_京津冀协同发展_挑战与困境

·110·南开学报（哲学社会科学版）2015年第1期

京津冀协同发展：挑战与困境

薄文广陈飞

摘要：京津冀协同发展面临着三大关键挑战：三地产业结构差异明显，难以形成产业良性互动；发展差距过大，促使要素单向流动；缺乏协同治理机制，导致“三者共输”。京津冀不平等的政治和经济地位、三地背后各自为战的利益出发点、中央相关制度设计以及非政府力量发展迟缓的共同作用使得京津冀

协同发展比较艰难。更为重要的是，在中央无意的“错位”及有意的“缺位”下，在津冀地方政府无法打破“首先为北京（即中央）服务”的政治态势下，在京津冀未能构建利益协调机制下，真正市场意义的京津冀

协同发展将是一个长期的宏伟目标。

关键词：京津冀；协同发展；不平等；利益协调机制

一、前言

20世纪80年代以广州和深圳为代表的珠三角地区，90年代以上海浦东新区为代表的长三角地区的开发开放对于中国经济都起了巨大的促进作用，并各自成为了当时引领中国经济发展的增长极，而反观作为中国经济增长第三极的京津冀地区，其综合优势远超过长三角和珠三角地区①。但从经济发展活跃度和区域整合收益看，京津冀地区的协同发展效应要落后于长三角地区。仅以GDP为例，2013年京津冀国民生产总值只有长三角地区的57%，即使在京津冀内部，也存在着巨大的发展差距，2005年亚洲开发银行所做的《河北省经济发展战略研究》报告中更是指出，“河北省与京津接壤的3798个贫困村、32个贫困县形成了‘环京津贫困带’，贫困人口达到272.6万”，发达的京津之间存在着如此大规模的贫困带，引起了巨大的社会关注。

近些年来，特别是从2013年以来，京津冀地区频发的严重雾霾天气更是引起了中央政府对京津冀协同的高度关注。据环境保护部发布的2013年重点区域空气质量状况显示，京津冀13个城市中，有7个城市排在污染最重的城市前10位，并且均在河北省②，由于京津两市周边均为河北省所包围，大气的广域性、整体性特点，使得相邻地区的环境状况可以互相影响。因此，京津两市仅

收稿日期：2014-11-18

基金项目：国家社会科学基金一般项目（11BJJL068）；中央高校基本科研业务费专向资金资助项目（NKZXA10007）；中央高校基本科研业务费专向资金资助项目(NKZXB1145)

作者简介：薄文广，南开大学经济研究所（天津300071）副教授，主要从事区域经济学研究；陈飞，首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院讲师，主要从事区域经济学研究。

①薄文广、周立群：《长三角区域一体化的经验借鉴及对京津冀协同发展的启示》，《城市》2014年第5期。

②具体可参见：https://www.wendangku.net/doc/7718947734.html,/gkml/hbb/qt/201403/t20140325_269648.htm。

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通过调整自身燃料结构缓解大气污染的作用是极其有限的①。如果没有整个区域特别是临近的河北省的“配合”，那么京津的空气质量改善只能是臆想。

京津冀地区的发展潜力和实际发展效果之间的巨大差异，发达的京津两市与较贫穷的环京津的河北省之间的巨大差异，京津对于环境的敏感与河北省重化工业燃料结构之间的巨大差异，使得京津冀地区的协同发展问题日益引起了中央领导的高度关注。2013年5月，习近平总书记在天津调研时提出，要谱写新时期社会主义现代化的京津“双城记”。同年8月，在北戴河主持研究河北发展问题时，他再一次提出要推动京津冀协同发展。2014年2月26日习近平更是在北京主持召开座谈会，专题听取京津冀协同发展工作汇报并作重要讲话，就推进京津冀协同发展提出7点具体要求。此后，京津冀协同发展②问题再次成为全社会特别是京津冀地方政府关注的焦点③。

二、京津冀协同发展面临的关键挑战

京津冀地区包括北京、天津两个直辖市和河北省地区，是我国最重要的政治和文化中心，是北方最大和发展程度最高的经济核心区，在百余公里的空间范围内，更是有着世界罕见的人口均超过1000万的京津两个世界级的大城市。这种独特的区位条件，为两个城市的各自发展和联合互动创造了优越的条件④。但是从区域协同发展的角度来看，特别是与长三角⑤的比较中，京津冀地区的协同发展还面临着以下三大关键挑战。

