分税制预算管理体制
第八章分税制预算管理体制
第一节我国预算体制的历史变迁
一、1980年以前高度集权的计划型财政体制
（一）统收统支体制的调整历程
1．1949～1952年的中央高度集权型的财政体制。建国之初，我国正处于国民经济恢复时期，为了尽快医治战争创伤，恢复生产，发展国民经济，稳定社会，改变长期革命战争中财经工作分散管理的局面，我国实行了高度集中、“统收统支”的财政管理体制，即地方收入集中于中央，地方支出由中央统一审核、逐级拨付，地方财政收入与支出之间基本不发生直接关系，中央政府处于绝对主导地位。
1949～1952年的中央高度集权型财政体制的主要特征：一是收入和支出高度集中。全国各地的主要收入，统一上缴中央金库，没有中央命令不得动用。地方的财政收入都上缴给中央，地方的财政支出由中央统一规划；各级政府收入的主要来源是工业企业，而工业企业的盈利很大一部分来自于计划体制下扭曲的相对价格；税制非常简单，没有所得税和资源税，企业向国家上缴利税；税负主体只有国营企业，而国营企业的产量、产品价格等经营要素都是由国家计划决定的，因此执行收税任务的难度很小。支出由中央集中统一管理，地方一切开支均需经中央批准，统一按月拨付。二是财政管理权限集中于中央。包括税收制度、人员编制、工资和供给标准，预决算和审计、会计制度统一由中央制定、编制和执行。一切收支项目管理办法统由中央政府制定，一切开支范围及开支标准也由中央政府决定。三是中央和地方的收入分享机制。地方政府只是执行中央政府决定的职能部门，它的财政支出与收入的缺口由中央的转移支付来解决。事实上，这是一种中央和地方的收入分享机制，分享的额度各地区之间差别很大。四是“收支两条线”模式。是指地方政府组织的财政收入要如数上缴中央，地方政府所需支出均由中央财政另行拨付，政府的财政收入与财政支出并不发生联系的“收支两条线”模式。
2．1953～1978年间的统一领导、分级管理的财政体制。这二十多年时间内，先后经历了几次下放财权的变革，虽然在方法上屡经调整，但体制类型总体上没有改变。
几次财权变动的主要历程如下：（1）“一五”计划时期和“大跃进”时期的下放财权：1954年前后，在1951～1953年提出分级管理、“高度集中”已有所松动的基础上，实行收入分类分成（即将财政收入划为中央、地方的固定收入与固定比例分成收入和中央调剂收入）、支出按隶属关系列预算、地方预算每年由中央核定的“划分收支、分级管理”体制。1958年随下放企业下放财权，实行“以收定支，五年不变”的财政管理体制，地方可在五年内按收入情况自行安排支出。但由于经济出现问题，这一体制只执行了一年。1959年开始实行“总额分成，一年一变”的体制。（2）1961年后经济调整时期侧重集中。与调整时期上划企业等措施相配合，重新将财权向中央集中，扩大中央固定收入，基建支出全归中央专案拨款。这一体制在1965年之后，做过一些旨在“调动地方积极性”的小改进，除了在“文革”动乱的非常时期（1968年）暂时实行“收支两条线”（即收入全部上缴，支出由中央分配）外，一直执行到1970年。（3）20世纪70年代文革时期的下放财权。1971年再次下放企业，下放财权，实行“收支包干”的财政管理体制，扩大地方财政的收支范围，按核定的绝对数包干，超收全部留归地方。1974年，在经济受“文革”严重破坏的情况下，“包干”体制已执行不下去，改行“收入按固定比例留成，超收另定分成比例，支出按指标包干”的体制，简称“旱涝保收”体制。1976年，为解决固定比例留成体制收支不挂钩、不能体现地方财政权责关系的问题，再次实行“收支挂钩、总额分成，一年一变”的财政管理体制。
1978年，还在部分省市试行了“增收分成”办法。
统一领导、分级管理财政体制的主要做法是，由中央核定地方收支指标，全部收入分为各级固定收入和比例分成收入，凡收大于支的地方上解收入，凡支大于收的地方由中央补助。中央预算另设专案拨款，由中央集中支配。具体的体制特征：一是在中央统一计划的前提下，按行政区划实行分级预算、分级管理，主要税种的立法权、税率调整权和减免权集中于中央，由中央确定收入指标；全部收入分为固定收入和比例分成收入，由地方统一组织征收，分别入库，对超收部分另定分成比例，地方多收多留。二是按中央政府和地方政府的职责分工及企事业单位的行政隶属关系，确定各级政府的支出范围，属于中央的企业、事业和行政单位的支出列入中央预算，属于地方的企业、事业和行政单位的支出列入地方预算。三是地方预算由中央核定。按照支出划分。地方预算支出首先用地方固定收入和固定比例分成收入抵补，不足的差额由中央划给调剂收入抵补，分成比例实行“一年一定”或“一定几年”。
（二）高度集中财政体制的作用
1980年以前，中国实行的基本上是“统收统支”的财政体制，即几乎所有的税收和上缴利润都递交给中央，然后中央按其批准的各省、市、自治区的支出计划下拨。这种选择具有深刻的历史和经济根源，在计划经济条件下具有现实性，但受固有的僵化体制的约束，缺陷也十分明显。
1．为新中国的建立做出了历史性的贡献。建国后，面对国民党政权留下的烂摊子和新生国家政权还不稳固、战后重建任务十分繁重的严峻形势，中央采取统一财经方针，实行统收统支、高度集中的财政制度，在很短的时间内，迅速稳定了金融物价，使国家经济形势好转，为医治战争创伤，恢复经济，安定民生，巩固新生的人民政权发挥了极其重要的作用。凭借统收统支、高度集中的财政管理体制，国家投资兴建了大批国有企业，积极支持和配合了对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造，建立了以公有制为主体的社会经济体制，在一个半殖民地、半封建的国家，把社会主义理想变为现实。建立了比较完整的工业体系，促进了社会各项事业发展。在计划经济条件下，通过高度集中的财政管理体制，使国家在财力有限的情况下，集中力量办大事，将分散的农业性资源转变为工业性资本，进行重点工程项目建设，初步形成了完整的工业体系，从而把中国由一个贫穷落后的农业国变成了初具规模、走上工业化发展道路的新兴社会主义国家。同时，通过支持社会各项事业的发展，形成了大量的科学、文化、教育、卫生、体育等方面的公共资本，极大地提高了人民的文化生活水平，促进了社会全面进步。因此，高度集中财政体制为建立社会主义制度的建立和经济社会的发展做出了历史性的贡献。
2．社会资源配置效率低下。在统收统支体制下，由于财权、财力高度集中于中央，社会资源的配置完全服从于中央计划，管理中的信息不对称和监督失灵，往往导致财政经济发展中决策失误和运行失灵，经济效率低下和社会福利受损，不能实现资源配置和利用的帕累托最优。
3．不利于调动各方面的积极性，运行失灵，管理失范。由于权力过度集中，地方没有自主权，一切服从中央计划，抑制了各地方、部门及单位的积极性、创造性，不利于社会生产力长期持续发展。特别是在这种高度集中、大统一的体制下，由于缺少激励机制，形成了地方吃中央的“大锅饭”和个人吃单位的“大锅饭”的依赖思想，从而制约、阻碍、限制了个人创造财富的主动性。由于高度集中的财政体制运行中总是面临一统就死、一死就放、一放就活、一活就乱、一乱又统的恶性循环。因此,30年间中国财政运行中体制变动频繁，大部分年份的地方收支指标、分成比例或包干数额都由中央审核，一年一变，财政制度、财政管理难以走向规范化、法制化轨道。
二、转轨初期的财政体制：“分灶吃饭”的预算包干制
文革结束时，中国大地满目疮痍：生产大幅下降，商品奇缺，财政经济濒临崩溃，百废待兴，百业待举。政府首要的任务，是如何充分发挥中央和地方两个积极性，迅速发展生产，壮大财政经济，改善人民生活。自1978年党的十一届三中全会后，我国开始全面的、大规模的经济体制改革，进入了由计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的新阶段。财政体制作为整个经济体制改革的突破口，先行一步，进行了一系列的改革探索。“包干制”是打破吃大锅饭，划清中央和地方的财政收支范围，确认各级政府拥有各自独立的利益，以责权利结合，自求平衡。
（一）“划分收支，分级包干”财政体制的调整历程
1980～1994年间，普遍实行了“分灶吃饭”的预算体制。“分灶吃饭”是指打破吃大锅饭，中央和地方各自拥有独立的利益。“分灶吃饭”财政体制的核心是“包干”，“包干”的前提是划清中央和地方的财政收支范围，尽管财政体制在不同地区、不同年限作过部分调整，但其实质仍然属于“分灶吃饭”的各种包干制。
