阿玛蒂亚_森的能力平等观与公共服务均等化_刘德吉
阿玛蒂亚·森的能力平等观
与公共服务均等化
刘德吉
(华东理工大学社会与公共管理学院,上海社会科学院 200237)
内容摘要:公共服务均等化是公平正义在公共服务领域的具体体现,不同公平正义
理论之间的分歧往往与其所持有的平等观密切相关。阿玛蒂亚·森在对主要平等观进行
批判性检视基础上,提出的基于能力视角的平等观,具有综合性和包容性特点,对我国具
有重要的启发意义。它要求公共服务均等要兼顾公平与效率以及结果平等与程序平等,
并将关注的焦点集中于对能力有至关重要影响的公共服务领域,结合现实紧迫性,实行差
序性实现;同时重视政府、市场、社会及个人在实现均等化过程中的多元主体作用。
关键词:平等观 能力 公共服务均等化
中图分类号:F 810 文献标识码:A 文章编号:1005-1309(2009)11-0107-007
收稿日期:2009-08-20本文受上海重点学科建设项目资助,项目编号:B 501。
①这是美国经济学家肯尼思.J .阿罗在森获得诺贝尔经济学奖后对其学术成就进行的评价,具体参见胡小娟译.阿玛蒂亚·森对社会福利研究的贡献[J ]〗.外国财经,2000(4):48～53。
②他在《政治学》第二卷里评论斯巴达的衰落时指出:斯巴达不平等的土地制度是造成这个城邦灭亡的重要原因。
K e n n e t h A r r o w 指出:“阿玛蒂亚·森的著作高屋建瓴、博大精深,对我们理解政策本身以及政策的制定都有不可估量的贡献。……我们还能指出森在其他方面的成就,特别是在一些哲学领域的成就。但森所作出的最为杰出的贡献还是在于其以社会政策为基础,对经济与哲学进行的综合
分析”①(K e n n e t h A r r o w ,1999)。本文认为,阿玛蒂亚·森在对功利主义、自由至上主义、罗尔斯主义等理论的平等观进行批判性检视基础上形成的能力平等观,对我国公共服务均等化具有重要的理论导向作用。
一、理论视阈的平等观嬗变
人类社会对平等问题的关注早在两千多年前的亚里斯多德时代已经开始②
,到目前为止对其关注的热度依然有增无减。正如森所言:“在当代相互交锋的政治哲学理论中,`平等'的思想特点尤为明显,……即使那些被认为是反对平等或`分配正义'的观点中,也仍有对平等的诉求。……在每一种理论里,在某个判定域内(该判定域在其理论中居中心地位)都能找到平等的思想。”
前资本主义时期不乏对平等问题的阐述,但这一时期的平等观不是因其过于抽象,就是因其主体适用范围的有限性而日渐被人们所摒弃,取而代之的是“人人生而平等”的资本主义平等观。这—
107—2009年第11期 ·上海经济研究·
种平等观至少在形式上承认平等对所有主体的适用性。但对平等主体适用范围的一致性认识并没有消除对平等客体(即什么要平等)的广泛争论,在某种程度上甚至加剧了这种论争。这种争论的核心在于对特定“基本平等”诉求以及据以判断不平等的核心变量的选择,不同的选择形成不同的平等观,从自由主义的权利平等观,到功利主义的效用平等观,到经济平等主义的收入(或财富)平等观,到罗尔斯的“基本善”平等观以及德沃金的“平等待遇”和资源平等观。
自由主义者强调自由(这种自由是由法治权利保证的、受最少限制的个人自由,是形式意义的自由)至上,认为如果人们享有的权利正义,交换过程自由,人们行使权利的结果就是正义的,而不管那结果是多么糟糕。在诺奇克看来,自由权至上原则的一个特例是“灾难式道义性恐慌状态”。自由至上主义者虽然以反平等的面目出现,但却隐含着对自由权的平等诉求。
与自由主义不同,功利主义遵循从个体效用视角看待价值的分析思路,强调依据效用后果来评价平等状况。功利主义将效用定义为快乐、幸福、满意或愿望的实现等心理成就,个人的收入、财富、自由、权利等生活质量的种种层面只能通过对效用变量的影响而间接发挥作用。从效用论出发,功利主义赞成一定程度的收入平等。因为如果人们的效用函数一致,按照边际效用递减规律,由高收入者向低收入者转移收入,低收入者从增加的收人中获得的效用大于高收入者减少等量收入损失的效用,进而提高社会总效用。经济平等主义将功利主义基于效用考量的收入平等观进一步演化,去掉效用这个中介,直接以收入或财富作为平等的评价标准,并主张更高程度的收入或财富平等。西方主流经济学一般主张收入或财富的平等。
作为当代最有影响的正义理论,罗尔斯理论对平等的主张主要通过他的两个正义原则以及对“基本善”的阐述得以体现。罗尔斯第一正义原则即自由平等原则,第二正义原则即机会平等①和差别原则。罗尔斯认为第一原则优先于第二原则,而第二原则中机会平等原则又优先于差别原则。在差别原则中,罗尔斯关注的重点是“使最不利者获得最大利益”,而利益则是以“基本善”的多寡来判定。所谓的“基本善”就是“每个有理性的人想要的东西”,包括“基本权力、自由和机会,收入和财富,以及自尊的社会基础”。由此可见,罗尔斯也主张权利平等及其优先性,但他同时肯定机会、收入或财富平等对权利平等的制约。他特别指出:“为了平等对待所有人,提供真正的同等的机会,社会必须更多地注意那些天赋较低和出生于较不利的社会地位的人们”。
在罗尔斯的正义理论基础上,德沃金提出了他的“平等待遇”和资源平等说。德沃金所理解的平等是一种权利(即基本自由权利)的平等,是个人要求治理者平等关怀和尊重的权利,即“平等待遇”。平等对待意味着人们应该为自己的选择付出代价和承担责任。人们的命运应该取决于自己的“志向”,而不只取决于他们的自然禀赋和社会境况。分配必须注意志向问题,即允许发展个人的志向,即便这可能造成不平等,也要鼓励。这就是社会利益分配中的“钝于禀赋,敏于志向”。与罗尔斯不同,德沃金在资源分配中考虑了个人的自然禀赋和志向的选择。
森在对上述主要平等观进行批判性检视的基础上,根植于其一贯持有且影响深远的发展观(即把发展看作是扩展人们享有的真实自由的一个过程),提出了一种更具有包容性和综合性的能力平等说。
二、阿玛蒂亚·森能力视角的平等观
森从对主要平等观的批判性检视出发,重点分析了人际相异性和平等评价域的多样性,在此基—
108—·上海经济研究· 2009年第11期①罗尔斯对机会平等的解释有两种:一种是“机会的形式平等”;另一种是“公平的机会平等”,也就是说,各种地位不仅要在一种形式的意义上开放,而且应使所有人都有一平等的机会达到它们,罗尔斯更强调后者。具体参见何怀宏的文章《平等与现代性》(文章来自h t t p ://w w w .t e c n .c n /d a t a /d e t a i l .p h p ?i d =8684)。
础之上,提出从“生活内容域”以及实现生活内容的能力角度来评价平等,并进而阐述能力测度的方法以及多元主体在实现能力平等方面的各自作用。
(一)对主要平等观的批判性检视
森在对当代主要正义理论进行考察以后指出:每一种正义理论都涉及到对特定的“基本平等”诉求的明确选择(或暗含地或明示地提出这点),而这种选择又影响到据以判定不平等的核心变量或信息的选择。为此,“对每一派别的长处和局限性,在很大程度上,可以通过考察其信息基础的范围和限制来理解”。
森认为标准功利主义以各种状态下的效用总量作为评价平等和正义的信息基础,其优越性在于:注意到了按其结果评价各种社会安排的重要性,以及在评价各种社会安排时,对人们的福利(不管福利如何被界定)的关注。其局限性表现在:它忽视效用的分配以及权利、自由和其他非效用因素,特别是没有考虑到心理调节对效用计算的影响,如何处理“幸福的奴隶”与“不幸福的自由人”?这一评价标准的信息基础不够广。
对于洛奇克等自由至上主义者,森认为这种毫不妥协的自由至上主义的权利优先性可能会带来非常可怕的后果。“特别是,他会导致损害人们用以实现他们有理由认为很重要的事物,包括逃脱可以避免的死亡、享有充足的营养和保持健康、有能力阅读、写字、计算等实质自由。”对于收入平等主义,森虽然肯定收入对于衡量如贫困这样的明显不平等具有重要的作用,但他仍指出:由于个人的差异性、环境的多样性、社会氛围的差异、人际关系的差别以及家庭内部的分配等因素,我们的收入以及运用收入而达到的处境(即福利)存在着不一致,主流经济学将经济不平等等同于收入不平等,并从非常狭窄的收入不平等来看待不平等和公平,对制定经济政策具有不利影响,容易导致政策对缺医少药、缺乏教育以及受社会排斥等的忽视。
