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破产重整制度之审思

破产重整制度之审思

破产重整制度之审思

胡利玲

[摘要] 尽管破产重整制度对于拯救陷入财务困境的企业具有重要的价值,但是无论从法律的角度就其自治性和利益平衡进行考量,还是从经济的角度就其成本和效率予以

观察,破产重整制度都存在着自身的不足,需要客观理性地予以检讨。

[关键词]破产重整审思

[作者]胡利玲(1966—),女,山西祁县人,民商法学博士,中国政法大学副教授,民商经济法学院商法研究所副所长,主要研究方向为合同法、公司法、破产法。

引言

破产重整,是在企业无力偿债但有复苏希望的情况下,依照法律规定的程序,保护企业继续营业,实现债务调整和企业整理,使之摆脱困境,走向复兴的再建型债务清理制度。〔1〕它的产生,不仅有着深刻的社会背景,而且也源于既有制度的缺陷,其动力则来自当事人的个别理性判断和社会的整体理性判断。破产重整制度对困境企业拯救的价值表现在:通过法律程序积极挽救困境企业,而非消极避免企业破产清算;通过“司法权”及“私法民主”手段调整和平衡重整中各方利益的冲突;借助“集体化”程序使债权人全体福利最大化并增进效率。从各国破产重整立法观察,在破产重整中主要运用债务人财产的保全机制、财产和营业事务的管理机制、破产重整债权人的参与和保护机制以及重整计划的制定、通过和批准机制确保企业拯救目标的实现和债权人利益的保护,其中,特别是自动停止制度、债权人的多数表决原则以及重整计划的强制批准制度的设计,使得破产重整制度对于拯救陷入财务困境的企业具有其他机制无法替代的优势。

然而任何事物都有积极和消极两个方面,当事物获得一种价值的时候,就意味着失去了另外一种价值。〔2〕尽管运用破产重整程序存在着约束所有的债权人、为债务人提供对抗债权人诉讼的保护、在法院的监督下有助于促进包括公司自身、债权人和股东的利益公平,但是当我们理性地从法律的视角和经济的视角检视破产重整制度时,就会发现无论是在自治性和利益平衡方面,还是在成本和效率方面,破产重整制度都存在着值得检讨之处。

〔1〕王卫国:《论重整制度》,载《法学研究》1996年第1期。

〔2〕李永军:《强制和解与重整的制度差异及价值考量》,载《中国政法大学学报》。

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一、法律的视角:自治性和利益平衡的考量

(一)公力干预明显: 强制性与自治性的考量

迄今为止,对有关破产重整制度的研究,特别是对破产重整制度发挥拯救作用的各种机制的研究表明,破产重整程序中具有很强的公力干预色彩,强制性随处可见。基于司法权的终局性和权威性,法院以中立裁判者的身份介入破产重整程序,意图提高破产重整程序效率,平衡各方利益。虽然法院发挥的作用,依照不同的立法而有所不同。例如,在美国,重整程序本身主要是一个谈判框架,法院的作用是在双方出现谈判争议而使重整程序无法继续进行下去时,通过作出权利配置的决定使重整程序继续进行或者终止程序。其法院是对抗性的利益冲突双方的居中的裁判者,而且法院的很多裁决往往涉及商业上的判断。在英国,法院进行裁决不涉及商业判断,而是较多地依靠专业人士的参与,以其判断为据作出裁决。在法国,法院在整个破产重整程序中居于核心的主导地位。以至于有学者断言:“重整的最大特色在于导入了司法程序,确立了法院在整个制度的中坚地位。”〔3〕也正是借助公力干预,借由法律的强制性规定,破产重整制度获得了较之破产和解更广泛的效力范围(对所有的债权人,包括有担保债权人产生效力)和更优先的效力(优先于破产清算和破产和解的效力)。但是,公力干预和强制性也必然带来消极的结果,那就是:它限制和削弱了债权人,特别是担保债权人的既有权利;限制了当事人的意思自治。