1．1980年开始实行划分收入、分级包干的财政体制。1980年，中国开始了全面的经济体制改革，改革初期主要是针对计划经济体制下中央集中过多、统得过死等问题，围绕放权让利进行的，因此，决定改革统收统支的体制，实行“分灶吃饭”的办法，又一次下放财权，以调动地方增加财政收入的积极性，并按照经济管理体制规定的隶属关系，明确划分中央财政和地方财政的收支范围，在中央和各省之间的财政分配关系方面，对15个省、自治区，中央将全部财政收入划分成中央固定收入、地方固定收入和共享收入三个部分，共享收入由中央和地方各按“八二”分享。其他省、市、自治区实行定额上缴、定额补贴或保留老体制的做法。除个别税种(如关税)之外，所有财政收入由地方负责征收，但所有的税基、税率和上缴利润的办法均由中央确定。这次调整，对大多数省份实行了“划分收支，分级包干”的预算管理体制，建立了财政包干体制的基础。从1982年开始改为“总额分成，比例包干”的包干办法。1980～1984年的体制调动了一些地方增加财政收入的积极性，但一刀切的共享收入的计算办法又带来了富省多有结余，穷省多有赤字的问题。
2．1985年实行划分税种、核定收支、分级包干的财政体制。1985年，在第二步利改税基础上，中央决定将“分灶吃饭”的具体形式改为“划分税种，核定收支，分级包干”，在划分收支的基础上对各地方实行不同的分配办法。即按照税种和企业隶属关系，确定中央、地方各自的固定收入（所得税、调节税等），另有共享收入（产品税等）；支出仍按隶属关系划分。凡地方固定收入大于地方支出者，实行定额上缴；凡地方固定收入小于地方支出者，中央确定一个比例留给该地方作为部分共享收入；若地方固定收入和全部共享收入全部留给地方仍不抵其支出，中央实行定额补贴。这种办法虽然缓解了地区间收支不平衡差异的问题，但却明显地降低了很多“财政大省”增收的积极性。
3．1988年实行6种形式的财政包干。1988年，为了配合国有企业普遍推行的承包经营责任制，中央决定实行一种新的承包体制。对收入上解比重较大的17个省、直辖市和计划单列市，开始实行6种形式的财政包干，包括“收入递增包干”、“总额分成”、“总额分成加增长分成”、“上解递增包干”、“定额上解”和“定额补助”等几种不同形式的包干办法，简称“地方包干”。该体制包括六种不同的办法，分别适用于六类省、市、自治区和计划单列市。总的来说，1988年的财政体制增加了主要财政大省保留在地方的财政收入的比例。该体制一直延续到1993年末。
包干制的基本特征：一是按照经济管理体制规定的隶属关系，明确划分中央与地方财政的收支范围，使地方财政初步成为责、权、利相结合的分配主体，多收可以多支，自主支配，自求平衡，能够激励地方扩大生产，增加财政收入。在总额分成的基础上对增收或超收部分加大地方留成比例，通过多收多留的激励机制鼓励地方特别是富裕地区增收的积极性，从而保证全国财政收入的不断增长。二是收入分灶，按照当时的经济管理体制，整个财政收入分
为四个部分：中央固定收入包括中央所属企业的收入、关税收入和中央其它收入；地方所属企业的收入、盐税、农牧业税、工商所得税、地方税和其它地方收入，为地方固定收入；上划给中央部门直接管理的企业，其收入作为固定比例分成收入，８０％归中央，２０％归地方；工商税作为中央和地方的调剂收入。在收入划分上由按企业隶属关系划分收入逐步过渡到分税制，部分地按税种划分收入，并与企业管理体制相结合。三是扩大地方财政的收支范围；收入分灶后，支出也要明确划分。支出方面不仅包括经常性支出，而且包括建设性支出。中央的基本建设投资、中央企业的流动资金、国防战备费、对外援助、中央级的事业费和行政管理费等由中央财政支出。地方支出的范围包括地方的基本建设投资、地方企业的流动资金、支援农业支出、地方各项事业费、抚恤和社会救济及地方行政管理费等。四是增强了规范性和稳定性，财政管理体制开始由过去一年一变，改为一定几年不变，为体制效益的发挥创造了条件。五是确定包干基数，明确收支范围后，核心的任务就是确定包干基数。凡是地方收入大于支出的地区，按比例上交；支出大于收入的地区，从工商税中按比例留给地方，收入仍然小于支出的，不足部分由中央财政给予定额补助。
（二）财政包干体制的历史功效
“分灶吃饭”是在我国开放搞活、积极探索经济体制改革，进行国民经济调整的大背景下，财政分配领域进行的一项改革探索，对促进我国的经济体制改革发挥了极大的历史功效。
1．打破了长期以来财政统收统支的局面，中央与地方之间“分灶吃饭”，体现了地方政府的财政主体地位，调动了地方政府关心本级财政、当家理财的积极性。包干体制通过巨大的利益驱动，改变了计划经济体制下财政统收统支的过度集中管理模式，中央各职能部门不再下达指标，地方政府由原来被动安排财政收支转变为主动参与经济管理，体现了“统一领导、分级管理”的原则，充分调动了地方理财的积极性，促进了地方经济的发展、特别是促进了地方财政向一级独立的财政转化。
2．支出安排以“块块”为主，较好地处理了中央与地方的关系。“条块”关系，即中央主管部门与地方政府的关系，一直是计划体制下财政分配的难题，“分灶吃饭”后，应由地方安排的支出项目，中央主管部门不再按“条条”下达，由地方政府根据国家经济建设的路线、方针、政策，结合本地财力统筹安排，扩大了地方政府财权，地方政府财力的不断增强使其有能力增加对本地区的重点建设项目，以及教育、科学、卫生等各项事业的投入，促进了地方经济建设和社会事业的发展，有利于地方政府因地制宜，安排地方生产建设。
3．分成比例和补助额由一年一变，改为一定5年不变，使中央与地方的财政分配关系趋于稳定，有利于地方责、权、利的结合。
4．支持其他领域的体制改革。包干体制改革激发出地方政府的经济活力，带动财政收入增长，为其他改革提供了财力支持。支持和配合了其他领域的体制改革。
（三）财政包干体制存在的问题
包干制始终未能消除传统体制弊病的症结，包干体制注重所有制关系，是政府间财政分配关系不稳定的重要原因之一，在激励地方发展经济的同时，束缚企业活力的发挥，导致国家财力分散，形成“两个比重”过低，包干制这种与生俱来的顽疾决定其只具有过渡性。
1．延续计划经济按行政隶属关系控制企业的做法，束缚企业活力的发挥。计划体制下，各级政府“条块分割”地按照行政隶属关系控制企业、“包干”制按企业隶属关系划分和组织各级政府的财政收入，缺乏合理依据，在政府财力分配中将计划经济的弊端以体制因素形式得到延续，只不过在行政性分权格局中，行政隶属关系控制总体而言从“条条为主”变为“块块为主”，由行政部门单一的指令变为指令加上企业实际很难违拗的“商量”和暗示。各级政府热衷于多办“自己的企业”，过多干预企业，因此，虽然国家“减税让利”尽管到了山穷水尽的地步，但由于“放权”难以真正放到企业，多数国有企业“不活也不死”，企业经营不善亏损由政府搭救，基本上不存在规范的优胜劣汰、存量重组的机制。国营企业的
行政级别，厂长经理作为行政系统“官本位”成员的身份与市场经济所要求的企业家身份不断地发生冲突，形成企业的“双重依赖”问题，企业自主经营仍步履维艰，大量的行政性直接控制或变相的行政控制，以及各种老的、新的“大锅饭”，难以有效消除。
2．强化地方“诸侯经济”，形成体制和政策导向的逆动，同时，地方缺少必要的设税权和稳定财源。分灶体制按企业隶属关系划分各级政府的收入，固然提高了地方政府发展生产、增加收入的积极性，但地方政府在增加本级收入动机和扭曲的市场价格信号的导向下，财政包干体制对产业政策产生逆向调节，地方政府受利益驱动支持高税率产业发展，导致长线更长、短线瓶颈制约更明显、地区间产业结构趋同。地方政府形成如下反政策导向的逆动：——抓税高利大的地方企业，包括热衷于大上基建和价高利大的产品项目，客观上助长了低水平重复建设和投资膨胀。倾向于多办“自己的企业”，多搞那些生产高税产品和预期价高利大产品的项目。因而地方政府热衷于大上基建，兴办一般赢利性的项目，特别是加工工业项目，不惜大搞低水平的重复建厂，不顾规模经济效益和技术更新换代的要求；国家对烟、酒等产品规定高税率，本来是要达到限制其生产、消费的“寓禁于征”的政策意图，但包干体制下，高税率却成了地方政府多办小烟厂、小酒厂以增加本级收入的刺激因素，发生了明显的“逆调节”。遍地开花的“小纺织”、“小轧钢”、“小汽车（装配）”等等项目均与体制因素有关。收入上解比重较高的地区，地方政府还有明显“藏富于企业”的倾向，即对组织财政收入不积极，有意让企业多留利之后，再通过收费摊派等手段满足本级财力的膨胀、加剧了结构失调，助长了低水平重复建设和投资膨胀，致使资源配置效率低下。
