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对我国环境保护公众参与制度的思考

的存在告诉我们,政府采购的制度化程度仍然是远远不够的,政府采购制度化还有很长的路要走。由于在政府采购中存在着多方的利益,政府部门的利益并非时时刻刻都能符合公共利益,委托代理问题的存在直接导致了政府干预经济的失败,增加了政府采购的代理成本。这就给政府采购提出了制度化的要求,我国的《政府采购法》就体现了政府采购制度化的要求,然而,由于立法水平的限制,政府采购制度在现实中不能得到很好的贯彻,这一问题给我们无论是立法者,执法者还是法律研究者敲响着警钟:政府采购制度化,任重而道远。

[参考文献]

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[2]王保树主编.经济法原理.社会科学文献出版社,1999.76.

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[4][日]美浓布达吉.黄冯明译.公法与私法.中国政法大学出版社,2003.

[5]郭小聪主编.政府经济学.中国人民大学出版社,2003(第1版).

[6]王亚琴.政府采购与行政权利救济.人民法院出版社,2004.

[7]邹进文,甘行琼.政府采购变迁的制度经济学分析.湖北财税.2002,(2).

[作者简介]覃曼卿(1982—),女,贵州遵义人,广东科学技术职业学院教师,经济法硕士,研究方向:经济法;余崇洁(1981—),女,广东潮州人,东莞市检察院检察员,研究方向:经济法;钟秋惠(1981—),女,广东茂名人,广东警官学院教师,研究方向:经济法。

2008年第2期(总第163期)

法制与经济

FAZHIYUJINGJI

NO.2,2008

(Cumulatively,NO.163)

一、公众参与制度概述

公众参与制度是环境保护的重要制度之一,指公众依据有关的法律、法规或规章的规定,有权通过一定的程序或途径参与一切与环境利益相关的活动,如参与环境决策、监督、救济,使这些活动符合广大公民的切身利益的一项制度。这里所讲的公众包括公民、法人或其他团体组织。

公众参与是社会主义民主原则在环境保护领域的延伸和发展,是公众的一项基本权利。无论是在环境法理论还是实践中,都具有十分重要的地位和作用,其目的是促进公众在环境保护的整个过程广泛地参与,获取公众对与环境相关的各种活动的充分认可,并保护公众利益不受不合理危害或威胁,进而取得经济效益、社会效益和环境效益的协调统一。我国现行的一些法律、规章如《环境保护法》、《环境影响评价法》、《行政许可法》、《环境影响评价公众参与暂行办法》也对公众参与制度作了相应的规定。然而我国的公众参与制度存在一些缺陷,其中公众的意见得不到合理重视,是公众参与制度流于形式的重要原因。

二、公众意见表达及被听取的状况及分析

公众意见得不到合理重视,主要体现在两个方面:一是公众不能充分表达其对特定环境事项的意见,包括公众表达机会客观上被剥夺和不能自由表达其意见;二是公众意见得不到合理听取。那么,造成这种情况的原因是什么呢?

(一)收集、听取单位没有细化的规则来合理确定公众范围虽然我国现行的规章中有关于确定公众范围的一些原则,如《环境影响评价公众参与暂行办法》第十五条:“建设单位或者其委托的环境影响评价机构、环境保护行政主管部门,应当综合考虑地域、职业、专业知识背景、表达能力、受影响程度等因素,合理选择被征求意见的公民、法人或者其他组织。被征求意见的公众必须包括受建设项目影响的公民、法人或者其他组织的代表。”但是公众范围仍然处于相当的不确定性,而且现实中一些单位利用“没有细化的规则来确定公众范围”这一漏洞,采集环境事项对其利益影响较小或对该环境事项没有认识的公众意见占的权重较大,进而达到自己的目的。这样不仅收集来的公众意见不能客观反映该环境可能造成的影响,而且客观上剥夺了有利害关系的一些公众对该环境事项的表达权,使得公众参与流于形式。

(二)收集、听取单位没有设定合理的程序保证听取过程的公正性

现实中公众往往不积极表达其对该环境事项的意见,认为自己说了也是白说,听取单位不会认真分析处理并对合理部分进行采纳的。造成这种现象出现的一个重要原因是收集、听取单位没有设定合理的程序保证听取过程及其公正性。法律没有强制这些单位对收集来的公众意见进行分析处理并撰写成报告予以公布,有些单位就随意处理公众意见,或处理了公众意见也不会撰写成正式文本,使公众不能及时了解其意见哪些被听取,哪些没被听取,无法公开得知听取单位对其意见的处理情况;同时公众后续表达意见的权利被剥夺。公众参与显得有头无尾,不能全程参与。

(三)听取单位没有足够重视征求、听取公众意见。

对于征求、听取公众意见,听取单位往往不重视,在很多环境事项上,如环境立法、环境行政方面,听取单位往往是立法机关、行政机关。他们认为进行立法或对环境事务进行管理是本

对我国环境保护公众参与制度的思考

田玲玲张磊

(昆明理工大学法学院,云南昆明650224)

[摘要]公众参与制度是环境保护的重要制度之一。本文通过对公众意见表达及被听取的状况的分析,旨在从收集、听取单位入手,采取措施保障公众意见充分表达并被听取,使公众参与落到实处。

