我国地方土地财政问题研究

我国地方土地财政问题研究

本文基于我国地方政府目前面临的土地财政问题，从增长和经济发展辩证关系的视角分析了土地财政的成因和导致的问题，阐述了增长与发展的辩证关系，并从政策法规和土地财政的经济方面提出了对策建议。

标签：土地财政；经济发展；居民福利

一、引言

当前，我国土地财政对于地方政府财政收入的贡献越来越大，并呈现不断上涨的趋势。据统计数据显示，房价上涨，地价上涨明显。党的十九大報告提出“坚持房子是用来住的、不是用来炒的”，再次强调了住房社会属性而不是经济属性，土地财政对于住房和居民福利的影响不容忽视。

二、土地财政的构成因素

1、现行制度存在的问题

（1）土地财政是指政府依靠出让土地使用权而获得财政收入以维持公共预算和支出的财政。由于在我国土地属于国有资源，故能够转让的只有土地有期限的使用权。这就使得国有资产的代表人——政府成为了唯一有权可以向其他社会阶层转让土地第一手使用权的特殊利益阶层。政府主导的土地财政的不断转让，价格的不断上涨导致改革开放40年来中国土地价格翻了30余倍，使得中国时至今日土地价格依然居高不下，数次试图平抑地价的政策成效都不十分明显。

（2）现行的财税制度也是造成中国土地价格高居不下的重要原因之一，事权与财权严重的不匹配，财权的向上集中，地方政府所辖人民群众对生活质量更高的要求使得地方政府不得不寻找其他的途径以弥补巨大的财政资金缺口。

（3）现行行政官僚体制的弊端也使得土地财政和高价问题日益突出。政府之中行政第一长官几乎拥有对行政事务绝对的权利，主管各个行政事务的领导也很少遇到外力的干涉，这为权利寻租提供了便利的条件。土地财政本就是地方政府财政的重要组成部分，经济规模相当可观。主管土地财政的官员腐败问题自然不会少发。

此外，中国行政绩效考核体制在改革开放以来的数十年中一直坚持以片面的经济增长为指标衡量政府官员的政绩，造成政府官员为了增加所在地区的经济总量而盲目的发展一些产业，出让土地就是一个增长政绩的主要来源。

2、历史根源

1994年实行分税制改革，将中央和地方税制体系分开管辖，将消费税的全

我国的土地财政弊端与问题浅析

我国土地财政弊端与问题浅析 摘要 早在上世纪八九十年代，我国就已经就土地有偿使用问题做过初步讨论，并存在认识上的分歧，不少人从增加政府财政收入的角度，主张土地有偿使用，他们侧重强调国家土地所有权在经济上的实现。但也有人认为，实行土地有偿使用，主要是为了发挥地租的调节作用，理顺经济关系。而当时的讨论，实际上是财政观点占了主流地位，发展到现在，并最终形成土地财政。 一．导言 土地财政是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出，属于预算外收入，又叫第二财政。中国的“土地财政”主要是依靠增量土地创造财政收入，也就是说通过卖地的土地出让金来满足财政需求。 据数据显示，当今的我国政府，对土地财政的依赖程度已经远远超过前几年，在这种情况的背后，联结者农村大量的失地农民，城市过度扩张带来的各种城市病以及城市房地产价格过高等种种城市化进程当中的问题。 对于现在这种严峻的情况，本文将对土地财政现象及产生的原因做一个分析，并且就此现象提出自己的对策与建议。

二．土地财政的现状及分析 地方政府严重依赖土地出让金等相关收入，是为“土地财政”。 近10年来，我国各地土地出让金收入增长迅速。2001年，全国土地出让收入占地方财政收入的比重只有16.6%，而去年2011年土地出让金的收入已经超过3.15万亿，其中房地产出让土地的收益就2.7万亿，据相关资料显示，地方政府对土地财政依赖程度已达到86.75%。这组数据不能不让我们警醒。 从政府的土地财政收入来源看，主要分为两部分。 一为税收收入，主要为建筑税和房地产税。 二为非税收收入，主要为土地出让金。 这两个部分的收入，其实是有相互联系的，政府先出让土地，收取土地出让金，接着房地产商建设房地产，并且上交给政府建筑税和房地产税，又成为了这政府的收入，在这个环节看来，似乎对政府来说是个良性循环，政府可以靠出让土地获得大部分的财政收入。 但是，如果仔细想想就会发现，政府这一连锁行为的源头是要不断让出国有土地使用权，也就是不停出让土地来维持这一过程，这样就不可避免的要不断占用农业用地，因此，土地财政本质上是对于农业用地的不断征占与转变。 从另一个角度看，政府出让土地作为工业或商业用地，本质上是让出若干年的国有土地使用权，也就是向企业收取若干年的地租，而从现实中看，有很多中小企业是向银行贷款来支付这若干年的地租，也就是负债性质，那么若是在这期间企业破产或是倒闭，将会给银行带来一笔坏账，也会对这一整条资金链产生不利影响。

