府际管理理论与长株潭城市群政府合作机制_傅永超

２４府际管理理论与长株潭城市群政府合作机制

傅永超，徐晓林

（华中科技大学公共管理学院，武汉４３００７４）

摘要：城市群政府间合作困境是困扰城市群一体化的主要问题。长株潭（长沙、株洲、湘潭）城市群在一体

化过程中，政府间合作受到政治绩效竞争、政府“经济人”部门、经济社会发展差距、府际协调与合作落后

等诸多因素制约。但是，经济一体化、上级战略和惠民效应等因素又将继续形成动力，客观上要求政府间

形成可行的合作机制，破解当前困境以带来城市一体化的共惠共利。运用府际管理的基本理论，结合中国

政治行政体制的特点，提出以构建政务环境、经济环境、生态环境和信息环境为基础平台的网状政府合作

模式，其中特别强调从制度设计的角度来制约政府的毁约和不合作行为，要求政府间合作项目必须由以

“法规、监督、激励”思想为核心的制约制度来保证实施。这种合作机制是解决当前省域内城市群政府间合

作问题的一种新思路，在不实行政治和行政一体化的前提下，可以有效地实现城市群公共事务的合作，并

且降低不履行契约和不合作的风险。

关键词：府际管理；长株潭城市群；政府合作机制

中图分类号：Ｄ０３５．５文献标识码：Ａ文章编号：１６７２－６１６２（２００７）０２－００２４－０６

府际管理理论的重要贡献是打破传统的区域

和层级观念，建立强调权力或资源相互依赖、开放

和合作的新地方主义。府际管理意味着治道思维的

变革，是一种政府间关系的新型思维框架，代表着

以合作为基础的多赢政府关系模型。本文试图从府

际管理的视角对长株潭城市群政府合作机制进行

探讨。

１长株潭城市群政府合作困境

自１９８２年１２月湖南省社会科学院张萍先生

提出建立“长株潭经济区”二十多年以来，长株潭三

市一体化进程经受多方博弈，曲折艰难，各种方案

仍处于纸上谈兵状态。２００５年１０月，湖南省正式

公布由中国城市规划设计院和湖南省改革与发展

委员会共同编制的《长株潭城市群区域规划》，对长

株潭城市群进行了完整规划。湖南省委、省政府也

确定了湖南“一点一线”发展战略，“一线”就是“岳

阳－长沙－株洲－湘潭－衡阳－郴州”一线，这是湖南

发展的东部纵轴，亦是发展基础好、发展速度快、发

展潜力大的地区；“一点”就是长株潭城市群，这是

湖南今后经济发展的重心和增长极。至此，长株潭

一体化经历了长达２３年的一体化试验阶段

（１９８２—１９８７年）和总体规划启动阶段（１９９６—

２００５年），进入实质性实施阶段（２００６年—）［１］。当

前，长株潭城市群是通过“湖南省长株潭经济一体

化协调领导小组”协调三市一体化，在一体化试验

阶段和总体规划启动阶段尚能起到宏观协调、高屋

建瓴的作用，但进入规划具体实施的中、微观一体

化时，这种组织结构就显得不规范、不完善，还不能

形成稳定的体制结构，对规划的加快实施就显得力

不从心、协调不力，难以面面俱到，也不能利用行政

命令强制统一。三市政府职能所及的重要领域必须

在实质上形成各层面、各系统的一体化，为融城打

下坚实的公共设施与体制基础，如城市群区域和核

心地区土地利用、产业发展与布局、交通运输体系

和通道建设、能源、供水、污水处理、防洪排涝、环境

资源保护与利用、生态建设与空间管治等。因此，

《长株潭城市群区域规划》的具体实施，必然要求三

市政府建立思路清晰、利益共享、沟通高效、决策迅

速的政府合作机制。

收稿日期：２００６－１２－１３

基金项目：国家软科学研究计划项目（２００５ＤＧＳ３Ｄ０６５）

华中科技大学研究生科创基金项目（ＨＦ０４０７２００６４０７）

作者简介：傅永超（１９８２－），男，湖南长沙人，华中科技大学公共管

理学院研究生，研究方向：政府管理与创新。

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长株潭一体化是否与府际管理理论相容？美国学者赖特（Ｄ．Ｗｒｉｇｈｔ）提出了以府际管理模式代替原有的政府间关系模式。府际管理理论是基于２０世纪９０年代各国政府再造和地方政府间伙伴关系建立而提出来的，经济合作发展组织认为经济可持续发展问题、区域经济发展失衡、应对全球化冲击、弥补私营部门与ＮＧＯ伙伴关系的缺陷等问题是促使府际管理理论兴起的重要原因［２］。府际管理是关于协调与管理政府间关系的一种新型治理模式，是为了实现公共政策目标和治理任务，以问题解决为取向，通过协商、谈判和合作等手段，是依靠非层级节制的一种网络行政新视野［３］。府际管理理论启发我们用以解决区域经济合作带来的众多相关问题而建立紧密吻合的政府间、政府与ＮＧＯ间合作共治模式，以破解地方封锁与保护、合作欠缺、协调缺失、产业结构雷同等区域中多政府合作的难题。

长株潭三市作为相对独立的政治经济体，运行相对平稳。在没有相应的调节和利益补偿的条件机制下，合作中的利益博弈必将是缺乏信息沟通和利益妥协的零和博弈，三者间管理与经济壁垒必然导致三市利益都将是现状下的最小化。既然行政区经济中渗透强烈的政府行为，而推动区域经济融合的先导和主力都是政府，通过行政措施强力进行三市合并，重新划分行政区，在中国现有的体制下，既不现实也不可行。以“行政区经济”现象为表征的现有三市政府间关系是导致长株潭一体化进程阻滞的体制性原因，长株潭一体化存在政治、政府与经济多重阻碍。

