电子政务与服务型政府的构建
HUNAN UNIVERSITY
课 程 论 文
2010年12月论文题目： 电子政务与服务型政府的构建 学生姓名：
谭 水 平 学生学号：
S1******* 专业班级：
行政管理2010级1班 学院名称：
政治与公共管理学院 指导老师：
龙献忠 教授
电子政务与服务型政府的构建
摘要：构建服务型政府是中国新一轮政府改革的目标，也是近年来中国政治学、行政学和公共管理学研究讨论的热点问题。随着信息时代的来临和全球化的推进，电子政务，作为政府创新的先进工具，为服务型政府的构建提供了强大的技术支持，并推动了政府的公共行政管理创新。只有将服务型政府的构建与电子政务有效的结合起来，加之考虑我国具体国情，才能更好的完成我国的服务型政府的构建和政府职能的转变。构建服务型政府构建基于电子政务的服务型政府的对策包括：深化政府职能转变；完善电子化政府服务层级结构；建立“一站式”服务；构建综合信息服务平台；把信息管理和信息服务变成服务型政府的一项重要职能等。
关键词：电子政务；服务型政府；服务创新
20世纪70年代以来，英国美国、新西兰等西方国家兴起了公共行政改革浪潮。这股改革浪潮尝试用新的理论对政府管理进行根本性或方向性的调整，被形象地称为“政府重塑”、“政府再造”，如美国的“再造政府运动”、英国的“宪章运动”和韩国的“亲切服务运动”等。在这场“再造”运动中，“服务型政府”逐渐成为当今世界各国行政改革运动的主流趋向，在相当程度上改善了这些国家的公共管理水平。与此同时，现代电子信息技术在政府工作中的全面应用而形成的电子政务，受到了世界各国的高度重视，在“信息高速公路”的五个应用领域中，“电子政府”已被列为第一位。它逐渐进入贴近人民生活的各个领域，为民众提供了更为便捷的服务，有力地推动了服务型政府的构建。所以，加强服务型政府的理论研究，特别是结合电子政务进行研究显得非常重要，具有重大的现实意义。
一、从机构改革到政府转型：政府改革的思路和走向
上个世纪80年代以来，随着经济改革的深入，我国政府自身也经历了一个不断改革的过程。80年代，政府改革主要围绕“集权与分权”的话题而展开；基于对传统集权模式的深切反思，“分权让利”被设定为政府改革的主题。90年代，国家与社会、政府与市场关系的讨论，将政府改革的话题引向有关“大政
府与小政府”的讨论，“小政府”模式被一度看好，精简机构成为政府改革的主要内容。2000年以后，政府改革的主题进一步深化，此时人们达成了新的共识：政府权力的集中或分散、政府规模的大或小，未必是一个好政府的主要标志，一个良好的政府，应该是有效履行公共管理和公共服务职能的“强政府”。基于这样的认识，“转变政府职能”就成为政府改革的核心议题，而改变政府管理模式，构建服务型政府，便理所当然成为政府改革的目标。
为了说明服务型政府的大势所趋，有人提出了三种政府模式的比较分析框架1。透过这种比较分析，可以了解政府模式的发展趋势，明辨政府改革的方向。
●图片引自：刘厚金《我国政府转型中的公共服务》,中央编译出版社,2008年,第32页。
上述比较框架显示，服务型政府的相对概念是“政治统治型政府”和“经济建设型政府”；它所针对的是以往的政府角色定位、行为模式和发展战略；它所倡导的是以公共服务为导向的政府角色定位。不言而喻，构建服务型政府就意味
1刘厚金.《我国政府转型中的公共服务》,中央编译出版社,2008年版,第32页。
着实现政府模式的转型，即从前两种形态向后一种形态的转变。
二、以公共服务凸显政府职能：服务型政府的内涵
自2004年2月1日温总理在中央党校省部级干部研讨班的报告中首次提出服务型政府的概念以来，服务型政府频繁出现在政府各级文件、各类学术研究文献之中，但就服务型政府的具体内涵而言，国内外一直都缺乏明确的界定。国外学者的主要观点有：
英国学者E·费利耶认为，公共服务取向模式（Public Service Orientation）主要关心提高服务质量（应用质量诱因，采用全面质量管理），强调产出价值但必须以实现公共服务使命为基础；在管理过程中反映使用者（而不是一般的顾客）的愿望、要求和利益以使用者的声音而非顾客的退出作为反馈回路，强调公民权概念；怀疑市场机制在公共服务中的作用，主张将权力由指派者转移到民选的地方委员会；强调对日常服务提供的全社会学习过程（如鼓励社区发展，进行社会需要的评估）；要求一系列连续不断的公共服务的使命与价值，强调公民参与和公共责任制等。2
美国学者珍妮特·V·登哈特和罗伯特·B·登哈特认为：新公共服务政府应该是为公民服务，而不是为顾客服务；政府的职能是服务，而不是掌舵，公共官员所扮演的角色越来越不是服务的直接供给者，而是调停者、中介人，甚至裁判员；追求公共利益是目标而非副产品；重新强调公民权和公共服务。3从上述观点可以看出，他们都提到了民主行政、公民优先和服务公众，而这些正是构成服务型政府的核心内容.
