中国反恐怖主义对策初探
2004年第3期(总第42期)
黑龙江省政法管理干部学院学报
Journal of Heilongjiang Administrative Cadre Institute of P olitics And Law
N o.3 2004Sum N o.42
中国反恐怖主义对策初探
赫 然,李 红
(长春理工大学文法学院,吉林长春130022)
[摘 要]恐怖主义活动因其具有恐惧性、暴力性和犯罪性的特点,往往会给社会安全造成严重后果。为有效
地防止和打击恐怖主义犯罪,中国需要一部以“非政治化”、“协同作战、分工负责”、“加强国际合作”等为基本原则的综合性反恐法。在公安部设立反恐局,统一领导全国反恐工作。建立以公安机关为主,其他有关部门互相配合的分级式反恐组织机构,并设置专门的人员编制,由中央提供必要的装备和经费。 [关键词]恐怖主义;反恐怖;对策
[中图分类号]DF6 [文献标识码]A [文章编号]1008-7966(2004)03-0046-03 收稿日期:2004-03-30 作者简介:赫然(1962-),女(满族),辽宁凤城人,长春理工大学文法学院副院长、教授、法理学专业博士研究生;李红
(1968-),女,吉林长春人,长春理工大学文法学院副教授。
“9?11”事件后恐怖主义在世界范围内已泛滥成灾,一些国家迅速行动起来对原有的反恐怖立法、法规重新立法或修订。不得不承认,西方国家如:法国、英国、俄罗斯、澳大利亚在反恐怖立法方面已走在世界前列。近几年来,我国反恐怖的任务也很艰巨。国内外的敌对分子、分裂分子、宗教极端分子在新疆、西藏等边疆地区制造的爆炸、投毒、暗杀等恐怖事件,对人民群众的生命财产安全和国家安全构成了严重威胁。此外,在我国主要大城市,如上海、广州、北京涉及炸弹、可疑粉末等恐怖案件也偶有发生,社会稳定面临着威胁。而中国现有的反恐怖法律,都散见于一些部门法和国际条约中,尚没有专门的、系统的反恐怖法,这与当前反恐的需要极不适应。为了有效地防止和打击恐怖主义犯罪,中国需要一部综合性、内容全面系统的反恐法,并构建一个比较健全的机构体系。笔者参照美国、法国、俄罗斯、法国等国家的反恐经验,并结合当前我国国情,对我国反恐怖斗争形势和主要工作对策作一些探讨。
一、恐怖主义概念的科学界定
科学地界定恐怖主义的概念,是反恐立法的逻辑起点。关于恐怖主义的概念,由于世界各国政治立场和价值观念
的差异,一直存在分歧。如英国《预防恐怖主义法》(1989年)关于恐怖主义的定义是:“为了政治目的而使用暴力,并且包括任何为了使公众或公众的一部分置于恐惧之中而使
用暴力。”[1]
美国国务院的定义(1998年)是:“由次国家组织或隐蔽人员对非战斗目标(包括平民和那些非武装或不执勤上岗的军事人员)发动的,常常是想影响大众的、有预谋
的、有政治目的的暴力活动。”[2]恐怖主义问题专家霍夫曼
在其关于恐怖主义概念界定的博土论文中所给出的定义
是:“恐怖主义是指人的一种有目的的政治活动,它旨在通
过制造恐惧气氛,达到按照(事件)领导者的意愿对其他人施加影响,以及通过他们对事件的发展施加影响的目
的。”[3]
我国《世界知识大辞典》对恐怖主义的定义是:“为了达到一定目的,特别是政治目的而对他人的生命、自由、财产等使用强迫手段,引起如暴力、胁迫等造成社会恐怖的犯
罪行为的总称。”
[4]