（一）三地产业结构差异明显，难以形成产业良性互动

不同于长三角地区各城市间产业结构较为相近，发展存在着渐次性特征，京津冀地区城市产业结构相差悬殊。从产业结构角度来看，北京市的第三产业在三大产业中所占比重最大，2013年已经达到76.9%，其经济进入到“退二进三的后工业化阶段”，已成为一个服务业为主的超级都市。天津市的发展主要是由第二产业和第三产业共同拉动，且第二产业比重略高于第三产业，2013年二产所占比重为50.6%，三产比重为48.1%，天津经济进入到“接二连三的工业化高级阶段”。而河北省的产业结构表现是第二产业比较发达，第三产业发展较为滞后，2013年二产所占比重为52.2%，三产为35.5%，其经济进入到“培二育三”的工业化中级阶段。

在产业链条上，北京的产业优势主要集中在科技和现代服务业，且均处于产业链的高端；而天津经济正在由以石化、钢铁等传统制造业向装备制造、电子信息、航空航天、新能源新材料等战略新兴产业过渡中，处于产业链的中端；而河北除个别地区外，在制造业和服务业中均处于产业链的低端，且优势产业中以高能耗、高污染、低附加值的传统产业居多。

因此，京津冀三者之间产业结构差异巨大，产业的相互依赖性和上下游关联性较少，难以形成①据统计，2012年北京全市燃煤总量为2300万吨，进一步削减空间不大且成本高昂，而同期，河北省燃煤量为3亿吨。如果没

有河北省燃煤量的巨大削减，北京仅凭借自己的努力对于大气质量改善依然收效甚微。北京和河北省2012年燃煤数量的具体数字可参见：https://www.wendangku.net/doc/7718947734.html,/2014-01/22/c_133064519.htm。

②需要特别指出的是，从中央层面的表述中，是首次使用京津冀协同发展而非之前常用的京津冀协调发展。顾名思义，相对于

协调发展而言，协同发展更强调各组成部分之间为了集体利益而非单纯个人利益而进行的有意识的集体合作和协作。也许这就是北京许多某些低端产业外迁的最大外部政府压力。

③其实，京津冀协调发展的历史最早甚至可以追溯到1986年，只不过当时不是称之为协同发展，而是经济协作，但其促进京津

冀合作，众人拾柴火焰高的目的则没有发生根本性改变。

④冯之浚：《天津分担北京智能的重大意义》，《人民日报》（海外版）2006年8月20日。

⑤之所以强调指出与长三角而非珠三角相比是因为，相对于同属于广东省的珠三角来说，协调下属各个城市协同发展面临的

一些政策和制度限制无疑要容易许多，因此我们更多地把长三角作为京津冀协同发展的比较对象。

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产业互动①，也无法通过产业关联、产业协作、产业融合而达到利益互惠，三者之间利益的缺失又进一步限制了京津冀之间协同发展的基础。

（二）三地内部发展差距较大，促使要素单向流动

京津冀不同的产业结构很大程度上决定了其发展阶段和发展水平。据统计，2013年天津和北京两市的人均GDP分别为101688元和93213元，均超过15000美元，据世界银行的标准，都已达到富裕国家水平。而作为京津腹地的河北省，2013年的人均GDP为38599元，甚至还不及全国平均的41804元，仅为北京的41.4%和天津的37.9%。同期，长三角中人均GDP最高的上海仅为人均GDP最低的浙江的1.3倍。除唐山市外，河北省其他地区的人均GDP均在50000元以下，与发达的京津中心相比，河北省经济腹地的发展明显落后，形成了发达的京津与环京津的贫穷带两极分化的非均衡发展态势。此外，医疗、卫生、教育等公共服务资源以及养老保险等社会保障资源在京津冀区域间的分布也存在着巨大的不同。据统计，相邻两村（隶属于北京的郑家磨村和隶属于河北省的蘧家磨村，两村只相隔一条马路）的农村养老金，郑家磨村几乎是蘧家磨村近7倍②，2012年河北省人均公共财政预算收入2860元，仅相当于北京市的17.8%③。这种公共服务资源的巨大差异性使得生产要素特别是优质生产要素加速向北京聚集，三地发展差距进一步加大。