具体到我国服务型政府建设模式，目前学术界也有不同的看法。有的学者认为，服务型政府就是强调政府的主要职责不是计划、组织和指挥经济活动而是指引经济发展方向，创造良好的经济发展环境，为经济主体和全社会成员提供优质的公共服务。也有的学者认为，服务型政府是指在民主和法治的制度框架内，以及在市场经济的背景下，政府行政更多地强调社会公众的意志，政府行为更有效地回应公民的需求和利益，更加贴近公共性，并对社会公众负责。还有的学者将服务型政府概括为四层核心内涵，即以民为本的服务理念；依法行政的服务准则；顾客导向的服务模式；违法必纠、有错必改的服务责任。4
2王雁红.政府模式创新:从顾客导向走向服务型导向[J].城市管理，2005(6),第40页.
3[美]珍妮特·V·登哈特，罗伯特·B·登哈特.新公共服务：服务，而不是掌舵[M].中国人民大学出版社，2004年，第7-10页.
4权茹.对构建服务型政府的思考[J].理论学刊,2006（2）,第82页.
综合各方面的观点，服务型政府应该是指在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担服务责任的政府。
回顾我国的行政改革历程，不难发现，改革开放以来，我国的行政改革呈现出“一个过程”、“三个阶段”的特点。5“一个过程”是指从总体上看，我国的行政改革是一个连续的、既相互衔接又不断深化的过程。“三个阶段”则是指在这个连续的过程中，因不同时期行政改革重点有所不同，因而这一过程又可分为三个主要阶段：第一阶段行政改革旨在突破政治、经济一体化的中央高度集权的体制束缚，重点是简政放权；第二阶段行政改革是为了适应计划经济体制向市场经济体制的转轨，重点是转变政府职能；第三阶段行政改革则是以建设服务型政府为目标，重点是推进政府管理模式的转变。这就是说，当前我国推进行政改革，建设服务型政府，不仅仅是政府机构、政府职能或政府工作方式等某一单方面的调整，而是政府管理模式的转变，是整体上的政府再造，是一场深刻的政府革命。因此，对服务型政府的理解就不能仅从政府职能或政府工作方式等某一角度去分析，而需要从行政改革的全局、政府管理模式的高度进行把握。
三、服务型政府的原则：全面系统的协调和整合
服务型政府是相对于我国计划经济条件下高度集权的管制型政府而言的一
种新型政府管理模式。与传统计划经济条件下的管制型政府相比，服务型政府作为适应社会主义市场经济的新型政府管理模式，意味着全新的行政理念、战略目标、政府职能、组织形态、行为准则和运行方式。具体来说：
1、以人为本是服务型政府的行政理念行政理念是指导政府处理公共事务的基本原则和基本价值取向，是政府行政的“灵魂”。行政理念规范着政府的行为取向，决定并构建着政府的职能与结构，影响着政府政策的制定，“关系到建设一个什么样的政府这一根本性的问题”。6行政理念的差别是服务型政府区别于管制型政府的“核心之点”。7与管制型政府坚持“官本位”、“政府本位”、“权力本位”迥然不同，服务型政府坚持“以人为本”的核心价值理念，强调“公民本位”、“社会本位”、“权利本位”，坚持从人民需要出发，以维护人民利益为根本，以全心全意为人民服务为宗旨。
5,6周光辉.从管制转向服务：中国政府的管理革命——中国行政管理改革30年[J.吉林大学社会科学学
报,2008（3）.
