评价方法的培训。

第二步条件审查，对项各承担单位的绩效评价资料进行材料审查，为现场评

价和非现场评价做准备。

第三步分析评价，包括现场评价与非现场评价，相关评价人员（包括评价组

人员、技术财务专家）对各项目单位的财政支出的绩效目标设定情况、资金投入和使用情况、组织管理措施、绩效目标实现程度等方面进行定量打分评价与定性评价说明。

现场评价：在现场评价样本的选择中，为使评价结果更具有科学性，综合

考虑项目复杂程度、预算金额、项目工作量等因素，选取具有代表性的项目单位进行现场评价。对各单位的绩效评价报告、项目工作成果、验收报告等业务资料和财务明细账、资金到位凭证、外协合同等财务资料进行现场核实，与项目单位进行双向交流和沟通，按绩效评价的原则、方法对项目决策、项目管理、项目效益等情况进行现场评价。

非现场评价：对未去现场调研的项目单位进行非现场评价，根据各单位提

交的各项业务资料和财务资料，按绩效评价的原则、方法对项目决策、项目管理、项目效益等情况进行非现场评价。

（ 3）分析评价

对采集的数据资料进行复核汇总、分类整理和综合分析。按照设立的评价指标、标准、权重、方法实施评价，并形成评价结论。

（ 4）编制报告

撰写报告：在对现场评价和非现场评价基础上，评价人员总结各项目单位

财政支出过程中的经验和教训，形成财政支出绩效评价报告，并做到数据真实准确、内容完整、依据充分、分析透彻、结论准确、建议可行。绩效评价报告

主要包括以下内容：

① 项目基本情况：包括项目概况、绩效目标、执行情况等；

② 评价工作情况：包括项目评价目的、依据、指标体系、方法、工作过程

等；

③项目绩效情况：对评价指标进行分析，得出评价结论；

④主要经验和存在问题：对评价发现的主要经验和存在的问题进行分析与

说明；

⑤意见建议：针对项目实施中存在的问题，提出相应的改进意见或建议；

⑥其他需要说明的问题。

5、绩效评价编制

财政专项资金绩效评价是对经过有关部门批准立项，由财政性资金全部投资或部分投资的项目，运用一定的指标、方法，对财政专项支出项目所确定的绩效

目标、资金使用情况和效益情况等进行综合考评。针对本项目的绩效评价具体定

位为：结合专项资金项目的特点，组织人力、财力，成立专门评价组进行评价体

系的构建。编制要求根据项目管理绩效评价表中各指标得分对项目的立项定位、

预算编制、组织实施、绩效评价情况进行分析，针对产出指标和效果指标完成情

况进行绩效分析，重点说明经济、社会、政治效益及对环境和社会可持续性影响

等情况。

6、绩效评价定位

财政资金绩效评价是指根据设定的绩效目标，运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对财政资金的经济性、效率性和效益型进行客观、公

正的评价。开展财政资金绩效评价，有利于促进政府部门不断改进服务水平和质

量，花尽量少的资金，办尽量多的事，向社会公众提供更多的、更好的公共产品

和公共服务，使政府行为更加务实、高效。

通过第三方机构科学、公正地评价，总结预算管理的经验，查找资金使用和管理中的薄弱环节，为进一步完善财政政策、改善预算管理、提高预算资金绩效

提供依据。

7、绩效评价主题

财政资金绩效评价是指根据设定的绩效目标，运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对财政资金的经济性、效率性和效益型进行客观、公