京津冀之间以内部经济发展形成的核心-边缘分布格局，固然可以使核心区通过获得规模经济和集聚经济而进一步发展，但在循环累积因果关系作用下，集聚区与非集聚区的发展差距会越来越大，进而形成了当前京津冀地区“北京吃不下、天津吃不饱、河北吃不着”的局面。此外，京津两市与河北在科教文卫等社会领域的发展水平以及资源投入上差距悬殊，导致了公共服务水平差距较大，进一步促进了优质生产要素的单向流动，使京津冀地区特别是作为龙头的北京缺少和天津及河北协同发展的动力，三地协同发展更加艰难。

（三）三地缺乏协同治理机制，导致“三者共输”

从1986年时任天津市市长李瑞环倡导环渤海地区15个城市共同发起成立了环渤海地区市长联席会开始算起，京津冀协同发展的话题已持续争论近30年。1992年以后，由于多种因素的影响，京津冀区域协作和区域组织逐步削弱，企业之间、地区政府之间无序竞争的局面日益突出，重复建设也愈演愈烈，京津冀区域与长三角的差距也逐渐加大。2004年2月，在国家发改委地区经济司牵头下，三地达成加强京津冀经济交流与合作的《廊坊共识》，同年11月，国家发改委正式启动了京津冀都市圈区域规划编制，但由于利益关系的分割和协调等困难，至今都没有推出④。

在当前中国各个区域的协同发展问题上，参与各方之间能否建立完善的协调和合作制度成为了区域协同发展甚至是区域一体化能否顺利突进的基础和关键。在这方面，长三角地区协同发展的成功经验值得京津冀借鉴。在长三角区域合作之初，相关省市政府就高度重视区域合作制度和机制的构建工作，到目前为止，已经基本形成了层次分明、分工合理的四级区域合作与协调机制。第一层是每两年举办一次的沪苏浙（当前已经包括了安徽）等省市主要领导出席的定期会商机制，

①需要特别指出的是，通常经典的产业转移理论认为，两地间的产业发展差距越大，产业势能就越大，也就越容易发生产业间

的转移。而在实际经济发展中，特别是在长三角和京津冀的对比中，结果则正好相反，产业转移相关理论有着很大的条件局限性，如理论上通常只包括两个地区，而非现实中的多个地区，理论假设包括交通运输在内的交易成本随着区域间距离的增大而加大，而当前中国区域间的运输成本随着交通条件的改善而日益减小，距离所起的阻碍要素流通的作用也日益变小。

另外，一些其他因素，如接受地的人力资本水平、政府管理水平甚至行政效率也都会对产业转移产生重要影响。

②具体参见：https://www.wendangku.net/doc/7718947734.html,/n/2014/0811/c1001-25439620.html。

③具体数据可参见2012年河北省和北京市国民经济和社会发展统计公报。

④规划起步时间较晚的珠三角和长三角发展规划纲要已经分别于2008年和2010年推出，京津冀可谓是“起大早，赶晚集”。

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决定区域合作方向、原则、目标与重点等重大问题；第二层是常务副省（市）长主持的“沪苏浙经济合作与发展座谈会”机制，负责落实主要领导座谈会的部署，协调推进区域重大合作事项；第三层是每年举办一次的长三角16城（当前已经变为22城）市长参加的长江三角洲城市经济协调会机制，主要任务是将宏观合作目标变成合作专题，在城市之间以专题合作的形式进行不同领域合作；第四层是部门间及行业间的合作机制，长三角城市政府相关职能部门间也建立了联席会议、论坛、合作专题等合作机制。这种从宏观到微观的会商-决策-协调-执行四级联动、有机协调的合作运作机制成为了长三角一体化逐渐深入的最重要基础和制度保障①。

而反观京津冀地区，虽然三地之间也建立了类似长三角的区域合作机制，并签订了加强双边合作的协议，但只是领导参加的务虚的区域合作会议，执行层面的务实项目合作还没有完全跟进，实际效果大打折扣。在当前阶段，我们应该警惕京津冀地区协同发展中出现“三个和尚没水吃”的“三地共输”局面。