7刘熙瑞.服务型政府——经济全球化背景下中国政府改革的目标选择[J].中国行政管理,2002（7）.
2、社会和谐是服务型政府的战略目标战略就是规划，是手段，是行动模式，是对整体的把握和未来的看法。管制型政府追求的是社会秩序与社会稳定，且主要依赖强大的行政权力并通过行政控制的方式来实现。管制型政府能够实现稳定的社会秩序，但其很难实现和谐的社会秩序。服务型政府超越了管制型政府的战略目标，追求的是社会的和谐与整体的进步，它不仅要建立一个稳定的社会秩序，还要建立一个民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会主义和谐社会。
3、公共服务是服务型政府的核心职能管制型政府是典型的全能政府，行政权力渗透到公民生活的方方面面，政府职能无限扩张，有时甚至为“管制”而“管制”，政府与社会之间呈现出典型的“大政府、小社会”格局。服务型政府承认政府思维意识和能力是有限的，着眼于做市场和个人不能做、不愿做和做不好的事情，主张政府以公众需求为导向，以为社会、企业和公民提供充足、优质和高效的公共服务为核心职能，并以社会公众的满意作为服务效率和质量的衡量标准。同时，由于我国政府既是改革的对象，又是改革的推动者，加上我国公民社会还不发达，法制尚不健全，因此，政府在履行公共服务职能时，必须将经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等职能密切结合起来。
4、扁平结构是服务型政府的组织形态管制型政府在组织形态上表现为竖直结构，即从上到下纵向地建立多层级的行政机构。这种组织形态具有政令统一、统筹全局、力量集中等特点，在特定的历史时期曾发挥了积极作用。但随着改革的深入和社会主义市场经济的发展，竖直结构所形成的强大行政壁垒难以容纳市场经济各种要素资源横向流动的诉求，其不适应性日益凸显。服务型政府在组织形态上采取的是扁平结构。从学理上说，扁平结构不同于竖直结构。“在治理理念上，前者强调分散、民主，后者强调集中、专权；在治理范围上，前者多为少层次近距离治理，后者多为多层次远距离治理；在治理方式上，前者多为间接调控，后者多为直接干预；在治理强度上，前者多实行对话式弹性治理，后者多实行命令式刚性治理；在治理成本上，前者比较低廉，后者相对高昂。”8
5、依法行政是服务型政府的行为准则管制型政府体现的是“人治格局”，行政人员将自身意志借助行政机构来实现，法律起不到应有的作用，常常出现“权大于法”的现象。服务型政府奉行的则是依法行政的行政准则。“政府职权取决于法律、法规的明确授权，不仅政府权力来源于代表人民意志的各级人大据法定程序进行的立法授予，而且政府权力的范围与边界同样由代表人民意志的各级人
8张立荣.当代中国政府治理范式变革探析——以麦肯锡7-S系统思维模型为框架［J］.中国行政管理，2006（5）.
