政府职能转变下的事业单位改革模式的研究

亩二
了o-o浅卫习
址︸狡沐
勺.一
一
﹃舀﹄
儿
班絮干卒裱
攀不这琢篡擂
Rgnatpu iu Cplua
工)Lsu2ZotmgE!ou of COAGLn山GUX Euucf!ou nuqsc (PG us执
Zps Exbloca(!ou on tps yjoqsl of bup]!c ntil!t), Jfctor.m 10
卿跟业那操茶上即章亚亩体卯衷境军即班淤
迎干索体
⑧1mN'IIVI f1MlAE15211A OE COWWELSCE}} it 14 4- N A
素普，50010181
l
子冷里不丫吉
翠粤日湘‘
音独’
另苯翻目’
趾浓卒叨’
纂不:
t锐:
汗艰:
5010崔dU
廿薰
w班g
琢跟州郎操摹上即章下亩体卯衷潭军
荣怀中国-gagiV禅Y降
县耳县插
SODS钳
卒裱
迎干妞攀干命不(吉体)络I
丫味果斌丫咯
4 3t兽
MW a
5010找寸U
泌攀秦眯，子计县铺素眯
斗吕音郭O
组摹不早裱
纂不县嵘县插
Zllnsyou PI Cplus
工r.au2louusllou o1,eoectuuwcul gnucllou nuqcx印‘M‘抽
,LPG ExbJOL911ou ou tpG L#IoqGl oL I,np11c flN1?tl KGloxm !u
Y
Q1 L4 V P, P 4} 315LI,上即董亚亩体卯衷蜷军即班
摘 要
事业单位是我国独特而又十分重要的公共部门之一，承担着提供科技、教育、
文化、医疗卫生等公共服务的职责，是中国经济体制改革的重要组成部分。本文
回顾了中国事业单位改革的历程和影响，分析了事业单位改革的现状及存在的问
题，从政府职能转变和公共服务有效提供的角度，对未来事业单位提出建议。
本文把主要着眼点放在我国事业单位改革的核心问题上——政府职能的转
变，力求建立公共服务型政府，并以“大部制”为重点进行机构改革，建立同改
革发展相适应的公共服务体系。首先在分析公共服务治理理论和非营利组织理论
基础上，论述了政府提供公共产品的必要性以及具有的优势，界定了公共服务领
域。指出政府是公共产品供给的责任主体，但是政府供给公共产品也存在效率低
下的问题，因此，要合理界定政府供给公共产品的范围，并建立相关的监督机制。
本文列举并分析了公共服务事业和公益事业改革的国际经验及借鉴，提出可供我
国事业单位改革的治理启示。通过对事业单位及其改革的分析研究，提出了事业
单位改革相关政策支持建议，包括财政政策、社会保障政策等。最后，本文还通
过对相关数据的总结说明事业单位发展的现状和趋势，并以高教事业改革为例，
分析高教改革的现状和改革社会意义，并提出未来高等教育改革的新途径。
关键字：事业单位改革、政府职能转变、公共服务供给Abstract
The public utility is one key part of Chinese economy and has an important
function on the social development. The public utility is a unique and an important
part of China’s public sector, which undertakes the duty to provide services such as
science and tec

hnology, education、culture、 medical care and sanitation. This article
reviewed the influence and reforms of Chinese public utility , has analyzed the
present situation which existence questions in the public utility reforms, provides
the angle effectively from the transform the government functions and the collective
services, will put forward the proposal to the future reforms.
This article put the objective point to the core question of government functions-
transform. Makes every effort to establish the collective services of government, and
carries on the corporate reform take “the big system” as the key point. First in the
analysis of government collective services theory and in the Non-profit organization rationale,
elaborated the government to provide the superiority which the public product the necessity as
well as had, has limited the collective services domain. Enumerated and analyzed the international
experience of the utility service and the public utility reformed, proposed that might supply the
government enlightenment for our country Institution reformed. Through the reform analytical
study of the Institution, it proposed the Institution reforms policy support to suggest, including
financial policy, social security policy and so on..
Finally, this article also through the present situation to introduce the tendency of public
utility develops. And take the higher education enterprise reform as the example, the analysis of
higher education reform present situation and the reform social meaning, will propose the higher
education reform a new way in the future.
Key words: the public utility; the transformation of government functions; public service目录
第一章 前言........................................................1
1.1 选题背景和选题意义 ............................................1
1.1.1 选题背景...................................................1
1.1.2 选题意义...................................................1
1.2 国内外研究现状 ................................................3
1.2.1 国外研究现状...............................................3
1.2.2 国内研究现状...............................................3
1.3 研究方法 ......................................................5
1.4 创新点和难点 ..................................................6
1.4.1 难点.......................................................6
1.4.2 创新点.....................................................6
第二章 政府职能转变下事业单位改革及现状 ............................7
2.1 事业单位改革的背景 ............................................7
2.1.1 政府职能转变——建立公共服务型政府 ........................7
2.1.2 界定公共服务领域 ..........................................8
2.2 我国事业单位改革的历程 ........................................8
2.3 我国事业单位改革现状分析 ...........

..........................11
2.3.1 我国事业单位改革的既有模式 ...............................11
2.3.2 我国事业单位改革存在问题 .................................12
第三章 事业单位改革理论依据.......................................14
3.1 公共服务治理理论 .............................................14
3.1.1 国外公共服务治理概述 .....................................14
3.1.2 公共服务治理对我国的启示 .................................15
3.2 非营利组织理论 ...............................................16
3.2.1 非营利组织理论概述 .......................................16
3.2.2 事业单位与非营利组织的比较 ...............................17
3.2.3 国外非营利组织政府治理对我国改革的启示 ...................18第四章 公共服务事业和公益事业改革的国际经验及借鉴 .................21
4.1 国际公共服务事业体制改革的经验..............................21
4.1.1 经合组织国家的经验........................................21
4.1.2 经济转轨国家的经验教训....................................21
4.1.3 各国中央政府核心机构设置状况..............................22
4.2 国外公益事业改革与借鉴......................................23
4.2.1 日本社会公益事业及近年来的改革............................23
4.2.2 波兰的社会公益事业体制情况................................24
4.2.3 波兰、日本经验对中国事业单位体制改革的启示................24
第五章 我国事业单位改革的模式.....................................26
5.1 事业单位改革模式的取向 .......................................26
5.1.1 政府职能转变是改革的基础..................................26
5.1.2 实现公共服务创新、改善公共服务提供有效性..................27
5.2 事业单位改革模式实施步骤 .....................................30
5.2.1 政府角色的界定............................................30
5.2.2 事业单位的分类............................................31
5.2.3 公共服务供给机制的建立 ...................................32
5.3 支持事业单位改革模式实施的政策建议 ...........................35
5.3.1 财政政策 .................................................35
5.3.2 社会保障政策 .............................................35
5.3.3 其他政策 .................................................37
第六章 事业单位改革模式实例分析：以高等教育改革为例 ...............39
6.1 高教事业改革现状 .............................................39
6.1.1 国外高等教育发展情况 .....................................39
6.1.2 当前我国对教育财政投入的基本情况 .........................40
6.1.3 以政府投入为主，多渠道筹集教育经费 .......................40
6.2 高教事业改革的社会影响分析 ........