以担保物权行使的限制为例。虽然在重整期间限制担保物权优先性为当今各国破产重整制度的普遍态度,但是,必须承认的是,在破产重整制度中对债权人的利益损害最大的是担保权利人。债权人设置担保的目的在于保障自己的债权能够获得优先于其他无担保债权人清偿的地位,正是在债务人无力偿付其所有债务时才凸现有担保债权的优势。在破产清算程序中,依照担保物权的优先效力,担保权人本无须受集体清偿程序的约束而享有别除权,但是,在破产重整程序中,由于破产重整制度的价值观念和立法宗旨,再加之担保债权人所控制的担保物多是企业的厂房、土地等不动产或机器等重要动产,若允许担保权人行使担保权,债务人企业的财产基础有可能丧失,无法进行破产重整,因此,需要对其别除权的行使进行法律上的限制。使本应以破产清算程序享有的别除权按照重整计划实现其权利而不是在程序之外行使担保物权,这就使得该权利处于一种基本停止状态。担保债权人非但不能从中获得任何利益的增加,而且还因法律的强制性中止规定使其既有担保利益在权利行使上受阻,并可能因为时间的推移而在价值上受损。因此,担保债权人并不具有参与破产重整的积极动因。从理性人的角度,他们必然会选择清算而不是破产重整。

法律有关强制中止担保物权行使的规定,要求担保债权人权利的行使必须暂时处于“休眠”,虽然没有剥夺担保债权人的担保权益,却使得他们事先合法取得的优先权被强制性地加以调整和改变,而不论担保债权人是否同意作出这种调整和改变。调整和改变的假设前提是:这样可能对债务人、债权人整体最有利。既然改变将会增进债权人的整体利益,进而也必然符合单个债权人的根本利益;或者改变将使债务人获益、其他债权人和利害关系人获益的同时,并没有使被限制权利行使的单个债权人的利益受损,符合经济学上的帕累托最优,所以是公平和正义的,是正当和合理的。

事实上,法律的强制性中止规定,不仅造成了破产重整制度的价值与民事基本法律制度之间〔3〕汤维建著:《新企业破产法解读与适用》,中国法制出版社2006年版,第241页。

中国政法大学学报2009年第4期(总第12期)

的巨大冲突,而且不但不可能使担保债权人的个体利益有任何增加,反而可能使其利益减少。如果不能处理好担保权人保护,破产重整制度的预期目标必然不会达成。因为在重整计划表决中,担保权人必然或反对该计划,并进而阻挠其通过,迫使破产重整程序终止而进入破产清算程序。因此,必须在限制其权利的同时给予其充分的保护。此外,这种强制性的规定还可能会诱发无担保债权人的道德风险,无担保债权人为了防止担保权人实现其担保权利,有可能利用其优势地位通过一项不可行的重整计划。

重整计划的强制批准,更是通过职权裁定而不问债权人意见的典型例子。正如理查德?波斯纳在论及强制批准的合理性时所言:“为什么法律应该允许法院将重整计划‘硬塞给’不同意的各位债权人呢?这里有两个答案。一个是我们熟悉的搭便车问题。如果需要债权人的一致同意才能批准重整,就会使每个债权人都为了在重整企业普通股分配中取得有利待遇而坚持不让步。第二个答案更有意思,重整可能对股东和债权人整体而言是最有利的,但可能会损害某些债权人。”〔4〕如果撇开“搭便车”的问题,实际上,我们不能否认,破产重整存在着很大的风险,首先对一个处于财务困境的企业能否拯救成功,存在着不确定;是否有利于债权人的整体利益不确定;而破产重整失败的损失却确定地要由债权人,即使是不同意重整计划的债权人承担。“如果法律强制性太多,风险由何人承担?如果坚持债权人自治,那么让自治者承担自治的后果极其自然和合理,即在重整程序中,坚持债权人的自治原则,如果债权人觉得重整对比清算对自己更为有利,那么他自然会选择重整,否则,他将会选择破产清算。无论如何选择,其将对自己选择的风险承担责任。如果让法院或者任何其他人来选择重整程序,而又不对重整失败的结果承担责任,那么这种强制的合理性何在?”〔5〕

由于公力干预和强制性的增强必然会对私人自治形成限制,公力干预的大小和强制的程度决定私人自治的退缩或扩张。因此,应当具有一定的限度,与意思自治形成有机结合。否则不但会使破产重整本应具有的私法性可能消失殆尽,当事人已有的权利格局被改变或打破,反过来也会对破产重整形成消极的抑制作用。