——强化市场分割，促进地方、地区之间的封锁，包括对本地生产的优质原料向其他地区实行封锁，对“自己的企业”生产的质次价高产品强行在本地安排销售和阻止其他地区的优质产品进入本地市场，对构建统一市场、提高整体效益、促进企业公平竞争和国民经济协调发展，产生了不利的影响，并阻碍地方政府职能从注重于一般赢利性企业，向注重基础设施、公共服务和发展第三产业的方面转变。
3．国家财力不合理，两个比重跌入低谷，中央调控能力弱化。中央与省政府的财政分配关系同时并存多种体制形式。不同体制形式对地方财政收入的增长弹性不一致，体制形式的选择也存在机会不均等，以及信息不对称和决策不透明等因素，都导致财力分配不合理。在收入分享的包干体制下，各个省从中央财政得到的财政补贴是不一样的，一些比较穷的省份只能得到一个很低的收入分享额度，具有不公平性。中央实行财政承包制的本来意图是在保证中央收入的同时，提高地方政府增加财政收入的积极性；但实际效果是引发地方的通过各种合法或非法减免税的方式“藏富于企业”或扩展预算外资金，导致国家财力分散，两个比重过低，一方面，在各行其是的减税让利超过合理数量界限的情况下，财政收入占国内生产总值的比重滑落到1993年的12.6％，财政收入与经济增长不同步；另一方面，随地方分权，财政包干体制包死了上交中央的数额，导致中央财政在新增收入中的份额逐步下降，中央占全国财政收入的比重1993年下降为31.6％，与发达国家５０％～７０％的比例相差甚远。结果，中央财政本级组织的收入不能满足本级支出的需要，而必须依靠地方财政的收入上解来平衡中央收支，不能保证政府财力必要的集中程度，中央缺乏必要的宏观调控主动权，中央财政对宏观经济的调节财力不足，在很大程度上促成了中央政府调控能力的弱化和中央财政的被动局面，宏观政策意图的贯彻难以得到充分的财力保证，中央政府几乎无法利用税收政策来达到稳定经济和地区平衡的目标。
4．打破“统收”的同时却未打破“统支”，体制缺乏法律约束力。分级包干制侧重于“分钱”或划分收入，但中央与地方的职责仍交错不清，因而财权与事权不统一，收入与支出不对称。各地都倾向于增加支出基数，压缩收入基数，提高分成比例，不仅分成比例、补助额的核定缺乏客观性，预算支出虽“分级包干”，但许多具体事项并不能划清范围，存在分而不清，中央财政形成“打破了统收，却实际并未打破统支”的困难局面；而且，中央负担的
大块的、应是私营企业职责的建设性支出降低就中央运用支出政策调控宏观经济的自由度。中央反过来向地方财政寻求财力，被迫用向地方借款或直接平调等各种不规范的手段来增加中央收入，“分灶”之后调整基数和让地方“做贡献”的做法屡屡发生，结果“包而不干”。地方为了确保自身利益或解决财政困难往往要求中央补助或想办法暗中挤挖中央收入，对体制内分成收入的征收消极怠工，在体制外收入上多下功夫，大搞财政资金体外循环，加剧了“信息不对称”的问题。
5．中央和地方的分配方法缺乏规范性和稳定性。一是注重保证既得利益的基数核定方法不科学，缺乏横向公平性。包干制下，收支确定采用传统的基数法，上缴或补助的数额是以上一年或上几年的收支决算数为依据确定的。保既得利益一直是贯穿财政体制改革的主线，每一次体制调整都用地方政府以往的既得财力为基数，由于不同的财政体制形式对既得利益的形成作用程度存在差别，既得利益并非公正。同时，在税法相对统一，税收征管权力相对集中的背景下，经济发展水平差异决定着各地方政府的税基规模，因此，既得利益中含有非主观努力的成分。保既得利益的做法将这些因素固定化、合法化了。既得利益，使政府间财政分配关系始终围绕财力的切割、财权的集散而展开，较少考虑横向财政分配关系，没有完整的横向财政调节机制，调节地区间不平等和实现公共服务均等化的功能没有成为体制设计的政策目标。二是一对一讨价还价，缺乏必要的公开性，制度外收入急剧膨胀，中央对地方的财政收支行为也缺乏监督和控制手段。包干制采用的基数法势必造成地区之间苦乐不均、鞭打快牛的结局。各级财政支配的财力在极大程度上取决于地方上解、中央补助或共享分成的比例和基数的高低，而对其核定又缺乏充分的客观性，难以避免种种“讨价还价”因素，形成“一年之际在于争”，纷纷“跑部钱进”的局面。
6．体制和法规不协调，地方控制权采取扭曲的方式实现，破坏了制度的规范性。财政承包制下，地方政府财权虽比改革前有所扩大，但却没有从本地实际出发建立、健全地方税种的权力。从名义上讲，除个别地方税种外，几乎所有取消或增加税种、属中央固定收入和共享收入的税种、税种的税基和税率调整均由中央决定。但事实上，地方政府通过控制其税收努力和获得收入的渠道在事实上获得了控制有效税率和税基的能力。地方政府所面临的有效约束仅仅是与上一级政府所签订的财政承包合同，只要完成了承包合同中所规定的上缴指标，地方政府便会使用各种合法与非法的减免税的办法将财源留在本地。很多承包合同规定，超过上缴指标的地方财政收入要与中央分享；即使没有既定的分享的规定，中央也会以各种方式修改承包合同、收走相当一部分超收的地方财政收入。结果，绝大多数省、市、自治区虽然年年完成承包合同，但几乎从不超额完成。这样，中央决定的许多税率成为一纸空文。地方政府则主要通过各种合法的和非法的减免税、以及设法将预算内收入转化为预算外收入这两个途径来实现其控制力。在我国这样一个地区差异十分显著的大国，地方无设税权，不利于因地制宜地筹措财力和形成地方性的稳定财源。
7．中央对地区间收入重新分配的强度降低。承包制下，随着中央财力的相对下降，中央政府利用财政政策进行重新分配，来平衡各地区收入的能力明显下降。中央重新分配的功能主要通过对不同地区实行不同的承包办法来实现。对财政上有盈余的地区，中央确定一个财政收入上缴的额度或比例；对入不敷出的地区，中央确定一个补贴的办法。但由于承包制下收大于支的地方向中央转移财政收入的增长速度缓慢，因而中央向入不敷出的地方的转移速度也被迫下降。对大多数落后地区，中央自1988年以来采用定额补贴的办法。补贴的数量不随通货膨胀而增长，因而中央向这些地区的实际财政转移支付呈下降趋势。
总而言之，“分灶吃饭”代表的财力分配的行政性分权，还没有能够跳出传统体制把企业禁锢于“条块分割”行政隶属关系之中的基本格局，也未找到处理中央、地方关系的比较合理、稳定、规范的形式，比重快速地下降，因而难以适应社会主义市场经济发展的客观要求。如果仅仅停留于这种体制，深化改革将遇到无法逾越的阻碍，必须跳出行政性分权思路，
寻求实质性推进改革的新方向。
三、1994年后的分税制财政体制
1994年起取消承包制，实行分税制体制改革，并多次进行了完善的配套改革。分税制就是划分中央和地方税收收入的一种财政体制。我国分税制的核心框架有两个：一是分税、分征、分管；二是实行规范化的转移支付制度，中央保持必要的自上而下的调控能力。
（一）1994年分税制财政体制改革的内容
分税财政体制改革的主要目标：加强中央政府对税收来源的控制、提高“两个比重”，尤其是中央财政收入占全国财政收入的比重；提高地方政府征税的积极性，解决中央和地方之间长期存在的利益矛盾；通过调节地区间分配格局，促进地区经济和社会均衡发展，实现基本公共服务水平均等化，实现横向财政公平是政府的重要施政目标。
为此，将税种划分为中央固定税、地方固定税、中央与地方共享税，通过分税稳定中央和地方的财力关系。此外，还根据中央和地方政府的事权确定相应的财政支出范围。中央财政支出主要包括：中央统管的基本建设投资，中央直属国有企业的技术改造和新产品试制费、地质勘探费等，国防费，武警经费，外交和援外支出，中央级行政管理费和文化、教育、卫生等各项事业费支出，以及应由中央负担的国内外债务的还本付息支出。地方财政支出主要包括：地方统筹的基本建设投资，地方国有企业的技术改造和新产品试制经费，支农支出，城市维护和建设经费，地方文化、教育、卫生等各项事业费和行政管理费，价格补贴支出以及其他支出。
（二）1995年的过渡期转移支付
1994年的分税制改革目标是使中央财政收入的比重逐步上升到60％，其中中央直接使用的支出为40％，其余20％由中央以转移支出的办法分配到地方。1995年开始实行过渡期转移支付办法是分税制改革的配套性举措，之后经过逐年的修改完善，初步形成了通过因素法，对一般均衡性财力进行规范化转移的基本框架。
（三）2002年所得税分享改革