（１）政治绩效竞争阻滞长株潭一体化。三市政治绩效竞争是长株潭一体化最终目标实现的关键和核心敏感问题。长株潭三市政府之间的竞争实质是三市政府领导人的政治绩效竞争，湖南省级领导干部主要是来自长株潭，三市官员的政治绩效评价与激励使得原本通过市场互通和政府合作可能达到的三方利益最大化无法实现。长株潭城市群三市政府实然价值仍然是以“政府本位”的绩效评估指标为工作导向的“指标政绩”价值。在实施经济赶超战略的压力下，三市政府为了完成上级政府下达的各项经济指标，在市场尚未发育成熟，国有企业尚未完全成为独立的市场主体的条件下，政府不得不采取经济任务数量化的管理模式。政府干预企业，与三市官员的激励体系的政绩考核直接相关。三市政府充当行政单元区域内的利益调控主体，在政绩合法性和区域内短期绩效考核目标作为升迁标准

尺度的导向下，必然产生三市竭力扩大各自特色产业的“回波效应”和“极化效应”，互相封锁资源与市场。同时，对商品流通实行“关税壁垒”和“行政强制性市场保护”。政治绩效竞争归根结底是官僚体系内部的利益关系。三市具有平稳的政治和政府运行体系，实现合作与协调，三市各方在市际层面涉及的利益博弈的得失消长，必然最终延伸至各自官僚系统内部的基层，这样必然对现有的官僚体系带来不平稳和冲击，给现有官僚体系下的稳固群体带来未来期望的不确定和“危险性”，三市政治与行政体系内部对一体化的阻力必然加大。

（２）政府“经济人”部门阻滞长株潭一体化。政府存在着“利他”和“自利”的双重动机。“利他”是为社会服务，“自利”就是单位利益、部门利益和个人利益，也就是“经济人”性质［４］。政府官员为了自身利益去工作，这是政府的本质属性自利带来的影响和后果。政府之间的关系内涵首先是利益关系，然后才是权力、财政等关系，前者决定后者。三市政府各部门在公共经济学中仍然是具有“经济人”性质的。三市各自的政府部门都是利益主体，在对自身利益最大化的关注以及“经济人”的有限理性的影响下，即使存在互利合作而实现各自利益的最大化可能，利益主体之间由于信息不对称等因素的影响，也极有可能出现个体理性与集体理性的矛盾而导致利益主体之间合作的失败。在现有经济基础和框架下，三市政府“经济人”部门既得的利益使部分公共项目难以实现融合一体，三市政府部门为保护自身利益，分割严重、协调欠缺，因为公共项目融合一体将对现有的既得经济利益造成较大冲击。这种行政区“板块”管理与垄断效应导致的政府利益，是三市官僚体系既得利益的基础，也是致使三市一体化政策频频受阻的主要原因。政府“经济人”部门的危害直接导致长株潭一体化基础设施和公共项目实现合作的失败，做为一体化的基础条件，而且是政府强力推动的项目，这种失败的出现使一体化中其他通过政府协调和调控的产业分布、结合部融合等合作项目也变得更加艰难。

（３）经济社会发展差距阻滞长株潭一体化。政治上的地方主义和分散主义导致经济上的多中心状态形成，经济社会发展水平的差异，使得通过政府合作原本可以统一的三市政策变得难以实行。三市之间的经济发展水平不平衡虽然可以成为三市经济主体合作与交往的动力，但是在政府层面却会损害三市的合作与联系，因为三市经济差异自然成