森将罗尔斯和德沃金的平等观归为一类,他指出,罗尔斯对“基本善”分配的关注以及德沃金对“资源”分配的关注,其动机是带我们走向全面自由,即从自由而不是已获得的成果角度去评价平等和正义。森肯定了这种转变的合理性,但又同时指出这个转变“在实质上是不充分的”。因为“这种转向还不足以洞悉自由的程度”,“基本善”和“资源”都只是实现自由的手段,“不同个体的`资源'拥有量或`基本善'的均等化未必意味着个体享有同等的自由,因为不同的个体再将`资源'或`基本善'转化为自由时,其`转化率'会有重大差异”。因而,森认为罗尔斯和德沃金的平等观所依赖的信息基础仍不充分。
(二)人际相异性和平等评价域多样性基础上的能力视角
森在对主要的正义理论进行检视后指出,平等虽然已成为普遍性诉求,但对评价平等变量的不同选择往往导致人们对平等的认识也大相径庭,“依某一评价变量的平等诉求到了另一变量那里就可能不是平等主义的了”,“中心的”平等往往意味着“外围的”不平等。这主要源于实践中存在的多方面的人际相异性。无所不在的人际相异性决定了在进行人际不平等评估的评价变量的多样性。不同的人基于自身的不同理解,往往将他所认为的某个或某些特别重要的方面作为评价变量,并形成不同的平等观,正如前面提到的效用平等、收入平等、自由权平等以及“基本善”和“资源”的平等等不同观点。
森认为无论是功利主义、收入平等主义、自由至上主义,还是罗尔斯主义,在选择平等评价域时,都不同程度地将一些重要的信息排除在外,从而无法实现对平等问题的全面价值评价。因而,他提出应当从自由的角度,选择以个体可获得的他所看重的“生活内容”①的能力作为平等的评价域。能力是森理论的核心概念,他将能力视为一种自由,是个人实现各种可能的功能性活动组合的—
109—2009年第11期 ·上海经济研究·①森讲到他所指的“生活内容”既包括最基本的生活内容,如获得良好的营养供应、避免那些本可避免的死亡和夭折等;也包括更为复杂的成就,如获得自尊、能够参与到社会活动中等等。
实质自由,这种自由既不同于已经实现的成就,也不同于实现自由的手段(如收入、资源、基本善等)。能力视角的优越性在于:它将关注的焦点从商品域、收入域、效用域等转向个体生活的构成要素域,采用具有更宽信息基础的“能力集”来全面评价平等,具有更强的包容性和综合性。
(三)能力的测度及能力平等的相对性
在肯定能力视角的优越性的同时,森也意识到获取数据的有限性对全面描述“能力集”的制约。对此,他指出:“应该把采用哪一种实际策略来评价公共政策的问题,与如何来最好地判断个人处境并进行最合理的人际比较这一基础性问题区别开来。……在力图应用能力视角时,非常需要注意采用实用的方法,以便在实际评价和政策分析中使用可以获得的资料。”森提出了三种测度能力的实用方法,即直接法、补充法和间接法。直接法直接考察并比较生活内容或能力,根据所考察内容的范围宽窄不同,具体又可采取“全面比较”、“局部排序”以及“突出的能力(如就业、识字、寿命、营养状况等)比较”等三种形式;补充法仍在收入空间进行人际比较,但运用能力方面的因素作为补充;间接法以经过调整后的收入为基础进行人际比较,调整收入时考虑的主要因素是除收入之外的能力决定因素,如年龄、受教育状况等。森认为这三种方法“各自具有某些随条件而异的优点,这些优点在很大程度上取决于评值工作的性质、信息可获得性以及必须作出决策的紧迫性”。
森虽然特别强调从能力视角来看待平等问题,但他并不主张现实中能力在所有纬度及水平上的绝对平等,而是在考虑人际差异基础上,保证每个人实现其价值这个过程的平等。森的能力平等不是以每个人平等地拥有能力为目的,而是以实现个人有价值的目标为目的。按照他的一贯思路:对某一评价域平等的认可往往意味着对其它领域的不平等的默认,从实践关怀方面,森强调关注那些在能力方面存在的明显不平等,正如他自己所说“正义思想的最重要的意义,在于用来识别明显的非正义———对此是可能理性地达成一致意见的———而不是用来推导出现成的公式,说明世界应该如何精确地管理。”
(四)实现能力平等过程中的多元主体作用
对于实质自由和能力平等的实现,森比较关注不同的机构和制度———特别是非市场组织与市场———之间的互补性。森肯定了市场对个人实质自由的积极作用,他甚至用阿罗—德布罗定理①及其相似的假设论证了市场在配置个人自由时的效率,即“竞争性市场均衡可保证,在保持其他人的自由不变时,没有一个人的自由可以增加”。但他同时指出:市场的这些效率结果并不涉及对自由的分配上的公平,由于收入不均等与将收入转化为能力的优势不均等之间存在“配对效用”②,用实质自由衡量的不均等往往比以收入衡量的不均等更为严重,并导致收入不均等趋于扩大。
为此,森认为:无论是从基本能力的需要的角度(基于公平方面的考虑),还是从公共或准公共物品的有效供给角度(基于效率方面的考虑),社会干预和扶持(包括政府扶助)都必不可少。当然,这种社会扶持的主体可以而且应该是多元的。正如森所言:“对个人自由的社会承诺,并非只能有国家来实施,而是必须涉及其他机构:政治和社会组织、以社区为基础的安排、各中非政府机构、传播媒体和其他的公共理解与交往的媒介,以及保障市场和契约关系发挥功用的机构。”在肯定公共支持重要性的同时,森也分析了公共支持反对者提出的激励和财政负担问题。对于激励问题,他一方面承认这个问题很难彻底解决,另一方面又指出,与用收入低下作为转移支付和补贴的标准相比,聚焦于能力剥夺,特别是对更基本、更基础、更能够直接观察到的功能性活动(如识字、医疗服务、营养不良等)的关注,对于防止激励机制的扭曲具有某种优势。对于财政负担问题,森认为人们往往是担心财政过度开支所带来的通货膨胀及经济不稳定,为此,应从公共政策的全面目标方面考虑,要将提供和保障基本能力方面的公共支出置于绝对重要的地位,基于财政成本的考—
110—·上海经济研究· 2009年第11期①②该定理为:完全竞争的市场机制在达到全面均衡时,实现了“帕累托最优”。
即森认为收入低的人在把收入转化为能力、转化为享受良好生活方面,往往面临着更大的困难和劣势。
2009年第11期 ·上海经济研究·
虑,可以把支出的重点放在对能力提高更起作用的领域。
以上分析表明:森认为从能力或实质自由视角来关注不平等问题,市场和各种机构与制度都发挥着各自相应的作用,且二者之间存在互补性。市场为人们提供了经济自由和机会,具有效率优势,但为了公平和正义,市场机制的深远力量必须通过创造基本的社会机会来补充,而这主要由包括政府在内的社会公共行动来完成。当然,森也没有忽视个体的责任与作用,他特别强调个人主体地位的重要性(把人看作是能动的主体而不是被动的接受者),并认为这种主体地位主要通过参与公共讨论、并对选择公共政策目标和优先主次产生实质影响来实现。为此他又指出:“公共政策的作用不仅在于实施那些从社会价值标准和认同中产生的优先顺序,而且在于推广和保障更充分的公共讨论。”
三、能力平等说对我国公共服务均等化的理论导向作用
在对改革开放二十多年的经验和教训进行全面审视以后,中共中央在十六大首次提出和谐社会思想,把关注的焦点从片面的G D P增长转移到经济与社会协调发展、地区差距、城乡差距、环境保护等更为广阔的领域,并在十六届六中全会上对这一思想进行了系统阐述。正是在这次会议上,“逐步实现基本公共服务均等化”被正式提出。此后国内学者围绕此热点问题进行了广泛探讨,但相当多的研究是基于公共财政学视角研究财政均衡问题,这很容易将我国公共服务均等化引向误导:即将公共服务的均等化与财政均等化等同,并将财政均等作为实现公共服均等化的唯一条件。为此,以森更具包容性的能力平等观来指导我国当前的公共服务均等化实践,可以开拓我们的视野,给我们许多有益的启示。
(一)坚持以能力平等作为公共服务均等化的长期导向
虽然有学者从个人价值目标和技能方面的信息的可获得性角度,对森的能力平等说的现实性予以质疑,但森的能力平等观所包含的很多思想,如依赖更广泛的信息基础评价平等、把人看作是能动的、多样化和差异性的、主张社会(包括政府)对个人能力扩展提供个性化的帮助等,仍对我国公共服务均等化的实现有着积极的长期导向作用。尽管森的能力平等观因其信息不完全性及平等度的衡量方面的困境而具有一定的理想主义色彩,但有没有能力平等的理想而不是这个理想的实现程度,对结果的影响会有实质上的不同。从操作层面上,能力平等说确实无法给我们提供实现公共服务均等化的具体依据,但以其作为长期的发展导向和理念,对我国公共服务均等化仍具有重要的意义。