...........................41
6.2.1 政府高等教育投资的宏观经济利益............................416.2.2 高等教育的保险制度，解决学生后顾之忧......................41
6.2.3 政府投资高等教育的社会利益................................41
6.3 高教事业改革的模式创新 .......................................42
6.3.1 重建市场、政府与教育机构之间的关系........................42
6.3.2 完善受教育者个人投资的金融支持系统........................43
6.3.3 吸引私人部门资本投资高等教育..............................43
第七章 结论.......................................................46
参考文献..........................................................47
学位论文独创性声明................................................50
致谢..............................................................511
第一章 前言
1.1 选题背景和选题意义
1.1.1 选题背景
在 2007 年党的十七大会议上，胡锦涛总书记提出：“现阶段要加快行政管
理体制改革，加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分
开，规范行政行为，加强行政执法部门建设，减少和规范行政审批，减少政府对
微观经济运行的干预。规范垂直管理部门和地方政府的关系。加大机构整合力度，
探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。”精简和规范
各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构
重叠、职责交叉、政出多门问题。在 2008 年的十七届二中全会上，强调了深化
行政管理体制改革，要高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个
代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照建设服务政府、责任政
府、法治政府和廉洁政府的要求，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效
能，做到权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力，为全面建设小
康社会提供体制保障。要以政府职能转变为核心，加快推进政企分开、政资分开、
政事分开、政府与市场中介组织分开，把不该由政府管理的事项转移出去，把该
由政府管理的事项切实管好，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作
用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效地提供
公共产品。
1.1.2 选题意义
1、现实意义
转变政府职能，建立服务型政府，使市场经济取代计划经济，让市场成为资
源配置的主要手段，企业成为市场竞争的主体。政府职能的转变关键是要使“全
能型”政府体制逐渐向“有限型”政府体制转变，政府在有限的职责内运作模式
正在形成。从社会机制层面看，事

业单位的改革对政府职能转变起很大的作用，
事业单位改革绝非减人、全员聘用、撤销机构、减少拨款、改公司或集团那么简2
单，事业单位被市场化或企业化地全面推向市场，不是事业单位最终改革目标。
中国事业单位基于提高政府效率和减少财政负担的目的，必须尽量减少政府机构
和人员，但又要提供不断增长和日益多样化的公共服务，这就容易导致事业单位
分布广，数量多，规模大；基于解决经费短缺和保障既有利益，必须创造性地开
展业务活动，但又必须保持现有的体制结构这就导致政企不分，事企不分。这表
明，事业单位的改革明显滞后于政府改革和企业改革的步伐。所以，从整体上推
进事业单位改革力度，在体制上实现突破和创新，对于社会发展具有十分重要的
现实意义，能在一定程度上带动发展的政治效益、经济效益和社会效益。
其次，目前我国理论界对事业单位体制创新问题关注不是很多，过去事业单
位管理模式比较单一，往往和行政机关的管理模式相似，并没有单独的理论进行
研究。从 20 世纪 80 年代以来，党中央和国务院先后公布和转发了关于科技制度
改革、艺术表演团体改革、医疗体制改革、教育体制改革、体育体制改革等一系
列的决定和意见。20 多年过去了，事业单位改革中，尤其是占事业单位主体的
教育和医疗改革，出现了许多问题也遇到了改革的瓶颈，使许多社会矛盾凸现并
激化。改革中产生了许多新的问题和混乱现象。由此看来，开展事业单位体制创
新研究，需要从理念、制度和组织三个轴心指向考虑改革的目标选择、制度安排
等。
2、理论意义
本研究选题根据我国十七大，十七届二中全会相关提法，对政府职能的转变
下的事业单位改革提出一些建议和构想，其研究的理论价值在于：
（1）将事业单位改革的系统性与和谐管理理论相结合，提出事业单位改革过
程中遇到的问题，并结合国内外的改革现状，提出适合我国事业单位改革的模式，
为经济体制转型时期的事业单位改革提供理论指导。
（2）研究了我国事业单位在体制转型时期的环境下，不可避免地受到诸多政
策和法律法规约束，在这种情况下，事业单位改革是不可能完全优化的，只能采
取逐渐过渡的模式。
（3）研究取得的理论成果为事业单位领导者提供体制转型时期事业单位改革
的理论借鉴。3
1.2 国内外研究现状
1.2.1 国外研究现状
由于事业单位是我国特有的概念与组织类型，在国外也就没有专门的针对我
国事业单位的研究。总体看来，国外同类组织包括：政府行政机构、政府公益部
门、公益的企

