就地城镇化_一条新型城镇化道路_浙江小城镇建设的调查_潘海生

（接上页）有关规定，

进一步充实公司资本、完善治理结构，筹集到的资金优先用于在实施项目续建及收尾。对新增融资项目要严格把关，选择符合国家产业政策、报批手续齐全、前期论证充分的项目融资。三是拓宽渠道。充分发挥我区民间资本雄厚的优势，以实施《

国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发〔2010〕13号）

为契机，鼓励民间资本以并购、控股、参股等方式进入我区经营性融资主体，投资水务、电力、路网、教育、文体、环保、能源等基础设施项目，实现融资主体股权多元化，拓宽投融资渠道，降低政府性负

债风险性，通过几年的努力，全面完成政府性投融资体制改革，以实现我区经济持续平稳健康发展。

（作者系椒江区委副书记、区长）

就地城镇化：一条新型城镇化道路

——

—浙江小城镇建设的调查□潘海生

曹小锋

今年中央“一号文件”明确指

出，当前和今后一个时期，要积极稳妥推进城镇化，把中小城市和小城镇发展作为重点。这是中央审时度势，基于我国人多地少、农业人口多、农业效益低、农村底子薄这一基本国情和基本问题作出的重大战略决策。加快和优先发展中小城市尤其是小城镇，不仅是当前和今后一个时期我们推进经济增长的一个重要载体，而且也是我国统筹城乡发展，缩小城乡差别，实现社会公平一条必由之路。就浙江而言，目前城镇化率为57.9%，常住人口5180万人，即使按照国际标准城镇化最高阶段

70%测算，也还有近2000万农村人口

停留在传统的农业生产领域。在短期内，要把所有农民集中到大中城市，既不可能也不现实。因此，当前及今后一个时期，我们应该积极推

进小城镇建设，着力推动大中城市优质资源向中小城镇乃至中心村延伸，鼓励农民向中小城镇集聚，实行“就地城镇化”。

推进农村“就地城镇化”

具有客观必然性

所谓“就地城镇化”，就是农村人口不向大中城市迁移，而是以中小城镇为依托，通过发展生产和增加收入，发展社会事业，提高自身素质，改变生活方式，过上和城市人一样的生活。农民进城仅仅是城市化的一种表象，它的实质则是农民职业非农化、生活方式城市化和思想观念现代化。如“中国第一村”———

华西村，不论从他们的生产方式、生活方式，还是思想观念，都不得不承认他们已经是城镇化了，但是，习惯上仍把他们当作农民来看

待。而拉美等许多国家，由于不重视农民利益，大量土地和农业资源被少数人垄断，造成大批农民破产流入城市，成为衣食无着的困难群体，虽然城市化率提高了，但市民的幸福指数可想而知。这样的城市化，对中国庞大的农村人口来说是不合适的。因此，我们应当倡导走农村“就地城镇化”的路子，倡导农村“就地城镇化”，不仅仅表现农村人口向城镇的集中，更多地表现为实质内容的城镇化。

推进农村“就地城镇化”，是我国尤其是浙江省经济社会发展的必然要求和必然趋势。首先，现代交通和通信技术的高度发展,为农村就地城镇化提供了先决条件。浙江省通过实施“乡村康庄”、“千村示范万村整治”等工程，全省标准化公路通行政村率达到

城市化建设

97.43%，湖州、嘉兴等地还实现了“村村通公交”，农民出行和货物运输非常方便；在信息化方面,网络及信号已基本实现全省农村全覆盖，全省固定电话通村率达94.5%，人流、物流、信息流大大加快,生产要素集聚成本急剧减少,使相对分散的农村也能产生资源的集聚效应。同时,城市生活方式和思想观念向农村广泛传播,使农村在生活方式、思想观念和文化娱乐上逐渐向城市靠近。二是浙江省一镇一品、一乡一业的特色块状经济，农业生产机械化、农业产业化以及“农家乐”等农村第三产业的发展,使越来越多的农民职业非农化。三是农民收入的增长以及国家和浙江省各级政府对农村的巨大投入,使农村的基础设施、文教卫等社会事业得到快速发展,这为农村就地城镇化提供了直接动力。四是农民有着浓厚的乡土观念,他们更愿意在家乡办厂创业，这些社会人文因素是农村就地城镇化的重要依据。五是欧美发达国家以及我国一些大城市出现的“逆城市化”现象，即大批生活稳定的中产阶层从城市迁到郊区或农村居住,部分二、三产业向郊区和农村转移，这为农村“就地城镇化”提供了重要借鉴和参考。

