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异地高考为什么不能开放

论异地高考

摘要:我国“异地高考”政策一般采取“堵”的策略。各地纷纷出台的“高考移民”封堵政策应该说比较见效。近期对“异地高考”政策的松动也只是低层次的。深究之下不难发现,封堵政策的主要原因有两个:一是优质高等教育资源的区域配置不均衡;二是省际间高考招生分数线高低差别大,部分省省际内二本院校高考招生分数线不统一,不同地区不同分数线。“异地高考”政策让我们深层次反思教育公平问题。

在高考录取问题上,我国长期以来,实行省内竞争、省内划线、条块分割、各自为政的政策。其实质就是地区利益、集团利益与个人利益之争。随着大量城市流动人口和进城务工农民工在异地工作时间的推移,其子女在流入地参加高考的问题日益迫切。为了获取更优质的高教资源,一些优质资源较少或高考录取线较高的地区的考生开始向目标地区流动,形成了“高考移民”现象。但由于目前国力有限,我国高等教育资源尤其是优质高教资源因不能提供充足的供给而成为一种紧缺资源,为此针对“高考移民”,各地大都采取封堵的“异地高考”政策。对“异地高考”的考生报考普通高校大都有两个限制:一是常住户口的限制,一般都要求考生在当地有常住户口,有的省份要求考生在当地常住两年或三年以上才能参加当地高考;二是学籍档案的限制,考生本人要有当地学籍。有的省份甚至还要求要有会考成绩或者法定监护人属驻地部队现役军人或者省人事部门引进的优秀人才。

2012年9月1日,国务院办公厅发出文件,要求各地在2012年12月31日前出台异地高考具体办法。袁贵仁强调,今年要落实进城务工人员随迁子女在当地参加考试的办法。他表示,现在各地高考制度不同,教育部完全理解,也完全尊重。但希望各地教育主管部门尽快出台新的高考制度以适应我国目前面临的新问题,权衡各方利益,制定合法、合理、合情的门槛,争取多数人的认同。

截至2012年11月30日,各省方案相继出台,北京、广东最新出台的政策显示,外地户籍考生暂不能在当地报名参加。而山东、湖南、重庆三个地区相继出台试点方案。不少人由此疑虑,选择这些本地高考竞争就十分激烈,人口流入并不密集的地区试点,有什么现实意义呢?然而我并不这样认为,从高考资源来讲,北京、上海等地高校云集,户籍考生入学相对容易。但是,要客观分析其中的历史等复杂因素,包括相当部分高校是由当地纳税人付费办校的,从义务和权利角度而言也有相对合理的成分。

首先,北京上海对于教育的投入非常之高,而其他的省市则投入非常之低.教育的问题是做蛋糕的问题,不是分蛋糕的问题。不是大家都来分北京,上海这一小块蛋糕,是把蛋糕做大,这样,才会有更多的人享受优质教育。

其次每个省学校、家长对教育的理解与培育人的目的不同,教育重点也不同。在北京,孩子们不用背负改变家族命运的责任,学习的宗旨本意是为了兴趣,从兴趣中引发探索,继而成为终身的求索,在求索中成就自己。而在北京以外的其他地方,有着太多目标明确为改变命运,为脱贫致富而学习的人。这使得地方教育充满了功利性,考试成绩成为唯一评价标准,摒弃了对心理素质、对各项能力,对道德观的评价和考核。扩展课外知识的看十本课外书和应试的做十遍习题,两种不同的教学方式,孰优孰劣?两种不同的评价方式,哪个更客观科学?假如以某些地方的应试教育的分数来比较,那是中国教育的倒退。

再者“异地高考”的政策尤其独特的根源:

(一)优质高等教育资源的区域配置不均衡

姜世健在《高考移民现象的成因分析》一文中指出,“异地高考”深层原因是优质高等教育资源的区域配置不均衡,其根源是我国的优质高等教育资源总体有限。一般经济发达城市优质高等教育资源十分丰富,而考生却相对较少,这一地区一般成为优质高等教育