(二)对债务人的过度保护:利益平衡的考量

破产重整制度在各国破产法中的普遍确立,不仅代表以破产清算为核心向以再建主义为核心的破产立法主义的转变,而且代表由对单纯保障债权人利益向关注债务人利益,以及维护社会整体利益的破产法立法价值的转变。破产法理念经历了一个从债权人至上主义,发展到兼顾债务人利益,再到社会利益平衡的过程。〔6〕伴随着这种转变而来的是越来越多的利益对抗与冲突,而法律对任何一方利益的保护,就意味着对另一方利益的限制与牺牲,因此,破产法必须在不断平衡各种利益冲突中实现其公平和正义的价值。在此过程中,债权人的地位也历经变迁。

早期的破产法惟一目的就是保护债权人的利益。对债务人实行有罪破产主义,在破产程序终结后,对于剩余的债务,债务人仍然要继续清偿,不允许破产免责。所以,对于债务人而言,一旦背负债务,将永远无法得到免除,终身沦为债务奴隶;对债权人而言,通过破产程序可以得到部分清偿,破产程序终结后,仍然可以要求债务人继续清偿,债权并不因破产程序的终结而消灭。

〔4〕理查德?A.波斯纳著:《法律的经济分析》(下),蒋兆康译,中国大百科全书出版社1997年版,第527页、第528页。

〔5〕李永军:《强制和解与重整的制度差异及价值考量》,载《中国政法大学学报》。

〔6〕韩长印:《破产理念的立法演变与破产程序的驱动机制》,载《法律科学》2002年第4期。

?破产重整制度之审思?

理论上,破产与否不影响债权的总额;采取破产程序是为了防止债权人之间可能的争夺,化解债权人之间的矛盾。此时的破产法的功能完全保护债权人的利益,以公平清偿为其最终目的。这一历史时期最为典型的代表是1570年伊丽莎白十三世通过的《英国破产成文法》,依照该法的规定,凡犯有破产行为的债务人,概被认定为破产人。破产程序结束后,如果债权人尚有债权未实现,破产委员会可以监禁破产人,甚至到后来的法律,还可以给债务人施以手枷和脚镣,公开示众,并割掉债务人的一只耳朵以示纪念。

但是,随着商业的普遍化和商业活动日益频繁,越来越多的人陷入财务困境。对于破产态度的变化也发生了转变。破产并不完全是债务人的个人原因,进而从有罪破产到无罪破产。在此观念下,采取破产免责主义。破产程序终结后,免除债务人对于剩余债务的清偿,从而在实质上给予债务人有限责任。〔7〕破产法的性质一举从债权人至上主义转为既保护债权人利益,又兼顾债务人利益。

破产重整制度的出现,进一步扩大了破产法的保护范围。债务清理不再是破产的惟一目的,而将债务关系的处理放置在更为广阔的社会关系之中,使得债权人的地位进一步被社会化。破产法不仅要维护债权人的利益和债务人的利益,而且从社会本位原则出发,将社会利益的衡平和协调作为一个更重要的价值取向。这是因为,公司不断社会化,经济结构逐渐呈现出整体性、社会性和规模性,经济组织之间的相互依赖性进一步加强等特点,使得某一企业的破产极易引发连锁效应,并同时引发大量的社会问题。

由于破产重整的首要目的和任务是拯救企业,促进债务人复兴,因此,在许多制度设计上首先考虑的是债务人的继续经营和资产价值最大化,以及保护社会整体利益,而将债权人的利益置于次要的位置。如果重整成功,债务人、债权人和整个国家所面临的损失都能够避免,当然皆大欢喜。但是,一旦重整失败,对债务人和国家来说,至多是发生和破产清算同样的结果,而对债权人而言,高昂的破产重整程序的成本可能使其获得的清偿大大低于破产清算,所造成的损失均要由债权人承担。因此,可以说,在破产重整程序中,惟有债权人存在风险。〔8〕因此,保护债权人利益,就成为破产重整制度中的重要方面。而且,笔者认为,债权人的利益维护始终是破产法的基本任务,也是最核心的价值观念。只有保护债权人的利益,才能赢得债权人的协助,破产重整的目的才能实现。但是,破产重整程序对债权人的权利限制较多,要求债权人所作出的牺牲也较大。在一定程度上可以说对债务人提供了过度的保护,从而导致利益保护的失衡。