大立法授予，即职权法定，越权无效。同时，政府的行为必须严格依法定程序进行，以保障公共管理的公平、公正。”9
6、公开透明是服务型政府的运行方式暗箱行政、封闭行政、信息不公开、信息不对称、政务不透明是管制型政府运行上的重要特点，它不仅造成了极高的交易成本，还为政府部门和行政人员随意行政、滥用职权甚至“寻租”提供了可能。服务型政府在运行方式上强调公开透明，坚决破除政府与公民之间的信息不对称，保障公民的知情权、参与权、救济权和监督权。服务型政府的公开透明具体包行政信息的公开透明、办事程序的公开透明、办事结果向公民公开、高级公务员个人财产等相关信息的公开以及政府部门财务收支账目的公开。10因此，“服务型政府”绝不是对传统政府模式的修修补补，也不是对传统政府模式进行局部性的、操作层面的改革。没有质变，服务型政府根本不可能建立起来。有人认为，服务型政府就是责任政府、法治政府、透明政府、电子政府、民主政府、廉价政府、效能政府、有限政府，等等。在我们看来，“服务型政府”虽然包含了这些理念，与这些理念有耦合的一面，但是它的内涵又远比这些理念丰富。责任政府、有限政府等不能等同于服务型政府。因为，无论是责任政府还是有限政府，都可以在变革传统政府模式特别是管理(管制)型政府模式的基础上得到，只不过是在传统政府模式中加了新的内容，还停留在政府模式量变的阶段。
四、电子政务：引领政府服务创新，促进政府转型
“电子政务（E-Government）”一词来源于美国，是近几年来伴随着物联网、信息技术的发展而出现的新概念，相类似的概念有电子政府（E-Government）、办公室自动化（Office Automation或OA）、政府上网、政府信息化、电子社区（E-Community）和电子治理（E-Governance）等等。电子政务作为计算机技术、网络技术与做非智能相结合的产物，受到了世界各国的高度重视，在“信息高速公路”的五个应用领域中，“电子政府”被列为第一位。我国电子政务起步较晚，虽然存在着一些问题和不足（如重“电子”，轻“政务”；重建设，轻协同；中引进，轻创新等），但近年来已取得了不小的进展，逐渐进入贴近人民生活的各个领域，为民众提供了更为便捷的服务，有力推动了服务型政府的构建。
电子政务在当前的情况下具有三类基本优势。
第一类，政府网站有助于加速传递政府信息，拓宽信息的接收面。原先需要报纸、电视、广播等传统媒体公布的政府信息，现在可以通过网络公布。政务信
9姜晓萍.构建服务型政府进程中的公民参与［J］.社会科学研究，2007（4）.
10井敏.构建服务型政府：理论与实践［M］.北京：北京大学出版社，2006.20,105-106.
息的网络传递具有传播速度快、持续时间长、信息量大和多媒体种类多等优点。
第二类，政府网站有助于快速和便利地办理程序性的事务。原先必须在工作时间跑到政府机关办理的手续，如交税、年检、申报、审批等通过上网，可以在规定的任何时间办理。
第三类，电子政务通过“一站式”服务整合各个办事机构，通过以便利企业和公民办事为指导理念的设计，有助于全面提高公共服务的质量。
由于服务型政府面对的社会管理内容繁多、范围庞大，公共服务需求日趋多样化，外部环境瞬息万变。因此，服务型政府要完成其职能，沿用传统层级式管理体制是难以实现的。受管理层级与管理幅度关系的制约，层级式管理体制只有通过大幅度增加管理层级、扩大机构设置规模，才能应对如此庞大的管理规模。而层级的大幅度增加与机构的日益繁杂必将导致信息传递的迟缓、失真甚至阻滞，使政府反映迟钝、行动迟缓，而无法应对外部环境的快速变化。因此，服务型政府必须创新管理体制，以管理幅度的拓宽替代管理层级的增加，通过组织内部各层级、各部门之间信息的直接沟通与互动，来确保信息传递的及时性、准确性和全面性，从而增强政府对环境变化的感应能力和快速反应能力，这就要求服务型政府必须采用扁平化管理体制。扁平化管理体制的基本保障是具备敏捷、高效的信息采集、加工、处理与传输系统。
服务型政府的建设不仅要靠执政理念的转变和制度的创新，还必须依靠有效的技术手段才能得以实现。目前服务型政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。这就决定了其构成的复杂性、系统性、综合性和时效性。因此，必须借助于信息技术的协同，以电子政务作为服务型政府建设的基础支撑，才能使服务型政府的执政理念与职能变为现实。
建设服务型政府的核心要素是政府服务。它是一个有机体系，包括政府提供或生产服务的物理环境、服务的中心内容、给“消费者”带来的利益、“消费者”对于服务的反馈和评价等要素11。政府服务体系是各要素共同运作的过程，每个要素都与服务的质量息息相关。政府服务的可靠度、回应度、信用度、移情度和有形资产等决定了政府服务质量的优劣。电子政务为政府由管理型向服务型的转变提供了重要的特质设备与技术支持，并引领政府服务创新。
首先，电子政务为政府服务创新搭建全新的平台。功能完善的政府体系，运行协调的电子政务，是服务型政府的重要目标。电子政务要对政府各类职能和管理行为进行界定、分类、重新设计流程，使其软件化，并在更大范围内整合协调和不断完善。实践证明，电子政务的实施，给现代政府构筑了一个履行职能、实11徐晓林.电子政务与政府服务[N].光明日报，2003-10-16.