推进农村“就地城镇化”，可以发展农村经济、增加农民收入、完善农村基础设施、发展农村社会事业，可以扩大内需、增强经济发展的内生动力，这对于缩小城乡差距、实现城乡协调发展、构建社会主义和谐社会具有重要意义。同时，建立众多的适宜人居的村镇，有利于减轻大城市的压力，防治“城市病”。从更深远的意义看，农村“就地城镇化”由于人口居住相对分散，也有利于减少战争、地震等突发和自然灾难带来的影响。

浙江省推进农村“就地城镇化”

中存在的困难与问题

浙江省委、省政府一直高度重

视发展小城镇，把小城镇建设作为

统筹城乡发展、建设新农村战略的

重要抓手，这其实就是农村“就地

城镇化”最具体的实践体现。改革

开放以来，浙江省一大批农村小城

镇迅速发展起来，如绍兴的柯桥、

台州的路桥、诸暨的枫桥、温州的

苍南等，这些地方的农民不再从事

传统农业生产，农民收入较高，教

育、医疗、养老、住房等基本实现福

利化，农民生活水平超过城市。目

前，浙江省小城镇主要有这么几种

类型：一种是依托大城市扩散带动

型，如杭州留下镇、宁波高桥镇、温

州瑶溪镇等，这类镇地处大城市郊

区，充分利用大城市的扩散效应，

主动接收大城市的经济、技术、人

才、信息等方面的辐射，服务于大

城市；二是新兴工业镇，这类镇大

都以乡镇工业为主要带动力，通过

工业发展和集中，带动第三产业的

发展，进而带动人口聚集，如义乌

稠城镇、象山爵溪镇、诸暨大唐镇

等；三是依托名山名水、名人古迹

等推动城镇化，如千岛湖镇、乌镇、

莫干山镇等；四是依托农业产业

化，或把农业综合开发与乡村旅游

相结合，以农家乐等形式，汇集人

流、物流，如湖州菱湖镇以稻米、蚕

桑、特种水产等基础农业发展小城

镇，安吉报福镇、临安太湖源镇以

农家乐为模式来发展。从调查的情

况看，尽管小城镇发展类型各异，

动力来源不一，但在推进农村“就

地城镇化”方面，都存在着一些共

同的突出困难和问题。

思想认识存有误区。一是模式

误区。目前浙江省内外仍有部分专

家、学者，包括少数政府人员，主张

实施大城市战略，推崇“东京”模式，

片面地认为实施大城市化，可以促

进人口集聚，实现资源共享。其实不

然，一方面浙江现有大城市，人口已

趋饱和，如杭州市区目前常住人口

已突破500万人，考虑水资源、土地

资源以及生态环境等因素，杭州规

划2020年市区可以承纳的常住人口

控制在650万人以内；另一方面，在

全省所有城市都推行大城市模式也

是不现实的，人口拥挤、就业困难、

交通堵塞、环境恶化、住房短缺、地

面沉降等“城市病”日益凸现，处理

不好将会引发一系列社会矛盾；第

三，许多市民反映，城市过大，优质

资源并不能实现共享，反而造成政

府建设浪费，譬如有的城市城东建