业部门及非营利组织。目前国外的一些著作主要提出了公共服务理
论，第三部门发展和改革理论，还有非营利组织的相关管理与研究理论。这些研
究成果对我国事业单位体制创新研究具有一定的借鉴意义，但是在理论应用上应
该结合我国的国情和体制背景。
詹姆斯·P·盖拉特，他清楚地界定了“非营利”和“营利性”机构的区别，
指出非营利性机构存在的目的是为了向公众提供服务，是在财务上创造盈利，而
营利机构机构的目的就是为了财务利润。创造利润在非营利组织他则是一种手
段，对于营利组织是一种目的。这种区分对我国事业单位的定性是很有借鉴的意
义的。
盖拉特认为，使命是非营利组织成败的关键，并详细具体地剖析了如何确定
非营利组织的使命。在他的研究成果中，使命被定义成为非营利组织命脉之所在，
使命的声明必须能够反映组织不是封闭的系统，是“开放的系统”。为了持续发
展，组织必须随着外在环境的改变不断作调适。他提出了人口老龄化、社会急趋
多元化、志愿者制度改变、职业女性比率增加等多个趋势。
史密斯—巴克林协会 50 多年来，一直在管理非营利组织，获得了很好的实
践经验。他们认为所有非营利组织都面临管理的基本问题：设定组织目标、效率
最大化和确定发展所需要的“市场定位”。
国外公共服务治理理论和非营利组织成熟运作模式的引入，无疑给我国正
在进行的事业单位改革提供了崭新的理论和实践视野，国外的这些研究都从不同
的角度对政府的职能和角色进行了分类和界定，更加强调公共服务的有效提供，
但是由于国外没有与我国事业单位的直接对应物，所以许多研究与我国实际情况
不符，在借鉴国外研究成果时应该结合我国的实际情况。
1.2.2 国内研究现状
在改革开放以后，国内开始了有关事业单位的研究。20 世纪八十年代，随4
着市场经济体制的逐步发展，使得事业单位改革也随之展开，在一些重点领域，
如科技、教育和卫生等方面，都进行了一定程度的改革，政府也相继出台一些政
策。早期的改革是由政府部门主导进行的，所以这一时期多为相关政府部门的政
策汇编，或是政策界的一些初步的改革设想，关于事业单位改革的真正的学术研
究成果很少。九十年代以后，我国对事业单位的研究开始逐步增多。在党的十四
大召开以后一直到十五大，在这期间，随着我国国民经济的迅速发展，我国事业
单位数量大增，机构膨胀，财政负担重，对事业单位的改革势在必行。为了适应
经济的发展，对事业单位的研究领域也大大的拓展了，教育体制

、科技体制等领
域的改革继续受到人们的重点关注，同时医疗卫生、文化出版、社会保障等也开
始进入研究范畴；在研究我国事业单位发展的同时还进行了一些中西方的比较研
究，对西方的非营利组织进行研究，并出版一些专著介绍西方非营利组织，在比
照下，对我国的事业单位改革提出建议和可行的模式。
进入 21 世纪以后，我国事业单位研究出现了新一轮的高潮。这一时期出现
了大量关于事业单位的理论文章和著作。理论文章中比较有代表性的是：赵立波：
《论事业单位向非营利组织转化——现实描述与理论探析》（《中国行政管理》，
2005，2）；徐菁菁、张朝华：《事业单位改革的关键：结构调整与体制创新》（《湖
北教育学院学报》，2005，2）；徐晖、徐哲：《审视与构想：论中国事业单位体制
改革》（《云南行政学院学报》，2005，1）；李志强：《公共服务创新与事业单位改
革》 （“落实科学发展观推进行政管理体制改革”研讨会暨中国行政管理学会
2006 年年会论文集）；赵成福：《我国事业单位改革：目标与路径》（《社会科学
家》，2006，5）；栾建国：《对社会事业单位改革和提高公共服务能力有关问题的
认识》（《武汉学刊》 2006，6）；伏玉林：《事业单位改革:公共服务提供与生产
的民营化》（《学术月刊》,2007，1）；刘霞:《稳步推进中的事业单位人事制度改
革》(《中国人事报》 2007，10)；李鑫：《国有事业单位企业化改革中薪酬改制
核心问题评析》（《前沿》2008，8）；冯华艳：《付费和激励:我国事业单位改革的
路径选择》（《河南社会科学》2008，9）等等。
同时还有众多的其他学者也在探讨事业单位改革，提出了一些改革的思路，
张春霖教授在世界银行的报告《中国：深化事业单位改革，改善公共服务提供》
中提出：事业单位改革的定位应该明确，要重新界定政府在公共服务领域中的角5
色；改革公共服务提供的制度体系实现新发展观。事业单位改革的实质与方向应
该是建立一个健全完善的公共服务体系适应小康社会的发展。实现新的发展观要
依靠公共服务提供的公平与效益。李盛霖
1
认为：中国事业单位改革的方向，是
要建立一个能够与社会主义市场经济体制相适应、满足公共服务需要、科学合理
和精简高效的现代事业组织体系。范恒山
2
建议：应从总体上收缩事业单位规模，
对现有事业单位进行清理，在做好相关善后工作的基础上坚决撤消一些不必要的
单位和部门。其他的应视具体情况转为政府部门、企业或市场中介机构，把政府
财政全额拨款的事业单位减少

到最必要的程度。同时，应在事业单位中建立新型
的法人治理结构、有效的激励约束制度和竞争性的劳动人事制度。李曙光
3
认为：
我国事业单位改革的总方针应该是在明确政府、企业、公共服务机构定位的前提
下，对现有的事业单位进行详细的分类，推进事业单位的市场化使其具有竞争力。
如：把承担重要政府职能的事业单位明确地转变为政府部门；对于公益性很强的
事业单位由国家进行财政拨款，并且限定其不得进行营利活动，或对其进行股份
制改造；一些公益性较弱的事业单位坚决将其推向市场。
国内现在有许多相关的课题组对事业单位改革进行研究，并有许多文献针对
这一领域存在的问题提出改革的战略和模式，但是还是没有形成系统，科学的研
究体系，还存在一些争论，在理论借鉴中要根据我国的国情对文献进行整理和分
析。
1.3 研究方法
本文首先采用文献综述法，通过对文献的阅读来分析相关的问题，吸收经典
文献的观点同时采用比较分析法分析现阶段我国事业单位改革存在问题的现象。
利用历史分析法将事业单位改革问题引入到现实中，实践地看问题。
其次是系统分析法。本文写作目的主要是在政府职能转变的角度下探讨事业
单位的改革模式，这首先要把整个事业单位看做是一个系统的整体，系统内部各
要素之间互相影响，同时系统内部各要素和系统外部的结构与体制也是息息相关
的。应该在考虑外部环境和内部环境的情况下对事业单位进行研究和探讨。因此，
1
李盛霖.把握国情积极稳妥推进事业单位改革[EB/OL].新华网 2005-06-24.
2
范恒山.关于事业单位改革的思考[N].中国经济时报 2004-04-12.
3
李曙光.关于事业单位改革的思考[EB/OL].中国网 2004-06-23.6
系统分析法是本文的重要研究方法。
再次是类比分析法。对国际上不同发展阶段国家的公共事业组织进行研究和
分析，总结经验教训，适合我国国情的可以参考并运用到改革当中，探讨事业单
位在市场经济下的发展规律和模式，从而探索我国事业单位体制创新的途径。
案例研究法，以高教事业单位改革为例，探索高教事业单位改革的模式。
1.4 创新点和难点
1.4.1 难点
我国事业单位改革的核心问题是——政府职能的转变。对事业改革就要对事
业单位的属性和历史发展等做一番相关的考察，明确它的职能定位和服务的范
围，明确我国事业产品本质属性是公共服务和公共产品的提供。对市场经济条件
下的事业产品供给模式进行探索，创新事业单位体制和改革模式，建立现代事业
单位体制的目标和构想，并且以医疗和高等教育等改革现状

