专家解析国六条

专家解析“国六条”：六条准绳能否抑房价?

《楼市》

随着5月17日国务院常务会议审议并通过“国六条”消息的公布，2006年房地产宏观调控政策浮出水面，简短的六条文字背后究竟暗藏着何等玄机？《楼市》记者于日前采访了国务院发展研究中心、国家税务总局等政府部门专家和国内著名学府学者，对“国六条”进行逐条深度解析。

第一条解析：对各级政府提要求向资源集约化与老百姓利益靠拢

[“国六条”第一条原文：切实调整住房供应结构。重点发展中低价位、中小套型普通商品住房、经济适用住房和廉租住房。各地都要制定和实施住房建设规划，对新建住房结构提出具体比例要求。]

主要是对各级政府提出更高要求

“调整住房供应结构”被列在第一条位置，足见其重要性。为此，记者采访了国务院发展研究中心宏观经济研究部主任张立群。

张立群表示，新政策提出“重点发展中低价位、中小户型普通商品住房、经济适用房和廉租住房”，无论从供应体制的调整还是土地资源的利用方面来说，都很有针对性。

“住房供应有两个渠道，一是政府供给，目的是满足普通居民的基本生活需求；二是市场供给，由开发企业通过市场机制满足改善性的住房需求。政策中所提到低价位、小户型、经济适用房和廉租房，都是针对政府供给提出的要求，这是由城市化进程中人口与资源的矛盾所形成，而市场手段无法解决的问题，必须要由政府供给来解决。”

90平方米户型应成为主流

“虽然政府会逐年增加城市住宅建设用地的供给，但我国的国情不适合仅仅追求高档房和大面积住房的发展，这种发展方向不符合我国宏观经济的发展。”张分析说。

为何我国不适合发展距离城市中心区较近的高档住宅？张解释说，“研究结果表明，我国现有城市居民人均住房面积15.6平方米，以三口之家计算，平均城市家庭住宅面积为50平方米；社会主义小康目标的人均住房面积是22平方米，也就是家庭住房面积为66平方米，即建筑面积在90平方米左右比较合适。如果不限制和调控高档住宅的用地，那么将会加大城市化进程中人口增长与资源的矛盾，而加大这种矛盾的后果将会反过来影响普通城市居民的住房质量和品质。”

政策暗含要求地方政府加强政策落实力度

对于如何控制高档住宅的发展，新政策指出“各地都要制定和实施住房建设规划，对新建住房结构提出具体比例要求”，对此，在相关细节政策出台之前，即各地方政府和职能部门没有相应的规章制度出台以前，如何制定规划、如何设定比例成为百姓关注的焦点。

对此，张立群认为，政府规划主要应针对住房面积和户型，避免城市中心区大户型和别墅项目的出现；比例方面的政策制订则应该一方面遵循城市土地资源充分、合理利用的原则，另一方面也要考虑市场因素，即是否能够满足需求：虽然现在房地产市场对大户型的需求存在，但是不能只考虑市场，应该适当的在政策上加以控制。

对于政策未来实行情况的预期，他保持观望态度。他强调，政策具有针对性，但是还要由地方政府和各部门的配合才能达到效果。如土地管理部门是否对土地供应进行政策下调整，建设部是否对工程监理出台新的指标，都有待观察。

第二条解析：强化经济杠杆狠抓行政监管变“粗放调控”为“精细调控”

[“国六条”第二条原文：进一步发挥税收、信贷、土地政策的调节作用。严格执行住房开发、销售有关政策，完善住房转让环节税收政策，有区别地适度调整信贷政策，引导和调节住房需求。科学确定房地产开发土地供应规模，加强土地使用监管，制止囤积土地行为。]

房产流通环节将成时下税收调节重点

针对国六条中税收的调节作用，长期从事财政税收及金融证券理论研究，并多次为北京市房地产有关税收政策谏言献策的中央财经大学财税研究所副所长刘桓，对《楼市》分析说，“我认为国六条的税收重点在于流通环节，而不是保有环节，其主要意图是要理顺房地产交易过程中的各种税收安排。”

刘桓认为，任何国家在经济发展过程中都会经历一段特殊时期，在这个过程中，住宅的半商品化决定了其准公共产品的性质，在居者有其屋还没有解决的前提下，房地产不能完全采取市场化的运作手段，而应加入行政干预。

征税要区别对待物业税等保有环节征税乃长久之计

按照当前房地产市场的供求关系状况，提高流通环节的营业税可以促使一部分炒房者退出；但提高后的营业税也可以被转嫁到购房者身上，仅通过提高转让中的营业税并不能起到根本性的调节作用。刘桓对此分析说，应该在开发和转让环节同时对中、低、高档房执行不同的营业税标准，这样可以使发展商的不同产品收益有所体现，调动其开发普通住宅的积极性，对二手房交易也不会产生太大影响。

