职业技能鉴定质量建设的发展与保障_朱兵

职业资格制度

一、职业鉴定质量建设的五个阶段

我国的职业资格制度自上世纪九十年代在全国推行以来，在职业技能鉴定（以下简称鉴定）机构建设、技术研发、质量管控等方面大致经历了五个阶段。

第一阶段，职业技能鉴定起步。1993年至1997年，在《职业技能鉴定规定》等文件推动下，各地区、行业企业陆续组建了鉴定指导中心，机构和队伍开始建设。鉴定所站准入条件、管理人员培训内容和要求等成为这一阶段鉴定质量管理的突出内容。在全国鉴定系统从无到有的发展初期，就确立了“质量第一”、“公正规范客观科学”的原则，主管部门提出了“对技能机构实行监督检查”等原则性工作要求。

第二阶段，技能鉴定技术初创。1997年至2000年，《国家职业标准制定技术规程》、《国家题库开发技术规程》、《职业技能鉴定考务管理编码方案》及《考务管理系统》等相继出台，在内容质量、过程质量控制方面为鉴定工作稳步发展奠定了基础。《职业分类大典》、《国家职业标准》、《国家题库》、《考务系统》等成果，成为职业资格证书质量的重要保证。

第三阶段，技能鉴定体系快速发展。2001年至2005年，我国年鉴定量从445万快速增长到1000万。在此期间，部鉴定中心成立了鉴定质量督导办公室。2003年颁发《职业技能鉴定质量督导工作规程》，2005年颁布《职业技能鉴定机构质量管理体系标准》（以下简称体系标准），同年，全国开展了鉴定质量建设年活动。2005年劳动和社会保障部组织了第三次全国鉴定质量大检查。在多年工作经验积累的基础上，很多地区、行业的质量检查越做越深入。2006年劳动保障部下发全国鉴定所站普查通知，进一步将鉴定机构质量检查工作推向深入。2006年，劳动保障部组派了7个工作组，对十几个地区和行业进行了抽查，评选出一批优秀鉴定机构，撤销了一批问题较大的鉴定所站，并对一批鉴定所站提出了整改意见，同时将这些鉴定机构名单向社会公布，形成了第一份鉴定“红黑榜”名单。

第四阶段，技能鉴定机构调整探索。从2005年开始我国连年开展质量建设年活动，逐步形成“两条主线八个方面”的鉴定质量管控思路。两条工作主线即鉴定机构质量管理体系（以下简称体系）建设和质量督导工作，八个方面即体系认证、鉴定机构“红黑榜”机制建设、质量管理责任书签订、空白证书管理、证书查询信息化建设、质量工作队伍建设、全国统一鉴定质量督导活动、投诉举报受理和鉴定违规事件调查核实。体系建设构筑了质量管理整体框架，并沟通了各项质量控制点的联系，督导落在一些关键点上，各项措施联动，点面结合，编织质量管控网络。2009年9月，全国职业技能鉴定质量建设技术交流会在辽宁省沈阳市召开，提出“由扩大规模、注重质量转到质量第一、兼顾规模；由治理假乱低问题的应急治标措施转到标本兼治构建质量建设的长效机制；由社会效益与经

职业技能鉴定

质量建设的发展与保障□ 朱 兵

济效益兼顾转到明确不营利的公共服务性质，更加突出社会效益第一”三个转变的工作要求。

2010年9月，全国职业技能鉴定工作视频会议召开，提出了“十二五”期间鉴定工作重点任务，即“建成技能人才多元评价立交桥，打造10个全国统一鉴定品牌职业，建成100个精品国家题库，抓好100个国有支柱型企业评价工作，打造1000个国家级示范鉴定所站，培养10000名国家级优秀考评人员”的“个十百千万”目标。

第五阶段，鉴定管理巩固提升。2011年，人力资源和社会保障部发出《关于开展职业技能鉴定所站质量管理评估工作的通知》，明确了加强质量管理仍然是新时期鉴定工作的主题，把鉴定工作推向巩固提升阶段，进一步巩固提升鉴定管理的方法技术，使质量控制、质量管理逐步走向成熟。“十二五”期间，我国将强化质量管理工作，特别是工作机构的质量建设，在鉴定系统开展鉴定所站评估工作。通过一系列创先争优的具体行动，总结考务过程质量、机构管理质量控制，建设涉及各项内容质量的管控平台，提升鉴定管理和服务水平，保证考试考核机构对劳动者从事某种职业所应掌握的技术理论知识和实际操作能力做出更加公正客观的测量和评价，不断提高资格证书社会公信。