为例，说明改革前景
和可行的方案。我国在改革总体次序选择上，确定了以经济改革先行、政府机构
改革紧密配合、事业单位改革跟随适应的推进顺序。由于我国改革的战略走的是
渐进式改革路子，对于社会深层次的问题和矛盾放到了后一步进行。在这一改革
过程中，涉及到很多利益的调整和冲突，我国事业单位数量比较多，并承载了很
大的就业量，集聚了巨大的国有资产，历史积淀深，职能与利益错综交织，这就
给改革带来了难度。
1.4.2 创新点
本文从政府职能转变，提出了未来事业单位改革的模式是服务型政府的建
立。从经济体制转型时期的事业单位组织变革过程来研究的，这一时期的事业单
位组织变革具有高度的不确定性和环境约束性，具有相当的难度。实现政府的职
能转变关键是建立服务型政府，而事业单位改革是关乎我国公共服务创新能否实
现的重要载体。随着社会的变迁，行政职能的转型，必然导致公共治理与公共服
务模式的治道变革。如何比照和借鉴国外公共服务改革的经验教训，转变政府职
能，改革事业机构，为全社会提供统一的公共产品和公共服务，建设同改革发展
新阶段相适应的公共服务体系，是事业单位改革的关键。7
第二章 政府职能转变下事业单位改革及现状
2.1 事业单位改革的背景
2.1.1 政府职能转变——建立公共服务型政府
服务型政府涵盖面很广，笔者根据各方面资料是这样理解的：所谓公共服
务型政府，就是能满足社会公共需求，为社会提供充足优质公共物品与公共服务，
科学定位政府角色并切实转变政府职能，探索服务于民的政府行为方式的新型政
府。现代服务型政府职能的公共性和有限性，决定了政府职能的核心内容是公共
物品与公共服务，就是由政府来创建一种公共服务的供给体系，由政府或社会来
有效地满足人民群众日益扩大的公共服务需求。意味着政府由原来的控制者改变
为兴利者和服务者，意味着施政目标由机关和专家决定到由民众决定，意味着政
府以控制管理为要务转变为以传输服务为主。随着我国社会的发展，公共服务成
为现代政府的基本职责，它同经济调节、市场监管、社会管理构成现代政府的四
大职能。
政府转型事业单位改革攻坚的中心和重点。首先,政府转型是提高党的执政
能力、落实科学发展观和解决经济社会深层次矛盾的客观要求。党的执政能力集
中体现在政府驾驭市场经济的能力和管理社会公共事务的能力上,实现政府转型
是提高党的执政能力最具有实质性的体现。其次,政府转型是全面落实科学发展
观的关键。落实科学发展

观最迫切、最现实的前提和基础是实现政府转型。最后,
政府转型是解决经济社会深层次矛盾的客观要求。
如何通过良好的公共服务创造更多的就业岗位、把贫富差距控制在经济良性
循环和社会公众所要求的限度内、逐步缩小城乡发展和区域发展的差距、寻求符
合我国国情的共同富裕之路等,都对政府转型提出了全面的挑战，而经济社会的
突出矛盾和问题大多同政府改革有着直接或间接的联系。以建立公共服务体制为
重点是推进政府转型的主要任务当前,我国面临着日益突出的两大矛盾:一是经
济快速增长同发展不平衡、资源环境约束的突出矛盾;二是广大社会成员公共需
求的全面快速增长同公共服务不到位、公共产品短缺的突出矛盾。
要有效地解决社会日益突出的两大矛盾,政府要扮演好两种角色:一是继续8
推进市场化改革,实现经济增长方式由政府主导型向市场主导型的转变;二是强
化政府在公共服务中的主体地位,加快建立公共服务型政府。我国进入经济社会
转型时期,利益主体和社会结构正在发生重要变化。我们必须充分估计公共产品
的供给缓解收入分配差距、有效破解三农问题、地区发展不平衡等问题中的关键
作用。
2.1.2 界定公共服务领域
市场经济条件下，政府职能的本质是提供公共产品和公共服务。这类物品
的服务公共性很强并具有非盈利性，如果由市场来做，虽然符合市场规则，但是
效果不是很好，而且投入与供给也不足，如九年义务教育、医疗、社会保障等方
面，尽管政府公共服务职能有所加强，但与群众的需求还有不小的差距。教育具
有很强的公共性，即使是高等教育也具有半公共性的性质。因此教育不能产业化，
对于九年义务甚至延伸到高中教育，都必须由政府来完全承担起来，高等教育政
府也要承担大部分。医疗和社会保障同样对于一个国家公民的健康、生活水平，
国家政治的稳定来说，既具有现实意义，也具有长远的意义，因此也具有相当强
的公共性。所以，提供这些保障必须是政府的义务，不能完全交于市场去做。近
两年我国部分城市房价节节攀升，也是因为政府过于强调住房发展的经济功能、
产业功能，而忽视了住房的社会保障功能、公共服务功能，这也是政府职能的一
种缺失。因此，我国政府要适应市场经济发展及完善的需要，实现政府公共服务
理念的创新。
政府的社会职能和公共服务之间并没有明确的界限。如果说社会职能具有
“倾斜性特征”，公共服务则具有“普遍性特征”，政府公共服务主要涉及以下三
个方面：第一，是维持国家安全、行政管理正常运转的