1994年的分税制改革后，在收入划分上仍然保留了企业所得税按行政隶属关系划分中央和地方收入这条旧体制的尾巴。在国外，企业所得税一般属于共享税，税基共享，分率课征，而且地方税率较低。政府机构改革的全面推进，企业新财务制度的顺利实施和分税制财政体制的平稳运行，为我国所得税分享改革提供了必要的条件。所得税分享制度改革是继1994年分税制改革后，财政管理体制方面的又一次重大改革，其力度之大，不仅直接撼及地方财政，牵涉到重新调整各地利益格局，而且也是中央对公共财政改革与国际惯例接轨所采取的一项重要措施。
预算管理体制是规范上下级政府之间收入划分、支出职责以及调节收支关系的制度，其实质是正确处理上下级政府在财权上的“收”与“放”、“集中”与“分散”之间的关系，涉及中央和地方、地方政府之间错综复杂的利益关系，其变革会引起各个集团之间利益的重新分配。我国建国以来，财政体制经历了收放的不断反复、多次调整，但总体趋势是从高度集中向分权化的方向发展。
第二节我国分税财政体制的框架
一、分税：按税种划分中央与地方财政收入
目前，我国采用不完全形式的分税制，即将作为财政收支来源的各个税种划分为中央税（国税）、地方税、中央地方共享税。企业既向中央政府缴纳国税，又向地方政府缴纳地方
税。分税过程等于切蛋糕，是体制中最为关键的核心内容。
分税的基本原则是，将一些关系到国家大局和实施宏观调控的税种划归中央，把一些与地方经济和社会发展关系密切以及适合于地方征管的税种划归地方，同时把收入稳定、数额较大、具有中性特征的增值税等划作中央和地方共享收入。
中央固定收入主要包括：关税，消费税，海关代征的消费税和增值税，中央企业所得税，铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的收入等，关税、消费税等税基大，税源广，能够确保中央财政收入的稳定增长，同时也有利于维护国家权益，调节宏观经济。
中央和地方共享收入包括：增值税（中央分享75％，地方分享25％）、证券交易税（目前仅在上海和深圳以印花税形式征收，中央和地方各分享50％）和资源税（其中海洋石油资源税归中央，其他自然资源税目前暂归地方所得）。
其它税种为形成地方固定收入的地方税，主要包括：营业税，地方企业所得税，个人所得税，城镇土地使用税，固定资产投资方向调节税，城市维护建设税，房产税，车船使用税，印花税，屠宰税，耕地占用税，农牧业税，对农业特产收入征收的农业税，契税，国有土地有偿使用收入等。
二、中央对地方实行的税收返还制度
(一)税收返还制度的基本内容
为了减缓改革对各利益主体带来的冲击，调节地区间的财力分配，既鼓励先进，又扶持欠发达地区，分税制还设计了中央对地方政府的转移支付制度。税收返还是一种年年都有的经常性收入返还。
1.1994年中央对地方税收返还数额的确定。以1993为基期年，将中央净上划数全额返还地方。为了保证1993年地方既得财力，按照1993年地方实际收入以及税制改革后中央和地方收入划分情况，确定1993年中央从地方净上划的收入数额，以此作为中央对地方税收返还基数，如数返还给地方。
中央从地方净上划的收入＝消费税—７５％的增值税—中央下划收入
“中央下划收入”是指原体制归中央或中央有分成，分税制后下划给地方的那部分收入。
2.1994年后税收返还额在1994年基数上实行逐年递增返还的方法。递增率为增值税和消费税平均增长率的30％。即递增率按当年全国（或各地区）增值税和消费税增长率的1∶0.3系数确定，即全国增值税和消费税每增长1％，中央财政对地方的税收返还增长0.3％。
（二）税收返还计算的具体操作办法：1994年
“两税”的范围：考核1994年“两税”收入完成情况，根据1994年中央“两税”收入完成数、中央下达的1993年考核基数和1994年中央给各地下达的“两税”增长目标计算。1994年中央“两税”收入指消费税的100％和增值税的75％。1993年考核基数主要指地方“两税”上划数。
“两税”的考核原则：1994年终，按各地完成的“两税”收入数，扣除核定的减免税恢复征收数，作为考核完成数，与财政部下达的考核基数和增长目标比较，进行考核。考核的原则：第一，凡完成收入增长目标的地区，承认税收返还基数，并按当年本地区“两税”增长率的1：0.3加递增率；第二，凡达到基数，但未完成增长目标的，承认基数，并按当年本地区“两税”增长率的1：0.3加递增率；但要按完成数低于增长目标净影响中央的数额相应扣减当年税收返还数额；第三，凡未达到去年“两税”基数的，按完成数低于基数的差额相应扣减税收返还基数额，并按完成数低于增长目标净影响中央的数额扣减当年税收返还数额；第四，凡超过增长目标的，其超过部分给予一次性奖励，返还系数由1：0.3提高为1：0.6，但一次性奖励部分不计入税收返还基数。具体计算方法如下：
目标税收返还扣减数
年当年未完成目标税收返还奖励数年当年超目标返还基数年税收税收返还数年当年1994199419941994-+= 1．计算1994年税收返还基数
????
? ???-?--=3.0""1""19931994增长率两税本地区）扣减数未达基数收入两税未达基数扣减数企业所得税非银行金融返还额年税收核定（还基数税收返年 税完成数金融企业所得年非银行
所得税基数金融企业年非银行达基数扣减数企业所得税未非银行金融
19941993-=
????
? ??--=-=复征收数减免税恢核定的完成数实际两税年考核基数两税年核完成数考两税年考核基数两税年扣减数未达基数收入两税""1994""1993""1994""1993"" %100""1993""1993""1994""1994?÷????? ??-=考核基数
两税年考核基数两税年完成额实际两税年增长率两税年
注：增长率为负数的视为零增长。
2．确定超增长目标奖励数
3.0""1993""19941994????? ??-=增长目标两税年考核完成数
两税年返还奖励数年当年税收 3．确定未完成增长目标当年扣减数
确定未完成增长目标当年扣减数分两种情况：
（1）凡未完成中央下达的“两税”增长目标，但超过1993年考核基数的，只扣减当年税收返还数，不扣减税收返还基数。公式如下：
7.0""""19941994????? ??-=完成数考核两税增长目标数
两税年返还扣减数年当年税收 （2）凡未完成中央下达的“两税”增长目标，也没有达到1993年考核基数的，除按公 式三扣减基数外，当年还要扣减未达到增长目标影响中央的数额。公式如下：
7.0""1993""19941994????? ??-=考核基数两税年增长目标数
两税年返还扣减数年当年税收 [例8-1]假设：某省1993年税收返还基数为90亿元，考核基数为100亿元，增长目标为115亿元；核定的减免税恢复征收数5亿元。
①若1994年该省“两税”收入实际完成130亿元，计算当年税收返还基数和奖励数
1994年“两税”增长率＝(130-100)÷100×100％=30％
1994年税收返还基数=90×(1+30％×0.3)=98.10亿元
该省“两税”考核完成数＝130—5=125亿元
1994年当年税收返还奖励数=(125-115)×0.3=3亿元
②若1994年该省“两税”收入实际完成99亿元，计算当年税收返还基数和扣减数
1994年“两税”增长率为0
1994年“两税”考核完成数=99-5=94亿元
“两税”收入未达基数扣减数=100-94=6亿元
1994年税收返还基数=90-6=84亿元
计算1994年当年税收返还扣减数时，除扣减税收返还基数6亿元外，还要扣减当年税收返还数：
1994年当年税收返还扣减数＝（130－6－100）×0.7＝10.5亿元。
③若该省1994年“两税”完成115亿元，计算当年税收返还扣减数
该省“两税”考核完成数=115—5=110亿元
1994年当年税收返还扣减数=(115-110)×0.7=3.5亿元
（三）税收返还的特点
1．采取基数法，保护地方既得利益的分配方法。
（1）基数法保存量，缓解了改革的阻力。税收返还是在推行分税制中为保证地方的既得利益所确定的财政资金的分配方法，所采取的“不触动地方既得利益”原则和“保存量、调增量”的渐进改革模式，对保证改革顺利推进，减少社会震荡方面发挥了积极作用，但同时也削弱了它在调整地区财力差异方面的力度。