公共服务涉及的领域很广,以能力平等观为导向,将促使我们将关注的焦点更多地集中于会对能力产生重要影响的领域,如教育、医疗、贫困救助、社会保障等。能力的多维性(从更基本的生存能力,到更复杂的发展与享受能力)及能力平等评价所依赖的信息基础的广泛性,一方面意味着能力平等的多维性,另一方面也意味着影响能力平等的因素的多元性和复杂性,这决定了公共服务均等化的长期性、艰巨性和差序性。要实现森意义上的(基于人际相异性)个人选择有理由珍视的生活的实质自由的完全平等,需要具备个人的完全信息,这个信息的搜集和筛查工作单单依赖政府无法有效完成,而需要社会及个体的支持,即便如此,这依然是一个长期的艰巨的任务。为此,可以先找出所有可能对能力平等产生影响的公共服务方面的因素,然后根据其对能力平等影响的重要性程度进行排序,并制定实现公共服务均等化的长期方案。从近期来看,则要结合现实中存在的明显的能力不平等以及对能力平等更起作用的关键公共服务领域两方面的因素,制定和实施更具操作性的公共服务均等化举措。对此,有学者提出:通过能力供给的平等分配来实现能力指向的平等,其中能力供给是指那些对提高个人能力至关重要的物品,具体又包括直接提高个人能力的供给物(如教育、对残疾人的关照以及贫困救济)和预防个人能力下降的供给物(包括医疗保险、养老保
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险、失业保险和职业培训等项目)。笔者认为这正是森的能力平等观导向下的公共服务均等化当前及今后一段时期内的现实选择。
(二)公共服务均等化要兼顾结果平等与程序平等
目前不少学者强调:我国当前阶段的基本公共服务均等化应主要关注结果的平等,但以森的能力平等观为导向,笔者对此不敢苟同。森意义上的能力是多维的,相应地,能力的平等也应该具有多维性(当然这并不意味着所有的人在所有的纬度上都实现平等)。这要求我们既不能过分强调结果的平等,也不能过分强调程序的平等,而要在清楚地认识到同时考虑平等的不同层面的重要性基础之上,结合本国具体情况(主要包括经济机会与社会机会的分配状况、经济发展状况、社会不平等程度以及公众的主要价值取向等)进行综合考虑。
经过三十年的改革开放,我国社会主义市场经济的框架基本建立,经济和综合国力得到了快速发展,人们生活水平得到大幅度提高,社会成员自由发展的空间得到极大扩展,但由于种种原因,规则和程序的不公正以及由此造成的结果不平等(特别是收入的不平等)还在相当程度上存在,甚至有日渐扩大之趋势。改革过程中某些精英群体如权力精英和经济精英之间的利益联盟①、公共权力的不恰当扩张、地方保护主义盛行、城市偏向性的公共服务供给制度、居民享受到的基本公共服务与户籍挂钩的制度安排等不仅严重损害程序平等,也造成多数公众价值观念所无法接受的结果不均等。而教育、医疗等公共服务领域的过度市场化又与日渐扩大的收入不平等共同加剧了社会机会的不均等。从广义角度看,公正的制度、规则也是基本公共服务的内容,这些制度与规则直接决定社会成员所能享受的经济机会和社会机会的均等状况。为此,公共服务均等化必须对程序平等和结果平等予以同时考虑,程序平等主要致力于消除各种因素对经济机会的限制,结果平等关注于社会机会的均等享有,特别是基本公共服务最低底线的平均享有。对于程序平等与结果平等的同时关注,有利于公共服务均等化过程公平与效率的兼顾。
(三)强调公共服务均等化实现过程中以公共扶持为主导的多元主体作用
森意义上的能力平等是指每个人在追求和实现其有价值的目标方面的平等,他以充分扩展每个人的实质自由为目的。森认为:“人们可以成功实现什么受到经济机会、政治自由、社会权利、促进良好健康的条件、基本教育以及对开创性行为鼓励和培养等等因素的影响,提供这些机会的制度性安排,又取决于人们对其自由的实施,即人们是否运用其自由来参与社会选择、参与促进这些机会发展的公共政策。”
这意味着以能力平等为导向的公共服务均等化,首先离不开政府和社会的公共支持,因为对个人自由有着决定性影响的经济机会和社会机会主要通过制度安排和公共政策进行分配,而政府和各种社会机构对制度形成和公共政策的制定又有着决定性的影响,在传统集权思想较为浓厚的我国,政府的主导作用更为明显。从个人实质自由角度看,政府和各种社会机构对加强和保障人们的能力方面具有广泛重要的作用,但这种作用不是提供制成品的作用,而是一种支持性作为,即为个人创造更多的选择和实质决策的机会,特别是那些受社会环境和公共政策强烈影响的机会。其实现途径主要是向全体社会成员特别是弱势群体提供教育、医疗、社会保障等基本公共服务。
强调公共扶持在扩展个人实质自由方面的主导作用并不意味着政府可以包揽一切,也不意味着政府可以随意干预市场,更不是对市场和个人作用的否定。人类历史的经验表明:恰当制度约束下的市场在向社会成员提供均等的经济机会方面具有不可替代的作用,任何对市场的排斥或不合理限制将会对个人均等地享有经济机会带来负面影响。为此,公共服务均等化一方面要强调政府和社会机构向个人提供均等社会机会的重要性,这是更为重要的实质机会的均等;另一方面,也不—
112—·上海经济研究· 2009年第11期①2008年有关外资集团向商务部官员立法受贿案件表明:这种利益结盟已经上升到制度和规则的供给这个层面。
能忽视促进和保障市场充分发挥作用的制度建设,以确保市场在提供均等的经济机会方面的作用的有效发挥,这两个方面要有效地结合起来。这也正是森所强调市场与政府和社会机构之间的互补性。在当前国内对公共服务均等化问题的研究中,往往比较强调前者,而有意无意中忽视了后一个方面。
在森的能力平等观中,虽然个人自由首先被看作是一种社会承诺(即强调政府和社会对个人自由的支持作用),但这里个人的能动性也得到了强调。他指出:“把人们看作是主动参与———在他们有机会时———他们自身前途的塑造,而不是被动地接受某些精心设计的发展计划的成果”。个人一方面通过社会安排来扩展自由,另一方面又通过自由的运用来参与和影响社会安排,使社会安排更为恰当和富有成效。公共服务均等化是一项惠及广大民众,特别是社会弱势群体的社会计划,要达到让公众满意的效果,必须让他们参与到与公共服务均等化相关的公共决策(包括均等化实现的程度、优先顺序、方式等)中来。那种把公共服务均等化看作是政府和社会对特定群体的一种恩惠和施舍,从而对公众的能动参与完全不予考虑的做法,最终无法达到公共服务均等化的应有效果。◆
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K e y w o r d s:v i e w s o n e q u a l i t y,c a p a b i l i t i e s,e q u a l i t y o f p u b l i c s e r v i c e s
基本公共服务均等化
基本公共服务均等化 一、基本公共服务均等化是共享改革发展成果的必由之路 一般地说，基本公共服务均等化是指政府要为社会成员提供基本的、与经济社会发展水平相适应的、能够体现公平正义原则的大致均等的公共产品和服务，是人们生存和发展最基本的条件的均等。从我国的现实情况出发，基本公共服务均等化的内容主要包括：一是基本民生性服务，如就业服务、社会救助、养老保障等；二是公共事业性服务，如公共教育、公共卫生、公共文化、科学技术、人口控制等；三是公益基础性服务，如公共设施、生态维护、环境保护等；四是公共安全性服务，如社会治安、生产安全、消费安全、国防安全等。这些基本公共服务做好了，才能使全体社会成员共同享受改革开放和社会发展的成果。 毋庸置疑，经过前一阶段的经济快速增长和社会急剧转型，我国经济社会的基本需求发生了深刻变化，这不仅要求尽快转变经济发展方式，以应对生态环境恶化和能源资源短缺引发的严峻挑战，而且要求加快建立覆盖全体社会成员的基本公共服务体系，逐步实现基本公共服务均等化，以应对基本公共需求全面快速增长所带来的新的挑战。有关资料显示，进入21世纪以来，我国多项经济社会发展指标相继超越生存型社会的临界值。就恩格尔系数来看，2000年城市达到39. 4％，农村达到49. 1% ，均低于50％的临界值。同年，第一产业就业比重首次降至50％的临界值。2001年，第一产业比重降至14. 1%，首次低于15％的临界值；第三产业比重达到40.7％，首次超过40％的临界值。2003年，城镇化率达到40. 5％，首次超过40％的临界值。从这些量化标准来判断，我国在21世纪初开始由生存型社会向发展型社会过渡。在这一进程中，广大社会成员的公共需求全面、快速增长同公共产品短缺、基本公共服务不到位的问题成为日益突出的阶段性矛盾。[1]由此可见，推进基本公共服务均等化已经成为我国经济社会发展的紧迫任务。 社会发展的基本宗旨是人人共享、普遍受益。而推进基本公共服务均等化，是实现人人共享社会发展成果的必然选择。换句话说，基本公共服务均等化是过程，共享社会发展成果是结果，它们在本质上是一致的，都是要维护社会公平。在当前，通过实现基本公共服务均等化，让人民共享改革发展成果，是解决民生问题、化解社会矛盾、促进社会和谐、体现社会公平的迫切需要。现实生活中存在的诸多不和谐因素，有的是发展不够的问题，有的则是共享不够的问题，即没有很好地让全体人民公平公正地享受到社会发展的成果。按理说，社会进步的成果应当由全社会来共享，但实际上是由强势群体来享受或首先享受；同样，社会代价的后果应当由全社会来分担，但实际上大部分却由弱势群体来承担或主要来承担。因此，