公共服务，如国防、外交、
公共行政服务等；第二，是政府为促进经济建设而直接进行各种经济投资的服务，
如投资经营国有企业和公共事业、投资公共基础设施建设、对企业经营活动进行
补贴等；第三，是政府的社会服务，指政府对教育、社会保障、公共医疗卫生、
环境保护等社会发展项目通过转移支付和财政支持提供支持的公共服务。
2.2 我国事业单位改革的历程
我国事业单位改革根据改革目标和政策特点的不同大致可以划分为如下四9
个主要阶段：
1、恢复阶段：（1979—1984 年）这一阶段主要是恢复文化大革命中惨遭破
坏的各种制度。具体的工作有：理顺教育体制，调整高校和科研机构设置，；适
当下放事业单位的组织人事权，开始了机关后勤化试点；恢复职称评审工作。这
一阶段的改革，总体上仅停留在微观层面上，也就是处于恢复，整顿的阶段。
2、初步探索阶段：（1985—1992 年）。改革开放以后，政府的工作重心开
始转移到经济建设上来，相继对科教、文化等事业单位都进行了初步改革，1987
年党的十三大明确了事业单位自主经营，自主管理的原则，提出了我国干部人事
制度改革的总体构想，对事业单位建立分类的管理体制。1992 年党的十四大明
确提出建立和发展社会主义市场经济体制，建立与之相适应的社也单位体制便成
为事业单位改革的重要任务。但是在这一阶段的改革没有太多的可供参考的经
验，改革的广度和力度都不大，加之事业单位人员的思想观念还处在计划经济下，
改革遇到相当大的阻力和压力，许多改革措施难以得到有效的实施。
3、逐步深入阶段：（1992—2002 年），是我国事业单位改革的持续发展阶
段。随着以转变政府职能为核心的行政管理体制改革的发展，事业单位治理制度
改革作为行政管理体制和机构改革的重要组成部分，得到高度重视。从中央到地
方，在制定、实施党政机关机构改革方案的同时，都提出了事业单位改革的意见。10
表 1：1993—2002 年事业单位改革发布的主要文件
时间 改革政策 意义
1993 年
国务院发布《国务院关于机关
和事业单位工作人员工资制
度改革问题的通知》
提出事业单位工作人员工资制度改革方
案，确立改革的基本原则是在科学分类的
基础上，建立体现事业单位不同类型、不
同行业特点的工资制度，引入了竞争机
制，克服了工资分配上的平均主义。
1994 年 人事部发布《专业技术资格评
定试行办法》，
初步规范了我国专业技术职务系列及职
称评定制度。
1996 年 颁行的《事业单位财务规则》 规范了事业单位的财务制度。
1998 年

《事业单位登记管理暂行条
例》、《民办非企业单位登记管
理暂行条例》颁行，
从立法高度初步明确了事业单位的分类
及各类事业组织(事业单
位、民办非企业单位)的性质、法人地位、
管理体制等。
2000 年
中共中央办公厅在《深化干部
人事制度改革纲要》中明确了
事业单位人事制度改革的重
点和基本要求
提出在事业单位进一步推行聘用制度，建
立推行岗位管理制度，管理人员实行职员
制度，改革事业单位收入分配制度以及发
展规范人才市场等指导意见
2001 年
中编办组织的“事业单位分类
改革和分类管理调研组”设计
出的事业单位分类体系
依据各类单位的功能、财政拨款方式、税
收、价格政策和财务会计制度将事业单位
分为行政执行类、社会公益类和生产经营
类，对事业单位分类改革具有重要的指导
意义
2002 年 国务院办公厅转发人事部《关
于在事业单位试行人员聘用
制度意见的通知》
明确了聘用制度的基本原则，规定了事业
单位聘用人员的程序，合同的内容，考核
的制度，解聘辞聘制度以及未聘人员安置
等问题作出了规定，使事业单位人事制度
的改革迈入了一个新阶段。
资料来源：作者根据相关资料整理11
4、重点推进阶段：(2003—至今)我国事业单位改革从 2002 年进入重点推
进阶段。由于改革不是国家统一进行，而是各地各事业单位自己探索改革，所以
出现了很多改革模式，如分类改革模式（即根据事业单位类型的不同，探讨不同
的组织定位和管理模式），现代企业化改革模式，市场化改革模式，非营利机构
化改革模式等.基本思路是：坚持社会化的发展方向，推行多样化的分类管理，
实行制度化的总量控制。在这一阶段我国事业单位的聘用制度得到了完善和发
展，截止 2008 年底，全国已有 27 个省市出台了事业单位聘用制实施意见或办法，
实行聘用制度的单位占事业单位总数的 74%。全年有 84%的新进人员通过公开招
聘的方式进入事业单位。
4
通过以上四个阶段的改革，我国的事业单位管理体系和组织体系变成了目前
形式多样、运行机制各异、管理水平参差不齐的庞大事业单位管理体制，但是毕
竟取得一定的成绩和发展。一方面，前期的改革使得传统事业单位存在的种种问
题和弊端在很大程度上得到了缓解，促使事业单位的改革和制度较好地适应了市
场经济的发展；另一方面，前期改革又为下一步的改革奠定了坚实的基础，积累
了丰富的改革经验，为未来的改革创造了良好的社会环境。由于事业单位的改革
是一项长期而艰巨的任务，仍需要系统规划和不断完善。
2.3

我国事业单位改革现状分析
2.3.1 我国事业单位改革的既有模式
据国内外事业单位或公共服务组织改革所取得的成功经验来看，事业单位改
革模式大致可分为如下几种：一是以非营利机构为主导模式。因为非营利机构可
以有效地组合社会资源，以多样化的形式提供不同的公共服务更好的适应市场经
济体制。二是事业单位分类改革模式。对事业单位以社会功能开划分，将分为行
政性、经营服务性和公益性等若干类型，对事业单位所承担的不同社会功能实行
不同的运行模式，由此对现有事业单位进行重新分类登记，实施相关的分类改革，
建立分行业、分部门的协调机制。三是将事业单位重新定位，使其形成非政府、
非营利、非企业的公共服务部门的改革模式。可以通过结构调整和管理体制、运
行机制的综合配套改革，建立符合市场经济体制要求的公共服务体制框架。四是
4
数据来源：中华人民共和国国家统计局：《2008 年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》2009.0512
大部制改革模式，2008 年第十一届全国人大一次会议审议通过了《国务院机构
改革方案》,这次改革方案提出了以“大部制”改革为重点的政府机构改革模式。
在我国，事业单位过去所选择的主要模式，是通过改革事业单位的具体管理
与运行方式，调整行政管理体制，对相关事业单位实施市场化改革，把部分由政
府承担的事务简单地交给市场，在公共事业发展中引入民间和社会力量等来搞活
事业单位。这种改革模式容易导致改革过程中部分地区出现过度市场化的倾向，
该市场化的事业没有市场化，不该市场化运作的事业却被推向市场，导致这些事
业单位因为缺乏市场竞争力而被市场无情淘汰，损害了社会公众的利益。另一方
面，我国公共服务的投资者和提供者同国外非营利机构相比，都过于单一。我国
事业单位和其他公共服务提供者的资金绝大多数是政府财政所提供，造成政府对
事业单位的庞大开支不堪重负但是许多事业单位却大呼资金短缺的矛盾现象，如
果使投资多元化将会缓和这种矛盾。同时,我国过去的改革模式是由政府主导，
自上而下进行，所以改革效率较高，政策推行贯彻彻底，但是决策者趋向于用行
政机构的思维来制定决策，缺乏科学性和全面性，对社会意见考虑较少，改革容
易出现失误，难以取得预期的效果。
2.3.2 我国事业单位改革存在问题
1.人员急剧膨胀，财政供给不堪重负。我国的事业单位，大部分由政府主办
主管并直接财政拨款，实行事业经费供给化，国家财政拨款成为事业单位的唯一
来源。一方面，公民对