三、京津冀协同发展迟缓的根本原因

（一）三地之间不平等的政治和经济地位

京津冀三地表面看是京津冀三方的关系，实际上是包含了中央政府在内的“三地四方”的关系②。一方面，三省市都受中央政府的统一指挥，而另一方面，北京市既是一个独立的直辖市，又是中央政府的所在地，因此北京既需要承担作为一个独立的城市的发展角色，又需要做好服务于中央的角色，而在中国特殊的国情下，作为首都的北京集合了大量的政治、社会、经济职能，获得了大量的权力资源、政策资源以及医院、学校等公共服务资源（从逻辑上看，这些资源应该是为全民所有以及为全民服务，但实际很大程度上却只为北京人民服务和享有）。

在中国当时的计划经济体制条件下，城市发展的最大力量来自于各种资源的支持，而中央则以最大的权力、最大的程度控制着各种资源。作为中央所在地的首都北京理所当然的最先得到支持，因此北京从一个解放前连服装都无法生产的纯消费型城市快速发展为改革开放前轻重工业门类齐全、仅次于第一工业大省辽宁的生产型城市③。在改革开放后，北京的经济发展和临近的天津以及河北省之间的水平差距越来越大，到了2000年，北京GDP已经是天津的1.86倍，是河北省的62.9%，首都北京，无论是政治地位和经济地位均明显高于津冀两地，三地的地位处于完全不对等的情况。

在经济和政治资源不对等的情况下，三地之间的关系更多的是单向依赖（即天津和河北需要北京，而北京不需要天津和河北），甚至一些自然要素如水、电、气的天然限制，北京也不需考虑过多。以淡水为例，河北省的人均水资源占有量仅为307立方米，只有全国平均水平的1/7，也属于严重缺水的省份之一，但为了首都人民用上放心水，2008－2012年，河北向北京应急供水总量就超过10亿立方米，仅2013年，河北省就向北京供水4.11亿立方米，向天津供水5.51亿立方米④。据统计，

①赵峰、姜德波：《长三角区域合作机制的经验借鉴与进一步发展思路》，《中国行政管理》2012年第2期。

②薛维君：《京津冀协同发展为何久难推进》,《财新网》2014年4月10日。

③具体可参见如下网址：https://www.wendangku.net/doc/7718947734.html,/2014/5-1/xMMDA2NTFfMTE1NDAxMg.html。另外根据《新中国六十年统计资

料汇编》显示，建国初的1949年，北京GDP仅为2.77亿元，而天津则为4.07亿元，北京仅为天津的68%，而到了1978年，北京的GDP达到了108.84亿元，是天津GDP的1.31倍，是河北全省GDP的59.5%。

④河北省的人均水资源等数据参见如下网址：https://www.wendangku.net/doc/7718947734.html,/html/2011/07/1141311641235_1.shtml，2008-2012年，河

北省向北京应急供水量数据参见如下网址：https://www.wendangku.net/doc/7718947734.html,/20140331/n397474515.shtml。

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“十一五”以来，仅承德为了保证向京津供应纯净的水，就相继取缔企业1410家，禁上项目2014个，年直接减少利税50多亿元，这也使得这些本已落后地区的发展更加举步维艰①。

在京津冀之间不平等的经济和政治地位背景下，北京的一些决策可以不考虑或较少考虑津冀的利益而独立地决定和存在，而周边省份特别是天津和河北服务好北京、保障好北京的政治正确和敏感（即使自身利益受到影响和限制，也要坚决服从）以及北京所具有的政治上的“特权”和资源配置优先权，使得短期内京津冀不平等的地位很难发生根本性改变。

（二）三地背后各自为战的利益出发点

区域协同发展是一个包括企业、地方政府、社会、文化的有机互动产物，政府因素可以说在一定程度上影响和决定着其他因素。在中国当前的国情下，区域之间的合作和协同首先要看地方政府的参与积极性。因此，我们首先从京津冀政府行为的观察视角来分析其区域合作缺乏成效的问题。

首先，各方之间的矛盾与冲突体现在对相关概念的论述和界定上。一是围绕“首都经济圈”这个概念，北京市倾向于使用“加快推进首都经济圈建设”、“积极配合编制首都经济圈发展规划”等组合概念；河北省倾向于使用“积极参与首都经济圈发展规划和实施意见的制定”、“建设环首都经济圈”、“建设环首都绿色经济圈”等组合概念；而天津市则不使用“首都经济圈”等相关概念。三者之间特别是京津之间各有自己的利益考量：天津市把自己定位为北方经济中心，希望体现自己在环渤海经济发展中的核心地位；北京市则喜欢“首都经济圈”、都市经济圈的规划和实施，不使用“京津冀一体化”概念，在此基础上，愿意与天津市、河北省共同协作治理雾霾等突出问题。很显然，天津市和北京市都想在京津冀协同发展中占据核心位置，北京认为自己是当前三地之间经济规模最大的城市，而且各种资源丰富，理所当然应该成为核心，而天津则认为，国家给天津的定位就是北方经济中心，北京多年来凭借着“政府的强势”而畸形地成长，北京不能再发展经济，天津应该成为京津冀协同发展的中心，但天津的经济实力和规模又不能让北京心甘情愿地退出。因此这就造成了京津之间理念冲突和利益冲突，也使得京津冀协同发展困难重重。