（2）基数法具有非均衡性。通常，中央财政应该承担调节各地区间差异的责任，主要方式是通过自上而下的转移支付实行对地方政府的财力补助，但我国税收返还法采取“基数法”，形成富裕地区得到的返还多，使发展较快的地区能从税收返还中得到较大好处，一些落后地区难以得到较多的税收返还，地区间的差距有愈拉愈大的趋势。由于一些发达地区增加的收入要大部分上缴中央，普遍存在“藏富于民，藏富于企业”的现象，不能做到应收尽收；一些欠发达地区为了保基数，寅吃卯粮征收“过头税”；而一些补贴地区安于现状，“得过且过”，这些情况影响地区间的竞争强度。
（3）基数被放大，形成累积效应。分税制按地方政府1993年的收入给予一定的转移支付，维持地方原有的支出规模。地方政府为了在税制改革以后得到更多的转移支付，就拼命把1993年的财政做大。结果是1993年的税收收入比1992年上升了49.6％，此后，地方政府硬性规定税收任务增长指标的做法沿袭了下来。分税制改革依然未使各省能够得到比较公平的对待，中央规定如果地方政府能够超额完成征税任务，就会再给它一定的转移支付作为奖励。经济发达地区税源充足，比较容易完成任务，也就可以从中央得到更多的转移收入。而经济落后地区由于自身条件的限制，仍然面临着不平等的待遇。由此，获得转移支付最多的往往是经济发达地区，而落后省份获得的收入却很少。
2．地方在增量分配中所占比重下降速度过快。系数，
（1）“两税”增量返还系数逐年下降，地区间不平衡。中央对地方的“两税”增量返还“1：0.3”系数事实上在逐年下降，下降速度过快1994～1997年依次为：0.27、0.26、0.23和0.21。此外，“两税”增量返还系数下降幅度在地区之间很不平衡，造成地区间财力集中程度差别较大。1997年全国36个地区中，有15个地区的系数低于0.2l，有的已经下降到很低的程度，如黑龙江仅为0.14，山东为0.5，新疆为0.16，宁波为0.18；另有21个地区的系数高于0.2l，其中甘肃高达0.78，广西为0.26，深圳、内蒙和海南均为0.25。尽管地区间此系数出现了不平衡，但中央集中的“两税”增量主要来自经济发达地区。据统计，1994年中央从广东、上海、江苏、浙江、辽宁和山东六省集中的“两税”增量占到全部增量的29％，1996年这一比重增加到33％。
（2）税收返还基数与“两税”基数之间存在差异是地方收入比重下降的原因。税收返还基数是指从地方净上划的“两税”，不包括中央原有的“两税”(即下划收入)。而“两税”
基数是指消费税和增值税(75％)部分，包括从地方上划的“两税”和中央原有的“两税”，“两税”增量以此为基数计算。以1993年为例，税收返还基数为l700多亿元，“两税”基数为1900多亿元，税收返还基数约比“两税”基数少200亿元。因此，虽然采用1：0.3系数返还，但税收返还基数增量占“两税”增量的比重，必然小于30％。这是1994年后地方收入比重下降的原因所在。
（3）影响“1：0.3”系数下降速度的因素：主要是各地“两税”增长速度不一致、产业结构的不同导致增值税与消费稅比重的差异、中央下划收入占地方收入比重的不同等。各地“两税”增长速度不一致对地方所得增量的影响1：收入增长速度越快的地区，税收返还增量占“两税”增量的比重下降越快。但地方所得增量并不取决于增长速度，而取决于最终实现的收入额，增长速度慢只是将这一过程推迟，而对实际最终结果并无影响。例如A、B 两地区，税返基数都为100亿元，两税基数都为150亿元。第一年，A完成两税180亿元，增长20％，B完成160亿元，增长6.7％，由此计算A的税收返还数为106亿元，得增量6亿元，B的税收返还数为102.1亿元，得增量2.1亿元；第二年，A完成两税200亿元，增长11.1％，B完成180亿元，增长12.5％，则A的税收返还数为109.53亿元，得增量3753亿元，B的税收返还数为105.93亿元，得增量3.83亿元。可见，虽然B的增长速度慢于A，但在两税收入达到180亿元的水平时，A与B所得增量基本相等，中央从两地集中的增量也相等，只是A是一年内实现的，而B是在两年内完成的。因此，增长慢的地区并不能减少中央从该地区集中的收入，增长快的地区也并不吃亏，只是时间上有所差异。而且，对一个地区来讲，“两税”收入增长快，其财力所得也较多，如A两年中从“两税”税收返还增量中得到9.53亿元，而B只得到5.93亿元。
以上分析表明，1：0.3系数返还办法主要存在两个问题：一是中央通过该办法集中增量时，地区之间力度不一，部分地区与全国平均水平相差悬殊；二是“两税”收入增长速度越快的地区，中央集中程度越高，客观上不利于调动地方“两税”增收积极性。
针对以上问题，财政部在办理1997年财政决算时，为了调动地方增加“两税”收入的积极性，决定对“两税”增长快的地区给予奖励性补助。具体办法是：第一，以各地1993年至1997年“两税”收入平均增长率为标准，凡高于平均增长率的地区，按高出的百分点和“两税”增收额计算，给予奖励。第二。以各地1997年税收返还增量占两税增量的平均比例为依据，凡低于平均比例的，补到平均比例。
三、保留原体制上解与补助办法，并对民族地区实行特殊照顾政策
分税制保留原体制的上解与补助办法，延续了对民族地区以往的照顾政策，实行新旧制度双轨并行，并在1995年建立了过渡期转移支付制度。解放以来，国家对民族地区实行特殊的财政体制，1981年开始实行“分灶吃饭”和“大包干”的财政管理体制，在体制变化中，对民族地区的财政一直实行了部分单列和特殊补助的方式。对民族地区以往的照顾政策，主要体现在：中央的税收返还基数以1993年为基期年核算，以1993年的实际征收额为计算依据，剔除不合理因素，保留对民族地区的特殊财政支持，在对民族地区计算税收返还额时，保留了定额补助和民族专项补助；在一般性转移支付计算上，以地方上缴中央金库的两税为基础，核定出相应的地方财政动用的资金比例，包括中央允许支付的各项专项支出，适时调用；根据民族地区财政收入基数低、包干体制中存在部分不合理因素和财政需要解决一些临时性、突发性的特殊问题的情况，中央在1995年决算中，实行了“过渡期转移支付办法”，在体制中单列了“民族地区政策性转移支付”，支付对象为民族八省区和辖有民族自治州的省。
体制的上解与补助，包括中央政府对地方政府的体制补助和地方政府对中央政府的体制1财政部：《财政预算管理全书》，中国财政经济出版社，1999年，P456。
上解。其具体的实施办法是先确定各地方的收支基数，对支出基数大于收入基数的地方，中央按其差额给予补助；对支出基数小于收入基数的地区，则将其差额上解中央。设置体制补助的目的主要是为了缩小各地区间的差异，对富裕地区实行上解，而对贫困地区则进行补助。
四、中央对地方资金调度比例的核定
实行分税制后，中央从地方上划增值税的75％和消费税，然后采取税收返还的形式返还给地方，对几千亿元的资金如果采取上划、下拨、往返流动的办法，势必会降低财政资金的使用效率，影响中央和地方两级财政的资金调拨，造成中央下拨资金在各级金库划拨过程中的滞留现象和地方财政资金调度的紧张程度。根据对各地区收入情况的预计，采取上划下拨资金互相抵留的办法，逐级核定科学合理的资金调度比例，直接关系到各级财政资金的正常运转，关系到保证各级政府特别是县级政府的正常开支的资金需要，关系到分税制能否顺利运行。
（一）核定各地区资金调度比例的原则
1．高效率。尽量减少中央与地方两级财政间的资金往返划拨，提高财政资金使用效率。
2．科学性。把可以纳入资金调度比例的补助数和上解数都计算进去，减少资金调拨工作的随意性，最大限度地避免两级财政之间可能发生的资金互相挤占。
3．制度化。比例一年一定，1月1日起执行，逐级核定，中央核定到省，省核定到县。
（二）资金调度比例的确定
%100""?-=收入任务数两税该省上划中央
体制上解数该省原税收返还额中央对该省调度比例某省资金 核定资金调度比例的具体计算分四个步骤进行：以1997年为例说明如下。
1．确定采用的“两税”收入任务数。
“两税”收入任务数，即上缴中央金库的消费税和增值税的75％，是计算资金调度比例的基础。1997年采用国家税务总局下达各地的“两税”计划数代替，选择这一指标主要是为了保证国家预算的顺利完成。
2．确定1997年中央税收返还数。
以1995 年中央税收返还数和两税收入完成数为基础，根据1996年两税完成数和增长比例，按1：0.3弹性系数计算出1996年中央税收返还数。再以1997年国家税务总局“两税”计划数与1996年“两税”收入完成数比较，计算出1997年“两税”收入增加率和中央税收返还数。计算公式为：
???