中美土地财政收入问题比较研究

中美土地财政收入问题比较研究 ■张涵山东财经大学 [摘要]本文对中美两国的土地财政收入方面进行了异同点的对比，并分析造成这种差异的原因，从中得出我国可以从中借鉴的经验。 [关键词]土地财政财产税土地出让金 土地财政收入指的是与土地相关的税费等形成的财政收入。近几年，我国地方政府过度依赖土地财政收入，形成了学术界热衷研究的“土地财政”问题。而在美国地方政府的财政收入中，土地财政收入同样占据重要的地位。因此，本文对中美两国土地财政收入相关方面进行对比，从美国的土地财政发展状况得出我国可以借鉴的经验与启发。 一、美国土地财政收入状况概述 美国的土地财政收入出现过三种形式：一是将土地作为资产出售形成的资产性收益；二是以土地及其地上附属建筑物为载体形成的税收收入，如财产税、对土地和房屋征收的遗产税和赠与税；三是政府以非税收的形式征收的其他与土地有关的财政收入，如不动产出售收益等。 在不同时期，美国土地财政的形式以及归属有着不同的特点。从1776年到内战时期，美国的土地财政收入以土地出售收益为主，且基本上归联邦政府所有。而从内战至今，财产税成为主要形式。在内战结束后，土地财政收入是由州和地方共享的。后来随着州政府开始开辟新税种，将财产税下放给了地方政府，土地财政收入占州政府总收入的比重逐步下降，从1902年的52%，下降到1942年的10%。但其占地方财政收入的比重始终维持在较高的水平，财产税已经成为地方政府的主体税种。 二、中美土地财政收入的相同点 1.形成原因都为了解决财政困难 美国的土地财政开始于建国初期。那时的美国刚刚经历完独立战争，各级政府迫切需要筹集大量的财政收入来修复战争创伤，建设新国家，而当时的美国经济尚未恢复，税源狭窄，无法短期筹集到政府需要的收入。而我国在实行分税制以后，中央财政收入占总收入的比重大幅提高，财权上收，而地方政府的事权却没有相应减少。地方政府拿少数钱却要做多数的事，就必然导致地方政府的财政困难。将土地作为资产出售来获取收益，程序简单快捷，成本低，可以满足短时间内筹集到大量收入。因此，中美两国的地方政府都选择了采用土地财政方法解决财政困难。 2.土地财政收入都主要归地方所有 土地资源不易转移和隐藏，且具有很强的地域性，地方政府对辖区内的土地也更具有信息优势，因此由地方政府征收与土地相关的财政收入，成本更低，程序上也更加方便。美国的土地财政收入经历了从中央所有，到州与地方共享，最后到地方政府占用绝大部分的发展演变过程，在这一过程中，征收的效率是逐渐增强的。我国土地财政收入的形式有土地出让金、以及房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税等与土地相关的税种。土地出让金全部归地方所有，中央不参与分配。而上述税种也都属于地方税，收入归地方独享。由此可以看出，中美两国的土地财政收入在分配方面有相同之处，即都主要归地方所有。 3.土地财政收入都在地方财政收入中占有重要地位 美国在出售土地时期，土地财政收入在美国总财政收入中占据绝对优势地位，曾一度达到60%。后期的财产税占地方税收收入的70%。土地财政收入在美国财政中的地位可见一斑。我国土地财政收入的主要形式是土地出让金。从表一中可以看出，虽然土地出让金占地方财政总收入的比重波动较大，但平均在40%以上，可见我国地方政府存在过度依赖土地财政收入的问题，尤其是依赖土地出让金，地方财政面临较大的财政风险。 表 数据来源于《中国财政年鉴2011》 三、中美土地财政收入的不同点 1.出售内容不同 虽然两国都经历了出售土地换取资本收益的过程，但两国出售的内容并不相同。美国出售的是土地的所有权。美国先通过一系列法案，将西部的土地收归国有，然后通过出售和赠与的手段将土地转为私有，从而获得土地出售收益。在此过程中，虽然出售的价格和具体政策一直在变化，但交易土地所有权以换取财政收入的性质一直没有改变。我国的土地是归国家或集体所有的，不允许存在私有土地，因而出售的是土地的使用权。国家根据土地的用途，还对使用权的最高期限做了具体规定：居住地70年，工业用地50年，商业、旅游、娱乐用地40年等等。因此，土地出让金在某种程度上可以视为40—70年租金的一次性缴付。缴付土地出让金后换取的只是对土地的开发使用权，所有权始终由国家掌握。 2.获取土地财政收入的主要形式不同 2007200820092010全国土地出让金总额（亿元）12216.7296001590028197.7 全国财政总收入（亿元）51321.7861330.5368518.383080.3 地方财政收入（亿元）23572.6228649.7932602.5940609.8 土地出让金占全国财政总收入比重23.80%15.65%23.22%33.94% 土地出让金占地方财政总收入比重51.83%33.51%48.77%69.44% 162 《商场现代化》2012年10月（下旬刊）总第699期

政府利益最大化机制下的土地财政问题分析

政府利益最大化机制下的土地财政问题分析 摘要:本文简要介绍地方土地财政形成的的原因,详细分析土地财政形成的三种驱动因素：经济，政治，社会驱动因素。通过与国外的土地管理机制做对比，并对城市化背景下土地财政对政府的收入与支出进行分析，以及在此基础上,提出治理与完善地方土地财政与国家财政体制关系的具体对策建议,为构建地方政府可持续的土地财税收益模式奠定理论基础。 关键词:土地财政; 政治体制; 地方政府关系; 城市化 一、土地财政概述 “土地财政”是指中国现有的体制造成的地方财政过度依赖土地所带来的相关税费和融资收入的非正常现象，即一方面通过划拨和协议出让土地等方式招商引资，促进制造业、房地产业和建筑业超常规发展，以带来营业税、企业所得税等地方税的大丰收，另一方面通过招、拍、挂等方式收取土地出让金，并以土地使用权和收益权获得土地融资，以此带动地方经济发展。 这是因为，“土地财政”属于预算外收入，又叫第二财政。一直以来，土地收入作为财政收入来源中的重要一项，在各地方政府财政中占有很大份额。一些城市的城市G D P、官员的政绩、地方的建设与发展都与土地收入绑在一起，欲罢不能。在一些地方，土地财政早已成为第一财政，仅土地这一项所带来的收入已超过50%。据《财经》杂志调查，在许多发达县、市，由建筑业和房地产业创造的税收，是地方税收中增幅最大的两大产业，增幅高达50%至100%。这两项税收占到地方税收的37%以上，使得地方政府的“土地财政”模式发挥了明显的作用。 二、土地财政的成因——三种利益驱动 在地方政府主导城市化和城市外延扩张的进程中,政府通过土地出让、土地房产税收与收费、融资或土地金融的方式,扩大城市土地利用面积,并以此带动建筑业、房地产业等相关产业的,从而实现以增加本级财政可支配财力为最终目标。其形成驱动因素主要有如下三方面: (一)经济驱动因素———国家分税制改革与激励约束机制 1994年国家实施分税制改革,目的是为了提高中央财政收入在国民收入和财政总收入中的比例。在地方政府财政收入下降的同时,伴随着经济社会转轨期向公共服务型政府的转