二、推进鉴定质量建设“六化”工程

为全面贯彻落实人才强国战略，健全人才评价体系，推进人才评价工作科学发展，当前的鉴定质量建设不能忽视规范化、系统化、标准化、专业化、信息化、文件化等六化工程。我们可以通过机构评估等工作，真正掌握机构和队伍能力建设方面的基本情况，强力推进六化建设，从而进一步在全面质量管理、鉴定文化建设等方面有所突破。

（一）规范化。自上世纪九十年代职业技能鉴定工作起步以来，人力资源和劳动管理部门下发了一系列文件，经过十几年社会经济发展，机构调整，这些文件规定需要梳理和科学贯彻。不论是过程规范，还是内容规范，没有明确一致的政策支持，就会潜藏混乱。人才评价机构的规范管理，一直也是考生、用人单位及社会关注的重要方面。规范是职业资格证书信誉的基础，是全系统协调一致做好工作的前提，是鉴定工作的原则要求。

（二）系统化。提升标准质量、教材质量、试题质量、考评质量、证书本身的质量，这些内容质量一直是相关管理部门关注的焦点。而每一项具体的内容质量，必须统一在整体质量之中，才能成全鉴定质量的大义。这与过程质量的特点一样：质量链条上的任何一个环节、接口出了问题，都可能造成链条的断裂，导致整个链条无法继续正常运转。统筹是一切工作的根本方法，系统化是任何活动都离不开的指针，是实现规范管理的方法论。质量保证、质量监督、质量管理体系建设，鉴定工作的这三大核心管理要素，是技术研发与管理实践的重点。

（三）标准化。标准化工作是人才评价的基础工作。职业标准等内容标准研发已取得丰硕成果。质量管理标准也通过多年实践取得了丰富经验和成果。针对人才评价工作中的各种现实情况，包括部分区域出现的鉴定“假乱低”现象，部里决心推行体系建设，开展鉴定所站质量评估活动，建立和完善鉴定“红黑榜”机制。“红黑榜”和评估工作的一个关键是客观性，做到客观的前提是建立评价指标体系。鉴定系统在系统化思想指导下开发的鉴定机构体系标准是一种通用的、也是现实可行的基本要求。这个体系标准是系统化质量建设的基本规范，包括要求所有鉴定机构（单位）对执行国家职业标准、使用国家题库、建立信息监控、完善考务、证书、资源管理等的基本要求。

（四）专业化。专业化有两层含义：一是这项工作要有专门的机构、专门的人员来管，二是管这个事情的机构和人员要有专业能力素质。一件事情有专门部门管控才能形成工作机制保障，有专人负责才能落实责任，管理的专业化包含了追求良好协作、相互制约的团队建设。鉴定所站专业化建设是鉴定工作质量的根本保障，所站评估对促进所站专业化建设有积极意义。考评人员是鉴定工作的主体，管理人员是鉴定服务的组织者，相关专家是对内容质量负责的行家里手，质量督导人员应该是围绕考评工作、考务管理进行监督指导的专业人员，这些方面的人才评价队伍建设，是工作质量的核心保证。机构的文化建设，包括团队建设、学习型组织建设等，对提升专业化机构服务能力、及自我完善会产生深远影响，对人员队伍素质提升也将发挥积极作用。

（五）信息化。信息技术可以应用到所有必要的领域。人才评价机构运用计算机、网络技术，强化质量管理，提高质控效率，是目前人才评价技术研发的重要课题。这些年鉴定系统已经在很多领域取得了信息化建设的成果，应逐渐整合，实现系统化的信息管理。体系建设等质量管理工作已经为这个目标打下基础。随着工作量的不断增加，质量管理要求的不断提高，信息化是保质高效完成目标任务的技术保证。系统化规范管理，让很多习惯于经验型粗放管理的工作人员感到工作量增加，而信息化建设，将重新使大家从质量管理必须

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的环节控制工作中解放出来。

（六）文件化。编写质量管理文件，明确工作机构重要的工作程序和岗位职责，将这些程序以及配套的指导文件，记录表格规范汇编。鉴定活动开展快二十年了，仍然有那么多拿着许可证的鉴定单位，连一套符合标准的质量管理文件都没有，甚至有的团队连什么是质量管理文件都不甚了解，这样的素质水平如何不让社会对他们担负人才评价、发放国家证书的职责表示怀疑？在即将启动的鉴定所站示范评估活动中，试行的示范评估指标包含了文件化要求，对于一些鉴定所站来说，这可能是一个难点，但这也可视为人才评价机构系统化规范的起点，是鉴定文化建设的重要一步。