国家税务总局税收科学研究所理论政策研究室主任张培森与刘恒一致认为，规范房地产市场的根本办法在于保有环节，如果对存量房中的不同产品征收不同的税率，能够迫使囤房者的预期降低，逼迫他们非出售房产不可。张培森进一步认为，按照物业税的方向进行改革将更有利于房地产市场的发展。

差异化房贷首付政策必将实行

对于国六条对信贷政策的提法，某商业银行多年从事信贷专职审批工作的负责人张立京表示，最大的不同点在于充分体现出了区别性，而不是一刀切。他认为，根据不同的产品执行不同的首付款比例，完全具有操作性。去年全国各地已划分了普通商品房和高档房的标准，这可以作为区别对待的基础。比如经济适用房保持20%的首付比例，高档房为40%，别墅考虑提高到50%，这都是可以实现的。另外也可以调整不同产品的贷款期限。相比上述信贷手段，利息政策的区别则很难实现。

政策一针见血指出土地工作的重点是“监管”

在采访中，张立群用“很有针对性”对国六条在土地方面的指向作了评价，他表示，尽管目前用于开发的土地供应在不断增长，但仅仅追求大户型的房屋很不符合现实国情，加强土地监管的确是当务之急。

现实中开发商任意改变土地用途的现象的确并不鲜见，以天津为例，曾经拍卖了6块经济适用房，其中好几块都被转换形式搞成了高档房，还有危房改造变成商业房的情况也屡屡发生。因此对于土地制度的完善，中国社会科学院某专家的态度也显得非常坚决，“现在我们土地管理的办法就是拍卖，而对土地利用的方向没有实行跟踪管理，下一步土地管理的力度的确在于土地管理局对土地具体利用方向的及时跟踪和管理。”

第三条解析：必须抑制人为的被动性住房需求遏制愈吹愈烈的恶性拆迁风

[“国六条”第三条原文：合理控制城市房屋拆迁规模和进度，减缓被动性住房需求过快增长。]

近期出台的“国六条”中，国务院明确提出要“合理控制城市房屋拆迁规模和进度，减缓被动性住房需求”。对于该条政策，长期研究城市发展的中国社会科学院研究员、城市经济专家刘维新表示，“近两年部分城市大拆大建的现象比较严重，现在国六条把抑制被动性购房需求作为控制房价的重点和手段，长期来看应该会比较有效。因为从源头上减少了部分购房需求，就会在一定程度上缓减供求矛盾，这样对房价的疯涨产生一定的抑制作用。”

拆迁风是全国范围被动性购房主因

将时光倒回到20世纪80年代末期，广州、厦门、福州等城市曾一度成为国内大拆大建的典型。而近两年，天津等地区拆迁力度之大，似乎又在重蹈这些城市当年的覆辙。据粗略统计，目前天津的整体购房需求中，约有80%是由大量拆建造成，这一需求也成为推动当地房价迅速上涨的重要因素。与天津相比，还有一些城市的拆迁安置需求则占到了当地市场商品住宅的一半。

大拆大建中的很多房屋并非到了非拆不可的地步，甚至建了不到20年的房屋被强行拆掉的例子也不乏其中，土地资源和社会资源则在拆建过程中被大量的付之东流。由于拆迁会带来当地GDP的大幅增长，如今很多地方政府都愿意通过大规模拆建来抬高房价，以此维护城

市经济的表面繁荣。

今后拆迁工程要提前规划合理评估

建设部于2004年1月1日出台，并于3月1日正式实施的《城市房屋拆迁行政裁决规程》，对于这种现象也并没有起到明显的遏制作用。甚至“国八条”和“七部委意见”作为改革开放以来房地产调控力度最大的政策，其威慑力和效果也显得有些微弱。“目前房地产政策的出台和执行，是两头热，中间冷，即中央政府和老百姓热，开发商和地方政府中间冷。政策的执行力度之所以被渐弱，根本在于法律监管不到位。”刘维新一语中的。

刘认为，这次国务院明确强调要缓减被动性的住房需求，是在提醒各地政府，今后房地产建设和城市发展过程中，拆迁工程应该特别慎重，同时在拆迁之前必须对原有建筑进行准确的评估和定位。首先要看原有房屋是否到了非拆不可的地步；其次要考虑建筑在历史文脉延伸中的作用，确定其历史保护价值的必要性。

“我国原有的住宅建设缺乏统一规划，具体的建设管理执行不到位，每年究竟批了多少土地、建了多少房子，其中高档房、低档房、经济适用房的比例如何，都没有系统的管理，这是现在房地产市场所面临的深层次的问题。”因此他建议，“抑制被动性住房需求的关键是合理的规划，下一步建设部应该对住房结构进行合理规划，而且每年出台新的规划方案。”