傅

永超等府际管理理论与长株潭城市群政府合作机制

２６为政府衡量各自经济利益得失、采取何种经济行

为、承担多少合作成本十分重要的参照指标。三市

的国内生产总值、三次产业增加值、人均国内生产

总值等因素差异较大，使得三市在工资水平、福利

水平等关系普通民生的重大方面难以实现强力统

一，同时也是造成三市在基础设施、通讯交通、物价

水平等公共项目上讨价还价而无果而终的根本原

因。然而，三市公共政策有赖于这些重大的社会经

济项目作为决策体系的基础。这些差异的弥合必须

通过政府之间的协调和相互补贴进行。三市相互的

利益分享和补贴机制没有建立起来，长株潭三市政

府是难以在重大公共政策上达成一致的。

（４）府际协调与合作落后阻滞长株潭一体化。

阻碍城市群经济一体化的根本原因是政府职能未

能适应我国市场经济的发展而转变到位，分工不合

作是府际合作的巨大障碍。从政治的角度来说，由

于长沙、株洲、湘潭在湖南政治、经济方面都具有举

足轻重的地位，采取一蹴而就的行政一体化模式，

实际上是超前型政治一体化，是行不通的。现有的

政府合作主要是领导人推动型，一旦领导更换就容

易使合作机制架空或者重新定位，现在三市的府际

合作主要还是各种会议制度和单项合作机制，一般

采取集体磋商的形式，不具备长久生命力。府际协

调组织面临最大的困难就是契约的执行问题，几方

达成的共识和愿景，往往进入实际操作阶段就面临

成本分摊、利益分配、利益补偿和合作资金来源等

问题而胎死腹中，由于缺乏强有力的契约监督执行

机制或机构，最后也就不了了之。因此，建立一套组

织化程度高，拥有制度化的议事机制和决策能力，

具有强大执行力和监督机制的功能性府际合作组

织，是解决长株潭一体化中府际协调与合作落后的

根本性出路。

２长株潭城市群府际管理的动力机制

行政管理体制是长株潭城市群府际管理的根

本问题。长株潭城市群府际管理需要在政治上建立

具有全局性利益牵动、开放合作的上级政府协调指

导机制，在政府间需要形成协商谈判、财政补贴与

平衡、协调联动的制度，同时必须建立具有法治力

量的冲突协调机制。长株潭城市群仅依靠三市进行

自发合作不能从根本上消除行政管理体制的强大

阻碍。政治上的变动需要经济行为的呼唤，需要强

大的政府意愿，更加需要坚实的民意基础。长株潭

一体化经过二十多年的反复变化，已经沉淀了相当

丰厚的社会成本，为府际管理奠定了厚实的基础。

（１）经济一体化为建立长株潭城市群政府合作

机制催生了经济动力。经济一体化是二十多年来长

株潭三市政府的基本动机。三市独特的经济结构，

产业趋同现象并不严重，具有巨大互补发展的动力

和空间。从经济地理上来分析，长株潭城市核心区

的北核功能区定位为高品质人居区、高技术产业和

高端服务区；东南副核功能区是高新技术和制造业

发展区；西南副核功能区是新型工业化和城市化

区；三市结合部是绿心功能区，可以成为三市的绿

肺和生态产业区。四大区域空间配置合理，一体化

前景明朗。从产业经济角度分析，长沙文化产业居

全国前列，现代装备制造及高新技术产业是推进长

沙新型工业化的先导力量，初步形成了电子信息、

工程机械、汽车和零部件、烟草等支柱产业；株洲作

为基础优势明显的工业中心、铁路枢纽，可以大力

推进交通设备、有色冶金等工业的发展；湘潭的光

机电一体化产业、黑色冶金、精密化工都是拥有巨

大的产业优势。三市产业结构分布合理，各有优势，

重点突出，能够形成强大的一体化合力。２００４年长

株潭三市的ＧＤＰ达到２０６４亿元，而武汉１８８６亿

元，差额达到１７８亿元，经济一体化带来了巨大的

经济效益。但是，经济一体化的根本目的是实现经

济利益的增长，企业和个人寻利以及各级地方政府

追求高地方财政收入是理所当然的，但又会经常发

生矛盾与冲突，因此，需要约束机制与规划以矫正

不合理或非法的寻利行为，并鼓励正当的经济竞争

与合作。经济一体化运行的核心是明确利益主体的

经济利益获得机制与规则，完善市场一体化路径，

实现经济合作的规范化。

（２）上级战略为建立长株潭城市群政府合作机

制提供了政治支撑。经过长达２３年的一体化试验

阶段（１９８２—１９８７年）和总体规划启动阶段（１９９６—

２００５年），湖南省委省政府在这期间已经明确了长

株潭作为湖南经济核心增长极的地位，并制定三个

总体规划：长株潭城市群区域规划、长株潭经济一

体化“十一五”规划和湘江生态经济带开发建设总

体规划。２００５年，湖南省政府已迁往长株潭三市结

合部北端的长沙新南城，省级政务中心也就随之南

移，随同迁入的还有众多的省直机关以及中央驻湘

办事机构，新南城将成为推动长株潭一体化的湖南

省政务中心。２００６年６月召开第一届长株潭三市

党政领导联席会议，签订三市《合作框架协议》，备

受争议的推进长株潭经济一体化管理模式将发生

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改变。但是，类似湖南长株潭经济一体化协调领导小组和长株潭三市党政领导联席会议都是制度不健全的协调机制，在中国现行的行政管理体制下，没有上级政府的战略指导和强力推进，城市群一体化必然容易受到多方因素的扰动，并形成巨大的传导效应，极易造成合作的失败。三市政府是复杂的博弈参与人，虽然能够利用各种平台形成具有契约性质的合作文件，但是由于微观的协调机制落后并难以形成足够的信任，导致三市缺乏必要的执行意识，这也是长株潭城市群在全国“起得最早、吃得最少”的根本原因，关键在于上级战略的反复摇摆。因此，省委省政府的上级战略和实质性政策是长株潭城市群建立府际管理机制的基本条件，否则将陷入“规划－扯皮－规划”的怪圈，难以进行实质性的操作。长株潭城市群要聚合三市参与区域竞合的整体优势，充分发挥长株潭城市群在全省的核心增长极作用，就必须构建长株潭城市群政府合作机制。

（３）惠民效应为建立长株潭城市群政府合作机制提供了民意基础。惠民利民是实现城市群一体化的根本归宿，民意基础是实现城市群一体化的试金石，民众和工商企业的强烈需求是实现城市群一体化的基础动力。长株潭一体化要实现的“五同”，就是切切实实解决三市人民切身利益的项目，即“交通同环、电力同网、金融同城、信息同享、环境同治”。此“五同”将成为一体化系统工程中老百姓看得见、摸得着的项目。公交一体化方面，将改变目前靠长途客运的局面，实现三市互通公交，建设长株潭城际轨道交通；在通信同网方面，将改变目前拨打三市电话为长途的现状，实现三市通话本地化，先实现“通信同费”，保留现有三市区号，三市按本地网收费，后“三市并网”，统一区号，号码升８位；环境保护方面，根据“十一五”目标，重点污染源得到有效治理、空气质量稳定在三级以上、工业废水排放达标率９５％、人均公共绿地９平方米；开展长株潭城际轨道交通、长株潭现代物流中心、沿江防洪景观道路、湘江航电综合枢纽等重大基础设施建设，全面提升城市群综合服务承载功能。以上是聚合长株潭城市群品牌，对接基础设施建设，强化城市功能竞争力的项目和措施，必将提高三市市民生活品质，营造良好的企业发展环境，加快三市民众的交流，增强城市发展的硬实力。但是，长株潭要实现经济一体化，就要坚决克服封闭型地域观念，清除自我保护主义的干扰，降低公共项目建设在整个区域内的行政成本和社会成本，主要问题是民意基