三、加强鉴定机构管理，确保鉴定质量稳步提升

做好鉴定所站评估工作，不断强化鉴定机构质量管理，是提升职业资格证书社会公信的重要方式和有效手段。

（一）所站建设。鉴定机构的评价工作包括内、外部评价。质量督导和质量管理体系认证属于外部评价，而外因通过内因发挥作用，鉴定事业的工作机构鉴定所站的能力建设内容之一就是要建立有效的内部评价机制。1993年颁布的《职业技能鉴定规定》进一步强化了对鉴定机构实行监督检查。近二十年来，各地、各行业在鉴定机构建立过程中，纷纷组织企业、院校专家，结合本地区、本行业特点研发鉴定所站准入条件，以满足鉴定事业初期建所设站需要。随着各项基础管理和技术工作完善，这种专业指标应不断得到调整。建立职业基础的所站标准，是鉴定机构质量评价的基础一步。

目前已有近百家各级各类鉴定机构通过了体系认证，实现了机构系统管理技术总结和经验积累。我们从《体系标准》中选取了部分核心内容开发了示范评估指标，成为刚发出的鉴定所站评估工作通知的核心技术内容。全面体系认证是鉴定机构质量评价的关键一步。

各地、各行业在以职业区分的所站准入指标基础上开展了多年的年检工作，为全系统大检查指标设计和改进提供了经验。系统化质量建设和体系认证试点的成功证明了《体系标准》的科学实效。鉴定机构因其背景（企业、院校等）和可鉴定职业及等级的区别而表现出复杂性，与职业区分的所站指标相比，体系标准的明显特点是其对于所有鉴定机构的普遍适用性。职业等级区分的所站指标可以作为建站的准入标准，体系标准可以在条件成熟后作为鉴定机构常规管理检查标准，所站评估、责任书落实情况检查等，可以在目前成为推进鉴定机构走向成熟管理的助推器。

以专业要求为起点，以体系标准为目标，要求鉴定所站在完成鉴定任务的过程中，建立自我评价、自我完善、持续改进的机制。职业基础的所站标准到体系标准，是一条鉴定所站从准入到示范的通道；各地各行业的年检和全国鉴定机构质量大检查，构成了从常规检查到系统评估的立体管理模式。从专业要求到系统管理、从准入标准到评估指标、从基本条件到示范表彰，我们已经在不同角度的实践探索中基本构建形成鉴定所站管理体系。

（二）评估机制奖优罚劣。一是建立和实施“退出和整改否决项、合格评估指标、示范评估指标、体系标准”等制度，从技术上为鉴定所站评估工作勾勒出当前鉴定机构的管理层次。评估重点是鉴定所站岗位设置、鉴定实施基本要求、并强调了质量监督反馈；示范评估指标中突出了文件化建设、自我完善和持续改进能力建设、诚信建设要求。在示范条件的机构能力建设方面，主要考察所站是否开展内部审核、管理评审活动，为了适应大检查这种形式，这些考察指标围绕可以文审的各项内容，因此有条件开展集中的专业文审。因此，人力资源社会保障部门应发挥统筹管理、质量监控、技术服务的优势，在鉴定所站评估工作中，运用鉴定机构评估指标体系，进一步加强职业资格证书制度宣传，努力拓展鉴定质量管控技术应用广度和深度，对不合格鉴定所站，严格整改直至建议取消鉴定工作许可；对管理严谨、技术先进、社会认可度高的鉴定机构进行示范鼓励，形成提升国家证书社会公信的奖惩机制。

二是建立联动工作网络。技术支持服务，地区、行业组织，专家步调一致，所站积极行动，这项比较复杂的全国鉴定所站评估活动的顺利程度和有效性取决于各个方面的工作力度和配合效度。各地区、各行业进一步完善辖属职业的评价管理，在合理安排和保证年度鉴定任务完成的同时，重点加强所站评估质量控制，落实部里评估工作部署。评估工作要做到客观公正，关键是评估专家对评估指标的理解把握和评分态度。要用机制管人，专家管理机制本身也是一个课题。示范评估是本次评估重点环节。示范评估指标参考了体系标准的部分核心要求，例如鉴定机构管理体系文件、内部审核和管理评审等鉴定所站自我发现、自我完善能力建设等要求；因此，专家组构成应包括质量管理体系审核人员，部和地区、行业行政管理部门和技术指导机构应组织参与评估工作的人员学习和掌握评估指标、技术和评分原则。□