第四条解析：作为购房人最痛恨的诟病，政策引导方向是明确的，但调控效果恐难乐观

[“国六条”第四条原文：进一步整顿和规范房地产市场秩序。加强房地产开发建设全过程监管，制止擅自变更项目、违规交易、囤积房源和哄抬房价行为。]

执行力度加大收效可能甚微

针对“国六条”第四条内容，原国资委研究中心宏观战略部部长、北京科技大学博导赵晓认为：“从文字上看，新“国六条”的第四条很难说是新的内容，主要是再次强调。但可喜的是，第四条针对目前房地产开发中普遍存在的不良行为提出了明确的政策导向，其中囤积房源和哄抬房价为百姓最为痛恨的事情。如果能通过开发建设过程的全程监管来消除或减少此类行为，会对房价稳定产生一定的积极效果。要很好地落实这一条，要加大政策力度，甚至在体制上作文章，比如可以通过人大对地方政府和相关部门进行引导，以及新闻舆论监督和公诉的办法来发动群众进行监督。”

就此项政策出台以后，擅自变更项目、违规交易是否能够得到控制，对囤积房源和哄抬房价行为影响如何等百姓关注的问题。赵晓中肯地表示：“由于地方性具体政策的力度有待加强，所以这项内容不太可能出现立竿见影的效果，但对抑止开发商不法商业行为还是会有积极性的作用。”

“另外在加大政策力度方面，行政手段应继续进行，但要更细致，注意供应方式和供应结构的调整。如果地方政府能够按照‘国六条’精神认真制定细则，并且在增长导向与民生导向间寻求平衡，尽力消除囤房、囤地、过度炒作等不良商业行为，此条内容的效果会比较明显。”

不解决制度性缺陷难以治本

北京土地学会秘书长刘锋则指出，“国八条”中就有相关内容的涉及，但从政策出台一年来的效果并不理想，究其原因是制度方面的根本问题未解决。

作为房地产构成的根本，土地，并没有被政府持有，而是被开发商以“招、拍、挂”方式取得。这种土地出让方式，是政府依据市场经济发展的规律制定的，但是在考虑市场因素的同时却忽略了行政监管的作用。因此在土地出让给开发商之后，造成了开发商在开发过程中出现违规行为的可能。

“体制的根本问题不解决，即国家不能占有土地使用权，那么在‘开发商的土地’上出现的违规现象，是不能依靠政策的出台来解决的。”

刘锋建议，政府要从根本上改变供应制度。首先，收回土地所有权使用权，从而使土地价值与房屋价值分离。其次，开发商转变成为外国地产业的承建商，即对土地不具有开发和使用权力。同时，政府应充分发挥土地所有者的开发权利和建设过程中的监管职能。

这样，在政府保证土地价值，即完善土地基础设施配套的基础上，购房者可以从开发商手中购买纯建筑成本加建筑利润构成房屋价格的房屋，同时购房者向国家交付土地使用费，将从根本上杜绝违规行为和房价上涨过快现象的再次发生。

第五条解析：住房保障制度被提到空前高度不再单方面强调住房商品化

[“国六条”第五条原文：加快城镇廉租住房制度建设，规范发展经济适用房，积极发展住房二级市场和租赁市场，有步骤地解决低收入家庭的住房困难。]

对“国六条”第五条规定，赵晓表示：“该规定将会改变这些年来中国房地产的发展方向，即只强调市场化，不强调政府的公共职能；只强调增长导向，不强调民生导向；只想着掏老百姓的口袋，不想着为老百姓办事的发展模式。”

廉租房建设被提高到住房保障体系的首要位置

第五条强调的是要加快城镇廉租房制度建设，这主要为解决低收入家庭的住房困难。“加快建设”明确了方向：即廉租住房制度对房地产市场的发展具有重要意义，应该建设并且要扩大建设规模。

首都经贸大学教授张跃庆在谈到廉租房建设时表示，我国住房保障制度尚不完善的主要表现就在于城镇廉租房制度尚未建立，使低收入人群，即没有经济能力购买商品房或经济适用房人群，无房可居。政府之前提出建立城镇廉租房制度，和此次“国六条”强调“加快”两字，是政府决心建立住房保障制度中凸显行政职能非常重要的一个环节。

建设廉租房是解决最低收入阶层住房问题的重要手段，但市场上廉租房数量还远远无法满足

需求，而这些需求最真实、最紧迫、最应当受到重视，满足这些需求是住房社会保障属性的重要体现。北大光华管理学院院长助理周春生认为，调控的目的是为了让最普通的人群都有房子可以住，而加快廉租房建设是有效的手段和途径。