础只能是政府提供制定相关政策的目标和推动力之一，却不能成为扫除一体化中三市行政管理部门利益的利器，只有建立三市政府合作机制，真正实现民众在工作生活上的便利和利益，才能实现惠民效应的最大化。

３建立长株潭城市群网状政府合作模式

基于府际管理理论的基本要求，建立城市群内

政府合作机制，必须突破传统定势思维，单纯依靠行政手段来打破行政壁垒或采取松散的都市联盟模式，必将会是缺乏基础动力的无疾而终。必须借鉴府际管理思想，并在合作机制上创新，才能建立思路清晰、利益共享、沟通高效、决策迅速的城市群政府合作机制。

３．１创造新型的府际管理关系

中国众多城市群或者区域合作都面临着类似

长株潭城市群政府合作的同样难题。《长株潭城市群区域规划》提出长株潭城市群区域的规划、建设、管理由省政府统一领导和协调，具体工作由省政府指定的主管部门承担，由其负责协调和构建各级各类规划相互衔接、相互补充、相互影响的有机体系，发挥规划对市场主题的引导作用和政府行为的规范约束作用［５］。

规划中明确规定的“省政府指定的主管部门”实际上就是办公室设在省发改委的“湖南省长株潭经济一体化协调领导小组”。虽然这种机构具备一些大都市区联合政府的功能，但是由于长株潭经济一体化发展到了一定阶段，这种机构的推动和协调作用就会受到其性质的束缚，这种协调性的机构并不是一级独立的利益主体，不可能对三市进行指导，只能按三市作为地级市的“责权利”来协调，一旦受三市独立行政主体利益冲击，其协调功能立马失效，对一体化众多微观领域的管理和协调鞭长莫及。在现行行政体制及部门利益分割的条件下，长株潭经济一体化难以推进。

国外经验表明，成功的区域间政府合作模式既保留独立城市的自治政府，又组建大都市区的联合政府或类似性质的行政管理机构，使其具有专项职能，实行双层次的行政管理体制和组织结构。

以上这种城市群一体化合作管理模式在中国具有普遍性，进入“规划加速实施阶段”的城市群一体化更多的是在规划指导下的具体工作，根据中国特殊政治行政体制，增设类似大都市区联合政府的机构，现实可能性微乎其微。结合府际管理理论，在增强类似“湖南省长株潭经济一体化协调领导小

傅

永超等府际管理理论与长株潭城市群政府合作机制

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为系统的节点，政府信息的传播速度将大大加快，传播成本大大降低，政府的信息融合度大大增强。同时，建立“城市群政府联合政务网”（外网），树立对外整体形象，城市群可在户口管理、人才流动手续办理、车牌手续办理等公共服务项目上加快一体化网上办理。当前城市群政府网不可能完全合并，仍然有大量的政策和管理制度没有统一，但是仍然可以实现在“城市群政府联合政务网”下各市政府网的版块链接，从而可以在“第四媒体”上形成强大统一的城市一体化品牌。“城市群联合政务网”将实现城市群实质运作背景下的联合，将成为在行政体制未做变更下，建立具有实质意义“联合电子政府”的城市群，这将探索出城市群在行政体制束缚下如何进行合作和协调的新道路，也将成为运用现代信息技术实现“电子治理”的标准案例。

通过以上公共事务治理平台、经济环境共治机制、生态环境一体化管理系统、信息共享和公共服务平台的构建，可以初步建立城市群政府网状合作模式，这种模式实质上是政务环境、经济环境、生态环境和信息环境的立体网络，它依赖的是多元的、分散的、上下互动的权威，彼此间是合作网络和交叉重叠关系，主要通过城市群政府形成各层级、各个功能单元、各种决策单位、各种治理机制的对话、合作和衔接机制，既可以弥补软弱的“经济一体化协调领导小组”的功能缺陷，在政府能支配的公共领域内推动城市群的融合，也可以在竞争性领域形成积极的外力导向，

打破行政区划形成的分割状

态，这种模式的实质是建立在利益分配、市场融合和相互认同之上的相互合作。

３．３

强化保障网状政府合作模式正常运行的制约

力量

网状政府合作模式从中国现实的行政管理体

制上来看，虽然它构成了多层次、多中心为特征的组织间网络治理，但是由于多个城市具有各自独立的政治行政体系，

城市群缺乏具有主导功能的机

体，必将造成两方面的缺陷：（１）各种合作中的交易特征不同，决策目标难以聚合，不能形成“一锤子”功能的决策；（２）由于这种政府行为难以用博弈理论的后续效应来解释，契约执行中容易出现不受约束的“偷懒”和“小算盘”行为，缺乏惩罚机制。因此，没有对城市群政府强有力的激励机制、惩罚机制和监督机构，网状政府合作模式是难以达到其正常功能的，自觉行为往往是不可靠的。