资源丰富地区;有些地区考生数量较多,但拥有的优质高等教育资源较丰富,均拥有量较适度,被称为适度地区;而优质高等教育资源贫乏地区,由于国家的政策倾斜,加上考生数量较少,使得该地区的考生相对有更多的机会[2]。本科高校数量、招生数量和高考学生报考数量是影响优质高等教育资源在各省配置的三个重要指标。直接反映该地区优质高等教育资源丰富程度的是本科院校数量,而“异地高考”学生的流向与各地本科院校数量直接相关;招生数量反映该地区考生得到的接受高等教育的机会,直接影响考生的录取率;在本科高校数量一定和招生人数不变的情况下,高考学生数量则直接影响高考移民的流向,学生数量多的地区被二本以上院校录取的几率会随报考人数的增加而减少。将按这三个指标把全国各省分成三类地区:高等教育资源丰富地区称第一类地区,高等教育资源有限地区称第二类地区,高等教育资源贫乏地区称第三类地区。高等教育资源丰富地区以北京、上海、天津为例;高等教育资源有限地区以山东、河南、湖南、安徽、江西为例;高等教育资源贫乏地区以海南、西藏、青海为例。

依据《2011中国教育统计年鉴》,2011年我国普通高校分布情况大致如下:全国普通高校共2101所,北京、上海和天津分别是92所、78所和46所;山东、河南、湖南、安徽和江西分别是152所、131所、105所、123所和89所;海南、西藏和青海分别是22所、9所和8所。单纯从普通高校的数字来看,第二类地区普通高校数量最多的山东省152所是第三类地区青海省的19倍,是第一类地区天津的3倍多。全国本科院校(包括三本院校)912所,北京、上海和天津分别是58所、31所和19所;山东、河南、湖南、安徽和江西分别是50所、38所、31所、32所和24所;海南、西藏和青海分别是5所、3所和3所。全国本科院校占普通高校比例是46.64%。各省本科院校占普通高校比例,北京、上海和天津分别是68.48%、42.31%和43.48%;山东、河南、湖南、安徽和江西分别是38.16%、33.59%、45.74%、30.08%和31.46%;海南、西藏和青海分别是27.27%、33.33%和37.5%。从本科院校所占当地高校的比例来看,第一类地区明显高于其他地区,第二、三类地区不仅低于第一类地区,而且低于全国平均水平。本科院校所占比例的不同反映各地的高等教育资源构成存在很大差异,第二、三类地区虽然有些省份高校数量不少,但本科院校所占比例低,最小值为海南27.27%,与最大值北京的68.48%相差近两倍。河南省虽然有131所普通高校,但本科院校比例只占33.59%,也不到最大值北京的68.48%一半;山东152所普通高校,但本科院校比例38.16%,也刚够最大值北京的68.48%一半多。这说明这类地区看似有不少的高校实际上有相当一部分是由高职高专等院校组成的[3]。依据2011年的高考报名人数,生均本科院校拥有率(计算方法为本科院校数量除以2011年的高考报名人数),全国平均是0.10%,北京、上海和天津分别是0.76%、0.51%和0.29%;山东、河南、湖南、安徽和江西分别是0.09%、0.04%、0.08%、0.06%和0.07%,海南、西藏和青海分别是0.09%、0.17%和0.08%。生均本科院校拥有率直接反映考生对较好高等教育资源的享有程度,第二、三类地区的生均本科院校拥有率同样远远低于第一类地区,并低于全国平均水平。透过这一系列数据可以明显看到不同区域拥有优质高等教育资源的比例严重失衡。上海和北京等人口不到全国1%,却集中了全国10%以上的大学,而很多人口已近千万的贫困地区却没有一所大学。

(二)省际间高考招生分数线高低差别大,部分省省际内二本院校高考招生分数线不统一,不同地区不同分数线

省际间高考招生分数线高低差别大是众所周知的,但是对“部分省省际内二本院校高考招生分数线不统一,不同地区不同分数线”也许并不是每个人都清楚。根据《教育部关于做好2011年普通高等学校招生工作的通知》(教学[2011]2号)和山东省招生委员会《关于印发山东省2011年普通高等学校招生工作实施意见的通知》(鲁招委[2011]7号)的规定,山东省2011年普通高等学校招生本科二批录取控制分数线分三次划定,分别执行不