? ???+?=3.0""1997119961997收入增长率两税年该省税收返还数年中央该省税收返还数年中央某省 3．确定1997年中央税收返还净额。
上划上解数
经费基数该省税务
数或上解结算补助该省定额上解数体制该省补助数定额该省返还数中央税收年该省返还净额中央税收年某省-+-+=)(19971997
（1）定额补助。指按原财政体制计算的对补助地区的补助数。凡核定的资金调度比例不超过100％的补助地区，将中央对该地区的定额补助全额或部分地计入资金调度比例。
定额补助部分计入资金调度比例的地区有内蒙、青海、宁夏、海南等四个省区；考虑到西藏的特殊性，定额补助未计入资金调度比例计算；其余补助地区的定额补助全额计入资金调度比例。
（2）原体制上解。指按原财政体制计算的地方上解数。从1995年开始，原体制实行递增上解的地区，取消递增上解，改为按各地区1994年实际上解数实行定额上解。
（3）定额结算补助(或上解)和税务经费基数上划上解。定额结算补助(或上解)数(上解为负数)是在1995年21个定额结算项目的基础上，针对个别项目对个别地区影响较大，对个别省区数额进行了适当调整后得出的。税务经费基数上划上解数为办理1995年决算数，从1996年决算开始，根据有关文件确定的数额，此项上解也将进入定额结算项目。
4．计算1997年各地区资金调度比例。
%100""%100""?=?-=收入任务数两税该省上划中央净额中央对该省的税收返还收入任务数两税该省上划中央体制上解数该省原
税收返还额中央对该省
调度比例某省资金
（三）资金调度比例的具体操作办法
各地区省级国库在编制预算收入日报表时，按本地区省级国库《中央预算收入日报表》中本日收入的“一般增值税”(不包括“进口产品增值税”和“外贸企业出口退增值税”数额)和“一般消费税”(不包括“进口产品消费税”和“外贸企业出口退消费税”数额)数额乘以核定的资金调度比例，从《中央预算收入日报表》的“预抵税收返还支出”科目中划出，转入《省级预算收入日报表》中的“预抵税收返还收入”科目。
（四）需要进一步探讨的几个问题
1．确定两税收入指标数，是依据国税局的任务数还是依据地方财政报送的预算数，或者按1996年实际完成数加增长率进行预计，等等，都有待于进一步研究，以期达到方法更科学，数据更准确的目的。
2．核定开发区资金调度比例问题。沿海14个开放城市开发区和边境合作区实行新增收入定额返还的政策。平时按分税制办法上缴财政的收入，年终统一结算返还，未计入资金调度比例。年度执行中，开发区的可用资金能否及时、足额到位，有待进一步考察。
3．资金调度比例运行过程中，可能与实际执行情况有出入。因此，在办理资金调拨时，需要设立“资金调度比例差”项目，调整资金调度比例执行中可能出现的偏差，以减少中央和地方财政资金互相占用的情况。
五、税务机构分设实现税收的分征分管：利弊共存
（一）税务机构分设的有利效果
“分灶吃饭”时中央财政收入依赖地方上解，为了解决这一问题，分税制按税种划分中央与地方财政收入后，相应分设了国家税务局和地方税务局两套机构，分别征管。中央税种和共享税种由国家或中央直属的税务机构负责征收，共享税按比例分给地方，中央收入不再受地方收入努力程度的影响。地方税种由地方税务机构征收，地方政府只负责征收地方税，其所负责征收的税种不再与中央分享，因而不再有减少税收努力以避免上缴中央过多的动机。中央和地方的税务机构均将致力于完善管理机制以增加各自的收入。新体制下地方政府至多只能控制地方税种的有效税率与税基，这样把主动权掌握在中央财政手里，可以保证税基不受侵蚀，抑制住了中央财政比重下滑的势头，中央利用税收政策进行宏观调控的能力将明显增强。分税分征的效果立竿见影，中央财政收入在分税体制改革初期，每年迅猛增长，中央占全国财政收入的比重上升到５０％以上。由于随着中央财政收入的增加，其利用支出政策的自由度也会增加，尤其是中央政府在掌握用于转移支付的财源之后，能更有效地缓解
地区差别。
（二）税务机构分设的弊端
但分设两套税务机构，财税协调难度加大。中央政府设立了自己的国税局，保证了中央政府对中央税和共享税的税率与税基的直接控制，将显著地提高中央政府利用税收和支出政策来进行宏观调控的能力；但却加大了财税机构的协调难度。
1．征管权限和事务划分存在交叉。一个税种两家来征，如企业所得税等，出现“争税”或漏征的现象，有的地区多家税务机构甚至为争到税而竞相压低征收额度；
2．国税与地税征管范围互有交叉。一些地方固定收入由国税局负责征收，但是，由于不存在责任和利益关系，征管力度不够，收入流失情况较为严重，影响了地方预算平衡。如集市贸易税、外商投资企业个人所得税等由国税局代征；
3．共享税征收上存在矛盾。共享税由国税局征收，地方无权过问，但征收任务又与地方挂钩，造成很多矛盾；
4．机构分设使国税系统的纵向管理体制同财政体制上的“分级管理”原则不协调。在税务管理上，分级管理就是分税分级管理，各级政府分别向同级人民代表大会负责，但在纵向税务管理体制下，收人任务由条条下达，任务指标通常比本级人代会审议通过的财政收入指标要低。不仅如此，国税局负责征收的“两税”任务，同中央政府要求完成的收入基数又不衔接，当达不到收入基数时，地方要受到惩罚(扣减税收返还)，处境很被动；
5．层层下达税收指标，形成“买税”现象。地税系统存在条条下指标问题，指标也比各级人代会确定的收入任务要低，地方政府为完成各级人代会通过的高于税务部门下达的法定税收计划，不得不拿出一定的财力向税务部门“买税”；
6．乡镇一级的机构分设带来的问题更为突出。原来乡镇财政税收工作都集中由财政所完成，国税从财政所分离后，有的乡镇还成立地税所，使乡镇财政所成为“空壳”，变成乡镇的出纳所，不仅造成机构重叠，相互扯皮，而且加大了财政开支，提高了征税成本。
针对以上问题，需要理顺国税、地税间的征收管理关系，一是在政策上要有明确规定，即按各收各税的原则划分国税与地税的征收范围，避免征管盲点的存在和扯皮现象的发生。二是在操作上协调，即建立国税、地税两局协调的税收征管系统；三是加快税收征管改革的步伐，建立适应市场经济体制要求的征管模式。
第三节我国分税分级财政体制的效果
一、分税制的功效
1．有效淡化各级政府对企业的“条块分割”式的行政隶属关系控制，实现由“行政性分权”向“经济性分权”的转变。分税制基本改变了过去按企业隶属关系划分收入的做法，规定除了企业所得税外，不再按照企业的行政隶属关系，而是按照税种划分中央和地方财政的收入，企业在税法面前的地位一律平等，所有企业不论大小、所有制和“行政级别”，都依法分别地把不同的税，缴给不同的各级政府，向中央、地方政府分别纳税，税后红利按产权规范分配，企业将不再把税款只缴给作为自己行政主管的特定一级政府,再由地方政府与中央政府分成，抑制了地方政府的投资冲动和干预企业的利益冲动，有助于消除政府对“自己的企业”的过多干预和过多关照，放松了政府对企业的控制，促使各企业自主经营，使企业真正站到同一条起跑线上充分地展开公平竞争，有利于促进产业结构的合理调整。
2．促进产业结构调整的合理化，加大对农业与第三产业的支持力度。增值税、企业所得税、资源税、证券交易税等税与现代经济发展直接相关。增值税的大部分和消费税划为中央财政收入，在一定程度上纠正了地方政府盲目投资、重复建设的问题，优化了结构，提高了资源配置的效率。在中央优化全局产业结构导向的大框架下，调动了地方各级政府理财、
抓效益、抓收入的积极性，各地顺应分税制要求，都将精力和财力用在对自己有利的新财源的培育上来，千方百计寻找新的经济增长点，普遍提高了对于第三产业和投资环境的重视，而对于第二产业一般赢利性项目的重复建设，热度已有所降低。地方政府减少烟酒等国家产业政策限制发展的投入，小烟厂、小酒厂盲目发展的现象得到有效遏制，为扭转产生同构状况创造了良好的制度基础。营业税、涉农税收成为地方固定收入中的主体收入项目，促动地方政府发展第三产业与“两高一优”农业，使之成为了地方财政收入的主要增长点。
3．财政收入划分的办法规范化，强化了各预算主体的独立性，形成了财政收入稳定增长的机制，中央财力扩大。分税制统一了收支划分，解决了原体制下中央与地方之间收支划分中存在的分配形式多样、财政资金双向运动等问题，为规范中央与地方的分配关系奠定了基础；明确了各级政府的财权和事权，合理确定了各级政府的财政收入和支出范围，各级政府可以主要根据以本级税收为主的收入，相应安排其支出，相对独立地组织本级预算平衡，做到“一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，一级预算”，清晰地划清各自的财源和财政收入，大大提高了财力分配的透明度和规范性，规范各级政府间的财力分配关系，形成各级预算各行其道的真正的分级财政。由于规则在全国具有一致性，有利于长期行为的形成，并促使地方政府转变理财思路，实现规范管理，如减少税收的随意减免，狠抓非税收入和预算外资金管理，注意自我发展中的自我约束，强化支出管理等等。在发挥中央、地方“两个积极性”的基础上，全国财政收入增长较快，增幅高，特别是中央收入比重，以及中央在新增收入中所得份额都有明显提高，形成了较为合理的纵向财力分配机制。
4．税收返还和转移支付办法并用。分稅制度利用税收返还形成了普遍补助格局，同时与此配套，初步建立了过渡期转移支付办法，为建立较为规范的横向财力均衡制度打下了基础，遏制了地区间财力差异继续扩大的趋势，中央财政收入的增加和转移支付制度的建立，形成了财政资源合理流动的体制框架，有利于进一步加大对贫困地区和少数民族地区的补助，但制度运行的结果却反而加大了地区间的财力差异。
二、分税制存在的主要问题