正的评价，开展财政资金绩效评价，有利于促进政府部门不断改进服务水平和质

量，花尽量少的资金，办尽量多的事，向社会公众提供更多的、更好的公共产品

和公共服务，使政府行为更加务实、高效。为加强预算绩效管理，促进财政预算

管理水平及资金使用效益的不断提高，本市市财政局选择部分重点项目资金，委托第三方机构进行独立绩效评价，通过第三方机构科学、公正的评价，总结预算

管理的经验，查找资金使用和管理中的薄弱环节，为进一步完善财政政策、改进预算管理、提高预算资金绩效提供依据。

（六）绩效评价的特色性、可操作性、经济性、合理性；绩效评价的社会效益、

经济效益及环境效益；保证绩效评价质量、配合项目实施，提供优质服务的措施

1、绩效评价的特色性、可操作性、经济性、合理性

绩效评价的特色性：绩效评价是近年来各级政府和财政管理部门依据国外先

进的管理经验大力推行的一种财政支出管理模式，其特色主要侧重于财政支出的

最终效果评价，调查财政支出是否有效果、涉及经济效益、社会效益等方面；绩

效评价核心是强调公共支出管理中的目标与结果有消息的关系，形成一种新的、

面向结果的管理理念和管理方式，以提高政府管理效率、资金使用效益和公共服

务水平。绩效评价是社会经济发展、政府职能转变的必然结果，是政府监管财政

支出的重要手段，是规范财政支出、节约政府成本的必然产物。

绩效评价的可操作性：绩效评价主要侧重于财政支出的最终效果评价，调查

财政支出是否有效果、涉及经济效益、社会效益等方面，也就是说，从项目的成

果着手，通过建立绩效评价体系，采用项目成果的使用数据采集及分析，来判断财政资金支出的合理性。这种绩效评价具有很强的可操作性。

绩效评价的经济性：绩效评价的经济性主要是通过经济性指标来体现。经济

性指标，主要用于反映财政支出项目的成本是否最低。可以通过绩效评价体系中

对基本建设资金投入计算得出。具体是比较完成既定质量和数量的公共服务，财政的投入是否最低。也就是说，政府花最少的钱而能实现最大效益。

绩效评价的合理性 : 近年来，随着我国财政收支规模的不断增大和公共财政

框架的确立，我国财政管理已进入以财政支出绩效支出管理为重点的新阶段。而事实上，由于我国财政支出绩效评价工作起步较晚，且缺乏系统性研究，不能适

应我国市场经济发展和我国财政改革的客观需要。通过财政支出绩效评价，可以

清楚地对财政支出的结果进行分析评价，判定财政支出规模是否适度、支出结构是否合理以及政策实施效果是否显著，判定各项支出是否实现了预期目标，是否与国家宏观社会经济目标相一致，从而发现问题，为管理决策提供科学依据。财