同的分数线,分省属线、市属线、单独线。山东省的东营、烟台、威海、日照、莱芜、聊城执行省属线;淄博、枣庄、潍坊、济宁、泰安、临沂、德州、滨州、菏泽执行市属线。山东省2011年普通高校本科二批第一次征集志愿分数线见表1。历年来,二本甚至包括三本在内,山东省东营、烟台、威海、日照、莱芜、聊城执行省属线,常常比济南、青岛两市单独划定的分数线高出20分,比淄博、枣庄、潍坊、济宁、泰安、临沂、德州、滨州、菏泽执行市属线高出10分,这种划分有什么依据?论基础教育的投入、师资、软硬件设施等,济南、青岛等地区比威海、日照、莱芜、聊城执行省属线的都市,条件要好得多,为什么经济发达地区、基础教育好的地区比那些基础教育差的地市高考分数线要低20分,这种变相加分政策的依据是什么?在这方面谁又能为那些高考中受害的学生主持公道?不管你在哪里上学,都必须回户籍所在地参加高考,而在户籍所在地又存在这种政策不公平。在这个“一考定终身”的社会,有门路的因此“异地高考”,没门路的就坐以待毙。其实,不仅仅山东省,其他省份也有类似情况。由于各地高等教育的发展离不开各级政府的教育投入,地方政府的教育投入不仅体现在对属地高校配以相当的财政投入,而且还给这些大学配以发展用地、师资配置等各方面的支持。为了回报这种丰厚的待遇,各高校自然在所在省份投以更多的招生名额和更低的分数线,因此,各地区在招生名额分配时进行地区保护性的政策性分配,进一步加剧了地区之间高考的不公平。

异地高考为什么不能开放

二、缺乏高考政策公平的理念根源

教育通过提高公民的能力素质,改善不利人群的社会地位,因此,教育公平是社会公平的基础[5]2。社会和谐的根本秘密就是公平,只有遵循公平的规则,社会各阶层才能实现良性互动。“正义是社会制度的首要价值。”[6]3罗尔斯认为,社会正义的对象是社会的基本结构,即用来分配公民的基本权利和义务、划分由社会合作产生的利益和负担机制。社会公平在利益分配上既要体现平等精神,又要认可差异,并将其建立在公正分配制度的基础之上。“公平正义就是社会各方面的利益关系得到妥善协调,人民内部矛盾和其他矛盾得到正确处理。”[7]合理地分配社会资源和利益,既能保证每个公民的基本权益,又能够遵循按贡献分配的原则,这样既能保障社会和谐发展,又能调动社会成员的工作积极性[5]6。

促进不同个体全面、和谐、自由、独特的发展是教育公平区别其他社会公平的核心所在。教育的公平分为教育的外部公平和教育的内部公平,前者致力于处理教育与社会的关系,后者致力于处理教育与个人的关系。教育权利和教育资源的合理分配属于教育的外部公平,它是个人发展的前提和基础。教育政策通过营造一个公平正义的社会环境,促进社会公平的实现。因为教育能给个人以知识和能力,给社会成员提供平等的社会上升机会,尤其可以帮助弱势个体改善其生存状态,缩小社会差距,减少社会的不公平[5]11-13。从这个意义上讲,教育政策公平是“实现人类平等的伟大工具,它的作用比任何其他人类发明都要大得多”[8]。社会中的人分属于不同的利益群体,在一定的历史阶段,有限的资源无法满足所有人的利益需求,政府有必要寻求人与人之间利益资源分配的规则,合理分配资源,以体现公正的品质。

亚里士多德认为“正义是某些事物的平等观念”,他认为平等有两类:数量相等和比值相等。数量相等是指你所得的事物在数目上和容量上与他人相等;比值相等是指根据个人的真价值,按比例分配与之相称[9]。亚里士多德的平等原则就是我们行政法上的比例原则,即“同等情况同等对待”、“不同情况区别对待”。就教育而言,不管哪种层次和类型,如果还达不到教育过程平等和教育结果平等,那么就应先保证教育权利的平等和教育机会的均等,以保障为每个人提供获得某种教育的可能,但这并不意味着他必然受到某种平等的教育,因为受到某种平等的教育必须与其个人能力与发展水平相匹配。联合国教科文组织阐释说:“机会平等并不等于把大家拉平。”“机会平等是要肯定每个人都能受到适当的教育,而且这种教育的进度与方法是适合个人特点的。”[10]公平的教育政策应该体现能使强者更加卓越,弱者得到最大程度发展的精神内涵。

探讨的教育政策公平主要指向优质高等教育资源的分配。教育政策公平包括教育政策个体公平和教育政策社会公平[7]。教育政策个体公平是指教育的个体目的是促进个体自由完善发展,教育政策应该以为实现教育个体目的为目的。合理配置教育资源,包括教育权利、教育机会和教育过程中的资源,以使每个人获得与其相适应的教育,实现个体的个性化发展。教育个体发展的公平追求效率,有精英主义的取向,它更关注教育过程中受教育者应该享受多少教育资源、应该如何分配这些教育资源,主要是资源分配的原则和标准问题。亚里士多德提出比例分配原则,即“给予平等者平等的分配,给予不平等者不平等的分配”[11]。这里的关键问题是从哪些方面来考察人与人之间的相同或差异,根据什么来分配才是公平的?根据个人的权利、能力、成绩?还是对社会的贡献?