浅议基本公共服务均等化
浅议基本公共服务均等化 发表时间：2009-06-10T10:59:41.950Z 来源：《中外企业家》2009年第3期下供稿作者：张宁[导读] 目前，我国基本公共服务非均等化问题日益突出，已经成为影响社会公平和稳定的重要因素。摘要：目前，我国基本公共服务非均等化问题日益突出，已经成为影响社会公平和稳定的重要因素。在建设社会主义和谐社会的背景下，解决基本公共服务的非均等化问题已经成为当务之急。 关键词：基本公共服务；均等化；公共财政中图分类号：F810 文献标志码：A 文章编号：1000－8772(2009)06－0027－02 收稿日期：2009-02-27 作者简介：张宁(1984-)，女，河北邢台人，硕士研究生，从事财政理论与实践研究。实现基本公共服务均等化，是形成惠及全民公共服务体系的基础，是体现以人为本和弥补市场公共产品供给失灵的重要制度安排，是缓解社会矛盾和解决民生问题的现实需要，是构建社会主义和谐社会的必然要求，更是市场经济条件下公共服务型政府的首要职责。因此，实现基本公共服务均等化是公共财政体制改革的目标所在。 一、基本公共服务均等化的涵义所谓基本公共服务均等化，是指政府为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共产品和服务。其实质在于政府要为全体社会成员提供基本而有保障的公共产品和公共服务，以促进社会公平正义，使全体人民“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。 二、我国现阶段基本公共服务均等化的现状 1.从义务教育来看，义务教育的非均衡性突出地表现为义务教育投入的非均衡性。2005年全国预算内经费4 665.7亿元，东部地区约2 269.1亿元，中部地区约1 307.0亿元，西部地区约1 089.6亿元，东部超出中部和西部的1倍多。 2.从城乡卫生支出来看，2004年58.2%的农村人口卫生支出只占卫生总费用的34.9%，而41.8%的城镇人口卫生支出却占卫生总费用的65.1%。79%的农村居民人口为自费医疗群体，而城市为44.8%，高出34个百分点。农村医疗服务经费中17%来自政府拨款，另外83%来自农民缴费，包括合作医疗缴费。2005年城市居民人均卫生费1 122.8元，农村为318.5元，城市是农村的 3.52倍。 3.从社会保障面来看，国家统计局根据2020年全面建设小康社会的目标测算，2006年社会保障的实现率为50.24%。我国城乡之间及地区之间社会保障水平和质量存在较大的差距，2003年城镇最低生活保障人数每万人中有2 247人，农村居民最低生活保障人数每万人中只有367人。按享受社会保障的从业人员计算，农村社会保障覆盖率只有3%，城乡社会保障率的比例为22:1，城乡人均社会保障费的比例为24:1。 4.从农村文化服务方面，我国省市及自治区之间人均文化事业费的极差从1980年的3.99元扩大到2006年的44.29元。仅从基础教育、医疗卫生、社会保障和公共文化来看，基本公共服务的财政投入呈现出明显的非均等性。 三、影响我国现阶段基本公共服务均等化的主要因素 1.在技术上，我国还没有针对实现基本公共服务均等化目标来建立一套针对基本公共服务的供给标准，以及与这些标准相对应的客观因素评估法，来核定地方财政平衡能力，根据地方的税源、税种以及税基、税率等计算各地的“理论收入”和计算地方财政支出水平与地方“理论收入”之间的差额，以及政府间计算转移支付数额的方法。 2.在政府间关系上，虽然我国提出建设公共财政的基本思路和政策框架，而且推进工作也在进行，但是需要做的工作还很多。首先，政府间的关系需要进一步理顺。其次，目前我国形成非对称性财政结构不利于实现基本公共服务均等化，中央财政收入和支出占整个国家财政收入和支出的比重缺乏合理的制度安排，各级政府在义务教育、公共卫生和基本医疗、社会救助、社会福利、基本养老保险等方面的事权划分不清，责任不明，中央政府有关政策文件在涉及政府间关问题上过于模糊，不利于政策实施。 3.在城乡体制上，城乡分割是中国实现基本公共服务均等化的核心问题之一，虽然城乡问题在一般意义上不属于均等化问题。由长期实施户籍制度造成的乡村居民和城镇居民的不同身份，以及掩藏在这个身份背后的享有基本公共服务的权利是我国现阶段基本公共均等化问题的特征之一，这也是我国基本公共服务均等化区别于其他国家的特点。 4.公共服务均等化的前提是地方财力的均等化。我国目前存在的地方发展差距以及现行税收制度、财政体制所决定的地方财政收入差距，是转移支付难以弥平的。 四、实施基本公共服务均等化的建议第一，财政投入应更多地投向长期“短腿”的社会事业。要强化政府公共服务职责，加快建设公共服务型政府，有效地发挥政府在基本公共服务中的主体地位和主导作用。尽快着手在全国范围内制定基本公共服务均等化的战略规划实施策略，统筹安排、系统规划，分步骤地推进。整合、优化公共行政资源，提高政府的公共服务能力。第二，财政投入要向农村特别是西部农村倾斜。我国是一个发展中大国，地域辽阔，历史、地理位置及经济基础不同，各地经济发展水平差异很大。同时，区域协调发展也是相对的，要使各区域经济发展总量大体相等是不现实的。因此，缩小区域发展差距不能只注重经济总量，还要注重不同区域的人民生活水平。科学发展观要求促进区域协调发展、逐步缩小区域发展差距。所以要注重缩小区域间基本公共服务的差距，实现基本公共服务均等化，使不同区域的人民生活水平的差距不断缩小。第三，加大中央财政向中西部地区转移支付力度。党的十七大报告提出，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度，提高一般性转移支付规模和比例，加大公共服务领域投入。逐步建立以促进基本公共服务均等化为目的的公共财政体系，大力加强对这些地区因素的合理流动，促进区域协调发展，逐步缩小发展差距。第四，建立政府投资的稳定增长机制。均等化需要一系列科学而现实的指标，可以由人大为主针对全国性基本公共服务的范围、种类和标准等进行研究、听证和审批，其中当然要结合各地不同的人口、资源、物价和财力等因素综合考虑，最终应该以立法形式体现出来，并明确目标和实施阶段。
基本公共服务均等化
一、What： 何为基本公共服务均等化？ “基本公共服务均等化”由“十一五”规划《纲要》提出，经十六届六中全会《决定》阐述，十七大报告中两次予以强调，已经成为当前理论和实践的热点 2006年3月，十届全国人大四次会议通过的“十一五”规划《纲要》从共同财政体系建设的角度提出了“逐步推进基本公共服务均等化”的任务. 2006年10月，党的十六届六中全会《决定》将逐步实现基本公共服务均等化作为完善公共财政制度的目标：“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化。健全公共财政体制，调整财政收支结构，把更多财政资金投向公共服务领域，加大财政在教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等方面的投入。 2007年10月，党的十七大从缩小发展差距和完善公共财政体系的角度进一步强调了基本公共服务均等化的重要作用：“缩小区域发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化，引导生产要素跨区域合理流动”；“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系。” 2010年10月《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建 议.》 （八）、加强社会建设，建立健全基本公共服务体系 着力保障和改善民生，必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化。加强社会管理能力建设，创新社会管理机制，切实维护社会和谐稳定。 公共服务包括基本公共服务和一般公共服务。 基本公共服务均等化原则 建立基本公共服务均等化原则是根据美国学者罗尔斯基于公平的正义理论，在自由、平等和幸福之间的统筹协调原则有两条，即第一正义原则(平等自由原则)和第二正义原则(机会均等原则和差别原则)，根据这两条正义原则可以推断基本公共服务的三大原则①(对应关系见表1.1)。 表1.1基本公共服务均等化三原则