政支出的绩效管理是成熟的市场经济国家财政支出管理的一项重要职能。建立财

政支出绩效评价体系，能有效推动各预算单位建立财政资金使用责任制，从而形

成自我评价、自我约束与外部评价和外部监管相结合的有效管理机制。

2、绩效评价的社会效益、经济效益及环境效益

绩效评价的社会效益、经济效益及环境效益主要是指绩效评价的效果方面，主要评价项目运营后所产生的对于某一范围内的经济、环境、社会的作用或影响。

其下设三个基本指标 : 经济效益指标、环境效益指标及社会效益指标。

①经济效益指标。包括两个指标要素：直接经济效益与间接经济效益。

a.直接经济效益。直接经济效益是指由于投资兴建某项目而直接从该项目

得到的利益或好处，即由项目功能引发的其他经济效益。

b.间接经济效益。间接经济效益是指由于投资兴建某项目而从该项目得到

的除直接经济效益外的、主要由项目功能引发的其他经济效益。

②环境效益指标。包括两个指标要素：环境影响指标及自然资源使用指标。

a.环境影响指标。该指标要素主要评价项目实施及营运对环境所产生的积

极或消极影响，并与项目实施前或运营前的环境相比较，评价其对环境

的影响程度。

b.自然资源使用指标。该指标要素可以根据各类项目的具体情况，设置不

同的对自然资源占用和保护的评价指标。

③社会效益指标。包括三个指标要素：劳动就业效益、利益相关群里评价

及可持续性影响。

a.劳动就业效益。该指标要素评价项目投资带来的扩大就业的效果。主要

采用定性与定量结合分析的方法，可以采用项目带动劳动人口就业环比

增长率，失业率较项目实施前的变化率等定量指标反映项目劳动就业效

益。

b.利益相关群体评价。该指标要素主要是针对项目利益相关群体（既包括

直接或间接受益群体，也包括可能会受到潜在负面影响的群体）而设计，

评价对这一群体经济、文化、生活、环境等方面的影响。评价工作组可

以采用项目税收额比上一年度增加率、高新技术人才培养数量等定量指

标来反映项目的效益。

绩效评价实施方案

3、评价依据、评价工作程序、评价方法、评价方式

评价依据：

（一）国家相关法律、法规和规章制度及省政府发布的行政规章、规范性文件；

（二）省政府制定的国民经济与社会发展规划和方针政策；

（三）预算管理制度、资金及财务管理办法、财务会计资料；

（四）省直部门职能职责、中长期发展规划及年度工作计划；

（五）相关行业政策、行业标准及专业技术规范；

（六）申请预算时提出的绩效目标及其他相关材料，财政部门预算批复，财政部门和省直部门年度预算执行情况，年度决算报告；

（七）人大审查结果报告、审计报告及决定、财政监督检查报告；

评价工作程序：

（一）确定绩效评价对象；

（二）下达绩效评价通知；

（三）确定绩效评价工作人员；

（四）制订绩效评价工作方案；

（五）收集绩效评价相关资料；

（六）对资料进行审查核实；

（七）综合分析并形成评价结论；

（八）撰写与提交评价报告；

（九）建立绩效评价档案。

评价方法：绩效评价方法主要采用成本效益分析法、比较法、因素分析法、最低成本法、公众评判法等。

（一）成本效益分析法。是指将一定时期内的支出与效益进行对比分析，以评价绩效目标实现程度。

（二）比较法。是指通过对绩效目标与实施效果、历史与当期情况、不同部门和地区同类支出的比较，综合分析绩效目标实现程度。

（三）因素分析法。是指通过综合分析影响绩效目标实现、实施效果的内外因素，评价绩效目标实现程度。

（四）最低成本法。是指对效益确定却不易计量的多个同类对象的实施成本进行比较，评价绩效目标实现程度。

（五）公众评判法。是指通过专家评估、公众问卷及抽样调查等对财政支出

效果进行评判，评价绩效目标实现程度。

（六）其他评价方法。

评价方式：专项资金绩效评价包括“场外评价”和“驻场评价”两种评价方式。

“场外评价”是指由中介机构将评价资料带回本单位并出具评价结果的业务服务。

“驻场评价”是指由中介机构派出专业评价人员在委托方提供的场所进行项目评

价并出具评价结果的业务服务。

（七）绩效评价指标体系

财政支出绩效评价指标体系

一级指标分值二级指标分值三级指标分值指标解释评价标准

目标明确（ 1 分），目

目标是否明确、细化、

项目目标4目标内容4标细化（ 1分），目标

量化

量化（ 2 分）

项目是否符合经济社项目符合经济社会发展

会发展规划和部门年规划和部门年度工作计

项目决策20决策依据3度工作计划；是否根据划（ 2 分），根据需要

需要制定中长期实施制定中长期实施规划（ 1决策过程8

规划

项目是否符合申报条决策程序5件；申报、批复程序是

否符合相关管理办法；分）

项目符合申报条件（2分），申报、批复程序符合相关管理办法（2

项目调整是否履行相分），项目实施调整履

应手续行相应手续（ 1 分）

是否根据需要制定相

关资金管理办法，并在办法健全、规范（1 分），

分配办法2管理办法中明确资金因素选择全面、合理（ 1

分配办法；资金分配因分）

资金分配8

素是否全面、合理

资金分配是否符合相项目符合相关分配办法

分配结果6关管理办法；分配结果（ 2 分），资金分配合

是否合理理（4 分）

根据项目实际到位资金

实际到位 /计划到位×

到位率3占计划的比重计算得分

100%

（3 分）

及时到位（ 2 分），未资金到位5

资金是否及时到位；若及时到位但未影响项目

到位时效2未及时到位，是否影响进度（ 1.5 分），未及时项目管理25

项目进度到位并影响项目进度

（ 0-1 分）。

是否存在支出依据不虚列（套取）扣4-7 分，

合规、虚列项目支出的支出依据不合规扣1资金管理10资金使用7

情况；是否存在截留、分，截留、挤占、挪用

挤占、挪用项目资金情扣 3-6 分，超标准开支

况；是否存在超标准开扣2-5分

支情况

资金管理、费用支出等

财务制度健全（ 1分），

制度是否健全，是否严

财务管理3严格执行制度（ 1分），

格执行；会计核算是否

会计核算规范（ 1分）。

规范

机构是否健全、分工是机构健全、分工明确（ 1

组织机构1

否明确分）

组织实施10是否建立健全项目管建立健全项目管理制度

管理制度9理制度；是否严格执行（ 2 分）；严格执行相

相关项目管理制度关项目管理制度（7 分）

项目产出数量是否达对照绩效目标评价产出

产出数量5

到绩效目标数量（ 5 分）

项目产出质量是否达对照绩效目标评价产出

产出质量4

到绩效目标质量（ 4 分）

项目产出15

项目产出时效是否达对照绩效目标评价产出

产出时效3

项目绩效55到绩效目标时效（ 3 分）

项目产出成本是否按对照绩效目标评价产出

产出成本3

绩效目标控制成本（ 3 分）

项目实施是否产生直对照绩效目标评价经济

经济效益8

项目效果40接或间接经济效益效益（ 8 分）

社会效益8项目实施是否产生社对照绩效目标评价社会

会综合效益效益（ 8 分）

项目实施是否对环境对照绩效目标评价环境

环境效益8

产生积极或消极影响效益（ 8 分）

项目实施对人、自然、

可持续影对照绩效目标评价可持

8资源是否带来可持续

响续影响（ 8 分）

影响

服务对象项目预期服务对象对对照绩效目标评价服务

8

满意度项目实施的满意程度对象满意度（ 8 分）总分100100100

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