城市群政府的这种合作可以因为任何一方的

不合作而功亏一篑，这就需要对城市群政府在一体化中的合作机制给予强有力的保护和支撑。由于中国的下级政府与上级政府在人事、财政等方面的极其紧密的关系，形成了直接的利益关系，在这基础上形成的激励机制、惩罚机制和监督机构是有效的。因此，需要形成三方面的制约力量：（１）将规划形成法规，形成具有法律依据和权威性的城市群政府战略和政策的目标体系，避免因为领导人的更换导致战略改向和政策晃动；（２）把三市政府的合作态度和行为纳入政府主要官员的考核体系，并且形成硬性的制度规则，建立适应一体化需要和符合国家制度要求相结合的政府官员评价体系，在政治和经济收益的驱动下，可以有效地规范城市群政府的合作行为。（３）建立不履行契约的惩罚机制，对政府主要官员的评价并不能完全规范政府的行为，因此需要建立涉及各个城市宏观政策、财政转移支付、部门官员考核、项目利益分配、合作成本分摊等政策功能于一体的政府合作行为监督和惩罚机制。

这种网状政府合作机制在省域内城市群政府合作中拥有巨大的优势，由于城市群政府合作是以城市为主体，省域内城市群政府只需要拥有省委省

政府进行推动和协调。但是运用到跨省的城市群政府合作中就有新的难度，在中国这种多层级行政管理体制下，

还需要通过中央和相关省级机构的协

调，利益主体不但增多，而且层次增加，协调更加困难，难以达成实质意义上的契约，更谈不上有效合作执行，从而也更难取得实质性成果［６］。因此涉及到多省区的城市群合作就需要探索更加全面的区域政府合作机制。参考文献：

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２４］．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｃｚｔ．ｈｕｎａｎ．ｇｏｖ．ｃｎ／ｇｈ／ｎｅｗｍｌ．ｈｔｍ．［７］杨小云，张

浩．省级政府间关系规范化研究［Ｊ］．政治学研

究，２００５（４）：５０－５７．

傅永超等

府

际管理理论与长株潭城市群政府合作机制

２８组”类似大都市区联合政府功能的基础上，建立“网

状政府合作模式”是解决当今城市群一体化进程阻

滞不畅问题的根本出路。

３．２建立城市群政府合作机制

网状政府合作模式是基于府际管理的“协调

性、依赖性网络型结构”和“多中心自主治理机制”

的理念，因当代中国特色的政治行政体制和现实条

件约束只能存在一级协调能力较弱机构的情况下，

为了解决当代城市群经济一体化过程中出现的衔

接不力、各自为政、合作乏力等问题，要建立以政府

合作为基础，以解决一体化中决策和执行面的合作

与治理难题为主要目标，以网际沟通、协商谈判、共

同分享、联合劝募、一致经营为功能平台的政府间

网状治理与合作模式。

（１）建立以城市群政府公共政策合作为基础的

公共事务治理平台。由于类似“经济一体化协调领

导小组”已经具备宏观规划与协调的性质，城市群

政府需要从执行面上将规划落实到一体化中，跨行

政区公共服务、公共基础设施、环境治理等公共项

目的衔接与融合必须要城市群政府形成府际间长

期互动的机制，这种机制要在制度环境中运作。这

种制度环境的基础就是建立城市群政府共同认可

和遵守的合作公约，以强化各方在公共政策制定过

程中的规范化、制度化，在执行过程中的法制化和

一致性。制度环境是一系列用于建立生产、交换与

分配基础的政治、社会和法律基础规则。同时，这种

制度环境的保障就是建立强有力的监督和约束机

制。在重复博弈中，两个或多个平行机构之间合作

问题的解决方法就是不合作导致的后续惩罚和对

方的不信任。城市群政府在此平台中累积共识而作

出共同决策，应当形成各城市共同的公共政策予以

配合实施，逐步消除各城市在福利、公用设施、公共

服务等社会整体福利水平上的差异，逐步夯实城市

群一体化的民意基础。

（２）构建以“以退为进”为思路的“一致经营、利

害均沾”的经济环境共治机制。城市群之间的合作，

主要是打破城市群之间因行政区划导致的行政壁

垒，行政壁垒导致实质上经济壁垒。可流动性经济

要素虽有强大“市场力”推动，但由于信息分散且不

对称，存在扭曲和时滞，以及行政阻隔形成要素区

域间流动的交易高成本，很难实现跨域流动，进而

形成集群优势。而各自为政导致政府的经济盘活能

力低下，区域内的非流动性经济要素没有形成组合

优势和“聚宝盆”效应，得不到资本和人才资源的青

睐。因此，形成一种合力协议方式（Ｊｏｉｎｔ－ｐｏｗｅｒ

Ａｇｒｅｅｍｅｎｔｓ）的解决机制，打破城市群的经济壁垒，

各自政府主体虽然出现暂时的经济利益损失，但抓

紧时机在服务市场主体上做文章，换取城市群在财

政分配合理、税收优惠、服务统一高效而形成的具

有强大产业导向和资本积聚功能的经济环境。从长

远来看，这种投资环境的优化和经济资源流动成本

的下降，既可以扩大税基和提高财政收入，又可以

通过市场机制和产业政策共同形成各自的优势特

色产业，使各城市内部产业集群分布更加合理，并

进一步形成地区中具有竞争优势的经济体。各城市

为实现区域内的零壁垒而“忍痛割肉”损失的利益，

实际上是一种稳定的经济环境投资，由此带来的经

济和社会利益是不可估量的。

（３）建立以“非要害”行政部门融合为先导的生

态环境一体化管理系统。城市群可以对环境资源保

护和利用、生态建设和空间管治作出详尽的规划，

并制定各种功能区完整的指标控制体系。现有政府

体系中生态环境保护和治理部门并不属于“要害”