要科学地界定恐怖主义的概念,必须立足于中国国情,至少要考虑以下几点:(1)恐惧性。恐惧性是恐怖主义的最本质的特征。恐怖活动往往通过暴力或暴力威胁或其他破坏活动来制造恐怖气氛,对更为广泛的社会大众造成心理压力,使其产生恐惧、害怕、担忧心理。恐怖主义的真正目标大都不在于特定的实际打击对象,而在于影响更为广泛的社会大众,影响社会的反应,或影响国家的政策。(2)暴力性。暴力是恐怖主义活动的共同特点。恐怖分子大都采取绑架、暗杀、爆炸、劫持、投毒等暴力手段,具有很强的破坏性。(3)政治性。政治性是它区别于一般性暴力刑事案件的主要标志。恐怖主义是达到目的的一种手段,而不是目的本身。恐怖分子诉诸暴力或破坏活动只是将其作为一种强制性的说服或宣扬方式,其真正的目标是为了影响政府或社会大众,为实现自己的政治或社会目标服务。(4)犯罪性。一方面恐怖分子非法使用暴力或暴力威胁以及其他破坏手段,另一方面恐怖分子实施了具体的恐怖行为,造成了不同程度的社会危害结果。因此,可以得出下列结论:恐怖主义是指通过采取暴力或暴力威胁、恐吓等破坏手段,威胁政府、社会,危害社会公共安全,造成严重后果以期达到某种目的(特别是政治目的)的犯罪行为的总称。
二、反恐怖法的基本原则
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11非政治化原则
针对恐怖活动严重侵害无辜平民的人身和财产安全,应将其作为严重刑事犯罪加以打击,使其不能获得外交保护,也不能不被引渡,而不能将其作为政治犯。
21协同作战、分工负责原则
鉴于反恐怖斗争是一项系统工程,我国各有关部门(公安、铁路、民航、武警、海关、军队等)应形成协作分工、各司其职,共同防范与打击各种危害人民群众生命财产与国家利益的恐怖主义活动的协作机制。到目前为止我国已有27个省建立了反恐协调领导小组,各地区还建立了反恐办公室(反恐处)。如上海市委成立了反恐协调领导小组,挂靠上海市公安局和十几个职能部门,由上海市公安局牵头研究协调工作。同时,在上海市委的协调下,各公安局、安全局、军队、武警构建了反恐情报体系,建立了一个情报共享的机制,实行以防为主,综合防治的对策。又如:铁道部公安局在2002年成立了由办公厅、安全局、公安局等十几个职能部门组成的反恐怖协调工作小组,负责协调铁路各部门的反恐工作。同时,在重要干线公安处也成立了反恐协调领导小组。
31加强国际合作原则
关于加强国际合作原则,笔者认为应把握三点:首先,要认识到加强国际合作的必要性。恐怖主义具有越来越强的国际性,已成为全球性的突出公害。世界各国的恐怖组织与恐怖分子的国际联系已越来越频繁、复杂,也越来越高科技化。因此,要有效地打击恐怖主义活动,就必须在相互尊重主权和领土完整、互不侵犯互不干涉内政的基础上,大力加强全球范围内的反恐怖斗争的地区性和全球性的国际合作,坚决打击恐怖分子利用第三国进行恐怖主义的筹资、组织、策划等一切与恐怖主义有关的活动。我国在全面履行已签署的反恐怖主义的国际法义务外,还应大力加强有关的立法工作,为打击恐怖主义活动提供强有力的法律保障。90年代以来,随着中亚地区恐怖主义活动危害的蔓延,我国与中亚国家、俄罗斯也加强了反恐怖斗争的国际合作。例如,1999年8月25日中国与吉尔吉斯、俄罗斯、哈萨克斯坦、塔吉斯坦元首发表联合声明,强调指出“有效打击国际恐怖主义、非法贩卖毒品和麻醉品、走私武器、非法移民及其他形式的跨国犯罪行为,扼制民族分裂分子和宗教极端分子具有重要意义。”五国主管部门将采取实际行动加强协作,各方表示决不允许利用本国领土损害五国中任何一国主权、安全及社会秩序。2000年7月5日,哈萨克斯坦、中国、吉尔吉斯、俄罗斯联邦和塔吉斯坦五国元首又发表了《杜尚别声明》,重申:“决心联合打击对地区安全、稳定和发展构成主要威胁的民族分裂分子、国际恐怖主义和宗教极端分子,以及非法贩卖武器、毒品和非法移民等犯罪活动。”[5]五国决定将尽早制定相应的多边纲要,签署必要的多边合作条约与协定,五国执法、边防、海关和安全部门负责人定期会晤,视情况在五国框架内举行反恐怖演习。以上国际合作已经成为我国有效开展反恐怖斗争战略的有机组成部分,取得了很大成效。其次,要抓住机遇。充分利用一些西方国家在反恐领域,一改“单边主义”的政策,大力加强国际合作的机遇,狠狠打击国内外的恐怖分子。最后,要对国际反恐合作保持清醒的头脑。冷战结束后,我国反恐怖斗争面临着一个复杂的国际环境。一方面,西方反华势力敌视我国社会主义制度与政权的政策一直都没有实质性的变化,企图“西化”、“分化”我国的战略企图长期存在;另一方面,周边一些国家也存在着一些反华势力,对我国境内的恐怖主义活动持纵容或支持的态度,我国反恐怖斗争将是一项长期的、复杂的任务。关于我国反恐立法的基本原则,笔者认为还应包括合法性原则、预防为主原则、严厉打击原则等等,在这里不一一赘述。
