浅谈农用地分等定级的法律依据及作用
浅谈农用地分等定级的法律依据及作用
农用地分等定级是根据农用地的自然属性和社会属性以及在社会经济活动中的作用,综合评定农用地土地质量的优劣来划分农用地等级,它是为地方人民政府科学合理利用土地资源和依法保护农用地提供依据。
农用地分等定级的对象是农村集体所有的集体农用地，包括宜农未利用地,其中以耕地为主，不包括林地、牧草地和其他农用地。开展农用地分等定级工作是土地行政主管部门贯彻落实《中共中央关于推进农村改革发展若干问题的决定》提出的“抓紧完善相关法律法规和配套政策，规范推进农村土地管理制度改革”、“完善征地补偿机制”的具体体现。同时，也是进一步贯彻深化农村土地使用制度改革,规范农村集体土地流转,推动农业增收、农村发展和农民富裕、建设中国特色社会主义新农村和资源节约型社会的要求。
一、农用地分等定级的法律依据
《中华人民共和国土地管理法》第二十八条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门会同同级有关部门根据土地调查成果、规划土地用途和国家制定的统一标准,评定土地等级”。由此可以看出，土地等级评定,是法律赋予县级以上人民政府土地行政主管部门的重要职责和法定义务。开展农用地分等定级有关政策规定，同时散见于国务院《关于深化改
革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）等文件。
二、农用地分等定级的作用
（一）为土地整理、耕地占补平衡、实施征地制度改革提供指导
土地整理是实现我国耕地占补平衡和保持耕地总量动态平衡的主要途径，是全面提高土地资源利用率和产出率的重要举措。通过开展农用地分等定级工作,综合反映区域土地资源的土质优劣，对各级人民政府土地行政主管部门在开展土地整理工作中，根据等级顺序，主产区、中低产区的布局,合理确定土地开发整理重点区域、区域土地开发整理潜力、成本投入、收益核算以及应采取的措施等，提高土地开发整理规划编制的科学性、针对性和前瞻性，才能使土地整理有序推进。征地补偿标准不公平、不合理现象，失地农民生活保障问题是当前迫切需要解决的社会问题,虽然《土地管理法》对被征收土地类别补偿标准产值倍数法有明确的上限和下限规定,但据笔者了解，一些地方政府在实施土地征收时,采取“一刀切”的办法,不分地类、不分等级,制定一个补偿标准就组织实施，存在主观性、随意性比较大的问题。笔者认为，有了农用地分等定级成果作为指导,结合国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》的有关规定,地方政府在制定征地补偿标准时,根据土地等级划分片区，制定区片综合地价，以此作为征地补偿的标准。补偿标准才能更加细化,土地
等级补偿＋结合地方实际的安置补偿,被征地农民的切身利益才能依法得到应有的保障。
（二）为农村集体土地流转提供价值依据
近年来，随着有中国特色社会主义市场经济体系的建立和完善,广大农村富余劳动力向二、三产业转移,外出务工、经商大量出现，成为一种发展趋势，由此产生不同程度的农村集体土地闲置、甚至撂荒现象。目前，农村集体土地流转主要以农户间自发流转、零星流转为主要流转方式，这些流转方式由于没有相关政策指导,往往存在不规范性和不可操作性,流转土地的价值得不到体现，甚至造成一些矛盾纠纷，给社会带来不稳定因素。十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》对改革农村土地管理制度、规范推进农村土地流转指明了方向，农村土地流转在全国各地如雨后春笋般的发展，形式更加多样化，一些地方采用以政府为主导,推行农村土地流转试点工作，一些地方以企业为主,农民以土地作价入股方式流转或者以合作
化形式流转。土地流转既提高了农村集体土地产出率，又能体现农村集体土地的价值,增加农民收入,这的确是党中央、国务院推进农业农村工作的重大决策。通过开展农用地分等定级工作,有了农用地等级划分作为依据, 根据马克思主义地租与地价理论，农民将土地加入合作化或者以入股方式流转时,以土地等级来核算流转收入，合法权益才能得到保障,才能防止侵犯群众利益的发生。
（三）促进城乡土地市场健康有序发展。
我国城市土地使用制度改革相对其他领域的改革来说起步较晚,1987年我国第一部原《土地管理法》颁布实施，该法规定“国家依法实行国有土地有偿使用制度”,随后国务院55号令、《房地产管理法》、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》等一系列法律法规相继颁布,可以说,我国国有土地有偿使用机制、体制初步建立健全,国有土地等级、地价收益已得到充分的体现。相比之下,农用地的质量调查与评价一直是农用地管理中的薄弱环节，农村土地从私有转
化为集体所有后,长期以来一直由农村集体组织经营管理,党的十一届三中全会以后,农村集体体制发生了重大变化,在坚持社会主义公有制的前提下，实行集体土地承包到户,农民可根据自己的意愿,自主选择承包经营权,但不允许出租、抵押等方式流转集体土地。由此看出,城乡土地管理、有偿使用制度不协调、不平衡，严重影响了我国统一的、可持续的城乡土地市场一体化建设。通过农用地分等定级, 可使城镇国有土地地价和农村集体农用地地价共同形成完整的城乡土地价格体系,实现我国统一的、城乡一体化的社会主义土地市场体系。
笔者认为，通过三十年的改革开放，特别是二十年来的国有土地使用制度改革实践经验告诉我们，我国已形成了符合中国国情的土地分等定级、定价的理论和技术,目前已完成的城镇国有土地等级,其成果在城镇国有土地使用权有偿使用中广泛应用,取得了良好的经济效益。因此，通过开展农用地分等定级工作,其成果可以和城镇国有土地等级成果相衔
接,互为基础,彻底改变城乡土地不协调、不平衡的现象，为实现我国城乡地价体系的规范化、市场化具有十分重要的作用。