土地财政分析及出路

土地财政分析及出路 王武倩 中南大学建筑与艺术学院城乡规划系湖南长沙 摘要：土地财政作为近年来中国城市化发展的催化剂，很大程度的为政府提供了丰富的资金来源和GDP增长率，但不可否认的是它也带来了诸多经济问题，如果不突破这一体制格局，地方政府将会陷入财政困境，本文提出政府应从“卖地”逐步变为可持续的税收财政，同时拓宽融资渠道，吸纳社会资金参加城市建设与运营，将公用设施出租给社会企业，减轻财政负担，逐步脱离依赖“卖地财政”的现状。 关键词：土地财政；影响；出路；税收；融资 1.前言 土地财政给政府带来了一大笔收入用作市政设施建设的资金，其实上也带来了很多社会问题，比如代际不公，耕地减少，地方经济被房地产市场“绑架”等问题，同时随着土地财政不可持续性的日益显现，城市建设发展长期以来过度依赖的土地财政也将遭遇瓶颈。这相对于巨大的、迫切的城市建设投资需求来说将无疑是严峻挑战，因此，扭转土地财政不健康的种种现象，加快土地财政转型迫在眉睫。本文主要分析土地财政的起源与影响，探究土地财政的转型与出路。 2.土地财政定义 近年来，我国普遍出现了政府以“卖地”来增加财政收入，过于依赖土地的现象，这个现象被人们称为“土地财政”。“土地财政”是学界对以地生财的地方政府财政收入结构的戏称，通常指地方政府的可支配财力高度倚重土地及相关产业租税收入的一种财政模式。 3.土地财政产生原因 3.1 政府的本身优势。在我国土地是国家所有的，而政府是土地资源的规划者，审批者，执行者乃至使用权占有者，调控土地资源具有先天的强势地位。

3.2事权与财力分配不均。中央政府对事权推诿给下一级地方政府，如，将涉及全国多数民众的公共产品和服务如义务教育、公共卫生、社会保障等民生支出责任基本划归地方政府承担。作为底层的地方政府，为解决财权和事权不对称而造成自身财政拮据，不得不采取一系列非规范化融资方式来筹集资金，而“卖地”就是最简单有效的手段。 3.3地方政府片面追求政绩。某些政府领导为了在自己就职期间获得更高政绩，利于晋升，砸钱进行“高大上”的基础设施建设，以期加快GDP增长。 4.土地财政的危机与社会影响 4.1 政府财政风险加大。土地财政是地方政府收入的主要来源，地方政府依赖的土地财政与房地产业有着直接关系，但土地和房地产市场波动性大、可靠性不足，一旦房地产市场经历大的波动，地方经济和财政将难逃厄运。同时，我国的土地资源本身就比较紧张，政府不断的卖地，总会沦落到无地可卖的地步，陷入财政危机。 4.2 加大贫富差距。在现实中，有房者，资产随房价上升；无房者，所有积累都随房价上升缩水。房价上升越快，两者财富差异就越大。而土地财政和房价有密切联系，地价越高政府卖地收益也就越高，而地价高势必导致房价高。而目前，政府给出的地价越来越高，房地产商也不得不提高房价，导致有房者资产自动上升，无房者更加买不起房，贫富差距越来越严重。 4.3 代际不公。代际不公既包括被征地的农民与后代之间的代际不公，也包括现任政府与下任政府的代际不公。对于农民而言，这一代卖了土地获得了补偿，下一代靠什么生活？对于政府而言，这一届的把可提供未来收益的土地一次性卖出，透支下一届政府的收入，土地卖完了，政府只能延长出让时间，将70年改为更 长的期限，无限制的透支未来利益，寅吃卯粮愈演愈烈，到最后，政府只能面临无地可卖的财政困境和尴尬局面。 4.4 土地收入分配不公。土地财政本就是政府、房地产商、持地农民的利益纠缠与博弈，政府以低价从农民手中征得土地，再翻几倍甚至数十倍卖给房地产商进行开发，房地产商再以高房价卖给人民，最后的受益者无疑是政府和房地产商，

浅述地方政府“土地财政”的弊端与治理措施

浅述地方政府“土地财政”的弊端与治理措施 摘要：近年来，地王不断出现，房价不断上涨，失地农民不断增加，房地产泡沫崩溃正处在临界点，究其根源在于地方政府无限制地出让国有土地增加地方财政收入，导致“土地财政”成为地方政府财政收入重要来源的情况越发突出。这一现象的形成势必会影响社会安定，经济发展延缓，文章将结合我国现状提出治理土地财政的几点措施。 关键词：土地财政；征收补偿；净收益 一、我国地方政府土地财政现状分析 “土地财政”是学界对以地生财的地方政府财政收入结构的戏称，通常指地方政府的财政收入主要依靠土地运作来增加收益。2009年，全国土地出让金高达1.6万亿元，占当年地方财政收入的48.8%。最近，有学者研究发现，如果计入土地出让金收入，2009年中国全口径政府收入实际已突破10万亿元，约占gdp的32%。10年来，各地土地出让金收入增长迅速。2001年，全国土地出让收入占地方财政收入的比重只有16.6%。到2009年，该比例已上升为48.8%。期间有几年，该比例甚至一度超过50%。2010年，全国土地出让成交总额达2.7万亿元人民币，同比增加70.4%，占地方财政收入的比重依然没有下降。地方政府严重依赖土地出让金等相关收入，是为“土地财政”。 二、土地财政的体制格局 第一，现行财政体制导致地方财政难以获得足额的制度内收入。