三、反恐怖的组织机构
反恐怖活动是个综合过程,要发挥各个方面的积极性,同时要用立法形式确定专门的反恐机构。反恐怖机构的建设,横向包括在各级政府、各部门设立专门机构或联络员,突出国家反恐怖工作协调小组的核心地位和指导作用;纵向方面要建立以国家反恐怖工作协调小组为龙头、以公安机关为主体的组织系统,在省、自治区、直辖市的公安厅、局建立反恐怖职能部门,负责当地的反恐怖工作;在军队组建综合性的反恐怖力量;在某些地区,建立特殊的反恐怖组织机构。
在中央,我国已设立了反恐协调领导小组,由其负责对预防、调查、惩治全国范围内的恐怖主义活动的统一领导,统一指挥;在地方,公安机关以及各有关部门在各自职能范围内做好预防、调查、惩治恐怖主义活动的工作。
公安机关在反恐斗争中,应作为主导力量。公安部设立反恐局,统一领导和指挥全国公安机关的反恐工作,地方各级公安机关可根据实际情况设立反恐协调领导办公室或反恐处,在各自职能范围内,分别负责反恐工作。军队、海关、民航、外交、武警等有关部门配合公安机关的反恐工作,并在各自职能范围内做好反恐工作。各有关部门要注重加强有关恐怖主义活动情报信息的搜集、交流与共享,加强情况通报与经验交流。重点解决公安机关、军队、武警在反恐斗争中的分工。一般认为,公安机关应对的是一般的恐怖活动,军队、武警应对的是较大规模、恶性、突发的恐怖活动。
四、反恐机构在反恐怖斗争中的职能
公安机关作为国家的治安、保卫机关,负责对恐怖主义犯罪案件进行侦查,是主要的侦查机关。除了《刑事诉讼法》的有关规定外,笔者认为还应享有下列权限:(1)培训反恐人员,并在条件适合的情况下组建专门的反恐队伍,加强有针对性的突击行动训练,提高武力突击救援能力;(2)根据国际条约和协议与国际刑警组织和国外、境外的相应机构进行司法协助,打击跨国、跨境的恐怖主义犯罪活动;(3)针对反恐领域的需求,有权要求提供必要的物质技术、资金、信息、交通、医药和其他物质支持;(4)根据实际情况,提出反恐法案,制定反恐的计划和预案,与全国各地和世界各国反恐机构协调等。
五、反恐怖斗争的人力、资金问题
为有效开展反恐怖活动,公安机关有权使用必要的人
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力和资金。中央财政应划拨出必要的经费,使公安机关能够配备必要的武器、通讯工具、交通经费和其他特别技术手段开展反恐怖斗争,主要解决三个问题:(1)反恐怖人员保障问题。各地反恐局(办)对外负责协调反恐工作,对内是公安部(局)的一个机构,需要有专门的反恐编制。(2)经费保障问题。在分级管理机制下,经济状况好的地区反恐经费有保障,经济状况差的地区反恐经费则很难保障,故需要有专项的反恐经费。(3)装备保障问题。目前,我国尚没有制定反恐装备标准,在实践中应对不同的恐怖活动需要不同标准的装备,国家没有装备标准,反恐部门则没有依据配置装备,不能满足反恐实际需要。以上三个方面在我国各省市反恐办是非常普遍的问题,极大地制约了反恐工作的开展,因此,均应以立法形式加以规定。
六、加强对重点目标的保护问题