大型剧院，城西市民难以享受，因为

交通拥堵，仅开车都要花去1—2个

小时。二是概念误区。不少地方片面

地认为只要城镇人口增加了，城镇

化水平就会提高了，单纯、机械地把

城镇化理解成农村人口变为城镇户

口，甚至有的地方强行圈地，不惜转

换农民户口，以达到加快城镇化的

目的。事实上，城镇化除了表现在人

口集聚外，还表现在城镇功能的发

挥、基础设施等公共资源的完善、居

民生活的质量和幸福指数等方面。

三是体制误区。有人错误地认为，推

进农村“就地城镇化”，就不应发展

大中小城市。还有人把发展小城镇

与新农村建设对立起来。其实，农村

“就地城镇化”，与大中小城市发展

并行不悖，是一个相互补充、相互促

进的动态过程。我们既要有一定数

量的大中城市，更要关注大量的农

民兄弟，让他们如何聚集到小城镇

生活。因此，农村“就地城镇化”与发

展大中城市和推进新农村建设都是

一个问题的两个方面，应当统筹考

虑，总体推进。

发展方式过于粗放。一是片面

追求小城镇建设规模和速度，过于

注重外延平面式扩张，忽视内涵挖

潜，城镇框架拉得过大，导致建设

用地增长速度远远高于农村人口

的转移速度，不合理利用和浪费土地现象突出，甚至出现了“有庙无僧”的现象；二是发展层次低，质量不够高，很多城镇只注重道路、房屋、水电等基础设施建设，忽视对医疗、卫生、教育等公共设施的投入，造成新建城镇仍停留在原农村居民点的基础上，难以形成较为完善的商业、科技、教育等社会化服务体系；三是不少地方为追求政绩，不因地制宜，盲目模仿“克隆”，甚至照搬国内外大城市模式搞建设，忽视挖掘城镇自身的文化底蕴，造成“千城一面”，缺乏特色。

管理体制错位脱节。一是现行的县、镇管理体制，要求他们实行的是农村管理模式，与发展小城市、小城镇存在“错位”现象。二是目前条块分割的体制，行政执法权都在县一级，小城镇缺少有效的行政管理手段，缺少经济发展的审批管理权，缺少维护稳定的行政执法权，缺少加快建设发展的要素配置权，缺少加快空间集聚的政策机制，制约了小城镇发展。如对于小城镇乱搭乱建等问题的执法，执法主体在建设、城管部门，而具体执法一般都是镇政府，但镇政府又没有执法权，建设、城管部门有执法权但很难深入下去，造成管理上的脱节。三是小城镇管理权限滞后于经济社会发展。我省一些经济强镇，无论是城镇建设规模，还是人口规模、二三产业规模等方面早已超过了一般县城的经济总量，由于缺乏与经济社会发展水平相适应的县区级政府管理手段，政府职能常常陷入“该管的事管不了，不该管的事管得太多”的困惑之中。

建设资金捉襟见肘。一是小城镇财政分成比例偏低，影响小城镇发展潜力。现行四级财政分配体制中，中央财政拿走全部税收的50% (转移支付后约剩下30%)，省级财政拿走其中的25%，剩余的25%基本由县镇两级财政五五开，可见小