现行财政体制是在1994年分税制的基础上形成的。作为具有明显集权化倾向的分税制改革，直接导致了地方初次分配财力的急剧下降。地方财政收支缺口一般通过上级政府的转移支付予以弥补，但我国财政转移支付均等化功能很弱，使其很难承担这一职责。 第二，征收、补偿一体制。地方政府对一级土地市场的征收补偿一体制是土地财政的根源。它使地方政府能够低价征收土地，这种低成本征地是获得高额土地出让金的重要条件。地方政府既是国有土地征收的主体也是补偿标准的制定者，所以征收补偿一体制是“土地财政”愈演愈烈的根本保证。这就直接导致了土地市场上只有一个收购者和供应者，征用多少、以什么价格征用，供应多少、以什么价格供应全由地方政府说了算。为了增加地方财政收入，使地方可用财力最大化，一方面从农民手里低价征地，另一方面在土地市场上通过招拍挂制度而高价出售土地使用权，以赚取最大利润。而我国现行法律法规及各级政府文件没有明确的监管条例，这势必将导致恶性循环，“土地财政”在短期内是无法消除的。 第三，土地净收益分配机制不完善。土地净收益分配机制不完善，主要表现在两个方面：一是80%部分土地出让金收益留归地方，20%上划到省级财政，这是地方政府卖地冲动的主要。土地出让金已经成为地方政府财政非税收入的最主要来源。二是在土地收益分配中，农民所占份额很低。按照现行的《土地管理法》规定，政府征地，要向被征地农民集体支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。土地补偿费为该耕地被征用前3年平均年产值的

浅析土地财政的问题及解决方法

浅析土地财政的问题及解决方法 国贸131刘文荟 1323130102 土地财政，是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出，属于基金预算收入，又叫第二财政，属于地方财政收入的一种。中国的“土地财政”主要是依靠增量土地创造财政收入，也就是说通过卖地的土地出让金来满足财政需求。现在在很多地方，第二财政早已超过第一财政。据国务院发展研究中心的一份调研报告显示，在一些地方，土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%，而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上。在“土地财政”上，这些地方政府最核心的做法是土地整理，就是政府运用行政权力把集体所有或其它用途的土地整合后，进行招拍挂，价格就会翻几番。土地财政，作为地方政府发展经济的一种工具，可谓利弊互见。 在中国，土地财政和土地金融的形成，大体是近十几年的事情。这十几年，中国城市建设突飞猛进，其奥秘就在城市政府通过经营土地，积聚了大量建设资金。城市经济飞速发展，市民生活质量不断提高，带动了周边农村经济的转型与发展，吸引了大量外地农民进城务工。其正面效应不容否定。但是，问题也由此而生。第一，土地财政恶化了国民收入分配，抑制了民间投资。第二，政府投资影响了产业结构调整，加剧了产能过剩。第三，更不能忽视的是资源、资金的严重浪费。第四，土地财政机制不改变，保护耕地、保护农民的合法土地权益，只能流于空谈。总的来看，在中国工业化、城市化的进程中，土地财政曾经发挥过重要的、积极的作用。但是，随着改革的深入，其制度弊端也越来越明显、突出，已经成为今后中国可持续发展的障碍。 究其原因，主要有以下几点：①现行财政体制导致地方财政难以获得足额的制度内收入，目前在构建省以下财政体制时，上级政府居于主导地位，完全有权决定与下一级政府之间的财力划分和支出责任，所以自然就会发生财权逐级上移、事权逐级下放、处于政权末端的县乡政府财政困难的局面；②现行土地制度的缺陷，法律没有对公共利益的内涵和外延这一征地的唯一条件作出任何规定，而是由政府进行解释；③土地收益现有分配机制助长了土地财政。这主要包括三个方面。一是中央政府不参与土地出让收益的分配，全部土地出让金收人留归地方。二是土地收益分配中，农民所占份额很低，三是代际分配的不公平。 那么，怎样解决土地财政所带来的问题呢？我觉得应该完善现有的财政体制，降低地方政府对土地财政的过度依赖。要明确约束地方政府的行为，改变政绩考核方式。其次还要改革完善土地入市交易制度，严厉打击囤地炒地行为。要建立公开透明的信息制度，清除房价中的“腐败成本”。然后还要适当调整供地结构，

中国的土地财政

下篇：解密“土地财政” 2009年全国土地收入为1.42万亿元，而拆迁、补助农民收入的支出为5180亿元；2008年土地收入1.0375万亿元，拆迁、补助农民费用为3778亿元。政府花1块钱，从农民那里买来地，从城镇居民拆迁获得地，转手卖给地产商，可以获得3块钱 《财经》记者陈涛 房价涨成现在这样，背后有很多推手，“土地财政”是其中最为重要的制度性因素。 所谓“土地财政”，主要是指地方政府以出让土地使用权而获得收入，这项收入在地方政府总收入中占相当的比例。 从地到房的增值 在“土地财政”的游戏规则下，地方政府多多少少扮演着“生意人”角色，而生意人没办法不追求利益最大化 依照今年两会财政部提交的报告，2009年，全国的国有土地使用权出让收入总额达1.42万亿元（其中地方收入1.3964万亿元，中央收入275亿元），全国地方政府的财政收入为3.258万亿元，两者之比达到0.4。 而今年4月9日国土资源部最新公布的国土资源公报显示，去年全国土地出让总价款为15910.2亿元，比2008年增长63.4％。 在1998年房改之前，地方政府几乎没有卖地收入，而今，这笔“额外”的收入在地方政府的收入总盘子中占比巨大，人们不得不冠之以“土地财政”“第二财政”这样的专有名词，以示重视。

本来，一般意义上的“财政收入”主要是指税收。其原理是，为了公平、正义、公共利益以及社会稳定，政府代表从纳税人那里获得一定的收入，这部分收入用于公用设施、官员薪水、社会救济等，所谓“取之于民，用之于民”。 公民呢，有义务纳税；政府呢，并不是想征税就可以征，另外，也不跟商人一般地谋求税收最大化。可不可以征税，该征多少税，应由议会来决定；同时，政府有义务告知公众，征了多少税，钱都用到哪里去了。 在“土地财政”的游戏规则下，地方政府多多少少扮演着“生意人”角色，而生意人没办法不追求利益最大化。 首先，它依靠城市用地公有制垄断土地所有权，成为惟一的土地出让方。它还以法律形式限制“小产权房”的建设和买卖，不允许农地自由转让，进一步强化土地供应的垄断性。 严格地说，供应土地的“政府”并不“惟一”，因为有中央政府、省、市、县、乡等各级政府，就目前来看，土地使用权转让的收入集中在市政府、县政府这两级政府手中。 按照市长韩正的介绍，上海市的收入减去拆迁成本等之后，由市政府和区县政府按五五比例分成。其他地方怎么做，相关信息披露得很少。 从法理而言，城市土地属“全民所有”，也就是说，上海的土地，新疆人也有份，农民也有份，只要你是中国公民，都有份。而且外地人拥有的份额跟上海本地人相等。不过，从实践而言，全民所有的土地，其使用权的转让所得是归当地政府了。 然后，政府或通过拆迁，或通过农地转化，获得土地资源； 其后，做一些“三通一平”的工作，再配之以必要的配套，把土地变成“熟地”；