另外，京津两市的发展方向和重点也都各自为战。众所周知，作为公共基础设施的地铁无疑在现代大城市发展中起着非常重要的作用，它会吸引或很大程度上决定着人流、物流甚至是资金流的流动方向，因此，通过地铁线路的密度可以判断一个城市的发展方向和重点。分析2013年北京地铁运营线路可见，如果以长安街（北京城市的地理居中位置）的地铁一号线作为划分，北京北部的地铁运营线路密度要远远超过南部，前些年这种差异更明显。所以，北京的发展重点一定是北部区域而非南部区域。

而反观天津的发展重点和方向，因为天津地铁运营线路较少，本文以房价（通常来说，一个城市中房价越高的地区，相应来说也就越好，也就越可能是所在城市的发展重点）来分析天津的发展重点。以中环线为例，天津南部中环线的房价要远远超过北部中环线的房价②，因此相对于天津北部来说，天津的发展重点更是南部地区，北京的往北发展和天津的往南发展越发拉远而非拉近了京津两市之间的“距离”。在京津两市政府各自发展方向背道而驰的情况下，仅仅希望通过企业家来密切两市之间的关系就显得有些困难。当前，政府通常会对一些区域发展方向做出规划和选择，而企业特别是理性的企业家则会根据政府发出的“信号”来选择顺势而为而非迎难而上。

京津冀特别是京津之间背后各自为战的利益出发点，导致了京津冀之间达成有效协调发展机制的困难不少，即使在三方政府高层彼此签订多份合作协议的情况下，务实的基于利益增进的共

①可参见如下网址：https://www.wendangku.net/doc/7718947734.html,/info/2014/8/811002.htm。

②由于篇幅关系，本文没有截取北京市地铁线路图和天津市南北中环线房价对比图，有兴趣的读者可搜索相关网站。

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赢协调机制依然不容易建立，从某些方面来讲，京津冀之间个体的理性容易导致集体的非理性。

（三）中央相关制度设计及三地发展迟缓的非政府力量

在中央政府实行的“唯GDP”以及“经济过失免责”评判标准的共同作用下，已经内化为公司化追求自身效益最大化的地方政府既为大力发展经济同时也为地方政府动用手中的行政权力干预经济活动提供了充足的动力。各级地方政府为了促进辖区内的经济发展，对于那些能够带来GDP和税收的项目竞相采取各种优惠政策来吸引，而对那些准备转移到别地的企业则采用种种手段予以抑制和阻止，有时甚至不惜动用行政手段干预地方经济发展。而北京更是凭借巨大的政治和经济资源优势，大力吸引各种优质资源和产业源源不断流入北京，对流出北京的资源特别是优质资源则施以限制，“北京市要迁出一个厂得市常委会、市政府常务办公会研究通过，市长签字后才能迁走”①。

此外，1994年重塑央地关系的分税制改革也使得地方政府更多地为所在辖区谋福利，而不会过多考虑临近区域的发展，在能够创造大量税收，特别是在当前各级地方财政紧张的大背景下，更是会采取种种甚至是逆市场化的举措来限制资源和要素的市场化流动方，在与天津以及河北省的竞争中，北京占据了许多优势，因而理性的生产要素自然会选择北京而非河北。另外，一些增值税、所得税、消费税等税种没有执行税收与税源一致性原则，在现实中，造成了各分支机构要到总部注册地交税，在占据了大量央企和总部结构的北京则天然享受了这种优厚待遇，因此，即使在北京的一些企业转移到天津或是河北，但在注册地纳税背景下，天津和河北依然无法得到更多的好处。