事业单位的公共产品提供和公共服务的要求越来越高，要
求政府必须加大对公共服务领域的投入；另一方面，政府面临着人员的增多，财
政负担的更进一步加重，无疑限制了事业的发展和人的积极性的发挥。人员的膨
胀、月财政的供给不足使得矛盾已经越来越尖锐。
2.机构重复设置，政事不分，资源浪费严重。行政化是中国传统事业单位的
一个特征。介于政府组织和营利组织之间的事业单位，由于分别附属于不同的政
府机构，重复性设置、行政性垄断、市场分割等现象时有发生，人力资源和财力
浪费很大；由于政府机构分工过细、性质趋同、机构重迭、部门职责交叉、权责
脱节,政出多门的问题突出,影响了政府履行职能的能力。
3.资源配置和服务非社会化，社会效益不高。事业单位在内部管理上普遍采
用行政机关的管理模式，长期远离市场，并没有很好的适应是社会主义市场经济13
体制，缺少商业化资本运作和经营，效率低下，经营管理不善，不能有效地配合
政府在公共服务事业上的部署，也就不能达到规模效应，公共服务的投入与产出
不成正比，效率较低。
4.体制、机制改革滞后，政府职能缺位。市场秩序不健全，竞争规则不完备，
应由政府负责的市场，竞争规则不完备，信用制度不健全，还没有形成具有“自
动稳定器”功能的市场运行和调节机制。由各级地方政府提供的公共教育、文化、
体育、医疗卫生等服务，以及城市公共服务如公交、自来水、电力、天然气供应，
仍不能满足企业和公民的需要，我国的公共服务职能还比较薄弱。14
第三章 事业单位改革理论依据
3.1 公共服务治理理论
3.1.1 国外公共服务治理概述
国外公共服务治理并没有形成一个统一的模式，但大体而言总体上是由公共
部门、私营部门、非营利组织共同参与，以政府治理为核心，通过市场引入竞争
机制和有效的调控，来实现资源有效配置和公共服务的供给。根据搜集的相关资
料来看，国外公共服务治理结构下图比较合理：
图 1：国外公共服务治理结构图
资料来源：丁茂战:《我国政府社会事业治理制度》，中国经济出版社，2006 年 12 月版
政府在整个治理过程中发挥核心作用，但政府并不是唯一的治理者，政府
是公共服务治理的核心，公共部门是公共服务的重要提供者，私营部门积极参
与公共服务的治理，非营利组织提供公共服务并且参与社会治理。社会组织和
私营部门的加入分担了一部分权利和责任，公共服务治理就呈现出了多元化的
格局。这种治理使国家和社会的合作增强，使公私机构之间的界限和责任变得
模糊

，扩大了管理对象参与的同时也体现了国家与社会组织间的相互依赖关系，
使其成为一个整体和谐的系统，加强了系统内部的组织性和自主性，提高公共
公共部门 营利部门 非营利组织
市场
公共服务
政府15
服务的效率和收益。
3.1.2 公共服务治理对我国的启示
国外一些市场经济成熟国家的政府在强调加强公共服务职能的同时也在逐
步改变政府传统的管理模式，将政府“有限化”使公共事业的管理职能范围缩小，
让政府从大量的事务性工作中摆脱出来，使市场机制发挥作用而将主要的精力放
在宏观管理上。为提高我国政府在公共服务领域的管理效率和水平，可以借鉴国
外经验，清晰界定政府在公共服务提供中的角色，明确政府需要干预的范围，优
先保证基础公共服务的充分供给，突出政府治理和改革事业单位的重点。结合我
国事业单位改革的实际情况，公共服务治理可以给我们提供如下几方面的启示：
1、国家是公共服务机构资金的重要来源。任何公共服务提供的制度都需要充
分的资金供给来保证取得预期结果。如果要建立一个好的市场，国家必须在保护
产权、提供必要的司法程序、执行合同、创造条件促进资本流动和其他交易方面
发挥强大作用。但现代国家在经济发展中的积极作用远不止这些，通过为公共服
务付费来保证公民平等地、充分地获得教育、医疗、卫生、社会保障等公共服务。
“国家赋予了个人以权利，并对他们提供了一种保险，使他们得以免受一些关键
性的不测事件的伤害。”
5
2、 重组事业部门，促进公共服务提供者组织形式的多样化和灵活性。在中
国，几乎所有的公共服务提供者都是事业单位，而国外许多国家里，公共服务提
供者有多种多样的组织形式，它们的自主程度也是多样化的，这就使得它们更容
易适应服务的不同性质和周围的环境。借鉴国际经验，可以考虑采用以下几种形
式：核心政府部门、事业单位、国有企业、非营利组织、社会团体和民间机构。
“积极引入竞争机制，尝试用市场的力量改造政府和事业单位，提高工作效率。”
6
在一定范围内允许和鼓励私营部门参与基础设施的投资和管理；可运用契约把
部分公共服务项目承包转租给其他公营或私营部门去，开放公共服务市场。
3、公共服务机构应该使社会公众参与到公共服务中，形成一种互动。社会
公众与公共服务提供者的互动能够激励和约束公共服务机构。要取得良好服务效
果，关键是要通过两种方式将权力真正赋予社会公众：一是有更多的公共服务提
5
世界银行东亚和太平洋地区减贫与经济管理局：《