恐怖主义对人类造成巨大危害的一个重要特点,就是它攻击的目标是无穷无尽的,任何人或物都可以成为它攻击的对象。但是,据统计,在1968年至1997年间,针对不同目标的全球国际恐怖主义的总体分类情况是:商业目标占据第一位,占该时期国际恐怖主义攻击数的33%;平民目标占据第二位,占该时期国际恐怖主义攻击数的30%;外交目标占据第三位,占该时期国际恐怖主义攻击数的24%;军事目标占据第四位,占该时期国际恐怖主义攻击数的7%;政府目标占据第五位,占该时期国际恐怖主义攻击数的5%。[6]也就是说,恐怖主义攻击的目标也有集中性和倾向性。针对这一特点,反恐怖主义机构应重点加强上述主要被攻击目标的保护工作。
总之,笔者认为上述问题是我国反恐怖工作必须要加以明确的,同时,关于反恐怖斗争的技术研制与开发、人员培训问题、反恐怖信息通报的问题、加强网络安全保护的问题等也应该考虑,为反恐怖部门行动提供法律依据,使反恐怖部门在反恐怖斗争中有法可依。另外,我国加入《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》、
《制止恐怖主义爆炸的国际公约》以及《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》等一系列国际公约后,打击恐怖主义已经是我国应尽的国际义务。[7]这样,必然要求我国反恐怖工作要和中国加入的国际公约的规定协调起来,不能与之相冲突。
参考文献:
[1][2][3]胡联合.第三只眼看恐怖主义[M].北京:世界知
识出版社,2002.2-8.
[4]《世界知识大辞典》编写组.世界知识大辞典[M].北京:
世界知识出版社,1998.835.
[5]研究小组.恐怖主义与反恐怖斗争理论探讨[R].北京:
中国现代国际关系研究所、反恐研究中心,2002.
[6]胡联合.当代世界恐怖主义与对策[M].北京:东方出版
社,2001.359.
[7]国际刑警呼吁加强反恐怖斗争的合作[DB/O L].新华
网.2004-02-24.
〔责任编辑 王泽宇〕
R esearch On China′s Anti2T errorism Counter2Measures
HE Ran,LI H ong
Abstract:T errorism actions intimidate s ocial security because of its terroristic and guilty.In order to prevent and fight against terrorism crime,China needs a com prehensive anti2terrorism law based on the principle of non2politics, co2ordination,distribution of responsibility,strengthening of international co2operation.It is proper to set up an anti2 terrorism bureau in National Security Ministry.On the other hand,it is proper to establish an organization that is mainly based on national security organizations and with the coordination of other sub2anti2terrorism organizations.The organization should have its own special pers onnel and should be funded and equipped by the central g overnment.
K ey w ords:terrorism;anti2terrorism;counter2measures
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