城镇财政已经捉襟见肘，小城镇建

设要上档次、上质量和上规模，相

当困难。二是银行贷款难度大，镇

一级难以获得银行支持。据初步测

算，在小城镇建设资金中，基本上

呈现“一、二、三、四”分布，即40%的

资金来源于土地收益，30%来源于

农民带资进城，20%来源于地方财

政等，只有10%左右来源于银行信

贷资金。这说明政府和农民是小城

镇建设的主要投资者，信贷资金没

有在小城镇建设中发挥应有的作

用。三是财政负担较重，没有专项

资金投入，而防洪大堤、康庄工程、

实事工程、教育网点调整等需要配

套资金。在部分小城镇，道路建设

转嫁给了村委会，教育和水利设施

的建设主要依靠群众集资。四是资

金外流现象也较为严重，进一步加

剧了小城镇建设的资金短缺。

户籍制度仍是樊篱。一是部分

地区农民要转为小城镇户籍，依然

以固定的工作、固定的住所和稳定

的收入为前提，事实上要同时满足

这三个条件是比较难的，农民进镇

的门槛依然过高；二是缺乏相应的

社会保障，有相当部分农民尤其是

城郊农民不愿转为城镇户口，甚至

出现“非转农”，以使农村的承包地、

宅基地和“二胎指标”更为保险；三是

跨省流动人口打工者占大多数，但

是小城镇对外地劳务移民基本未开

放。“固定职业和住所”的条件在操

作中不放宽，仅靠取消居住年限和

数量指标没有多大意义。特别是“新

生代农民工”的出现，使“三农”问题

变成“四农”问题，在原有的城乡二元

结构上产生了新的城乡二元结构，

如依附于户籍制度的农民工就业、

社保、子女入学和参军等问题，已成

为制约小城镇发展的新樊篱。

要素配置亟需调整。一是土

地资源问题。从调查的情况看，集

中表现为：①现行土地制度规定

土地是非流动性的，既制约了小

城镇的合理分布和扩大，以及企

业的相对集中，又使大多数农民

转移到小城镇后，仍不愿意与土

地“绝交”，不利于劳动生产率的

提高，也无法保证小城镇建设的

必要用地；②土地流转经常以联

营、入股、租赁房屋为名，或集体

组织和个人私下有偿转让土地等

“变通”方式进行，导致城乡结合

部宅基地超标严重，政府和集体

组织行为中存在大量违法征地与

租地现象；③地方政府通过“低价

征用，高价出让”土地获取暴利，

又未出台相应的失地农民社会保

障，导致部分失地农民生活陷入

困境；④省里每年的建设用地指

标，往往集中于大城市，小城镇建

设用地常常得不到保证。二是政

策资源问题。对小城镇建设的扶

持政策相对大城市较少，或是滞

后于小城镇发展。三是优质资源

问题。往往集中于大城市城区，如

医疗、卫生、教育、文化等，小城镇

市民难以享受公平公正的优质资

源。

推进农村“就地城镇化”

的意见与建议

统一思想认识。一是要把各级

政府领导的注意力，及时转移到小

城镇建设上，杜绝部分政府领导仅

热衷于大中城市建设，忽视或不屑

于小城镇建设的片面认识，正确处

理好大城市建设“锦上添花”与小城

镇建设“雪中送炭”的关系。二是由

有关部门组成联合课题组，摸清全

省小城镇建设的现状，在此基础上，

尽快编制发展新型小城镇远中近期

三个层面的规划方案，并纳入省“十

二五”发展规划。三是总结我省和各

地小城镇建设中好的做法和经验，

将推进农村“就地城镇化”列入地方

党委、政府的重要议事日程。四是宣

传部门，特别是广电、报刊要广泛宣

城市化建设

传新型小城镇建设的战略意义和各项政策，及各地好的做法和经验，在全省上下进一步形成共识，营造浓厚的舆论氛围。

深化管理体制改革。一是对浙江省经济发达县，如嘉善、长兴、德清、安吉等全国百强县，在国家政策口子一旦有松动时，应该争取撤县设市提高发展层次。二是改革和探索中心镇管理体制。浙江很多小城镇GDP达到百亿以上，常住人口和外来人口达到50-60万，甚至百万，几乎等于内地的一个城市规模。对于这类“强镇”，建议省政府分别采取设市、转街、并区等方式提升城市化管理水平，即使保留镇级设置的也可以赋予县级管理权限，强化城市管理手段，转变“人大衣小”、城市乡镇化管理的局面。三是探索实施“扩权强镇”改革。虽然浙江推出了“强镇扩权”改革试点，赋予了中心城镇政府基本的财权和事权等10项权限，增强了中心镇政府的权能，但条块关系依然未理顺，小城镇“有权管不了，无权不能管”、“权小能弱责大”的矛盾依然未解决，而且这一改革的范围只限于部分经济发达镇，要推动全省新型小城镇建设，则应实施“扩权强镇”改革，把下放权限惠及所有镇，并增加扩权事项。