土地财政的成因及影响分析

闽南师范大学 毕业论文 土地财政的成因及影响分析 The Origins and Effects Analysis of Land Finance 姓名：熊柔娉 学号：101103123 系别：经济学系 专业：国际经济与贸易 年级：2010级 指导教师：陈蓉 2013年12 月24日

摘要 近些年，地方政府通过经营土地获得土地财政收入在一定程度上缓解了地方政府的财政困难，但是长期来看，这种模式会对宏观经济的健康发展带来不利影响。本文主要探讨了我国土地财政产生的原因以及运行中日益积累的各种阻碍社会经济发展的问题，寻找相应的对策来破解土地财政困境，减少地方政府对土地财政的过分依赖对促进我国社会经济发展具有重大意义。 关键词：土地财政；影响；对策 Abstract In recent year，the local government earned land finance revenues by selling land，which alleviated financial difficulties of local government. But in a long term, this model is unsustainable and it would affect the sound development of macroeconomic. In this paper, it mainly discusses the reasons of land finance and obstacles accumulated in the social economic development of our country. Therefore, Searching for the corresponding countermeasures to solve the land financial problems, reducing local government’s dependency of land finance are of great significance to the promotion of China's social and economic development. Key words:land finance; affects; countermeasures

土地财政对城市发展影响分析

土地财政对城市发展影响分析 摘要；土地收入占比财政收入的不断提高，形成了地方政府的“土地财政”，“土地财政”是指一些地方政府依靠一次性收取以后若干年的土地使用权的收入以及由此带动的其它相关收入来维持地方财政支出的财政现象。近些年来，一面是连年不断、刻骨铭心的征地拆迁之痛，另一面却是地方政府土地收入的盛宴，本文拟从“土地财政”的现状、成因、影响与危害进行论述。 关键词；土地财政城市经济土地转让成因与弊端 所谓“土地财政”其实是地方政府预算外收入，但是却在地方政府的财政中占有很大份额。其主要是指地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持财政支出的行为。土地财政的形成源自于1994年实行分税制度改革以后，由于一些税源稳定、税基广、易于征收的税种大部分划归了中央政府，地方政府事权和财权搭配不合理，财政压力较大，在这种情况下地方政府开始积极谋求其他方式来增加收入。由于当时把土地出让金全部划归为地方所有，因此，“土地财政”逐渐成为地方政府的首选。 事实上，地方政府也的确通过“经营土地”获益匪浅。通过土地出让和开发，地方政府可以获得的财政收入包括土地出让金以及各土地部门的征收费用，此外，还包括与土地出让直接或者间接相关的各种税收，例如城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税和契税等，以及房地产业的营业税等。这一点在2009年两会期间，全国工商联房地产商会在其书面发言稿就指出，房地产开发的总费用支出的一半流向了地方政府。据相关研究报告显示，两三年前，东部一些县市土地出让金收入少则十多亿元，多则近二十亿元，土地出让金收入占预算外收入的比重高达60%以上，即使是在中西部地区，预算外收入的增长也主要源自于土地出让收入以及与土地相关收费的增长。2009年我国地方政府土地出让金收入总额达15000亿元，占当年地方财政收入的48.8%。由此可以明白“土地财政”的成因 1、现行财政体制导致地方财政难以获得足额的制度内收入 2、现行土地制度的缺陷 3、现行土地收益分配机制助长了“土地财政” 4、现行土地储备机制已成为政府土地收益最大化的重要工具 5、政绩考核机制使地方政府的“土地财政”欲罢不能 现行的土地制度可以概括为：农地恒农，转非必征，国有地可以批租买卖。现行《土地管理法》明确限制集体土地使用权的流转，集体建设用地（宅基地）之上的房产建筑只属于该村的集体所有，不得向本村以外的尤其是城镇居民转让出售，只可用于集体成员内部转让和置换。即使签订买卖合同，也无法取得国家正规的房产证、土地使用证、契税证等合法手续以被认定为合法产权。而农地与市场之间所不可逾越的鸿沟，被征地制度连接着，成为了农地非农化的唯一通道，国家和政府可以基于社会公共利益需要并依照法定程序，在作出适当

浅谈土地财政对房地产市场的影响

浅谈土地财政对房地产市场的影响 周龙龙金融学 内容提要：自1994年分税制改革以来，财政收入向中央政府转移，而地方政府却承担了与其财力不相匹配的事权，给地方政府带来了巨大的财政压力。要缓解财权与事权之间的矛盾，土地财政成了地方政府的不二选择。为了最大化土地财政的收入，地方政府纷纷想尽办法抬高地价，这无疑会增加房地产开发商的建筑成本，进而引起房价的大幅上涨。房价已经成为人们最为关心的话题，如果房价仍持续的上涨势必会引发一系列的社会问题。如何妥善处理好这一问题显得尤为重要，我将在一些分析的基础上提出一些建议。 关键词：土地财政房地产价格政策建议 一、引言 所谓的“土地财政”，是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出，属于预算外收入，又叫第二财政。中国的“土地财政”主要是依靠增量土地创造财政收入，也就是说通过卖地的土地出让金来满足财政需求。中国大陆搞城市经营和土地财政，最早是从香港学过来的。但香港是土地私有制，政府要先收购私有土地，进行初步开发后才能出让。而大陆是土地国有制，往往凭借公权力和专政机关力量强行征地拆迁，低价收购他人的土地使用权，并不是公平交易，以此牟取暴利，造成民怨沸腾。其行政执法依据是国务院的《拆迁条例》，而不是全国人大的《物权法》。 近年来，我国经济取得的较为快速的发展，国家的综合实力不断提升。这当然有许多促成因素，既有宏观的经济调控，也有微观的效率提高。地方政府的土地财政在其中也扮演了重要角色，其重要的途径之一就是不断加大对基础建设的投入。但这在提高人们收入水平的同时，也带来了物价水平的上升。我国2011年4月份的CPI已经高达5.3%，而且仍有上升趋势。房价过高已经成为目前我国一个非常突出的社会问题。房子属于生活必需品，政府应该控制房价的上涨。但从目前中国的形势来看，房地产成为人们投机的行业，各地兴起炒房热，导致房价远远超出了一个普通人的承受能力。 在我国房地产价格变化中，地方政府一直扮演着关键的角色。在现有的财政分税体制和以GDP考核政绩的行政管理体制下，地方政府的预算内财政收入远远无法满足其财政开支的需求。地方政府必然依靠其对土地的垄断权力高价卖地