[关键词]公众意见;表达;听取

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机关的专属职能,而且所进行活动也是遵循法律规定的程序或经过内部的多次论证的,无须再过分重视公众的意见。国家机关尚如此,更何况建设单位、环评机构呢?做环评的都是一些专业人才,他们更不会重视公众的意见,甚至为了让建设项目早点投入施工,弄虚作假根本不实际采集公众意见,不给公众表达的机会;或施用手段强奸公众的意志。公众表达其对该事项的意见不过是走走程序,更不用说对公众意见的分析处理,公众的意见显得苍白无力,可有可无。

三、保障公众意见表达及被听取的措施

为了使公众能够充分表达其对环境事项的意见,并及时了解收集、听取单位对公众意见的处理情况,保证公众的全程参与,建议对收集、听取单位实施以下措施。

(一)细化并公示确定公众范围的规则及确定的公众范围合理确定参与某环境事项公众的范围,才能较客观地反映公众对该环境事项的表达意见,但法律法规规章不可能针对特定的环境事项具体确定公众范围,包括参与的公众类型及各类型公众所占的大致权重,故细化这些指导性原则、规则的任务就落到了收集、听取单位身上。那么,这些单位如何细化法律规定来合理确定公众范围呢?笔者认为应当根据对该环境事项的受影响程度来确定。一般而言,最靠近该项目的环境及经常利用该项目的公众受到得影响最严重,从里向外扩散,受影响的程度逐渐减轻,收集、听取单位要以环境事务所在地为基点,沿着环境受影响的扩散方向,并按地域、受影响程度的衰减率,划分不同区域,确定相关区域的公众参与的权重,受环境影响越大的区域内的公众参与的权重也越大,由此而确定的公众范围为该环境事项的最基本的参与主体。当然这并不排斥其他区域公众、组织针对该环境项目的表达权,因为有些公众、组织基于职业、专业知识背景等因素自愿参与该环境事项,表达其对该事项的意见。也就是说,要顾及其他参与主体的意见。

其次,法律应当强制这些单位在公开有关环境事项信息的同时,公示确定公众范围的具体规则及确定的公众类型、所占权重等;并且赋予这些内容具有可诉性,即当公众认为这些内容不合理时,可申请有权的行政机关或法院进行裁决。这样就可以较好地保证公众意见的客观表达。

再次,对该环境事项表达意见的公众必须是完全民事行为能力人。因为其参与的环境事项存在专业性、技术性,收集单位、听取单位需要考虑公众的认知能力、行为能力,无民事行为能力人或限制民事行为能力人不能对该环境事项客观的表达其意见。故确定参与该环境事项的公众必须是完全民事行为能力人,包括自然人、法人、其他组织。

(二)做出不干涉书面承诺,确保公众意见的真实性

确保公众意见的真实性,即收集单位、听取单位提供条件确保参与某特定环境事项的公众表达的意见必须处于其真实的意思表示。就公众本身而言,上述已阐述对该环境事项表达意见的公众必须是完全民事行为能力人,故推定其在不受收集单位、听取单位影响下,能够表达其对该环境项目真实意见。因此,在这里主要讨论如何排除收集单位、听取单位通过各种途径、方式对公众施加影响或压力。笔者认为,可以强制相关单位在发布征求公众意见公告的文件中做出不干涉书面承诺,即要具有“其不采取任何手段干涉公众参与的承诺”的内容,进而排

除其通过各种途径、方式对公众施加影响或压力,以确保公众能自由表达其对该环境事项的意见,杜绝这些单位弄虚作假不调研相关公众意见,或强奸公众意见的现象。同样这一承诺也具有可诉性。

(三)设定撰写并公布对公众意见的分析处理报告的程序

设定撰写并公布对公众意见的分析处理报告的程序,即要求收集、听取单位对收集到的公众意见进行归类整理,并应当将归类的结果、哪些意见予以采纳、哪些意见不予采纳、不予采纳的理由、及公众对处理意见不服反映途径等内容撰写成书面报告并通过各种途径公布于众,便于公众及时了解听取单位对其表达的意见的采纳情况,当然相关单位也要备案。若不设定撰写并公布公众意见的分析处理报告的程序,一方面,不能引起收集单位、听取单位对收集到公众意见的重视,他们可能对这些意见简单做以说明,或仅仅进行存档,根本没有对收集来意见的采纳情况及公众对处理意见不服反映途径做以说明,从某种意义上为他们对收集来的公众意见听都不听或听而不取提供了活动空间;另一方面,导致公众无法及时了解听取单位对其表达的意见的采纳情况,更谈不上公众对环境事项的全程参与及对收集单位、听取单位的有效监督,这也是公众对参与事项不关心的症结。相反,设定撰写并公布对公众意见的分析处理报告的程序,使公众的意见得到了切实处理,让公众充分参与某特定环境事项的整个过程,发挥了公众参与的应有作用,进而促进公众参与的积极性,故有必要设定撰写并公布对公众意见的分析处理报告的程序。当收集、听取单位没有在合理期限内做出这一报告时,公众有权要求单位做出报告或请求有权机关强制这些单位做出报告。

结论

针对公众不能充分表达其对环境事项的意见,以及公众意见得不到合理听取的状况,建议从收集、听取单位入手,要求这些单位细化并公示确定公众范围的规则及确定的公众范围;做出不干涉书面承诺;设定撰写并公布对公众意见的分析处理报告的程序,以保障公众意见充分表达并被听取,使公众参与落到实处。

[参考文献]

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[6]许斌.对我国环境影响评价中公众参与的思考.同济大学学报(社会科学版).2003,(6).

[作者简介]田玲玲(1983—),女,河南省郑州人,昆明理工大学研究生;张磊(1982—),男,山东省济南人,昆明理工大学研究生。

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