我国公共服务设施规划研究综述
我国公共服务设施规划研究综述 于敬 【摘要】公共服务设施是承载公共服务的空间载体，是保障社会正常运转的重要组成部分，其规划布局的合理和均等化发展对于推动城乡统筹、一体化发展具有非常重要的现实意义。十八大报告中明确提出“十二五”期间“基本公共服务均等化总体实现”，“努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”。公共服务设施规划关系到广大人民群众的切身利益，以及城市整体空间结构的优化调整，因此日益受到社会关注。及时对我国现有的公共设施规划研究进行归纳整理，总结其中的经验，深入分析公共服务设施规划面临的新问题，对进一步推进公共服务资源均等化，实现公共服务资源优化配置具有重要的现实意义和深远的历史。 【关键词】公共服务设施；均等化；研究综述 1．基本概念与内涵 目前，在我国一般认为“公共服务设施”是由“公共”“服务”“设施”三个词语组成，或者是由“公共服务”与“设施”两个词语构成，是这些词语含义的整合1。但在《辞海》《中国大百科全书》或维基百科中，并没有“公共服务设施”或“公共服务”的词条，与之相关的中文词条包括“公共事业”“公共产品”“基础设施”等。与之相关的英文词条包括“public service”2以及“infrastructure”3，前者不仅指基础设施建设、公共工程等有形的公共物品，还包括提供无形的诸如社会治安、环境保护等一切社会公共事务的管理活动；而后者则专指为社会生产和居民生活提供公共服务的物质工程设施4。 1.1 公共服务 “公共服务”是一个涵义广泛的概念，有着丰富的经济学、管理学和法学基础，不同国家或经济组织对公共服务的界定都不相同，其概念和范围也随时代发展而变化。 1928年法国法学家Duguit在其著作中定义“公共服务”指“所有要完成的活动都应当由政府提供保障、进行安排和监督”。在法国，公共服务涵盖所有涉及大众利益的事物，因此是一项特定的法律制度。同时，公共服务也有其意识形态的内容，分为三大类：主权服务，与国家传统职能相吻合；社会和文化服务，主要包括教育、卫生、社会保障、社会救济和文化活动；经济服务，法律上成为工商公共服务（SPIC）5。公共服务运行的基本原则是连续性原则、平等原则以及公共服务满足需求或适应需求原则。 2004年5月欧共体委员会通过了《关于共同利益服务的白皮书》6，提出了欧盟促进高质量的共同利益服务的发展策略，目标关键是确保欧盟所有公民和企业都有权使用高品质的、可负担得起的共同利益的服务。“共同利益服务”已成为欧盟意义上的公共服务概念，包
整理 基本公共服务怎么实现均等化
基本公共服务怎么实现均等化 引入材料：——导出基本公共服务 近年来，随着国家推行的区域协调发展战略的实施以及公共财政、民生建设的大力推进，我国基本公共服务制度框架初步形成,基本公共服务投入不足、覆盖面窄等问题得到了初步解决。然而，与群众的期盼相比，与我国经济社会可持续发展和新型城镇化建设的目标相比，公共服务资源在区域间的配置不均衡问题依然较为突出。随着各地区居民收入水平的提高，人们对公共服务的质量及多样化诉求日趋强烈，优质基本公共服务在中西部地区和中小城市的供给仍显不足，推动基本公共服务资源在区域间的均等化配置，成为促进我国区域协调发展、实现经济社会可持续发展的重要方式。 一、基本公共服务的含义 所谓基本公共服务是指建立在一定社会共识基础上，根据一国经济社会发展阶段和总体水平，为维持本国经济社会的稳定、基本的社会正义和凝聚力，保护个人最基本的生存权和发展权，为实现人的全面发展所需要的基本社会条件。 基本公共服务包括三个基本点，一是保障人类的基本生存权（或生存的基本需要）； 二是满足基本尊严（或体面）和基本能力的需要；三是满足基本健康的需要。 二、基本公共服务中的不均等现象 现阶段我国的基本公共服务还存在不均等现象，主要表现在： 1、城乡之间基本公共服务供给不均等，农村基本公共服务水平远低于城市； 2、区域之间基本公共服务供给差异大，东部地区政府提供的基本公共服务数量和质量明显高于中西部地区； 3、社会成员之间享有的基本公共服务不均等，比较突出的是进城农民工享有的基本公共服务水平远低于城市户籍居民。 三、基本公共服务均等化存在的问题 1、公共服务供给不足 表现：从公共服务的供应方来看,政府是最终责任主体。在我国,各地方政府提供公共服务的能力相差很大,这种差距不只是财力上的,如城市政府和乡村政府、相对富裕地区的政府和贫穷地区的政府,也有认识水平、人员素质、创新意识、管理能力以及制度建设能力上的差距,这类差距不是通过增加财力、短期培训、更换操作人员就可在短期内消灭的。从公共服务的需求方来看,由于地理环境、历史文化等原因,公共服务的消费能力也存在巨大差距。 举例：这既有自然条件的影响,如一些自然条件恶劣的边远山区,即使把钱送到居民手上,也难以消费;也有当地人文社会因素的制约,如文化素质、传统意识、风俗与宗教等等,都会造成居民公共服务消费能力上的差距。居民的这种消费能力体现的是自主性和能动性,政府提供的公共服务最终依赖于这种自主性和能动性去消化、吸收,进而转换化为居民生活的改善、基本素质和技能的提高。譬如教育,有些并不是上学难、上学贵,而是主动辍学,有的家长认为上学不如赚钱实惠,也有暴富的家庭认为孩子不上学将来也衣食无忧,一些地方甚至出现了“因富辍学”的怪现象。 2、公共资源配置不均衡
中国现阶段基本公共服务均等化研究
中共天津市委党校学报2007年第2期 中国现阶段基本公共服务均等化研究 常修泽 摘要:基本公共服务均等化的内涵应包括全体公民享有的基本公共服务的机会和原则应该均等以及结果应该大体相等,社会在提供大体均等的基本公共服务成果的过程中尊重某些社会成员的自由 选择权。实行基本公共服务均等化是从横向上体现/以人为本0和弥补市场公共品/供给失灵0重要的制 度安排,也是缓和当今社会矛盾的现实需要和当代世界文明国家社会政策的一个趋势。应本着横向上 范围要适中、纵向上标准要适度的/第三方0主张,在提供就业服务和基本社会保障等/基本民生性服 务0,义务教育、公共卫生和基本医疗、公共文化等/公共事业性服务0,公益性基础设施和生态环境保护 等/公益基础性服务0,生产安全、消费安全、社会安全、国防安全等/公共安全性服务0方面逐步实现均等 化,并需要有公共财政制度、收入分配制度、城乡协调发展制度、公共服务型政府制度做保障。 关键词:基本公共服务;均等化;体制保障 中图分类号:F06216文献标识码:A文章编号:1008-410X(2007)02-0066-06 2005年,笔者在当年完成的研究报告5人的三层含义与基本公共服务平等化6[1]中,曾对中国现阶段基本公共服务平等化问题进行了初步探讨。如果说,当时的研究还偏于理论层面的话,那么,以中共十六届六中全会为标志,对包括这一问题在内的整个和谐社会的研究已从意识形态层面上升到制度层面。其中,和谐社会创建中的制度安排,一个很重要的内容就是要逐步形成惠及全民的公共服务体系,而这样一个带有普世性的公共服务体系的基础,则要从中国现阶段的国情出发,逐步实现基本公共服务均等化。此命题仍有些基本问题需进一步厘清:/基本公共服务均等化0的内涵到底是什么?在中国现阶段为什么必须实行这样一种基础性的制度安排?尤其是,在实践中实行基本公共服务均等化应包括哪些基本内容?我们的社会应如何为此提供相应的体制保障?在此,我就上述几个问题进一步阐述自己的研究成果和看法。 一、基本公共服务均等化的内涵及其实行的必然性 对于基本公共服务均等化的内涵,我是从以下三方面把握的。 第一,全体公民享有的基本公共服务的机会和原则应该均等。在13亿中国大陆人口中,尽管每个人的天赋能力不同,所占有的资源也不尽相同,但在享受基本公共服务的机会和原则方面应该是均等的。现在存在的最大问题是机会不均等,不是实行同一个原则。例如,目前进入到城市工作的农民工约有1.26亿人(若包括他们的家属约两亿左右),这是一个相当庞大的人群,怎么让这一、两亿同胞有同等的机会?中国长期以来形成的二元经济社会结构,在城乡之间划开很深的鸿沟。改革开放以来,一些人通过自己的努力,着力改变不公平的命运,但是从社会角度,如何逐步给阻隔在鸿沟两旁的民众提供均等的机会,应作为第一条。 第二,全体公民享有基本公共服务的结果应该大体相等。这里的/大体相等0不是绝对平均主 收稿日期:2006-10-02 作者简介:常修泽(1945-),男,山东惠民人,国家发展和改革委员会宏观经济研究院教授,博士生导师;北京100089