经济适用房发展重规范而非速度

紧随“加快城镇廉租住房制度建设”的导向之后，温家宝指出要“规范发展经济适用房”。一个“加快”，一个“规范”，显然是传达了不同的导向。

解决低收入阶层的住房问题，经济适用房确实可以发挥重要作用，也体现了住房的社会保障功能。目前，北京市每年也都有经济适用房的建设用地计划。但是，经济适用房在发展过程中出现了诸多问题。户型过大、购买资格审批不严，等等，一系列问题的出现，导致经济适用房原应有的功能大大削弱。因此，温家宝总理指出，要“规范”其发展，而不是一味加快发展速度。

对此，首都经贸大学土地资源与房地产管理系主任邢亚平建议，关闭经济适用房的市场“开口”，将其完全纳入政府的管制范围之内，整个开发销售过程完全由政府操作：开发一级土地、选择建筑企业、制定价格、界定购买人资格、销售及二次处置，也就是说，让经济适用房完全脱离“市场调控”之手。这样一方面利于土地资源的合理利用，另一方面可以避免开发商的介入使土地及房屋价格超出“经济适用”的范围，同时还能严格控制购买经济适用房的人群，避免“开宝马住经济适用房”的现象，也可避免经济适用房再次交易时完全变成了商品房，价格大幅上涨。

发展二、三级市场还是要靠市场调节政府应科学引导

“从市场角度来讲，宏观调控的主要作用是引导，若政府正确引导，二、三级市场的发展依据市场经济规则随时进行调整和完善，就能实现健康发展的目标。”赵晓表示。

房地产二、三级市场是商品房市场中的一个重要部分，其主要调控方式还是应通过市场调节，但若政府加以正确引导，制定合理的细则并落实到位，二、三市场的发展就会朝着健康的方向发展。“‘国六条’的精神是一个很好的起点。”赵晓说。

第六条解析：房地产信息统计与披露制度建设及媒体舆论引导水平与其行业发展地位不相适应

[“国六条”第六条原文：完善房地产统计和信息披露制度，增强房地产市场信息透明度，全面、及时、准确地发布市场需供求信息，坚持正确的舆论导向。]

政策明确指出房地产信息数据混乱

“国六条”第六条的内容，反映了政府要求建立与房地产业在国民经济中的地位相适应的数据统计和信息披露制度。对此，邢亚平分析说，建立与房地产市场供需结构相联系的信息制度的确势在必行。

“之所以在今年的调控政策中强调这一点，是因为现行的、已经公开的信息存在着不成体系、多元化和不准确的问题。比如，同一个统计内容，由不同的政府职能机构进行统计，出发点会不相同：土地部门考虑的角度与建设部门考虑的角度不同等，导致统计出来的数据各不相同，而这些不同的部门又通过不同的渠道发布这些消息，那么最终会导致，获得消息人得到的信息出现偏差，从而对这些信息产生不明确、不公开、不准确的认识。这项政策的出台，就是要求建立一个统一的、体系化的体制，使消费者、开发企业和政府部门都从中获得最可靠的市场依据。”

邢亚平进一步认为，信息制度的建立，最大的受益者不会是消费者，即消费者不能通过政府建立了信息披露制度而从中获得房价下降的好处。现行的信息制度已经把土地、房屋的价格以公开的形式发布给了大众，但是完善的信息披露制度建立的真正受益者应该是政府职能部门和房地产市场的资本流向。第一，有利于政府在数据信息的基础上对市场现状进行分析和预判，从而对市场进行调控；第二，有利于资本拥有者对市场的判断，从而决定何时、何地、采用何种方式进入市场。对消费者而言，只能是通过数据的公开了解市场的现状，而无法根据一些数字就断定开发企业或政府部门存在不公开交易行为，并以此为武器打压房价。

国家可能会将加强对媒体舆论引导的监督

第六条对整个房地产市场信息的发布作了明确的指示，即“全面、及时、准确地发布市场需供求信息”。这里的全面不仅指数据的全面性，也是针对包括开发商、媒体和政府在内的所有行业内部关联方提出的要求。该项政策表明今后舆论监督力度将大大加强，将对存在于媒体、开发商、甚至一些政府部门的不负责任的言论进行更严格的监督和管制。

“市场信息的对称与否，是衡量整个房地产市场是否完善的重要标准之一。加强政府信息的透明度和改进现有制度的缺陷固然很重要，但不要忽略媒体对信息的发布和导向作用。现在很多媒体仅仅为了提高自身的知名度而断章取义，选择某位政府官员或学者的言论作标题来吸引读者眼球，这样做非常不可取。正确的导向要求舆论媒体具有基本的判断力与新闻道德准则，要真正客观地、准确地对市场现象和事实进行报道。”张立群对此项政策的最后部分作了如是分析。