在中国当前处于经济和社会全面转型的大背景下，在一个多区域、多层次、利益分散化的区域协同发展中，单一的政府（无论是中央政府还是地方政府）很难有效地应对所有的挑战，非政府力量即市场力量和社会力量的有效参与可以很好地弥补政府之手的不足②，并促进区域之间的协同发展。

相对于市场化程度和发展水平较高的珠三角以及长三角地区，京津冀地区的市场化发展程度较低，市场力量发展较为滞后，国有经济仍然占据了主导力量③，经济行为带有明显的政府行为特征，政府对企业的控制力较强，对产业发展首先考虑的是本行政区的利益最大化。相对于国企的强势，京津冀特别是天津和河北省的民营经济发展较为迟缓，知名的大型民营企业较少，其市场力量还不足以打破区域之间利益分割的限制，资金、技术、信息等生产要素难以形成自由流动的区域市场，使得自下而上的京津冀协同发展进展迟缓。

另外，相对于政府和企业来说，行业协会、中介机构、研发机构等各种社会组织在区域合作中会起到越来越重要的作用。社会组织可以有效地弥补看得见的政府之手和看不见的市场之手的不足，在市场失灵与政府失灵同时存在的领域，各种社会组织具有不可替代的作用。京津冀区域由于地处首都及周边，具有特殊的区位，政府力量比较强大且对政治敏锐性较强，对于非政府组织的发育和公民社会的参与，政府的态度比较谨慎，因而缺乏扶持其发育的积极性和动力，导致该地区各种社会组织的发育和发展也相对滞后，难以和政府及企业形成三方互动，进而承担推进区域协调发展的职能。

①李博：《河北正因为靠着京津才发展落后》，《21世纪经济报道》2011年11月28日。

②马海龙：《京津冀区域协调发展的制约因素及利益协调机制构建》，《中共天津市委党校学报》2013年第3期。

③2013年天津企业10强名单中以央企分公司及市属国有企业为主，北京有48家企业总部，数量超过全国所有其他30个省市的

总和，在河北省工业占有较大比重的煤炭、钢铁、石化等产业中，国企所占份额均超过非国有。

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四、京津冀协同发展的困境分析

（一）中央无意的“错位”及有意的“缺位”增大了京津冀协同发展的难度

当前，要防止或扩大京津冀协同发展中出现“三个和尚没水吃”的共输格局，避免个人理性导致的集体非理性，否则在没有更高层级的中央政府的强力干预下，京津冀三者很难自身打破这个恶性循环，因此中央政府层面的有效助力就成为了京津冀协同发展的启动点。国家层面近期成立了由中央政治局常委担任组长的京津冀协同发展领导小组，试图从顶层设计上助力京津冀协同发展，但国家层面在京津冀协同发展中的作用和角色还需要进行清晰和有效地界定，而不能单纯依靠撒钱的短期方式解决问题。例如，在广为社会关注的京津冀大气污染防治上，2013年中央安排财政拨款50亿投入京津冀大气治理，且重点向大气污染最为严重的河北省倾斜。中央的想法是好的，且这种选择是最简单、最直接的，但从较长时期看，更应通过相关政策和制度的调整来解决，否则，就会导致严重的逆向选择问题，也会进一步阻碍市场化解决问题的通道，根本无助于京津冀协同发展问题的真正解决。

中央对于京津冀协同发展的促进作用应重点放在制度和规划的顶层设计上，以及凭借三地各自的力量无法解决的一些制度性政策壁垒和规定上。当然，我国其他区域的协同发展以及深入一体化也同样面临着上述制度性壁垒等问题，中央可以把京津冀协同发展作为试点，来探索和完善促进区域深入一体化的制度和对策，如横向转移支付、央地之间的财税制度安排、GDP的政绩考核标准、跨区域GDP分计和税收分成机制等。仅以地区间的医保互通为例，当前河北省燕郊地区60万的常住人口中，有近一半在京工作，他们的医保关系大部分在北京的单位，而根据当前的规定，这部分人在燕郊看病无法得到及时的报销，因此除非急病，否则这部分人不得不来北京看病，这也进一步导致了北京市各大医院的人满为患。据统计，在北京就诊的外地患者中，仅来自河北省的人数就占到了总量的四分之一①。实际上，医保报销互联互通在技术上没有太大问题，难点在于中国各区域之间的行政体制藩篱和利益分配上，因此单纯凭借北京或是河北的力量此问题很难得到圆满的解决，中央政府应该拆除藩篱，多做雪中送炭而非锦上添花的事情。面对这些急需解决的问题，中央不能长时期缺位，否则易导致资源高度集中，无法做到有效分解和疏散。