在古代奴隶社会、封建社会,主要以父辈的社会地位、阶层及其职位的高低、权力的大小来分配教育资源,与个人的能力无关,是一种“权力下的公平”。近代以来,对非义务教育,各国教育政策大都选择以学生的能力为依据进行教育资源分配,统一考试成为衡量能力、选拔人才的公平尺度,这是一种“能力下的公平”。近代以来的制度化教育,从总体上来说,是以能力为标准来选拔人才的精英主义教育资源配置政策,这种政策设置的筛选功能使一部分人受教育,而以另一部分人不受教育为代价。当代社会,随着学历化社会被学习化社会的逐渐取代,教育也因此从选拔能力向更好地满足个人的学习和发展需要转变,从能力公平观转向需要的公平观,主张根据个人的学习和发展需要来分配教育资源,这是一种平等主义的教育路线,在资源相对不足的情况下是难以实现的。但是,教育政策应该努力营造一个开放灵活的终身学习的公平教育环境,这是政府的职责所在。

教育政策社会公平是指教育的社会公平致力于处理教育的外部关系问题,解决教育的权利和教育机会的分配,主张教育的平等主义,它主要通过教育制度来体现[12]。它以平等优先为价值取向,表现为教育权利平等和教育机会平等。教育政策社会公平包括教育政策的区域公平与群体公平。区域公平笔者强调以省为单位。群体公平采用传统提法,强调少数民族群体公平。教育政策社会公平主张教育的平等主义,主张教育平等优先原则,主要体现在以下三方面:

一是公平的教育政策面向群体。它关心的不是个体应该享受到适合自己的教育资源,而是关心特定群体和阶层在教育权利和利益分担中所占有的份额。只有确认了“份额”在群体中公平分配的前提下,群体中个体教育权利分配的公平性才有可能和有意义[13]。

二是教育政策应具有相应的合法性与合理性,因为它是一种公开的规范体系,它是公共意志的体现,具有相应的合法性与合理性,对教育权利和利益分配关系进行公平合理的调整,这样公众才能普遍认可、服从和遵守它。

三是公平的教育政策分配资源的公共性。政策作为一种规则“它抑制着人们交往中可能出现的任意行为和机会主义行为”[14]。当公共资源不够充足,人们围绕公共资源就会产生冲突,而政策的本质是规范,其重要职能是约束。教育政策通过硬性的约束机制向人

们提供了一套明确的关于“什么教育行为是公平的,是被允许的,什么教育行为是不公平的,是被禁止的”行为指向,为人们的教育行为设置边界,保障教育公平的实现。如果教育政策不公平,制度安排不合理,教育制度本身不符合公平原则,那么要求教育行为主体进行公平的教育活动都是不公平的,也是不可能的。没有公平的规则不可能有公平的结果。所以,只有教育政策符合公平原则,才能诉求教育公平的实践。因此,教育政策在教育资源配置时应该发挥它的调控功能,要兼顾各集团、各阶层的利益。按照罗尔斯的说法,“社会正义原则在社会制度中掌管权利和义务的分派,决定社会生活中利益和负担的恰当分配”[15]。一个不公平的政策,即使再有序、有效率,也无法达到预期的目的。在《正义论》中,罗尔斯写到:“正义是社会的首要价值。某些法律和制度,不论它们如何有效率和有条理,只要它们不正义,就必须加以改造和废除。”[15]54,3-4英国思想家米勒(David Miller)也说:“如果我们真正关心社会正义,我们就要把他的原则应用到个别地或者整体地产生贯穿整个社会的分配后果的亚国家制度上去。”[15]不解决教育政策公平的问题,就会出现教育腐败和“搭便车”现象。教育制度是教育公平的重要载体,教育政策的公平不可能彻底解决教育公平问题,但是它可以避免教育的最大不公平。