施管理、提供服务的新平台。但这个平台的意义绝不止于工具的层面，它整和了政府职能转变、机制创新和管理方式方法创新的多重价值。通过实施电子政务，政府的服务具有高度的集成化，政府服务的运行原理、实现机制和具体手段都与传统的政府运作有着显著的差别。
其次，服务型政府的核心在于变管理为服务的过程。政府创新就是要强化政府的服务观念，把原有的管理工作更多地转化成公共服务，并在公共服务领域积极开拓。政府公共管理和服务的永恒主题，是一个不断进行的过程。政府公共管理和服务常常要直接或间接地通过信息系统来实现。电子政务的实施，不是建立了电子政务网络系统就结束了，而是一个长期的实践过程。可以说，从公共行政进入信息时代以后，政府的改革创新和电子政务业务流程的创新就结合在一起了。现代行政要求规范、科学、效率、成本降低和公正透明的政务流程，这些目标要通过创新和电子化得以实现，服务型政府的建设和电子政务也需要紧密结合和相互促进。
最后，电子政务为政府服务的内容、类别、服务机构与人员提供了选择权。政府服务有无选择是管制型政府与服务型政府的根本区别。服务型政府模式下，服务的成立条件则是被服务者的要求与自愿。因此，杜绝强制是服务型政府的服务所实现的根本变革。这是服务的性质问题，而不是服务的内容问题，更不是服务量的多少问题。
四、构建基于电子政务的服务型政府
电子政务需要通过新的流程实现政府的管理和服务职能，要求政府对传统的业务流程进行梳理、规范、再设计和再造，电子政务在实际推行中遇到的问题和障碍，需要以创新的方式和行动加以解决。
第一，深化政府职能转变，逐步推进职能上网。服务型政府的建设关键在于政府职能的转变，电子政务的实施对政府转变职能起着镜子和催化剂的作用。首先，调整机构、精简人员、下放权力，建立有限政府，即建立一个权力、职能、规模和行为都受到宪法和法律明确限制，并公开接受社会监督与制约的政府；其次，政府应根据条件谨慎地选择和循序渐进地安排职能上网。行政环境条件较好的地方，如有条件率先实现现代化的中心城市和发达省份、政府体制改革试点地区、电子政务发展较快并与人民生活关系比较密切的政府部门，电子政务应先行一步，把电子政务与体制改革紧密结合起来。在不具备先进条件的地方，鼓励有国情特点的电子政务实践。可以从较低的政府职能转变的起点上，通过加强对社区的电子政务建设，可以相对低成本地对广大尚未上网的群众提供有针对性的
特色服务，实现跨越式发展；最后，随着电子政务实践的逐步拓展，政府要重新审视自己的职能和能力，在注重网上管理职能的同时更要强化服务职能。
第二，完善电子政务的服务层级结构。政府服务具有层级性，通常在政府结构中，越是向下，就越具有服务性，越是向上，就越具有政策指导性。作为一个正在由管制型向服务型转轨的政府来说，更重要的是通过电子政务提高其服务能力，从这个角度来看，应该将其重点放在基层电子政务建设上。因此，在电子政务建设中，应把承担政府直接对公众与企业的服务的地县级的基层电子政务建设放在相对重要的地位，这样能够更好地促进政府职能转变，推动我国政府由管制型向服务型政府的转变。
第三，建立“一站式”服务。通过整合有序的政务外网为企业、社会组织、公民个体及其他服务对象提供集中便捷和优质的服务。“一站式”服务，使得政府服务对象从统一的网络入口就可以实现远程的，甚至是跨地区的服务申请和业务办理。“一站式”服务建立在标准化和规范化的政府业务办公的基础上，因此，需要整合不同政府部门的网络和信息资源，并建立起各类法律、政令信息系统，文件管理、档案管理系统，信息采集和统计分析系统等，集成政府电子化采购、电子税务、电子工商行政管理系统、电子外经贸管理、中小企业电子化服务、电子社会保障服务、电子民主管理、电子医疗服务、电子就业服务、电子教育与培训服务等，形成成熟的网上办公服务。