基本公共服务设施配套标准规划指引
南京市农村地区基本公共 服务设施配套标准规划指引（试行） （市规划局 2011年9月） 1、总则 1.1为了全面推进城乡统筹发展，实现城乡基本公共服务均等化，在农村地区建立布局合理、配套齐全、功能完善、服务便捷的基本公共服务设施体系，并推动农村地区规划编制与管理的标准化、规范化，特制定本指引。 1.2本指引以《中华人民共和国城乡规划法》、《江苏省城乡规划条例》、《江苏省村庄规划导则》等国家、省、市相关法律和法规以及各相关部门的技术标准和规范为依据，按照南京城乡统筹发展的目标和要求，参照同类城市农村地区的技术标准与准则，与南京经济社会发展水平相适应而制定。 1.3本指引适用于南京市行政区域范围内新市镇和新社区的规划编制和管理工作。编制规划时，应依据本指引合理安排基本公共服务设施项目和规模。 现状新市镇和新社区的更新改造，可参照本指引优化和完善基本公共服务设施配套，提高配套标准和服务水平。 1.4本指引是城乡规划主管部门基于城市总体规划，按照城乡统
筹、社会公平、运行高效、兼容配置的原则，综合考虑行业特点、实施管理等因素，对农村地区各类基本公共服务设施提出的配套要求，着重于对农村地区的规划、建设和管理进行指导。 1.5新市镇、新社区进行规划编制和管理除执行本指引外，还应符合国家、省和市现行的有关法律、法规及其它强制性标准的规定。 1.6本指引将根据试行的情况进行修订和完善，必要时进行版本更新。 2、术语 2.1农村地区 南京市城市总体规划确定的中心城区（含主城、副城）、新城规划建设用地范围之外的地区。 2.2基本公共服务设施 具有基本公共服务功能的一系列设施的总称，包括教育、卫生、文体、社会保障、行政管理、商业等社区服务设施和市政设施。 2.3新市镇 农村地区镇街的镇区，规划人口规模一般在 2 万人以上。按照南京的实际情况，可分为两类：（1）有行政建制的现状涉农街道或建制镇的镇区（镇街政府所在地），为其行政区域内的政治、经济、文化中心；（2）虽已撤销行政建制但规模较大且功能较为齐全的镇区。 2.4新社区
改善公共服务提供方式 逐步实现公共服务均等化
改善公共服务提供方式逐步实现公共服务均等化 ●积极改变公共服务的提供方式，逐步实现基本公共服务均等化，才能促进上海人口的长期均衡发展。 ●非基本公共服务的供给，应该基于“权利与义务对等”的原则，即根据居留时间的长短、贡献大小，通过梯度累进的方式与本地居民共享。 全国第六次人口普查结果显示，上海常住人口达2301.9万，其中以外来务工人员为主体的外来常住人口达897.7万，占全部常住人口的39%。从世界范围考察，近几十年来，人口在地域空间上的分布，主要表现为以大都市区或大都市圈人口增长为主，且增长的势头强劲。一方面，城市发展的活力很大程度上来自移民；另一方面，人口的快速增长及其时空变动也会对城市的发展形成压力，对于上海这样的移民城市来说，主要体现在传统经济增长方式对资源环境的压力，以及出行难、看病难、上学难、住房难等问题较为突出。未来要促进城市人口与经济社会协调发展，必须以人口的长期均衡发展为战略。 正如党的十八大报告所提出的，实现人口长期均衡发展的基础，需要“逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，促进人人平等获得发展机会”，需要“改进政府提供公共服务方式”。就上海而言，目前公共服务自身的特性以及公共服务供需间的矛盾所引发的问题，都需要政府通过体制机制的创新，改进公共服务的提供方式，提高公共服务供给的效率，增强公共服务资源配置的有效性，提升政府公共服务的水平，增加公共服务资源承载的能力。当前，需要着力破解几个核心问题。 一是在城市公共服务覆盖常住人口的政策取向下，如何通过制度创新构建一个面向全体常住人口的公共服务供给模式？ 享受基本公共服务是每个公民的权利，无论身处何处，其公民权都应该得到保障，这是“权利公平”的体现。“机会公平”是要破除外来人口享受城市公共服务的制度障碍，让稳定居住和稳定就业的外来人口都有机会享受“同城待遇”。“规则公平”一要体现“普惠性”，即不管你属于哪个阶层，在义务教育、公共卫生等基本公共服务享受上均一视同仁；二要体现“差异性”，即在城市公共服务资源尚不能满足需求的情况下，非基本公共服务如非义务教育阶段的教育资源的供给，应该基于“权利与义务对等”的原则，即根据居留时间的长短、贡献大小，通过梯度累进的方式与本地居民共享。由此可见，“规则公平”是三大原则的基础，但机会、权利既靠制度规则，也要靠来沪人员自己努力争取，这在某种程度上也是对那些没有进城的农业人口公平性的体现。 二是在社会保障和公共服务资源供给短缺，且户籍制度继续存在的情况下，如何构建一种“互利共生”的公共服务资源共享平衡机制？ 对流动人口居留模式的研究表明，一般情况下，居留时间越长，继续居留的概率就越高，
积极推进基本公共服务均等化
积极推进基本公共服务均等化 ---着力解决当前人民群众公共服务需求不断增长与公共产品和公共服务供给严重不足的突出矛盾 随着近年来人民群众物质生活水平的逐渐提高，对公共产品和公共服务的需求也在不断增长。公平分配公共产品和公共服务，逐步实现人人享有均等化的基本公共服务，已经成为全面建设小康社会阶段维护社会公平、促进社会和谐的重要内容。 实现公共服务均等化的重大意义 如果我们不能有效解决当前人民群众的公共服务需求不断增长与公共产品和公共服务供给严重不足的突出矛盾，以及由这种矛盾引发的各种社会不公问题，经济发展与社会发展的不协调就会加剧，实现社会公平、促进社会和谐也只能成为一句空话。 在现代社会发展中，经济领域与社会领域是有机统一的整体，两者的协调发展共同推动整个社会全面进步。但改革开放以来，由于经济领域的发展一直是各项工作的重中之重，客观上造成在许多地方政府尤其是一些基层部门的发展观念中，经济发展就是一切，觉得只要经济发展了，就能解决所有的社会问题，没有认识到市场经济体制要顺利运行也需要有配套的社会体制及其相关社会政策来支撑。在单纯追求经济增长的片面发展观影响下，多年来，尽管对社会领域的发展工作已经逐渐开始重视，但与经济领域的发展成效相比，社会领域的发展成效明显滞后。
近年来经济发展与社会发展不协调，集中表现在义务教育、公共卫生、社会保障、公共安全等公共产品短缺、公共服务水平不高等方面，尤其是农村和偏远地区的基本公共服务更为不足，不能充分满足人民群众的基本生存和发展需要。随着物质生活质量的持续改善，恩格尔系数不断下降，人们的精神文化需求在呈加速上升趋势。而据统计，近年来全国在科、教、文、卫等公共服务领域的财政投入总额虽然逐渐提高，但所占比例却在下降。这种状况表明，当前人民群众公共服务需求不断增长与公共产品和公共服务供给严重不足，已经成为全面建设小康社会阶段制约社会协调发展的突出矛盾。 一个社会只有做到满足绝大多数社会成员正常的生活需要，免除他们的后顾之忧，使得人们安居乐业，才能有一个较稳固的发展基础。过去受经济发展水平制约，失业、贫穷、社会服务不足等社会问题还无法避免。在全面建设小康社会阶段，在公共财力已经有了巨大增长的情况下，政府有条件也有责任保障社会成员及各类社会弱势群体的基本生活，让他们分享经济高速发展的成果，抵御生产生活中的各种困难和风险。国际经验也证明，在人均GDP1000～3000美元阶段，政府应该把公共服务作为核心职能，充分发挥政府的主导作用，不断满足人民群众对公共产品和公共服务的基本需求。如果我们不能有效解决当前人民群众的公共服务需求不断增长与公共产品和公共服务供给严重不足的突出矛盾，以及由这种矛盾引发的各种社会不公问题，经济发展