我国土地财政现状及原因分析

我国土地财政现状及原因分析 杨峥 土地财政的原因分析 近年来，我国经济快速发展，产业结构不断升级，城市化和工业化对财政资金的需求不断加大。地方政府作为城市基础设施和公共事业的提供者，必然面临财政资金紧张的问题，而制度性原因是造成地方政府依赖土地财政的根本原因。 （一）地方政府财权事权不匹配 在上个世纪80年代末和90年代初期，中央财政占全国财政收入的比重迅速下降，与此同时，需要经由中央财政的支出项目都是硬支出，中央财政困难重重。原有的财政包干体制使得地方政府无序竞争，弱化了中央的宏观调控能力，不能适应社会主义市场经济的要求。在这种背景下，1993年4月28日，中央政治局常委会批准了税制改革的基本思路。同年11月14日，党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》正式提出分税制改革内容。随后，国务院于12月15日出台了《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》，从1994年1月1日起改革地方财政包干体制，对各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行分税制财政管理体制。 1994年实行分税制改革后，将8种有利于维护国家权益和实施宏观经济调控的收入划分为中央固定收入；将3种与经济发展直接相关的税种划分为中央与地方共享收入；将18种适合地方征收管理的收入划分为地方固定收入。分税制的改革取得了明显的成效，中央财政收入比重由1993年的22%迅速上升至1994年55.7%，随后中央财政收入占比一直保持在50%以上。 在支出方面，分税制改革的主要内容是按照中央和地方政府的事权划分中央和地方财政支出范围。从发达国家的实践经验来看，中央政府的支出范围包括调整经济结构、实施宏观经济调控以及由中央直接管理的事业发展支出；而地方政

23个省份“土地财政依赖度”排名报告-2014-4-15

23个省份“土地财政依赖度”排名报告 2014-4-15 者：刘德炳来源：中国经济周刊 文章导读：对于土地财政而言，有了具体的量化数据，可以更清晰地了解和分析土地财政的现状和问题，特别是准确界定和判断地方债与土地财政之间的合理依赖度，为房地产政策和地方债务等重大问题提供分析思路和决策依据。 《中国经济周刊》记者、中国经济研究院研究员刘德炳|执笔 报告背景 近20年来，随着中国房地产业的兴起和发展，中国城市建设、地方政府资金、市民生活质量、城市周边农村经济发展等方面，获得了快速发展和极大改善。这其中的直接贡献便是土地财政。土地财政成为地方政府新的和重要的财政收入来源，为城市社会经济发展发挥了积极作用。但与此同时，一些地方政府出于经济增长和财政收入的双重考量和追求，也不同程度地出现了“卖地冲动”，其财政支出过度依赖于土地财政，甚至是将土地出让收入作为地方债务偿还的主要渠道，即当前被外界所诟病的“土地财政依赖症”。 目前对于“地方债是否过度依赖土地财政以至压缩楼市调控空间、绑架中国经济”等疑虑，各界争论不一，但争论各方却缺少量化标准，更没有一个量化指标。 量化指标是分析问题和解决问题的必要基础。对于土地财政而言，有了具体的量化数据，可以更清晰地了解和分析土地财政的现状和问题，特别是准确界定和判断地方债与土地财政之间的合理依赖度，为房地产政策和地方债务等重大问题提供分析思路和决策依据。 报告的数据来源 从2014年1月23日起，各省、自治区、直辖市的审计厅（局）陆续公布了各省份政府性债务审计结果，这是全国省级审计部门第一次集中对外公布地方债。 从公布的审计报告来看，各省级审计部门关于地方债的审计报告基本上使用了同样的报告格式：主要分为“近年来加强政府性债务管理的主要措施”、“政府性债务规模及结构情况”、“全省政府性债务负担情况”、“政府性债务管理中存在