同时，中央也应加快进行京津冀协同发展规划的编制并协调监督规划的落实和执行情况。需要特别指出的是，应该使用京津冀协同发展规划，而不应使用北京市政府及许多北京学者力推的“环首都经济圈规划”等词语，因为“环首都经济圈”这一用语在中国语境下具有强烈的误导效应，显而易见，“环首都经济圈”理所当然应该是以首都为核心，应该以首都的发展为己任，应该以其他地方服务好首都为义务，而这和中央所力求推动的京津冀三地协同发展目标背道而驰。从现实角度考量，应该使用京津冀协同发展规划这个说法，也许，到了使用环河北都市圈和冀津京协同发展的时刻，京津冀之间也就不存在协同发展的问题了。

（二）津冀首先“为北京”服务的政策态势抑制了京津冀协同发展的步伐

在京津冀之间的三地四方关系上，中央虽然不作为独立的一方参与到京津冀的协同发展中，但三地都要服从中央政府的要求和命令。在某些方面，由于中央利益和作为首都的北京利益之间未有严格界限的划分，因此，一些从中央视角出发的制度设计和政策规定实际上却维护了北京的

①具体可参见网址：https://www.wendangku.net/doc/7718947734.html,/2014-07/01/c_1111391479.htm。

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利益，损害了津冀的利益，从而使京津冀之间本已存在的不平等现状不能得以解决，减缓了三地的协同发展。

由于北京和天津的周边均为河北省，在水、环境保护等自然资源甚至是维稳等社会问题上，河北省都是京津最重要的屏障和保障。河北省委书记周本顺在2014年全国人大会议河北代表团开放日上表示，“京津冀协同发展，河北扮演好服务的角色。河北要为北京建设和谐宜居之都服务”。“强化生态保障功能，这是河北人义不容辞的责任”①。同年7月，在河北省和北京市召开的两地工作交流座谈会上，他也表示，“河北省要全力当好北京的护城河，长期以来，河北在维护社会稳定上努力当好首都护城河，下一步还要当好北京生态护城河”②。这种只服务，不索取或索取利益远远弥补不了服务成本的角色无论在河北省领导人还是中央看来都是顺其自然的。一般而言，当北京利益与津冀自身利益发生冲突时，津冀领导人都会首先选择一切为了中央的需求服务，而有意忽视或无视自身的区域利益。我们不能进一步人为地拉大北京和天津、河北之间的差距，否则会抑制三地之间基于平等和利益增进的协调发展步伐。

（三）三地利益协调机制的缺失阻碍了京津冀协同发展的通道建立

京津冀三地协同发展迟缓的重要原因之一是没有构建起基于平等关系的利益协调机制，三地之间在产业结构、政治地位、相关制度以及自身努力等方面存在着较大差异，在政府看得见的手和市场看不见的手的共同作用下，极易导致优质资源和要素的单向流动，进一步限制京津冀协同发展的步伐。因此迫切需要建立三地之间协同发展的包括利益表达、利益分配以及利益保障机制等在内的利益协调机制。

在推进三地利益协调机制的构建中，必须首先要建立利益表达机制，要让地方政府、企业、居民以及各种社会组织等非政府力量有渠道、有机会表达他们各自的意愿和利益诉求，特别是要高度重视已经处于弱势一方（如河北省）的利益表达和诉求。而当前，能够优先表达利益诉求的依然是强势的北京。据报道，国家层面为了配合京津冀协同发展而成立的京津冀协同发展专家咨询委员会，在全部16位成员中，只有一位非北京的专家③，而占京津冀人口、面积、经济规模最多的河北省则没有人入选专家委员会。