云南基础教育公共服务均等化研究-2019年教育文档
云南基础教育公共服务均等化研究 基础教育公共服务均等化，本不是一个新鲜的概念。作为政府部门的一项重要职能，各国政府在致力于推进基本公共服务均等化的过程中，基础教育服务均等化作为最重要的组成部分之 ，既有着长久的历史进程，也有着深刻的理论背景。云南省作为一个多民族聚居、经济发展较为落后的西部省份，基础教育公共服务均等化问题尤其值得关注。 、基础教育公共服务均等化内涵的界定 基础教育，是一个动态的概念。目前中国事实上的基础教育，是指初中（含初中）以前的所有教育形式，狭义是指九年义务教育，广义上还应该包括家庭教育和必要的社会生活知识教育等。 有人也把高中阶段的教育归入基础教育范畴，但是目前中国还没有普及这种类型的教育，所以，在事实上高中阶段的教育还不是基础教育。本文所写 ?基础教育主要是狭义的基础教育，此外，鉴于考虑云南学前教育的重要性，而又具有准公共物品特性，研究过程中一起纳入基础教育范围。 [1] 而基于我们课题组的调研以及资料收集，我们认为，基础教育公共服务均等化是指政府（中央政府为主，同时包括地方各级政府）作为公共服务的供给主体，在与经济、社会发展阶段以及各地不同文化背景相适应的情况下，坚持公平公正的原则，最大限度的提供能够满足民众需求的基础教育服务；同时，能够保证 民众接受该服务的机会均等。事实上，基础教育公共服务均等化也并不是要求每一个农村的自然村落都设有一个学校，而是要使得所有的农村适龄孩童都能有机会进入学校学习，接受正规的教育，所强调的核心应该是机会和效果的均等，而不是简单的平均化和无差异化。因为这是他们与生俱来的权利，同时也是我们的国家、民族永久强盛的坚实基础。 二、基础教育公共服务均等化标准的认识 对于基础教育公共服务均等化的标准这一问题，目前学术界尚无一个准确的定论，且关于这一方面的研究也较少。比较有影响力的就
城乡基本公共服务设施均等化研究评述及展望
□ 李阿萌，张京祥 １引言 基本公共服务设施作为基本公共服务衍生出来的概念，是基本公共服务的空间载体，是公共服务资源向服务结果转化的中间环节，其均等化发展对基本公共服务均等化有着非常重要的现实意义。中国城乡发展差距大，一 城乡基本公共服务设施均等化研究评述及展望 ［摘 要］基本公共服务设施是基本公共服务的载体，促进基本公共服务设施的均等化布局是从空间规划与建设角度推动城乡统筹发展的重要途径。通过对既有研究成果的综述可以看到，目前国内学者的研究较多集中在公共服务设施均等化的内涵和实现路径方面，较少关注公共服务在空间层面的落实，且尚未将基本公共服务与基本公共服务设施进行系统的整合。今后应进一步拓宽基本公共服务设施均等化研究的广度和深度，从公共服务设施配置布局、配置标准和规范等方面加强研究。［关键词］基本公共服务；公共服务设施；均等化；城乡一体化 ［文章编号］１００６－００２２（２０１１）１１－０００５－０７ ［中图分类号］ＴＵ９８４ ［文献标识码］Ａ Equal Urban Rural Public Service Facility Development/Li Ameng, Zhang Jingxiang [Abstract] Basic public service facility development will promote integrate urban rural development by spatial means. Literature review reveals that current researches focus on public service connotation and realization while neglecting its spatial arrangement. Public service and its facilities need integration. Equal urban rural development needs to be further studied from layout, standard, regulation etc. [Key words] Basic public service, Public service facility, Equalization, Urban rural integration 个很重要的原因就是城乡公共服务水平差距大，公共服务因素在城乡实际收入差距中所占的比重约为３０％～４０％［１］。正因如此，党的十六届六中全会以及党的十七大报告均把基本公共服务均等化放在了重要位置。实现城乡基本公共服务均等化是新阶段统筹城乡发展的重点，也是推进城乡一体化的关键［２］ 。而促 ［基金项目］国家自然科学基金项目（４０９０１０８２）、国家自然科学基金项目（４０８７１０７７） 本期主题：城乡公共服务设施发展与规划 ［编者按］公共服务设施是承载公共服务的空间载体，是保障社会正常运转的重要组成部分，其规划布局的合理和均等化发展对于推动城乡统筹、一体化发展具有非常重要的现实意义。针对当前我国城乡公共服务水平差距大、设施布局不均衡的现实情况，“十二五”规划明确提出“推进基本公共服务均等化”的目标，坚持“以人为本，服务为先”的原则，逐步缩小城乡间基本公共服务差距。新时期，应将实现基本公共服务均等化发展作为统筹城乡发展的重点和推动城乡一体化发展的关键。正是在此背景下，本期论坛栏目以“城乡公共服务设施发展与规划”为主题，刊发一组文章，从公共服务设施均等化发展、规划布局和配置标准等角度展开探讨，以期推动公共服务事 业的健康发展。
社区公共服务设施分类及其配置：城乡比较
陈伟东张大维：社区公共服务设施分类及其配置：城乡比较 标签：公共服务● 陈伟东张大维 摘要社区公共服务设施可以分为生活服务设施、社会管理设施和社会福利设施三类。根据社区公共服务设施的辐射率、拥有率和覆盖率等主要指标，目前，我国社区公共服务设施配置在城乡之间存在不均衡现象。完善社区公共服务设施，实现城乡统筹均等发展，在规划上，乡村应该借鉴城市配建经验，选择适当的设施项目和建设指标、适度的投资主体和建设方式，同时，还要考虑实施单元、服务半径、服务当量等相关性要素。 关键词社区；公共服务设施；城乡比较；均等化 一、问题的提出 改革开放以来，经济转型提高了人的需求层次，社会转型扩大了公共需求主体，这些都需要大量增加的公共基础设施和公共服务产品。我国现阶段正处于从初步小康向全面小康过渡、从生存型社会向发展型社会转变的时期，居民日益增长的公共产品需要与公共产品供给短缺且分配不均衡之间的矛盾已经成为现今我国社会的突出矛盾。中国（海南）改革发展研究院的问卷调查显示，高达82.0%左右的专家学者认为，现阶段我国公共服务提供存在的突出问题是公共产品供给总量不足和分配不均。[1]农村公共产品供给总量不足，城乡公共产品分配不均显得更加突出。统筹城乡发展，逐步建设完善的公共服务体系成为当前党和政府的一项重要工作。党的十六届六中全会要求“着力解决县乡财政困难，增强基层政府提供公共服务的能力。逐步增加国家财政投资规模，不断增强公共产品和公共服务供给能力。”党的十七大进一步提出“统筹城乡发展，加强农村基础设施建设。基本形成城乡协调互动发展机制，建立以城带乡长效机制。围绕推进基本公共服务均等化，完善公共财政体系。加快推进以改善民生为重点的社会建设，扩大公共服务，促进社会公平正义。”加强城乡社区公共服务设施配置建设是实现基本公共服务均等化和社会公平正义的重要方面，但由于长期忽视社区公共服务设施的科学分类和对城乡社区公共服务设施配置现状的比较分析，致使业已失衡的城乡社区公共服务设施配置很难获取合理的规划建议。 本文以社区公共服务设施为研究对象，在合理分类社区公共服务设施的基础上，通过文献研究和实证调查，分析我国现阶段城乡社区公共服务设施的配置现状，尤其是社区公共服务设施在城乡之间的均等化状况，并据此提出我国现阶段可供参考的城乡社区公共服务设施均等化的配置思路。 二、城乡社区公共服务设施的内涵与分类 社区公共服务设施，是指直接为本社区居住用地内居民提供服务的基本性、共享性设施，一般包括公共建筑及其场地，还有附属设备等。按照居住区的功能和结构，社区公共服务设施则有城乡之分，即城市社区公共服务设施和农村社区公共服务设施。建设部从城市居住区的角度，对城市社区公共服务设施在宏观和微观两个层面上进行了界定。从宏观上讲，建设部在《城市居住区规划设计规范》［GB50180－93（修订本）］中将其按使用功能分为教育、医疗卫生、文化体育、商业服务、金融邮