我国社会资源的有限性,特别是优质的高等教育资源有限性,需要政府依据公平正义原则来解决人们之间、利益集团之间的冲突,由它来制定相应的政策予以规范,首先要确立人人平等地享有受教育权和均等教育机会的理念。教育机会应面向所有的人,至于实际上谁能享受到某种教育资源,享受到什么程度,那要考虑教育个体问题。在这里,教育政策如果不能提供平等的教育机会,使他没有争取这种教育的可能性,那就是教育政策的不公平[5]44-45。笔者强调教育政策应该首先保障教育政策的社会公平,即区域公平与群体公平。随着社会经济的发展,逐步向教育政策个人公平迈进。

我国高考政策本身有其不合理性,在一个本身不公平的制度下,人们会通过自己的方法来寻求一种相对公平,“异地高考”就是一个典型代表。各地对“异地高考”的封堵政策,只会让更多的高分考生与大学校园失之交臂,让高考政策更显不公平。面对“异地高考”折射出的高考政策的不公,我们有必要思考“异地高考”封堵政策背后的一些问题。没有一个制度是天然完善的,政策的不完善并不可怕,可怕的是我们没有修正政策不足的决心。我国的高考如何通过制度改良来实现最大程度的公平,政府如何在政策公平中承担起自己的责任,是我们必须思考的问题。

三、“异地高考”的对策

那么,高等教育资源如何分配呢?哪种选择更符合我们的现实?在现有资源布局不变的情况下,应计算出高考招生人数与全国各地共有的高考人数之比,按相同比例配置。

一是以省为单位,全国按统一比例分配招生名额。不管考生选择在哪里考试,都占他原省的名额,考地省要统一统计报考人数,区分不同省籍,有多少外省考生,就增加相应的录取比例的考生名额,而考生原省份就相应减少相应比例的考生名额,这样就可以使全国重点高校“地方保护主义”倾向有所缓解。需要说明的是,由于各省地高考录取分数的不同,各高校对这些所谓的“高考移民”是以考试地的分数为准?还是以原籍省的分数为准?笔者希望在解决区域公平、群体公平的基础上,由教育部门进行更精准的论证和制度设计。

二是继续实施对弱势群体的补偿政策。对因历史原因造成的农村考生与少数民族基础教育落后,采取一定的补偿措施,以最大程度促进区域内、群体间的公平。长期以来我国一直保持对少数民族的加分政策,但是对农村高考学生缺乏关注措施,使农村考生一直处于弱势地位,长期以来无法逆转,这是制度层面的不公平。

三是省际内取消分地区划线招生政策。优质高校资源的分配不均,地域间高考录取分数线的悬殊差异及重点高校招生的本地化使得目前的高考政策欠缺合理性和合法性。当年恢复高考目的是为每一个有为青年提供一个接受高考教育的公平竞争的机会。高考权是受教育

权,是人权的重要组成部分,也是每个公民的宪法权利,保障公民发展权的一个重要前提就是受教育权。我国《宪法》第四十六条也明确规定,我国公民有受教育的权利和义务。我国《教育法》第九条第二款也规定,公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等,依法享有平等的受教育机会。其第三十六条第一款对:受教育者在入学、升学平等权利也有类似的保护规定。1997年10月27日中国政府正式签署的《经济、社会、文化权利国际公约》第十三条也规定,高等教育应根据成绩,以一切适当方式,对一切人平等开放。我国目前对“异地高考”的封堵政策严重违反了上述法律规定,而且,各地高考政策不一,有时出现下位法违背上位法,或者高考政策之间互相矛盾的情况,凸显政府在高等教育公平中的责任缺失。

公共政策的本质是政府对社会利益实行权威性分配。公共政策主要是增进和分配社会利益。“社会利益所包括具有社会分享性的公共利益、具有组织共享性的共同利益和;具有私人独享性的个人利益。”[16]因此,高考政策在增进地区利益和组织利益的同时还要考虑个人利益,公共政策的利益分配最终要落实到每个具体的个人。增进社会利益与效率有关,分配社会利益则更应体现公平。每一项具体政策都有一个“谁受益”的问题,政府制定公共政策依据其政策的价值取向,即决策者认为“究竟把利益分给谁”。当前高考政策倾向于增进社会利益的效率目的,忽略了分配社会利益的公正目的,而高考政策偏离社会公正目的,正是催生“异地高考”现象的政策根源[17]。