1994年分税制改革是在我国市场经济体制尚未完善的情况下进行的，突出特点是在保地方既得利益的前提下，实行渐进的体制转换和增量调整，还不适应公共财政模式的需要，过渡色彩比较浓重，遗留了较多问题。
（一）政府间的事权划分尚不十分明晰
受行政管理体制的影响，目前各级政府的职能分工、事权范围还不很明晰，有些方面中央与地方存在着事权交叉，有些方面又存在管理真空，有些方面没有充分体现财权与事权统一、财力与职责相符的原则。如在安排地方经济与社会发展项目时，中央部门投资或补贴缺乏标准，存在一些互相“钓鱼”的现象；在农村义务教育方面中央政府没有承担起应有的责任等。事权划分上，对最为关键的生产建设项目投资权尚未做出清晰规定。实际上各级政府仍然都可以搞一般赢利性项目，不利于理清政府级次间的事权纠葛和使地方政府职能调整到位；各级政府要调整和明确各自的事权，重新核定各级财政支出范围。与保证中央集中财力和实现全国性的经济调节关系密切的税种，应划为中央收入；有利于地方发挥征管优势、宜于由地方掌握的税种，应划为地方收入。除中央政府要承担一些大型、长周期、跨地区的重点建设项目投资外，大量的一般赢利性项目应交给企业和企业联合体去办，地方财政则基本上不再承担赢利项目的直接投资任务，而把支出重点放在基础设施、公用事业等方面。今后，要明晰地方政府的支出项目，把各级政府间重复的支出项目合而为一，同时取消掉那些不应当由地方政府负担的支出项目。
要实现财政体制良性循环，必须协调好中央集权与地方分权的关系，正确划分财权与事权，依法规范和科学核定收支基础，使财政分配关系建立在责权利相结合的基础之上。通常，
应该遵循把能够惠施全国、有利于消除地区差异、增加市场活力的事权集中调控的原则，中央政府的事权和支出范围应该是：涉及国家整体利益的、全国性的公共产品和服务，包括外交、国防、对外援助、海关、中央政府的行政管理等；与国民经济总量、经济结构、产业政策、经济稳定与发展密切相关的事务；具有较强的外部性和规模经济特征，或跨省际的、并在一定程度上涉及全国整体利益的公共产品的供给；空间开发、海洋开发、社会保障、卫生防疫、交通运输干线、通讯事业等。地方政府的事权和财政支出范围应包括：一是社会服务，包括基础教育、医疗卫生、气象预报、消防等。二是基础设施，包括道路、交通、电力、自来水、下水道、路灯、垃圾收集与处理、港口、机场、车站等。三是社会管理，地方政府行政管理机构，公共秩序，公共安全等。四是地方性的文化体育事业，如广播、电视、报纸、出版以及文物与文化遗产发掘等。
（二）地方税建设相对滞后，财力层层集中，地方财政体制不统一，基层财政困难
建立完善的地方税体系是分税制体制的一项基本内容，但目前中央和地方税收权限的划分尚不明晰，地方税体系还不完善，农业税收制度不适应市场经济发展的要求。地方政府对地方税只有征收权，没有必要的立法权和部分税政调整权；地方税缺乏主体税种，除了营业税具备一定规模外，其他各税规模都比较小，难以保证地方财政收入的稳定增长。分税制在财力分配格局的调整方面，中央从财力增量中不断拿大头（75％的增值税和70％的“两税”增长部分等因素），形成财力向上集中的倾向；同时，1994年的分税制主要在中央和各省之间划分了收入来源，没有考虑省以下财政体制的规范问题，各地方财政体制不统一，导致基层财政困难，省政府仍可以向更低级别的政府下达税收的增长目标，同时，根据税收任务完成与否给予奖赏和罚款，激励机制使得基层政府对征税数字上弄虚作假、夸大地方财政收支的现象极为严重，大大降低了中国财政统计数据的可信度。
（三）地区差距进一步扩大
通常，中央财政应该承担调节各地区间差异的责任，主要方式是通过自上而下的转移支付实行对地方政府的财力补助，分税制保留原体制的上解与补助办法，延续了对民族地区以往的照顾政策，实行新旧制度双轨并行，并在1995年建立了以“因素法”为基础的过渡期转移支付制度，明显地向欠发达省区倾斜，目的是缓解其财力困难并合理调节区域差异；但由于转移支付办法还不完善，中央转移支付的范围比较窄，规范性转移的资金来自增量，转移支付的财力规模小，资金支持的力度很不够，在调整地区间财力差异方面，还难以发挥应有的作用。而大规模的“基数返还法”形成富裕地区得到的返还多，1994年的财政体制运行的总体结果是加剧了地区差异的扩大。今后，各地具体补助数额的确定方法要改传统的基数法为比较客观、严密的因素计分法。
（四）地方预算外和制度外收入不断膨胀
改革开放之后，很多原来由中央负责的支出项目下放到了地方，同时中央又没有给予地方相应的财政支持，使得地方财政的压力很大。为了填补中间的缺口，地方政府必须寻找国家预算以外的收入来源，而中央出于让地方分担一部分财政负担的考虑，也对地方的预算外收入采取听之任之的态度，造成了地方预算外和非预算收入的迅速增长。由于这部分收入难以受到国家法律的监督和控制，因此更容易滋生腐败、导致其它经济问题。分税制改革并没有触动地方政府的这部分收入，更坏的是，改革以后地方政府有了自己的税收，可以更方便的扩大国家预算以外的收入——原来的问题不但没有缓解，反而更加恶化了，中央政府给政策，而由地方政府筹集资金办项目的做法已经造成了非预算和预算外收入过度膨胀。中国目前预算内支出总量占GDP 的比重，仍然低于发达国家在经济快速增长的20世纪60和70年代的总体水平。
三、我国预算体制的改革取向
1.中央财政承担调节各地区间差异的责任。主要方式是通过自上而下的转移支付实行对地方政府的财力补助，为此，中央预算中要掌握足够的转移支付资金。各地具体补助数额的确定方法，要改传统的基数法为比较客观、严密的因素计分法。
2.赋予地方必要的税权。应在各种配套条件基本到位之后，使地方政府具有从本地实际出发设立、开征某些地方税种的权力，因地制宜地为地区非赢利设施建设和各项公共服务、事业发展提供必要的资金来源。
3.中央财政与地方财政分离，形成相对独立、自求平衡的中央预算和地方预算。各级财政都要以法律形式强化其内、外部的制度约束和责任约束。
分税制改革后，要达到规范化财政分权的目标，还必须解决税种划分和支出责任划分的法制化、地方税自主问题、转移支付公式等重要问题。
第四节所得税分享改革
一、所得税分享改革的内容
所得税分享改革是对运行了近十年的分税制所进行的进一步完善之举。其基本的改革内容如下：
1．增量分成。除少数特殊行业或企业外，对其他企业所得税和个人所得税收入实行中央与地方按比例分享。中央保证各地区2001年地方实际的所得税收入基数，中央与地方实施增量分成。
2．分享范围。除铁路运输、国家邮政、中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行、国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行以及海洋石油天然气企业缴纳的所得税继续作为中央收入外，其他企业所得税和个人所得税收入由中央与地方按比例分享。
3．分享比例。2002年所得税收入中央分享50%，地方分享50%；2003年所得税收入中央分享60%，地方分享40%；2003年以后年份的分享比例根据实际收入情况再行考虑，现实运行是，2003年按六四比例分享。从2004年起，中央与地方所得税收入分享比例仍按中央分享60%、地方分享40%执行。所得税分享范围和比例全国统一。
4．基数计算。以2001年为基期，按改革方案确定的分享范围和比例计算，地方分享的所得税收入，如果小于地方实际所得税收入，差额部分由中央作为基数返还地方；如果大于地方实际所得税收入，差额部分由地方作为基数上解中央。改革方案实施后，如果某省(区、市)以后年度的所得税收入完成数达不到2001年数额，中央将相应扣减对该地方的基数返还或调增该地方的基数上解。
5．跨地区经营、集中缴库的中央企业所得税等收入，按相关因素在有关地区之间进行分配。具体办法由财政部另行制定。
6．增强中央宏观调控能力、保证地方财政平稳运行，及增加对中西部地区的一般性转移支付确定为基本原则。中央实行所得税分享改革增加的收入全部用于地方主要是中西部地区的一般性转移支付。同时，地方所得的转移支付资金由地方政府根据本地实际，统筹安排，合理使用，首先用于保障机关事业单位职工工资发放和机构正常运转等基本需要。
7．改革后，所得税的征收管理范围仍按现行渠道由国、地税分别进行，但新登记注册的企事业单位所得税由国税局征管。
二、所得税分享改革的意义
这项重大税制改革在保持分税制财政体制基本稳定的前提下，进一步规范了中央和地方政府之间的分配关系，有助于消除对企业的消极影响，缩小地区间发展差距，促进社会稳定、
民族团结，实现国家长治久安。改革的意义突出表现在：
（一）体现税收促进社会公平的功能，有利于缩小地区差距
所得税在本质上应是国税，具有调节社会公平功能。我国此前所得税基本上是放在地方的，现分享后，中央从所得税增量中多分享的收入将全部用于增加对地方主要是中西部地区的转移支付，中央财政不留一分钱，增加了对地方的一般性转移支付，有利于推动西部大开发，地区间财力差距扩大的趋势有所减缓。同时，这项改革重新考虑了各地的利益均衡问题，东部地区做出了很大的贡献。东部地区财政经济的快速增长，在加快我国财政经济发展中具有极其重要的带动作用。为了使东部地区继续发挥“龙头”作用，这次在分享比例的确定上采取渐进增大的步骤，也充分考虑到了东部地区的实际情况。
（二）淡化企业和政府的依附关系，转变政府职能，打破市场封锁和市场保护
1994年所得税收入划分办法不科学，除中央企业所得税归中央外，其余全部归地方，条块分割严重，与企业深化改革和专业化联合趋势的矛盾日趋尖锐，制约了国有企业改革的逐步深化和现代企业制度的建立，客观上助长了重复建设和地区封锁，妨碍了市场公平竞争和全国统一市场的形成，制约了企业和市场经济的发展，不利于促进区域经济协调发展和实现共同富裕，也不利于加强税收征管和监控。这项改革除了缩小地区之间的差距，还能有效地防止重复建设，有利于企业间相互购并，这为深化企业改革，实现强强联合，把企业做大做强，积极推动国民经济结构的战略性调整。