虽然要求法律对利益冲突的调整做到绝对公平是不可能的,破产重整制度也是如此,但是,必须在其所彰显的促进债务人复兴以维护社会利益的价值目标与债权人利益保护之间求得最大限度的平衡。因为破产重整制度的发展离不开债权人利益的保护。在这方面,2005年美国破产法修正案,在总结破产立法和长期实践的基础上,纠正以往对债务人过度保护的立法倾向,采取措施限制债务人的某些特权,加大债权人在破产重整中的作用,特别是增强小债权人对于破产重整的影响,以更好地平衡不同主体之间的利益冲突,也许能够给我们一些有益的启示。〔9〕

〔7〕范健主编:《商法》,高等教育出版社、北京大学出版社2002年版,第225页—第228页。

〔8〕汪世虎:《我国公司重整制度的检讨与建议——以债权人利益保护为视角》,载《现代法学》2006年第2期。〔9〕胡利玲:《防治重整程序滥用的新举措—美国2005年破产法修正案述要》,载《人民司法》2007年第19期。

中国政法大学学报2009年第4期(总第12期)

二、经济的视角:成本与效率的考量

从经济学的观点看,破产重整制度对于困境企业的拯救价值在于阻止个别债权人的行动,降低多数人共同行动所导致的高额成本,借由集体化的法律程序实现债权人全体福利最大化并增进效率。破产重整法律的这一良好立意,是否与破产重整的各项制度设计及其适用效果相吻合?我们不妨从经济学的角度加以检视。

(一)破产重整时间拖延

在企业的破产重整中,时间是很重要的因素,拖延会大大降低企业的价值。但是,破产重整程序的时间拖延,始终为人们所诟病。以美国破产法为例,在2005年破产法修改前,尽管每起案件的情况不同,但破产重整一般要持续2年的时间,少数的则超过10年。虽然确切的重整时间很难确定,而且取决于很多因素,例如,债务人运营的能力,即债务人必须有能力维持企业的继续运营,并能够为其继续运营融资,需要制订切实可行的商业计划等,特别是事实复杂的案件,很可能会使破产重整持续更长时间。此外,“一起案件还有可能由于债务人的不作为或者债权人无兴趣而无法实施”。〔10〕但是,破产法给予债务人事实上无限的提出重整计划的专有权期限,被认为是造成实践中重整时间拖延的一个很重要的原因。时间上的延误,不论是对资产价值,还是对债权人利益的保护以及对破产重整程序的圆满完成,都会造成有害的影响。为此,2005年美国破产法改革已经注意到这一问题,并采取法律对策缩短了债务人的专有权期限。〔11〕但是当法律采取对重整时间进行严格限制的立法决策时,因为时间制约而导致拯救失败的风险也增加了。可见,立法在关于重整时间的确定上,包含拯救目标与防止滥用之间的矛盾,也即效率与公平的矛盾。

(二)破产重整费用昂贵

重整时间的拖延,同时也意味着费用的增加,此外由于信息不对称、债权人之间的协调问题以及不同权利主体之间的利益冲突,破产重整可能导致巨大的成本。仍以美国为例,通常破产重整程序一般会持续2年时间。困境企业支付给债务人的法律顾问、会计师、财务顾问的费用和由债务人支付的债权人委员会的费用以及其他专业人员的直接成本,根据公司的大小和程序中的行为,每年差不多超过1000万美元。〔12〕此外,在困境重整的过程中,还可能发生因流动性缺乏和获得新资金的能力有限,企业可能推行不适宜的投资政策、无效率地清算资产或者产品滞销,以及难以察觉的机会损失等间接成本。由此给债务人带来沉重的财务负担,并进而影响到破产重整的成功。Altman和Hotchkiss教授于2006年所列出的学者关于美国破产重整程序直接成本的抽样研究(见表1),为我们从实证的角度提供了数据。

〔10〕European Union, Bankruptcy and a Fresh Start: Stigma on Failure and Legal Consequences ofBankruptcy, Philippe & Partners and Deloitte & Touche Corporate Finance, Brussels, 2002, http://www.iiiglobal.org.访问时间:2007年6月15日。

〔11〕根据《美国联邦破产法典》第1121条d款规定,破产法院对债务人提出重整计划的120日专有权期限,自裁定重整之日起超过18个月的,不得予以延展。同时规定对180日获得重整计划通过的期限,自裁定重整之日起超过20个月的,不得予以延展。

〔12〕Douglas P. Bartner, Restructuring in and out of court, 1347PLI/Corp 717, 2002.