浅议基本公共服务均等化
浅议基本公共服务均等化 摘要：目前，我国基本公共服务非均等化问题日益突出，已经成为影响社会公 平和稳定的重要因素。在建设社会主义和谐社会的背景下，解决基本公共服务的 非均等化问题已经成为当务之急。 关键词：基本公共服务；均等化；公共财政 中图分类号：F810 文献标志码：A 文章编号：1000－8772(2009)06－0027－02 收稿日期：2009-02-27 作者简介：张宁(1984-)，女，河北邢台人，硕士研究生，从事财政理论与实践研究。 实现基本公共服务均等化，是形成惠及全民公共服务体系的基础，是体现以人为 本和弥补市场公共产品供给失灵的重要制度安排，是缓解社会矛盾和解决民生问 题的现实需要，是构建社会主义和谐社会的必然要求，更是市场经济条件下公共 服务型政府的首要职责。因此，实现基本公共服务均等化是公共财政体制改革的 目标所在。 一、基本公共服务均等化的涵义 所谓基本公共服务均等化，是指政府为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不 同标准的、最终大致均等的公共产品和服务。其实质在于政府要为全体社会成员 提供基本而有保障的公共产品和公共服务，以促进社会公平正义，使全体人民“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。 二、我国现阶段基本公共服务均等化的现状 1.从义务教育来看，义务教育的非均衡性突出地表现为义务教育投入的非均衡性。2005年全国预算内经费4 665.7亿元，东部地区约2 269.1亿元，中部地区约1 307.0亿元，西部地区约1 089.6亿元，东部超出中部和西部的1倍多。 2.从城乡卫生支出来看，2004年58.2%的农村人口卫生支出只占卫生总费用的 34.9%，而41.8%的城镇人口卫生支出却占卫生总费用的65.1%。79%的农村居民 人口为自费医疗群体，而城市为44.8%，高出34个百分点。农村医疗服务经费中17%来自政府拨款，另外83%来自农民缴费，包括合作医疗缴费。2005年城市居 民人均卫生费1 122.8元，农村为318.5元，城市是农村的3.52倍。 3.从社会保障面来看，国家统计局根据2020年全面建设小康社会的目标测算，2006年社会保障的实现率为50.24%。我国城乡之间及地区之间社会保障水平和 质量存在较大的差距，2003年城镇最低生活保障人数每万人中有2 247人，农村 居民最低生活保障人数每万人中只有367人。按享受社会保障的从业人员计算， 农村社会保障覆盖率只有3%，城乡社会保障率的比例为22:1，城乡人均社会保 障费的比例为24:1。 4.从农村文化服务方面，我国省市及自治区之间人均文化事业费的极差从1980年的3.99元扩大到2006年的44.29元。 仅从基础教育、医疗卫生、社会保障和公共文化来看，基本公共服务的财政投入 呈现出明显的非均等性。 三、影响我国现阶段基本公共服务均等化的主要因素 1.在技术上，我国还没有针对实现基本公共服务均等化目标来建立一套针对基本 公共服务的供给标准，以及与这些标准相对应的客观因素评估法，来核定地方财 政平衡能力，根据地方的税源、税种以及税基、税率等计算各地的“理论收入”和 计算地方财政支出水平与地方“理论收入”之间的差额，以及政府间计算转移支付
智慧城市与公共服务设施均等化浅析_张璐
智慧城市与公共服务设施均等化浅析 张璐张冰 摘要：智慧城市是城市化与信息化发展融合的产物，不仅在技术上推进城市功能拓展，而且随着智慧城市发展的延伸，智慧城市还可以在城市服务公平方面发挥更大的作用。本文针对目前公共服务设施供给不均等的问题，提出利用智慧城市的建设成果和理念，从服务设施均等化的视角探讨通过建设智慧城市以改善城市的服务设施均等化状况，提出信息化、集成化和功能化的解决方案，以此提升城市的服务和宜居水平，建设更加和谐的中国城市。 关键词：智慧城市、公共服务、均等化 1前言 伴随着社会经济的发展，中国城市的发展取得了世人瞩目的成就。城市作为中国人居形态的最重要载体，对人和社会的影响越来越重要和深刻。它不仅仅包容其中的所有居民，更重要的是它能够为居民提供多样化、高水平的城市公共服务。但是城市的发展不应仅仅体现在经济水平和消费水平的提升上，还在于其能够为居民提供更加高质量和均等化的公共服务，例如在基础公共服务、经济公共服务、社会公共服务和公共安全服务等[1]多方面都能够公平、有效地获得相应服务。公共服务的均等化不仅仅是城市的功能体现，更是维护社会稳定和社会正义的需要。这是保护个人基本生存权和发展权所必须的必要条件，还是“保障改善民生，促进社会公平正义”的内在需求。目前该议题已经逐渐引起重视，在十八大报告中特别提到：至2020年“基本公共服务均等化总体实现”，并要“解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得进展。” 公共服务设施是城市公共服务中重要的载体，没有公共服务设施公共服务就无从实现，因此要实现公共服务的均等化必然要有公共服务设施配置的均等化。目前公共服务设施的缺乏与社会公共服务的需求之间的矛盾仍然存在，已经不能够与社会经济发展相适应[2]。表现在：一方面国家大力建设公共服务设施，新的公共服务设施不断加快建设。但除了公共设施所在区域周边人群之外，大多数城市居民却没有真正感受到公共服务设施的服务效应，公共服务设施的利用率十分低下。另一方面，虽然对公共服务的需求越来越迫切，但是部分居民
基本公共服务均等化的含义和目标
基本公共服务均等化的含义和目标 基本公共服务均等化是中国当前的一项重要公共政策。对于这项公共政策到底怎么来理解，各界做了很多的探讨。站在不同的角度有不同的思维，也就有不同的结论。我认为，对于这样一个以前不曾涉及的新问题，应尽可能地先从理论上弄明白，就事论事，则很难说得清。如果理论上说不清，也就谈不上有效的政策操作。 1．现实背景考察 简单地概括，其现实背景有两个方面： 一是从生产与消费的关系来看，中国的生产扩大了，生产能力增强了，而消费相对萎缩了。我国有许多产品的产量居于世界第一，但是我们的国民消费率居于世界末位。2006年的数据是我们的国民消费率50％，低于发达国家的平均水平，也低于世界的平均水平（2005年为78.8%），还低于亚洲国家的平均水平（2005年为69.7%）。自己与自己比较，也是不断下滑的，在改革开放的最初三年，我国消费率是明显上升的，1980年比1978年提高了3.4个百分点。这种上升的势头一直持续到整个“六五”时期，这个时期成为改革开放以来消费率的最高点。自此之后，消费率就开始下降，进入“七五”时期，消费率环比下降了2.5个百分点，“八五”时期下降了4.4个百分点，“九五”上升了1个百分点，到“十五”时期又下降了4.3个百分点。进入“十一五”，消费率更是呈快速下滑之势。总的看，“十五”时期比“六五”时期消费率下降了10.2百分点。这说明，蛋糕做大了，但国民享用的蛋糕份额反而缩小了。消费是生产的目的，消费率的不断下降，只能是证明生产在脱离消费而自我扩张。 二是从总量与结构的关系来观察，我国的经济总量快速增长，改革开放以来GDP年均增长9%以上，但差距以更快的速度扩大。经济的蛋糕已经相当大，我国成为世界第四大经济体，但享用这个蛋糕的差距也同时扩大了。这种差距体现在不同层次的主体之间，也表现在不同层次的客体之间。从主体之间来看，城乡居民之间的差距扩大了，这些年我们尽管在不断的重视农村，重视三农问题，加强新农村建设，但城乡之间的差距实际在扩大；不同地区居民之间的差距也在扩大，尽管我们在不断强调缩小地区之间的差距；不同群体之间的差距也在扩大，如产业工人中的蓝领与白领之间、农民工与城市工人之间等等。个人之间的差距呢？实际上也是如此。 再从客体之间来看，这种差距也在扩大，就是说，从财富的差距来看是扩大的，从收入的差距来看也是扩大的，从消费的差距来看，依然是扩大的。而财富的差距、收入的差距和消费的差距是不一样的，对人的意义来说是不同的。我们从收入差距和财富差距谈得多，从消费差距这个角度讲得少。世界银行提供的一份材料表明，中国消费的差距比收入的差距要大，如果这个结论成立，那就意味着经过政府的收入再分配以后反而变得更加不平等了。如果消费