第四，构建综合信息服务平台。首先，建设政府机关间互联互通、一体化政务平台，资源整合、协同办公、突出服务；其次，转向运行流程的再造、供应链的整合、客户关系管理、政府和社区等周边环境的协调等深层内容；最后，不仅是政务信息发布和业务处理平台，也是知识加工平台、知识决策平台、知识获取平台的集成，使政府各部门办公人员之间的信息共享和交流更加通畅，通过数据挖掘、加工而使零散的信息成为知识，使相关人员能够在恰当的时间使用恰当的知识，为行政决策提供充分的信息支持。
第五，把信息管理和信息服务变成服务型政府的一项重要职能。服务型政府的建设引起行政环境的变化，政府的权力和职能将进一步受到法律的规定和限制，使其权能适当，从而导致政府职能的转变。电子政务环境下，政府的信息管理和信息服务将成为一项新的重要职能。设立信息资源管理部，设置信息主管，在信息主管下设管理机构。制定信息资源管理战略规划，主要包括网络建设规划、信息收集规划、重要信息系统规划等内容，提出每年和五年的目标及对资源（包括资金）的要求。制定信息资源开发利用的灵活机制和政策，建立有效的安全保
密体系，以克服信息流动的负面影响，保证网上政令畅通和管理顺畅。12第六，大力推进协同政务所谓协同政务，就是以政府工作人员的协作为核心，强化政府信息资源的共享、政府工作流程的优化及政府信息化系统应用的集成13。“十一五”规划纲要中指出，应“整合网络资源，建设统一的电子政务网络，构建政务信息网络平台、数据交换中心、数字认证中心，推动部门间信息共享和业务协同”。在这样的背景之下，实现协同政务、进行全局整合应用更成为电子政务发展的迫切任务。协同政务代表着一个地区、部门电子政务发展的水平；同样，它也是电子政务建设中难度最大、要求最高的一种。
12陈祥荣. 电子政务与服务型政府建设[J].行政论坛,2005(4).
13坚果. 协同政务不等于协同软件与电子政务之和[EB/OL]. (2005-09-08)[2007-09-20].
https://www.wendangku.net/doc/648657565.html,/art/1951/20050908/328391_1.html
参考文献
[1] 刘厚金.《我国政府转型中的公共服务》,中央编译出版社,2008年版,第
32页。
[2] 王雁红.政府模式创新:从顾客导向走向服务型导向[J].城市管理，
2005(6),第40页.
[3] [美]珍妮特?V?登哈特，罗伯特?B?登哈特.新公共服务：服务，而不是掌
舵[M].中国人民大学出版社，2004年，第7-10页.
[4] 权茹.对构建服务型政府的思考[J].理论学刊,2006（2）,第82页.
[5][6] 周光辉.从管制转向服务：中国政府的管理革命——中国行政管理改
革30年[J.吉林大学社会科学学报,2008（3）.
[7] 刘熙瑞.服务型政府——经济全球化背景下中国政府改革的目标选择[J].
中国行政管理,2002（7）.
[8] 张立荣.当代中国政府治理范式变革探析——以麦肯锡7-S系统思维模
型为框架［J］.中国行政管理，2006（5）.
[9] 姜晓萍.构建服务型政府进程中的公民参与[J].社会科学研究，2007（4）.
[10] 井敏.构建服务型政府：理论与实践［M］.北京：北京大学出版社，
2006.20,105-106.
[11]徐晓林.电子政务与政府服务[N].光明日报，2003-10-16.
[12]陈祥荣. 电子政务与服务型政府建设[J].行政论坛,2005(4).
[13] 坚果. 协同政务不等于协同软件与电子政务之和[EB/OL].
(2005-09-08)[2007-09-20].
https://www.wendangku.net/doc/648657565.html,/art/1951/20050908/328391_1.html