中美土地财政收入问题比较

财经论坛 中美土地财政收入问题比较研究 ■张涵山东财经大学 [摘要]本文对中美两国的土地财政收入方面进行了异同点的对比，并分析造成这种差异的原因，从中得出我国可以从中借鉴的经验。 [关键词]土地财政财产税土地出让金 土地财政收入指的是与土地相关的税费等形成的财政收入。近几年，我国地方政府过度依赖土地财政收入，形成了学术界热衷研究的“土地财政”问题。而在美国地方政府的财政收入中，土地财政收入同样占据重要的地位。因此，本文对中美两国土地财政收入相关方面进行对比，从美国的土地财政发展状况得出我国可以借鉴的经验与启发。 一、美国土地财政收入状况概述 美国的土地财政收入出现过三种形式：一是将土地作为资产出售形成的资产性收益；二是以土地及其地上附属建筑物为载体形成的税收收入，如财产税、对土地和房屋征收的遗产税和赠与税；三是政府以非税收的形式征收的其他与土地有关的财政收入，如不动产出售收益等。 在不同时期，美国土地财政的形式以及归属有着不同的特点。从1776年到内战时期，美国的土地财政收入以土地出售收益为主，且基本上归联邦政府所有。而从内战至今，财产税成为主要形式。在内战结束后，土地财政收入是由州和地方共享的。后来随着州政府开始开辟新税种，将财产税下放给了地方政府，土地财政收入占州政府总收入的比重逐步下降，从1902年的52%，下降到1942年的10%。但其占地方财政收入的比重始终维持在较高的水平，财产税已经成为地方政府的主体税种。 二、中美土地财政收入的相同点 1.形成原因都为了解决财政困难 美国的土地财政开始于建国初期。那时的美国刚刚经历完独立战争，各级政府迫切需要筹集大量的财政收入来修复战争创伤，建设新国家，而当时的美国经济尚未恢复，税源狭窄，无法短期筹集到政府需要的收入。而我国在实行分税制以后，中央财政收入占总收入的比重大幅提高，财权上收，而地方政府的事权却没有相应减少。地方政府拿少数钱却要做多数的事，就必然导致地方政府的财政困难。将土地作为资产出售来获取收益，程序简单快捷，成本低，可以满足短时间内筹集到大量收入。因此，中美两国的地方政府都选择了采用土地财政方法解决财政困难。 2.土地财政收入都主要归地方所有 土地资源不易转移和隐藏，且具有很强的地域性，地方政府对辖区内的土地也更具有信息优势，因此由地方政府征收与土地相关的财政收入，成本更低，程序上也更加方便。美国的土地财政收入经历了从中央所有，到州与地方共享，最后到地方政府占用绝大部分的发展演变过程，在这一过程中，征收的效率是逐渐增强的。我国土地财政收入的形式有土地出让金、以及房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税等与土地相关的税种。土地出让金全部归地方所有，中央不参与分配。而上述税种也都属于地方税，收入归地方独享。由此可以看出，中美两国的土地财政收入在分配方面有相同之处，即都主要归地方所有。 3.土地财政收入都在地方财政收入中占有重要地位 美国在出售土地时期，土地财政收入在美国总财政收入中占据绝对优势地位，曾一度达到60%。后期的财产税占地方税收收入的70%。土地财政收入在美国财政中的地位可见一斑。我国土地财政收入的主要形式是土地出让金。从表一中可以看出，虽然土地出让金占地方财政总收入的比重波动较大，但平均在40%以上，可见我国地方政府存在过度依赖土地财政收入的问题，尤其是依赖土地出让金，地方财政面临较大的财政风险。 表 数据来源于《中国财政年鉴2011》 三、中美土地财政收入的不同点 1.出售内容不同 虽然两国都经历了出售土地换取资本收益的过程，但两国出售的内容并不相同。美国出售的是土地的所有权。美国先通过一系列法案，将西部的土地收归国有，然后通过出售和赠与的手段将土地转为私有，从而获得土地出售收益。在此过程中，虽然出售的价格和具体政策一直在变化，但交易土地所有权以换取财政收入的性质一直没有改变。我国的土地是归国家或集体所有的，不允许存在私有土地，因而出售的是土地的使用权。国家根据土地的用途，还对使用权的最高期限做了具体规定：居住地70年，工业用地50年，商业、旅游、娱乐用地40年等等。因此，土地出让金在某种程度上可以视为40—70年租金的一次性缴付。缴付土地出让金后换取的只是对土地的开发使用权，所有权始终由国家掌握。 2.获取土地财政收入的主要形式不同 2007200820092010全国土地出让金总额（亿元）12216.7296001590028197.7 全国财政总收入（亿元）51321.7861330.5368518.383080.3 地方财政收入（亿元）23572.6228649.7932602.5940609.8 土地出让金占全国财政总收入比重23.80%15.65%23.22%33.94% 土地出让金占地方财政总收入比重51.83%33.51%48.77%69.44% 162 《商场现代化》2012年10月（下旬刊）总第699期

地方政府土地财政困境研究

地方政府土地财政困境研究 当前我国转型时期地方政府存在寻租、侵占公共利益、收入分配不平衡等一系列土地问题。基于制度偏好和行为选择的解释，形成土地财政问题的根本原因在于目前转型时期财政制度的缺陷；因而，了解现有土地财政问题与地方政府财政困境的关键在于制度的变革，而相应的解决方法也应从此入手。 标签：土地财政；土地使用权变革；分税制改革；政府行为模式 中图分类号：F2文献标识码：A文章编号：1672-3198（2012）19-0017-02 1问题的提出 地方政府财权与事权的严重不匹配导致其与中央政府在内的各方利益主体争夺利益分配，如：地方政府不断利用自己的权力参与土地财政的利益分配，使财政收支达到平衡。这加深了政府与原土地所有者的矛盾，加剧了政府与开发商之间的利益博弈，也使得政府与社会组织合作，将一部分公共职能分化与社会，其中甚至产生了政府参与利益分配行为的异化——政府沦为与利益团体的勾结伙伴。 若生产力水平是影响经济发展的根本动因，制度则是影响经济发展的直接动因，这一点可以从中国建国以来各个层面的实践中得到印证。因此，本文认为地方政府在现有法律法规及政策下从土地和城市建设中获取“土地财政”，根本原因是现有财税体制所导致的问题及相关制度存在缺陷。 2地方政府财政事务中政府行为模式与行为偏好的制度基础 2.1土地所有权与使用权相分离 公有制为国家权力的执行者——政府介入土地使用权的变更提供了根本的保证。即使是现在，购房者也只能有房产证和土地使用权证明，且是有一定时限的使用权。土地所有权与土地使用权相分离的土地所有权制度是影响地方政府行为模式最根本的制度动因。 然而，我国城乡土地所有权具有二元结构特征，其中，农村土地虽然理论上属于集体共同所有，但实际上却有着国家土地所有制的特征。 这导致土地征用中出现了一种常见的现象：乡镇非农用地在大部分乡村极不规范。按照法律规定，镇使用土地也应该经过土地征用的程序，将集体所用的土地通过征用，方能转换为城市国有土地，但实际上，因为农村的土地属于集体所有，部分乡镇政府使土地转为非农用地时，并没有进入征地程序。其通过使农民共享开发成果的方式实现向非农业用地的转换，转换后的土地并不由国家所有而是由镇所有。 2.2新时期非集体化的土地财政制度 计划经济时代的中国财政体制具有高度的集中性，中央与地方财政的关系是“统收统支”模式，各级地方政府没有独立的预算，在税收征集和财富支配上也没有自主权。在这种体制的约束之下，各级政府的利益高度一致，地方政府没有独立的利益空间和追逐利益的内在冲动。 1980年开始的“划分收支，分级包干”的财政承包制，打破了“吃大锅饭”的传统财政格局，承认了中央和地方财政各自的利益和地位。这种财政制度下，地方政府只要完成上缴中央的任务，就可以通过各种方式广开财源，积累自有财富。从一个传统财政体制之下的对上级政府高度依赖的一级行政组织，演变为具有独立经济利益目标的公共事务管理主体，带来了地方政府行为模式的转变。