部门，而且由于规划上的整体性和治理要求上的一

致性，加快其一体化不会对政府利益造成较大的冲

击，城市群政府应该将环境保护部门统一起来，实

现城市群共同治理，具体运作的体制、人事、经费都

应该理顺。如：湘江生态经济带已经完成其全套规

划，并接受了世界银行的１．４亿美元的贷款进行建

设和治理，由于湘江在三市中的重要地位，建议成

立湘江管理局，授权其专门对湘江的环境和生态进

行治理，防止再发生“湘江镉污染事故”和“淮河治

污难题”等类似的重大公共危机，这是具有共同流

域的城市群的一种治理新思路。处于城市群结合部

的地区是空间规划中的重要部位，随着城市群相互

连接，功能逐渐凸显，为保证其作为城市群相向重

点发展的区域，也需要统一规划建设和生态管理而

不是分块管理。这种城市群生态环境共同管制机

制，实际上是自主治理机制的应用，这种机制有利

于城市群生态环境的整体保护，有利于城市融资功

能的发挥，更有利于市民人居环境的改善，提高社

会的整体福利。

（４）建立以电子政务为主要功能载体的信息共

享和公共服务平台。信息化深刻影响着政府的治理

模式和政府内部的工作机制。由于互联网节点的网

络状分布，使政府的服务可以延伸至基层和普通市

民。城市群可以在政府内部建立“城市群政府办公

信息系统”

（内网），城市群政府各级机构都可以成

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卷

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期

二○○

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年

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月Ｖｏｌ．４Ｎｏ．２Ａｐｒ．，２００７

公共管理学报

公共管理学报

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ｍｏｄｅｌ），ｔｈｉｓａｒｔｉｃｌｅｆｉｒｓｔｌｙｅｘｐｌｏｒｅｓｄｉｆｆｅｒｅｎｔｕｎｄｅｒｌｙｉｎｇａｎｄｏｆｔｅｎｎｅｇｌｅｃｔｅｄｒｅａｓｏｎｓｌｅａｄｉｎｇｔｏｔｈｅｄｉｌｅｍｍａｏｆｃｏｌｌｅｃｔｉｖｅａｃｔｉｏｎｆｒｏｍｆｏｕｒｐｅｒｓｐｅｃｔｉｖｅｓｒｅｓｐｅｃｔｉｖｅｌｙ：ｔｈｅｒｅｓｏｕｒｃｅ／ｃａｐｉｔａｌ，ｔｈｅｈｕｍａｎｎａｔｕｒｅ，ｔｈｅｐｒｏｄｕｃｔ，ａｎｄｔｈｅｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎ．Ｔｈｅｎ，ｕｎｄｅｒｔｈｅａｓｓｕｍｐｔｉｏｎｏｆａｎａｂｓｔｒａｃｔｃｏｍｍｕｎｉｔｙｗｉｔｈｆｉｖｅｔｙｐｅｓｏｆｓｏｃｉａｌａｃｔｏｒｓ，ｆｒｏｍｔｈｅｐｅｒｓｐｅｃｔｉｖｅｏｆ＂ｐｒｏｄｕｃｔ－ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌ＂ａｎａｌｙｓｉｓ（ＰＩＡ），ｔｈｉｓａｒｔｉｃｌｅｓｙｓｔｅｍａｔｉｃａｌｌｙａｎａｌｙｚｅｓｄｉｆｆｅｒｅｎｔｉｄｅａｌｍｏｄｅｌｓｏｆｒｅｓｏｌｖｉｎｇｃｏｌｌｅｃｔｉｖｅａｃｔｉｏｎ－ｆｏｕｒｋｉｎｄｓｏｆｓｅｌｆ－ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅｍｏｄｅｓ（ｔｈｅｃｏｍｍｕｎｉｔｙｇｏｖｅｒｎａｎｃｅｍｏｄｅｌ，ｔｈｅｃｌｕｂｇｏｖｅｒｎａｎｃｅｍｏｄｅｌ，ｔｈｅｐｒｉｖｉｌｅｇｅｄ－ｇｒｏｕｐｇｏｖｅｒｎａｎｃｅｍｏｄｅｌ，ａｎｄｔｈｅｐｒｉｖａｔｉｚａｔｉｏｎｇｏｖｅｒｎａｎｃｅｍｏｄｅｌ）ａｎｄｆｏｕｒｋｉｎｄｓｏｆｏｔｈｅｒ－ｈｅｌｐｇｏｖｅｒｎａｎｃｅｍｏｄｅｓ（ｔｈｅｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｇｏｖｅｒｎａｎｃｅｍｏｄｅｌ，ｔｈｅｆｉｒｍｇｏｖｅｒｎａｎｃｅｍｏｄｅｌ，ｔｈｅｓｃｈｏｌａｒ－ｂａｓｅｄｇｏｖｅｒｎａｎｃｅｍｏｄｅｌ，ａｎｄｔｈｅｅｔｈｉｃｇｏｖｅｒｎａｎｃｅｍｏｄｅｌ），ｄｅｓｃｒｉｂｅｓｔｈｅｔｙｐｏｌｏｇｙｔｒｅｅｏｆｔｈｅｃｏｍｍｕｎｉｔｙｇｏｖｅｒｎａｎｃｅｏｆｃｏｌｌｅｃｔｉｖｅａｃｔｉｏｎ，ａｎｄｓｕｇｇｅｓｔｓｔｈａｔｗｅｍｕｓｔｈａｖｅｄｅｖｅｌｏｐｅｄａｍｕｌｔｉｐｌｅ－ｃｏｌｌａｂｏｒａ－ｔｉｖｅ－ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ－ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅｓｙｓｔｅｍｔｏｒｅｓｏｌｖｅｔｈｅｄｉｌｅｍｍａｏｆｔｈｅｃｏｍｍｕｎｉｔｙ＇ｓｃｏｌｌｅｃｔｉｖｅａｃｔｉｏｎｂａｓｉｎｇｏｎｄｉｆ－ｆｅｒｅｎｔｉｄｅａｌｏｒｐｒｏｔｏ－ｍｏｄｅｌｓ．Ｆｉｎａｌｌｙ，ｔｈｒｏｕｇｈｓｅｑｕｅｎｔｉａｌｌｙｅｘａｍｉｎｉｎｇｔｈｅｉｎｔｅｒｎａｌａｎｄｅｘｔｅｒｎａｌｆａｃｔｏｒｓｏｆｔｈｅｃｏｍｍｕｎｉｔｙ，ｉｔｓｉｎｎｅｒｍｅｃｈａｎｉｓｍ，ｔｈｅ＂ｐｒｏｄｕｃｔ－ａｃｔｉｏｎ＂ｆｒａｍｅ，ｔｈｅａｃｔｏｒｓ＇ｃｈｏｉｃｅｍｅｃｈａｎｉｓｍｉｎｆｌｕｅｎｃｅｄｂｙｐａｒｔｉｃｕｌａｒｅｘｔｅｒｎａｌｆａｃｔｏｒｓ，ａｎｄｔｈｅｄｉｆｆｅｒｅｎｔｖａｒｉａｂｌｅｓｏｆｔｈｅｇａｍｅｔｈｅｏｒｅｔｉｃａｌａｎａｌｙｓｉｓｆｒａｍｅｗｏｒｋｉｎｆｌｕｅｎｃｅｄｂｙｔｈｅｎａｔｕｒｅｏｆｔｈｅｐｒｏｄｕｃｔｓａｎｄｔｈｅｉｒｏｔｈｅｒｃｈａｒａｃｔｅｒｉｓｔｉｃｓ，ｔｈｉｓａｒｔｉｃｌｅｄｅｖｅｌｏｐｓａｎｏｒｍａｔｉｖｅｍｏｄｅｌｆｏｒｓｅｌｅｃｔｉｎｇｄｉｆｆｅｒｅｎｔｇｏｖｅｒｎａｎｃｅｍｏｄｅｓ，ｗｈｉｃｈｃａｎａｌｓｏｂｅｄｅｅｍｅｄａｓａｂａｓｉｃｆｒａｍｅｗｏｒｋｏｆｐｏｌｉｃｙｏｒｄｅｃｉｓｉｏｎ－ｍａｋｉｎｇａｎａｌｙｓｉｓ，ｗｉｔｈａｓｉｍｐｌｅｃａｓｅｓｔｕｄｙ．

Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ＣｏｌｌｅｃｔｉｖｅＡｃｔｉｏｎ；ｔｈｅＭｕｌｔｉ－ＣｏｌｌａｂｏｒａｔｉｖｅＣｏｍｍｕｎｉｔｙＧｏｖｅｒｎａｎｃｅＳｙｓｔｅｍ；ｔｈｅＳｅｌｆ－ＧｏｖｅｒｎａｎｃｅＭｏｄｅｌ；ｔｈｅＯｔｈｅｒ－ＨｅｌｐＧｏｖｅｒｎａｎｃｅＭｏｄｅｌ

（３）ＩｎｔｅｒｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｌＭａｎａｇｅｍｅｎｔＴｈｅｏｒｙａｎｄＣｈａｎｇｓｈａ－Ｚｈｕｚｈｏｕ－ＸｉａｎｇｔａｎＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔｓＣｏｏｐｅｒａｔｉｏｎＭｅｃｈａｎｉｓｍ

ＦｕＹｏｎｇｃｈａｏ，ＸｕＸｉａｏｌｉｎ?２４?

（ＣｏｌｌｅｇｅｏｆＰｕｂｌｉｃＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ，ＨＵＳＴ，Ｗｕｈａｎ，４３００７４，Ｃｈｉｎａ）ＡｂｓｔｒａｃｔＩＤ：１６７２－６１６２（２００７）０２－００２４－ＥＡ

Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｅｍａｉｎｂａｒｒｉｅｒｏｆｃｉｔｙｉｎｔｅｇｒａｔｉｏｎｉｓｉｎｔｅｒｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｌｃｏｏｐｅｒａｔｉｏｎ．ＤｕｒｉｎｇｔｈｅｉｎｔｅｇｒａｔｉｏｎｐｒｏｃｅｓｓｏｆＣｈａｎｇｓｈａ－Ｚｈｕｚｈｏｕ－Ｘｉａｎｇｔａｎ，ｉｎｔｅｒｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｌｃｏｏｐｅｒａｔｉｏｎｍｅｅｔｓａｌｏｔｏｆｃｏｎｓｔｒａｉｎｔｓ，ｓｕｃｈａｓｐｏｌｉｔｉｃａｌｐｅｒｆｏｒｍａｎｃｅｃｏｍｐｅｔｉｔｉｏｎ，ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｌ＂ｅｃｏｎｏｍｉｃｍａｎ＂ｓｅｃｔｏｒ，ｇａｐｂｅｔｗｅｅｎｅｃｏｎｏｍｉｃａｎｄｓｏｃｉａｌｄｅｖｅｌｏｐ－ｍｅｎｔｓａｓｗｅｌｌａｓｐｏｏｒｉｎｔｅｒｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｌｃｏｏｐｅｒａｔｉｏｎ．Ｈｏｗｅｖｅｒ，ｔｈｅｆａｃｔｏｒｓｓｕｃｈａｓｔｈｅｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆＣｈａｎｇ－ｓｈａ－Ｚｈｕｚｈｏｕ－Ｘｉａｎｇｔａｎｅｃｏｎｏｍｉｃｉｎｔｅｇｒａｔｉｏｎ，ｕｐｐｅｒｓｔｒａｔｅｇｙａｎｄｃｉｔｉｚｅｎｂｅｎｅｆｉｃｉａｌｄｏｍｉｎｏｅｆｆｅｃｔｗｉｌｌｃｏｎｔｉｎｕｅｆｏｒｍｉｎｇｄｒｉｖｉｎｇｆｏｒｃｅｔｏｂｒｅａｋｃｕｒｒｅｎｔｃｏｒｎｅｒ，ｗｈｉｃｈｏｂｊｅｃｔｉｖｅｌｙｄｅｍａｎｄｓｆｏｒｍｉｎｇｆｅａｓｉｂｌｅｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｓ＇ｃｏｏｐ－ｅｒａｔｉｏｎｍｅｃｈａｎｉｓｍ，ｓｏａｓｔｏｂｒｉｎｇｓｈａｒｉｎｇｂｅｎｅｆｉｔｓｔｏｃｉｔｙｉｎｔｅｇｒａｔｉｏｎ．ＡｃｃｏｒｄｉｎｇｔｏＣｈｉｎａ＇ｓｐｏｌｉｔｉｃａｌａｄｍｉｎｉｓｔｒａ－ｔｉｏｎ，ｉｔｉｓｎｅｃｅｓｓａｒｙｔｏｂｕｉｌｄａｓｏｌｉｄｎｅｔｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｌｃｏｏｐｅｒａｔｉｏｎｍｏｄｅｏｎｔｈｅｂａｓｉｓｏｆｕｔｉｌｉｚｉｎｇｉｎｔｅｒｇｏｖｅｒｎ－ｍｅｎｔａｌｍａｎａｇｅｍｅｎｔｔｈｅｏｒｙｉｎｔｏｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｌｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ，ｅｃｏｎｏｍｉｃｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ，ｅｃｏｌｏｇｉｃａｌｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎｅｎ－ｖｉｒｏｎｍｅｎｔ．Ｅｓｐｅｃｉａｌｌｙ，ｉｔｉｓｅｍｐｈａｓｉｚｅｄｔｏｒｅｓｔｒｉｃｔｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ＇ｓｂｅｈａｖｉｏｒｏｆｂｒｅａｃｈａｎｄｎｏｎｃｏｏｐｅｒａｔｉｏｎｆｒｏｍｓｙｓｔｅｍｄｅｓｉｇｎａｎｇｌｅ．Ａｌｓｏｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｌｃｏｏｐｅｒａｔｉｏｎｐｒｏｊｅｃｔ＇ｓｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎｓｈｏｕｌｄｂｅｕｎｄｅｒｔｈｅｓｙｓｔｅｍｏｆｌａｗａｎｄｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ，ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ，ａｎｄｉｎｃｅｎｔｉｖｅ．Ａｔｐｒｅｓｅｎｔ，ｉｔｉｓａｎｅｗｉｄｅａ，ｗｉｔｈｏｕｔｃａｒｒｙｉｎｇｏｕｔｐｏｌｉｆｉｃａｌ－ａｄｍｉｎ－ｉｓｔｒａｔｉｖｅｉｎｔｅｇｒａｔｉｏｎ，ｔｏｒｅｓｏｌｖｅｐｒｏｂｌｅｍｓａｍｏｎｇｐｒｏｖｉｎｃｉａｌｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｌｃｏｏｐｅｒａｔｉｏｎｗｉｔｈｔｈｅｃｏｏｐｅｒａｔｉｏｎｍｅｃｈａｎｉｓｍｗｈｉｃｈｃａｎｅｆｆｉｃｉｅｎｔｌｙｆｕｌｆｉｌｌｃｏｏｐｅｒａｔｉｏｎｏｆｐｕｂｌｉｃａｆｆａｉｒｓａｍｏｎｇｃｉｔｉｅｓａｎｄｒｅｄｕｃｅｔｈｅｒｉｓｋｏｆｎｏｎｆｕｌ－ｆｉｌｌｍｅｎｔａｎｄｎｏｎｃｏｏｐｅｒａｔｉｏｎ．

Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ＩｎｔｅｒｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｌＭａｎａｇｅｍｅｎｔ；ＣｉｔｙＩｎｔｅｇｒａｔｉｏｎｏｆＣｈａｎｇｓｈａ－Ｚｈｕｚｈｏｕ－Ｘｉａｎｇｔａｎ；

ＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｌＣｏｏｐｅｒａｔｉｖｅＭｏｄｅ

第四卷

第二期

二○○七年四月Ｖｏｌ．４Ｎｏ．２Ａｐｒ．，２００７