（三）维护所得税制的公平与统一
所得税分享改革有利于防止各地区在所得税优惠上的恶性竞争，规范税收秩序，充分发挥税收在稳定和促进经济增长方面的作用，还有利于丰富财政政策工具，从而健全中央政府的宏观调控职能。
三、所得税分享改革存在的问题
（一）内、外资企业税制不统一，导致企业不平等待遇，也给地方收入造成一定压力1994年新税制改革后，国家统一了内资企业所得税，实行内、外资企业两套税制，这对于引进外资、深化改革、扩大开放、促进发展产生了重要作用和积极影响。然而，在我国加入WTO的今天，内、外资企业适用税制仍不统一，则不利于公平竞争。由于内、外资企业所得税在适用税率、成本开支范围、开支标准、折旧计提、优惠政策等方面都存在很大差异，如享受“两免三减半”政策，工资、利息按实列支，允许加速折旧等，都使外资企业的所得税负担远远低于内资企业，这不仅有失税收公平原则，也不符合WTO规则要求。同时，由于受利益驱使，一些有实力、上规模的内资企业纷纷钻税收空子，想方设法向外资企业转型，从而影响财政收入总量，给地方财政收入造成负面影响。
（二）税制弹性较大，容易造成企业税负不平衡
税制本身决定了企业所得税弹性较大，企业所得税计税依据是企业的应纳税所得额，而应纳税所得额是以企业核算的利润总额为基础，加减纳税调整后得出的。由于企业成本核算的复杂性和核算方法的多样性，决定了企业核算的利润总额在一定程度上具有伸缩性。加上现行企业所得税税收政策比较复杂，税前扣除规定缺乏刚性，操作起来弹性较大，因此，对政策理解程度不同、计算方法不同，都可能在无意识的情况下出现各不相同的计算结果，容易造成企业所得税负担不平衡现象。同时，管理方式的灵活多样也决定了企业所得税负担不平衡现象的不可避免。
（三）征管范围的划分不利于税收平等和规范管理
按规定，从2002年起，所得税的征收管理范围仍按现行渠道由国、地税分别进行，新办企业由国家税务局负责征收管理，而原由地方税务局负责征收管理的企业合并、分立、改制的情况除外。这样，国家税务局、地方税务局都是企业所得税的征收管理机关，而征管对
象的划分却不按企业性质、类别，而是按工商注册登记时间，这就意味着相同性质、类型的企业，将归属不同的税务机关管理，由此可能从客观上为税收不平等创造条件。实际执行中，国、地税征管范围的划分比较困难，具体执行中遇到的情形还有很多，操作的难度很大。比如原由地税部门征收管理的个体工商户、个人投资和合伙企业，由于生产经营规模不断扩大而吸收新成员组建的公司；比如原由地税部门征收管理的企业，由于种种原因中断原有企业经营，而由各投资人或合伙人各自兴办的企业；再比如原由地税部门征收管理的企业，抽调资金与其他企业或个人合作兴办的企业……等等，都可能导致国、地税征收机关要么争相介入管理，要么相互推委、扯皮，从而更不利于真正强化企业所得税征管。
新办企业所得税征管权归属于国家税务局。而“新老更替”是自然界一切事物发展的必然规律，经济发展也不例外，往往是新办企业在无限增多，老、旧企业将逐步萎缩、退出经济舞台。按照这一客观规律，国家税务局的企业所得税征管范围将越来越大，地方税务局负责征收的企业所得税税源将越来越狭窄，完成收入基数的难度也将越来越大，最终将可能因完不成收入基数而导致地方基期年既得利益的损失，不利于保证地方基期年既得利益，进而长期影响地方可用财力。
（四）征管方式上会导致企业所得税负不平衡
目前企业所得税征管方式主要有查帐征收和核定征收两种，而核定征收又视能否准确核算收入总额和成本总额，分别采取核定应税所得率和核定所得税税额两种征收方式。征收方式的不同，企业的所得税负担都可能会有不同，有的甚至相差很大。而且，企业所得税政策不可能规定得很详尽，各级税务部门只有结合地方实际确定具体的操作办法具有一定的伸缩性；此外，不同税务机关的征收管理力度不同，规范管理程度不同，势必会造成同类纳税人因归属不同的税务机关管辖而出现税负“倚重倚轻”的问题，给纳税人以可乘之机。
（五）部分税收优惠违背经济政策取向，并通过基数对地方财政产生不利影响
税收优惠是国家对某些纳税人和课税对象给予鼓励和照顾而减免税收负担的制度。原则：一是体现量能负担原则，二是贯彻国家方针政策，达到调节经济、保护环境的目的。我国税收优惠在一定时期内体现国家大政方针，促进结构调整和经济发展，但随着我国市场化程度和范围的不断扩大，再加上优惠范围和品目界定上存在一定的模糊性而导致执行时人为“擦边”因素的存在，企业所得税优惠政策的局限性日趋显现，促成一些行业性、产业性分利集团的形成，违背经济政策取向。例如，为了加大对林业的扶持力度，促进林业生态建设，自2001年起，对种植林木、以及从事林木产品初加工取得的所得暂免征收企业所得税。理论上，刨花板、纤维板生产应以板糠等林业剩物为原料，但现实中，企业往往通过大量收购原木来解决原材料问题，极大地破坏着当地的林木资源，有悖国家保护森林资源、促进林业生态建设的所得税优惠初衷的，也不符合税收减免的国家调节原则，税收负担率大大低于其他木制品加工企业，有失税收的受益原则和公平原则。
由于享受减免优惠，实际所得税纳税额为零，为了避免按照比例分享的改革政策将净减少上一级分享的财政收入，上级一般对下级采取确定基数的计算方案来实施分享，结果基层财政的财力受损。例如财政部对省确定的基数计算方案，浙江省则套用此方案来确定所属市、县的企业所得税基数，即采用1998、2000两年的年均增长率计算基数，而不考虑2001年地方企业所得税实绩，因此，从2001年起执行的林业企业所得税优惠政策将对市完成所得税收入基数产生不利影响。
四、完善所得税分享改革的配套措施
从2002年所得税分享改革实际执行情况看，各省特别是沿海地区的企业所得税和个人所得税保持了良好的增长趋势，中央财政已经集中了相当的财力。2003年分享比例改为“六四”后，中央集中的财力将进一步增加，基本实现了适当集中财力加大对中西部地区转移支
付力度的初衷。由于所得税是地方财源的主要组成部分，如进一步减少地方所得税分享比例，将在一定程度影响地方财政收入增长潜力。在目前社会保障体制、农村税费改革等各项改革全面推进，教育、科技、农业、环境保护等领域投入不断加大，地方政府增支压力巨大的情况下，主体财源的不断削弱，将严重影响地方财政收支平衡。因此，从保证体制的稳定性和地方政府公共事务保障能力考虑，应稳定中央与地方所得税分享比例，2003年实行的“六四”分享，以后不宜再进行调整。
为了确保企业所得税收入分享改革规范运行，需要的配套改革措施包括：
1．改变“一税两制”，统一内外资企业所得税，降低税率，并规范税收优惠政策，由中央切实控制税权。要规范税前扣除项目，坚持尽可能减少优惠政策的原则，对现行众多的减免项目进行全面梳理，对于享受减免优惠既不利于体现国家大政方针又有失量能负担、公平原则的项目，应在进一步调查研究的基础上予以调整、取消大部分予减免优惠政策。同时，应坚持进一步改进优惠方式，税收优惠政策逐步实现从过去区域性优惠为主向产业优惠为主的转变，严格控制财政性、个案性政策的减免措施。现行税法对外国投资者优惠较多，调整的重点要放在“超国民待遇”的不合理税收优惠上，实现内外资企业税收优惠政策的统一。在调整过程中要注意渐进性，防止税收政策突然大幅变动引起的经济震动。对外资企业因税制调整造成的损失，可考虑在一定年限内予以返还，但返还年限不宜太长，以免造成新的税负不公。
为促进中小企业发展，应改变目前按应纳税所得适用低税率的办法（因为中小企业与低应纳税所得额之间无必然联系），以衡量企业规模的指标，如雇员人数、资产总额、净资产等标准来确定适用低税率的中小企业。此外，在我国企业所得税法中应细化对跨国纳税人的转让定价和国际税收抵免的有关规定，以适应税收的潜在竞争。
税收立法权在中央，税收减免和优惠的决策权也应在中央，不能分散。各级地方政府无权确定企业所得税优惠政策，除税法规定的权限外，对地方的任何越权减免都应视为违法行为。同时，要清理整顿地方政府自行制定的税收先征后返政策，严肃税法权威和税收纪律。
2．改革个人所得税。建立分类与综合征收相结合的税制模式；扩大征税范围，除税法规定的免税外，个人全部收入都应纳入征税范围；规范税前各种费用扣除标准；适当调整税率和减少级距，宜实行5级或6级超额累进税率，加大对高收入者的调控力度。
分税制改变了原来中央与地方一对一谈判确定体制的做法，统一规范了政府间财政关系；伴随着2002年所得税收入分享改革的实施，政府与企业间的关系进一步弱化，为企业的公平竞争创造了良好的外部环境，便于促进产业结构合理调整和资源优化配置。
第五节地方税体系的建设
一、地方税的征收原则：受益的原则
受益原则：强调谁受益谁负担，多受益的多负担，少受益的少负担，基本上没有受益的不负担。如果城镇举办这些事业的经费，只由一部分城镇的企业和居民来负担，而另一部分企业和居民完全不负担，或者负担有多有少，不能基本上反映他们的受益程度。这样，征收地方税，则显然是不够公平的。
1984年两步利改税和改革工商税制时，初步建立城市维护建设税、土地使用税、房产税、车船使用税四种地方税，这是建立地方税收体系的一个良好开端。但问题是其中的城市维护建设税的征收，规定以当时缴纳产品税、增值税、营业税的税额为缴纳此税的计税依据。1993年工商税制改革时，仍沿用此法。这实际上是把后者作上述三税的附加，与地方税的征收原则不符，必然会产生以下不公平的现象：
1．有的企业和个人有受益而无纳税的义务。既然城市维护建设税是增值税、营业税、