建立多元投入机制。一是要通过制定政策，运用市场经济的办法，进一步拓宽民间资本的投入领域，激活社会资本，建立新型小城镇建设多元投入机制。特别是要积极引导我省民间游资转移到小城镇建设。二是建议省政府专门设立中心镇培育发展基金，用于增强中心镇的集聚能力，发挥中心镇在统筹城乡发展、建设新农村中的示范作用。三是在中心镇产生的城镇建设配套费、土地出让金、排污费、水建基金等费用，除规定上缴国家外，省、市、县留成部分应全部或大部返还给中心镇。四是各级金融机构要加大

对小城镇的信贷支持力度，支持

小城镇发展。五是关于新农村建

设的扶持资金，不宜搞一刀切，一

些偏远或是高山上的自然村，农

户少，通路通水通电等资金投入

大。对这些地方，应当逐步将这些

农户转移到集镇，建议将新农村

建设的一些资金配套重点转移到

小城镇基础设施建设上，这也有

利于逐步消除小村和空壳村。

建立人口梯度转移机制。要在

继续深化户籍制度改革的同时，在

解决进入城镇农民就业稳定性、降

低迁徙成本、优化生活环境等方面

进行新一轮政策创新：①放开农村

小城镇的户口迁移限制，允许农村

人口自由地进入小城镇务工经商。

不论本地人和外地人，只要在城镇

有固定住所、职业和固定的收入来

源，都可以转迁落户，并给予本地居

民同等的待遇。②消除就业制度上

的歧视政策，增加进镇农民就业的

稳定性，尽可能规避就业风险和经

营风险。③建立健全进镇农民的社

会保障制度，逐步减少“两栖人口”

的数量。④通过降低城镇增容费、减

少农民转为城镇户口的各项规费，

降低农民迁徙成本。⑤将进城镇农

民的居住、生活纳入城镇的规划、建

设和管理的总体考虑中，明确改善

进城镇农民生活环境，包括农民子

女教育等方面的责任，为进城镇农

民提供正常的生活环境。⑥对迁移

到小城镇就业定居的农民，给予适

当的补贴。对迁移到小城镇就业定

居的农民特别是全家迁移的农户，

若已有固定职业的农民实行交回土

地，给予适当的住房补贴，参加社会

保障体系，这样既能让他们长期定

居，实行劳动力真正转移，同时又可

以将土地集约化经营。⑦鉴于现在

交通、通信越来越便利的情况，还可

采取措施鼓励有条件的农民到小城

镇购买商品房，促进农民居住、生活

在小城镇，生产经营在农村田头山

上。经过若干年后，这些农民原在农

村的宅基地可通过整理回收归集体

或国有，这方面可能涉及到重大土

地政策调整，但建议我省可作些试

点。

建立产业梯度转移激励机制。

一方面，我们要继续加大小城镇原

有产业的转型升级，提质增效；另一

方面，要积极引导鼓励大中城市工

业企业向小城镇作梯度转移。建议：

一是严格控制大城市工业用地指

标，并根据大中城市企业迁出数降

低税收任务，这既有利于将大中城

市发展成为政治、文化、科研开发、

金融、商业中心，又有利于小城镇产

业集聚，真正有效解决农村剩余劳

动力的转移。二是将大中城市工业

企业梯度转移数列入政府年度考核

序列，确保落到实处。三是进一步建

立健全小城镇承接大中城市工业企

业的激励机制，充分激活小城镇发

展的动力。四是建议省政府每年安

排一定数量的建设用地指标，戴帽

下给中心小城镇，用于中心镇发展。

同时，中心镇土地整理的折抵指标

全额留用于中心镇。

建立大中城市优质资源向小

城镇延伸机制。采取集团化模式，

把大城市与小城镇的文化、教育、

医疗等资源有机整合，这既缓解大

中城市过重的功能负担，又可使小

城镇居民也能享受大城市的优质

资源，缩小地域差别、城乡差别。为

此，省里要进一步从政策导向、舆

论导向等方面加大工作力度，鼓励

文化、教育、医卫、水电、公交、环保

等部门和企事业单位采取联合、集

团化等模式，把自身优质资源向中

小城镇延伸扩展。

（作者单位：浙江省政府参事

室）