在各方有效的利益表达基础上，还应建立和完善事前分配与事后协调相结合的区域利益分配机制④。事前分配指各方经过事先协商一致达成一定的区域协定或公约，使各方都具有同等的发展机会和分享经济利益的权利，通过调整各地的产业政策，利用不同区域的发展优势，合理实现产业链条分布，使不同产业利益在不同地区实现合理分享。事后协调是指通过多种途径对参与区域分工而蒙受损失的一方事后进行一定的补偿，或者对区域内发展缓慢的落后地区给予一定的支持，体现利益兼顾和适当补偿的原则。对于京津冀而言，河北省为了京津的环境可持续发展，自身做了大量的牺牲，因此京津应探索建立“利益补偿机制”，在环境、空气、水等方面给予河北省相关地区一定的利益补偿，并逐步通过产业帮扶、人员培训、产业合作等形式加大补偿力度，进而建立利益共同体。当前，京津对于河北省的生态补偿才刚刚开始，且数量较小。据报道⑤，天津市每年给予承德调水的经济补偿仅为两千多万元，且这部分补偿也是近些年才有，而且仅是对水源地生

①具体可参见网址：https://www.wendangku.net/doc/7718947734.html,/gn/2014/03-07/5926342.shtml。

②具体可参见网址：https://www.wendangku.net/doc/7718947734.html,/html/2014-08/01/content_30227.htm。

③具体可参见网址：https://www.wendangku.net/doc/7718947734.html,/nkyw/system/2014/08/14/000197034.shtml。

④张颢瀚：《区域一体化转型与融合体制建设研究——以长三角一体化为例》，《南京政治学院学报》2013年第1期。

⑤见https://www.wendangku.net/doc/7718947734.html,/news/2014-08/11/c_1112020563.htm。

·118·薄文广陈飞：京津冀协同发展：挑战与困境

态区保护环境的补偿，对于水源地生态区失去发展机会的补偿从来没有考虑过，这些补贴远远不能弥补水源地付出的经济和环境代价。省际间补偿机制要从制度上加以确立，这更多需要中央政府来决定和建立，而不是地方政府的讨价还价，地方政府的博弈往往会导致政府失灵①。

另外，可以促进和保障京津冀协同可持续发展的保障机制，如国家层面制定的法律法规，有约束力的合作组织的规则和章程等都还没有系统建立起来。三地要长期协调发展，不可能是政策和行政压力的人为结果，而是要尊重市场化的选择。

五、主要结论

综上所述，虽然京津冀协同发展得到了党和国家领导人的高度关注，众多媒体和舆论也纷纷进行深入分析和探讨，三地政府之间也签订了多份加强合作的协议和文件，但当前京津冀协同发展面临着产业结构差异明显，难以形成产业良性互动；发展差距过大，促使要素单向流动；缺乏协同治理机制，导致“三者共输”等三大关键挑战。

京津冀不平等的经济和政治地位、三地背后各自为战的利益出发点、中央相关制度设计以及非政府力量发展迟缓的共同作用更使得已经讨论三十多年的京津冀协调发展问题困难较多。这不仅是一个单纯的三地如何加强合作的战术问题，更是一个需要科学、恰当的中央助力、北京解力、天津借力、河北动力的系统工程。

而在当前，中央无意的“错位”及有意的“缺位”增大了京津冀协同发展的难度，津冀首先“为北京”服务的政策态势抑制了协同发展的步伐，三地利益协调机制的缺失阻碍了协同发展的通道建立。在这些因素的共同作用下，真正市场意义上的京津冀协同发展将是一个长期的宏伟目标。

The Coordinated Development among Beijing,Tianjin and Hebei:

Challenges and Predicaments

Bo Wenguang,Chen Fei

Abstract:Although the coordinated development among Beijing,Tianjin and Hebei has got great attention from the party and national leaders,there are still three key challenges.The industrial structure varies significantly in the three ar-eas,making it difficult for the industries in these three areas to positively interact with one another;the gap between the levels of development in the three areas is too big,prompting the development factors to flow in a one-way direction; there is no collaborative governance mechanism,making it easy for the three areas to lose altogether.The coordinated de-velopment of the three areas becomes all the more difficult because of the inequity in the political and economic status of the three areas,the various interests behind the three areas,and the delay in central government’s institutional design and non-governmental forces’development.What is more,the real integration and coordinated development of these three areas in terms of market integration cannot be achieved at one stroke and will instead become a long-term project because of the unintentional dislocation and intentional absence of the central government,the inability of the three areas to alter the political potential to prioritize Beijing’s development,and the inability to establish an interests coordinating mechanism.

Key Words:Jing-Jin-Ji;Coordinated Development;Inequity;Interests Coordinating Mechanism

【责任编辑：陈瑞香】①安虎森、周亚雄、颜银根：《新经济地理学视域下区际污染、生态治理及补偿》，《南京社会科学》2013年第1期。