土地财政对我国经济发展的影响

土地财政对我国经济发展的影响 【摘要】改革开放后，我国土地使用制度及分税制度也进行了改革，土地财政收入在政府财政收入中所占比例不断上升，政府财政对土地财政收入的依赖也引起社会的广泛关注。文章在分析土地财政产生原因的基础上，对土地财政与经济的关系以及对我国经济发展所产生的影响进行了论述，并对减轻土地财政所带来的负面作用提出了对策。 【关键词】土地财政经济发展影响分析 【中图分类号】F3 【文献标识码】A 改革开放之后，我国的土地使用制度以及分税制度也进行了改革，随之而来的地方政府的财政收入越来越依靠土地的出让，而且随着出让收入的快速增长，土地财政收入在政府财政收入中所占比例不断上升，政府财政对土地财政收入的依赖也引起社会的广泛关注。土地财政现象虽然在20世纪90年代才出现，但其对中国城市化以及经济发展却有着重要影响。 土地财政的概念辨析 土地财政是指地方政府通过土地经营或运作来增加财政收入的手段，它由两个部分组成，一部分是指地方政府通过出让土地来获得土地出让金，并将其纳入地方财政收入之中，这极大地弥补了由于分税制改革和政府经济职责扩大而

造成的财政赤字;另一部分则是指地方政府收取与土地相关的税目。土地财政的这两个部分内在地有着相互推动的作用，地方政府往往是为了弥补财政赤字而出让土地，获得大量的资金收入，而房地产商等用地企业又为了获得土地进行商业开发而上缴各种税目，二者形成自身的内部循环。 在土地出让过程中，政府与企业之间是一种买卖关系，但政府并不是真正出卖土地，其出让的只是土地的使用权，而其能够收取各种税费，是由于其拥有对土地的监管权。企业所购买的只是土地若干年的使用权限，政府收取地租的实质是对企业利润的扣除。但企业往往一次性缴纳全部的地租，这相当于提前使用了企业未来的利润来支付地租，意味着企业对于土地的开发是在负债状态下进行的，即使其有资金一次性付清。在企业支付地租的过程中，如果其能够不断盈利，那么这笔负债就能够得到有效的清偿，政府获得土地出让金。但如果企业破产或没有盈利，那么企业就无法用自身的利润去清偿地租，但其可以将所购买的土地使用权的余下年限重新转让给其他企业，从而完成清偿。政府与企业之间的土地财政的运作很大一部分是发生在房地产开发上的，而这与一般的企业负债又有所不同，因为开发商在卖出房屋的同时，也把它原本程度的负债转移到了购房者个体身上，而购房者一般会通过银行贷款来完成购买行为，而在今后数年内，其必须将收入的一部分用来偿还银行贷款，实质上也

我国地方政府土地财政问题浅析

我国地方政府土地财政问题浅析 摘要：94年的分税制改革导致地方财政收不抵支，而土地运作为地方政府带来了财政收入，土地财政还有拉动融资的作用，再加上地方政府的政绩工程，导致土地财政成为我国地方政府的现阶段财政收入模式。本文从土地财政的定义入手，对其现状、产生原因以及带来的效应等方面进行了分析，并提出四点破解土地财政的举措。 关键词：土地财政分税制土地出让 1994年分税制改革以来，我国的财政体制形成了“财权向上，事权向下”的格局。即财政的收入大部分收归中央，但财政支出权却层层下放。1995-2004年地方财政收入在总财政收入中的比重不足50%，但是财政支出的比重却逐年上升。1995-1998年地方财政支出占总支出的比重高达71%，而2005年高达74.1%。这种地方政府财政收入和支出的极端不平衡最终导致了“土地财政”的大行其道。 一、土地财政的定义和形式 （一）土地财政的定义 关于土地财政的定义，许多专家学者给出了不同的界定。蒋省三指出，发达地方财政政府预算内靠城市扩张带来的产业税收效应，预算外靠土地出让收入，发达地区的地方财政已经成为名副其实的“土地财政”1。邵绘春认为，土地财政是指地方政府的财政主要依靠土地运作来增加收入，土地财政是增加财政收入的重要来源2。岳桂宁认为，土地财政是我国地方政府用来缓解财政收入不足和筹集城市建设资金的重要手段3。候作前指出，土地财政是指地方政府利用土地所有权和管理权所进行的财政收支活动和利益分配关系4。 总结以上对于土地财政的定义，本文给出定义如下:土地财政是指地方政府为了缓解财政收入不足，利用手中的土地所有权和管理权，一方面通过土地出让获得直接收入，并以此作为财政收入的主要来源；另一方面是把与土地有关的税费收入作为财政收入的另一个重要来源。 （二）土地财政的形式 根据定义，土地财政作为地方财政的收入模式，主要形式有: 1、最主要的一个就是通过出让土地获得土地出让金。这是分税制以来政府预算外收入的主要组成部分。我国实行的是城市土地国家所有制和农村土地集体所有制。依照宪法“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”的规定，地方政府有权利向农民征收土地再以各种形式(一般为招、拍、挂的方式)出让从中获取土地出让金，也可对城市建筑拆迁再作为国有土地进行出让。一方面，地方政府可凭借各种行政力量减少对于被征收者的补偿，即所付成本较小；另一方面，由于土地属于不可再生的稀缺资源，随着社会经济发展，必然出现供给量减少而需求量大增，这就导致了土地出让价格越来越高。因此，综合两方面因素，地方政府从出让土地中获得的收入是巨大的。这也使土地出让金收入成为地方财政收入的主要来源。 2、土地财政的另一个形式是与土地运作相关联的税收收入。这属于政府预算内收入。1994年分税制改革之后，由地方固定享有收入的税种主要有城镇土地使用税，耕地占用税， 1土地融资与财政金融风险 2土地财政的风险与对策研究 3我国地方政府土地财政问题研究 4从土地财政看我国地方财税制度的问题与完善