中国:深化事业单位改革，改善公共服务提供》，中信出
版社，2005 年版，第 26-28 页
6
这是现代西方“新公共管理”运动的基本精神16
供者供社会公众选择；二是社会公众要有权利参与到提供公共服务的机构管理中
去。
4、每种改革模式都有特定的适用范围。从来没有万能的改革模式，不同的国
情和社会经济环境都决定了自己的改革模式。事业单位在设计公共服务改革的时
候，必须充分考虑具体的情况和环境及特定服务所面临的问题，做到因地制宜，
既不能急于求成也不能停滞不前。
5、加强法律规范和配套制度建设。应当建立一个法律框架，来保障公共服务
提高的法制化和规范化。还需要有一个事业单位的管理体制，对管理权限进行划
分，对资源配置进行管理。建立事业单位的监管机制和运营制度对事业单位改革
提出指导意见，提出配套的改革措施，提高运行效率。加强对事业单位资金和预
算的管理，对预算执行情况进行监督，增强预算执行的透明性，控制事业单位收
支的总体平衡，保证事业单位各项资金的合理有效使用。
3.2 非营利组织理论
3.2.1 非营利组织理论概述
非营利组织(Non-profit Organization,简称 NPO)这个词产生于美国，在美
国，人们把公益性的组织称为非营利组织，非营利三个字是和营利相对的，是区
别于企业的关键所在，非营利组织是不以营利为目的向社会提供服务的组织，在
国外，NPO 是介于政府组织与营利组织之间的第三部门，具体来讲，非营利组织
又一下的一些特征：第一具有非政府性，它是非政府的民间组织，它并不承担政
府的行政管理职能，与政府部门是相分离的，但是它的非政府性不代表非营利组
织不能接受政府的资金支持。第二，非营利组织的目的不是为了获取利润，评估
和衡量非营利组织的业绩取决于它提供服务的质量和数量及其对社会公共福利
贡献的大小。第三，自治性。非营利组织有自己的管理人员和组织机构，在开展
活动时有一定的自主性。第四，非营利组织的成员加入和退出都是自愿的，在开
展公益活动时可以临时吸收临时志愿者。非营利组织收入的营利应该全部投入到
符合组织宗旨的事业之中。
非营利组织在社会经济发展中起的作用是至关重要的，它是社会产品的重要
提供者，非营利组织所承担的往往是企业因无利可图而不愿去做的，而政府因能17
力有限而无力去做的工作；非营利组织是创造就业、吸收和运作各种社会资源的
重要经济力量；它还能促使公民发挥主动性，增加自主精神和社会责任感，促进
社会发展的多样性；非营利组织能增进社会容

忍，促进社会和谐，它为不同的社
会阶层提供了可供发展的宽松空间，社会成员可以通过各种方式满足多层次的愿
望，等够释放社会压力，使不同的社会群体能依法共同相容。
3.2.2 事业单位与非营利组织的比较
中国事业单位建立的目的是提供公共服务和公共产品来满足社会的公共需
求同时执行政府的行政管理权力。在现实生活中，非营利组织表现为各种不同类
型的协会、学会、研究会、商会、行会、会馆、学校、医院、福利院、文化院、
体育馆及等各种组织机构。非营利部门已经成为一种不可忽视的实惠力量，与政
府部门和市场部门共同构成社会发展的三大支柱，它替政府解决了很多的很多社
会问题，而且有时办事效率比政府要高。一下就将非营利组织和我国的事业单位
做一个比较和分析。
表 2：事业单位与非营利组织的相同点
相同点 具体内容
1、都是服务性组
织
大都提供无形的的服务产品
2、资金来源多元
化
不是完全依靠市场来维持生存和发展，资金多元化，有政府
财政资金、服务收费收入、志愿者捐赠
3、不以盈利作为
考核指标
业务活动不以收入与支出相抵后的盈余来衡量机构的效率，
效果很难以单一指标来衡量；投入产出效果难以预测；绩效
不好测量。
4、税收享有优惠
政策
大多数非营利组织和事业单位都可以享受一定的税收优惠
政策，可以免交盈余的所得税，财产税及营业税。如果企业
和个人向它们捐赠或购买这类组织债券，可以获得一定的减
免税优惠。
5、员工构成专业
化
员工大多是具有某一方面知识的专家，如教师，医生，科学
家和艺术家等。18
表 3：事业单位与非营利组织的不同之处
不同点 非营利组织 事业单位
1、举办主体不
同
在组织机构上与政府分离，不
承担政府职能，又有非政府机
构，志愿组织，人民团体，基
层支持组织等多种称谓。
由各级政府主办，承担政府职
能，如对公民的教育，科学研
究，疾病预防，气象预报等。
2、管理层产生
的机制不同
决策机构一般采用董事会或理
事会制。
我国事业单位基本上实行的是
党委集体领导下的行政长官负
责制。
3、组织解体时
资产的处理方
式不同
资产属于社会公共资产，任何
单位和个人都不得侵占、私分
和挪用，当解体时须将资产转
交给一个同类型的非营利组
织，或政府部门接管，不能分
配给投资者或捐赠者在内的如
何个人。
事业单位实际上属于政府部
门，经验积累的资产属于政府
资产，任何单位和个人不得侵
占，但是政府部门可以无偿活
剥。当单位解体时，其资产处
置权在政府

国有资产管理部
门。
4、业务活动自
主权不同
在不违背组织章程前提下，活
动自主权交大，属于无上级单
位。
事业单位业务活动要受上级政
府部门的约束，若举办非常规
性业务需报上级部门批准。
资料来源：作者根据相关资料整理
3.2.3 国外非营利组织政府治理对我国改革的启示
国外市场经济发达国家在非营利组织政府治理方面的成熟机制对我国建立
完善的事业单位治理机制有一定的借鉴意义:
1、政府要建立与非营利组织的合作关系。对于我国的非营利组织来说，同政
府建立合作其实是形成了一种互惠互利的关系。非营利组织通过与政府合作可以
获得政府掌握着的丰富资源，同时可以获得政治、资金以及技术等方面的支持，
这样可以增强组织的实力和活动能力。在双方的合作过程中，非营利组织可以为
促进政府组织结构的变革和改善政府工作而为政府提供有关信息和相应的政策
建议。非营利组织同政府之间的合作，还可以促进公众的一些基本权利的实现，19
使公众获得信息以及表达意愿等。非营利组织也可以对政府政策以及其他各种活
动的绩效进行评估来提高政府公共管理体制的透明度，加快政府对公众意愿作出
反应的速度，使政府更好地向公众负责。
2、加强政府对非营利组织的扶持。非营利组织的发展离不开政府的财政支持，
因为非营利组织基本上都在提供公共产品并开展公益活动，这相当于非营利组织
代替政府履行了一部分公共部门的职责，非营利组织运作的社会机制，是一套不
同于政府组织和企业组织的社会组织形式，近来，这种组织吸引了民众众多的注
意力，他们的数量和规模都在迅速的增长，特别一些发达国家纷纷组建了大量自
愿的有组织的社会活动机构，去处理所面临的发展、环境和社会福利问题。所以，
政府应该把一部分资源提供给非营利组织，但是同时又不要过多干涉非营利组织
的内部事务。
3、进行非营利组织的营销管理。非营利组织是一种不以经济利益为目标的，
而以表达社会正义和公平，促进社会发展和进步的公益性组织，表达社会正义和
公平，让社会公众认识非营利组织，特别是了解各种慈善机构，基金会等公共支
持型组织的设立宗旨及行为目的，可以获得更多的社会支持，这是社会行为的营
销。第一，非营利组织营销管理的需求关系复杂多样。非营利组织有两大需求群
体要引起重视，一是顾客，而是捐助者。顾客涉及资源吸引和资源配置问题，捐
助者涉及资源吸引问题。在此之外，非营利组织还要妥善处理与其他各种公众的
关系。例如，一所大学，

可以用潜在的生源、在校的学生、学生的家长、教职员
工、当地企业、当地政府等公众为目标，来开展经营活动。第二，非营利组织倾
向于追求多目标。非营利组织除了谋求自己组织和机构的利益，增加收入，使本
组织发展壮大，更多是为了目标群体的利益，它的最终任务和目的是为了造福整
个社会。第三，产品以服务为主。大多数非营利组织提供的主要是服务，而服务
具有无形性、易变性和时间性等特点。例如，大学提供的主要服务是教育，而教
育是无形的，它和教师这个提供者紧密相连，不同教师的授课质量又各不相同。
4、完善监督制度。政府通过制定法规管理非营利组织，但是，政府还必须通
过加强外部监管保证相关法规政策的执行。在外部监管方面，我国政府应依法对
非营利组织进行资格审查认定，应针对非营利组织设立专门的监管机构，指导和
协调非营利组织的活动，处理好政府和非营利组织的关系。非营利组织还要受到20
社会公众的严格监督，因为其提供的公共服务是享受资助和政府免税的，它的经
营活动必须服从于或服务于公众利益，如果从这个方面来说，非营利组织所承受
的政治压力远远大于市场压力。21
第四章 公共服务事业和公益事业改革的国际经验及借鉴
4.1 国际公共服务事业体制改革的经验
目前国际范围内的社会公共服务事业和行政管理体制改革浪潮自 90 年代初
进入全面实施阶段。尤其是随着公共选择理论
7
和新公共管理理论
8
逐步成为当代
行政管理改革的主导理论以来，这场改革将改革重点放在将国有企业转向承担公
共服务的事业领域，这种改革不仅仅是在发达国家的范围内推行，众多的发展中
国家以及经济转轨国家也开始了这方面的改革。
4.1.1 经合组织国家的经验
近几十年来，不少经合组织国家都在组织和管理上对公共部门进行了重大的
改革，特别是英国、荷兰、瑞典和新西兰。其中新西兰模式比较典型，它把市场
机制引入公共服务领域方面，建立公共服务委员会管理绩效合同，通过财务管理
和审计等来真是反应其成本；英国是执行机构的改革模式，改革努力集中于更好
的进行绩效管理，通过一系列改革，公共部门的效率显著提高，活力增强，费用
减少，公共服务的质量也在不断提高。
4.1.2 经济转轨国家的经验教训
“20 世纪 90 年代，大多数转轨国家的公共服务提供受到财政困难的很大影
响。财政困难的首要原因是 GDP 的大幅下降。2000 年，24 个转轨国家中只有 5
个国家的 GDP 恢复到了 1990 年的水平”
9
。GDP 份额投入到关键公共服务中的比
例下降但是各

国下降程度有所不同。许多国家由于经历了分权化的过程，使政府
在转变公共服务提供模式的时候分不清哪些责任改由哪级政府来承担。除此之
外，有很多转轨国家把一部分社会责任转移给了地方政府，但同时并没有给地方
政府提供更多的财政支持和转移支付，也没有给予更大的税收自主权。在这种情
况下地方政府没有足够的资金收入和资源来承担这些社会责任。由于收入的地区
7
公共选择理论对行政改革的理论指导意义在于，它认为“没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官
僚机构来提供”，摆脱困境的最好办法是打破政府的垄断，建立公私机构之间的竞争（见周志忍主编：《当
代国外行政改革比较研究》，国家行政学院出版社 1999 年版，第 4 页）。
8
“新公共管理”是一系列公共行政改革的通用标签，其最显著的特征是将市场机制引入传统的行政管理
领域。（见 E·S·萨瓦斯著：《民营化与公私部门的伙伴关系》，中国人民大学出版社 2002 年版，第 341
页。）
9
World Bank.2002.Transition:The First Ten Years.Washington,D.C.22
差距使得政府在提供公共服务时也不可避免的存在地区差异。
在某些转轨国家中改革缺少成熟的市场、完善的治理机制和有效的监管，资
金提供不足，对收费的设计不合理，监管体制薄弱，不透明以及问责机制不健全
等，这些因素结合到一起，极大地损害了公共服务道德并导致在社会服务提供管
理方面出现了许多问题。当然也有成功的例子，但是波及面比较窄，涉及领域较
小，仅仅在公共服务提供的某个方面，例如爱沙尼亚在医疗改革方面的成功。
4.1.3 各国中央政府核心机构设置状况
“从国际经验来看,各国政府都努力使机构设置与本国经济的发展状况相适
应、与政府的职能转变相适应”
10
各国都是根据政府职能的重点领域和自己的具
体情况来设置相应的政府机构。政府机构的数量不是越少越好，提供公共服务的
领域也不是越大越好，而是要看是否适应经济社会发展和公共产品提供的要求。
在一些经济不发达的国家，由于市场运行和自我调节机制不成熟,社会组织的力
量还比较薄弱,大量的经济管理和社会管理事务都由政府承担了,所以政府机构
的数量往往比较多,如印度、埃及和南非等国家的政府的核心机构的数量大都超
过了 25 个 (见表 4)。
表 4： 经济转型与发展中大国中央政府核心机构(内阁)设置状况
国别
核心机
构数量 国别
核 心
机 构
数量
国别 核心机构数量
印度 41 南非 37 埃及 31
俄罗斯 16 印度尼西亚 36
阿根廷 12 巴西 23
平均机
构数量
28
资料来源:朱光磊、贾义猛.