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〔13〕European Union.

〔14〕ibid.

表1美国破产重整程序的直接成本

Source: Altman, Edward I., and Edith S. Hotchkiss, Corporate Financial Distress and Bankruptcy,3rd edition, John Wiley & Sons. 2006, p.9.

上述有关重整的七项研究样本中,从大的铁路公司到小公司,评估的范围非常宽泛,直接成本平均从1.4%—9.8%,直接成本被加权平均后是资产账面价值的6.5%。因此,对于进入破产的大的公开公司而言,平均专业费用占提起申请前资产的百分比从1%—3%。虽然百分比较小,但是,在大的公开公司破产案件中费用可能是巨大的。

(三)公开性导致负面影响大

2000年,欧盟委员会曾经启动了一项旨在促进欧盟国家企业拯救的题为“欧盟商业重组、破产和重生”的项目,在其2002年完成的报告——“破产与重生:企业失败的耻辱及破产的法律后果”中,对欧盟各国破产重整制度成效低的原因进行分析时指出:“欧盟各成员国的报告分析表明,所有参与调查者对非正式拯救协议有着强烈偏好,并相信正式重整程序会对债务人带来更多的负面公开影响。债务人会担心公开将加速他们的失败,所以尽可能推迟启动任何可行的重整程

序,结果致使该企业无法复原。”〔13〕在欧盟各成员国看来,通过司法程序拯救企业的行动通常意

味着向人们公开宣告企业的失败,所以,启动和成功重整的情形很少。“失败的重整越多,债权人、

供应商和消费者从该程序中获得的信心就越少。”

〔14〕

在亚太地区国家的破产重整实践中,也普遍认为,破产重整公开性很高,使得债务人企业在拯救期间商业价值降低,债务人的信誉通常也受到毁损,因此,破产重整存在着较大的风险。

(四)司法资源的投入巨大

破产重整程序是利用司法机制拯救困境企业的手段,从各国已有的立法和实践看,通常从程序的启动、重整计划的批准、计划的实施、程序的监督至重整程序的终结,都须遵循严格的法律程序,接受严格的司法控制和司法监督,因此,不仅需要依赖成熟的破产法律制度,而且需要成熟的司法体制和司法能力,包括法院和负责执法的法官拥有必要的能力,能为当事人提供最有效、最及时和最公正的结果,使之行之有效并成为公众信赖的制度。“而法院基础设施是否完备,尤其是法院是否具备可用于处理破产案件的资源,会对破产的处理效率以及破产程序所需要的时间产生重要影响。”〔15〕

结 论

无论从法律的角度还是从经济的角度观察,破产重整制度对困境企业的拯救具有巨大优越性,同时也伴随着机制自身的局限性。从自治性和利益平衡考量,破产重整制度公力干预明显,在一定程度上带来限制和削弱债权人,特别是担保债权人的既有权利,限制当事人意思自治的消极结果。而对债务人过度的保护,则使当事人之间的利益表现为一定程度的失衡。从成本与效率考量,破产重整制度则表现为时间拖延、成本高昂、公开性导致负面影响大,以及司法资源的巨大投入。使破产重整制度意图降低多数人集体行动所导致的高额成本,借助集体化的法律程序实现债权人全体福利最大化并增进效率的良好立意未能很好地实现,甚至使许多债权人和债务人在破产程序的入口处望而生畏。故波斯纳曾经说:司法重整并非灵丹妙药,不仅因为对公司进行司法估价是一种值得注意的错误,另一个问题是,在清算中将丧失工作的经理和清算中将不可能获得任何东西的小债权人,都会在即使清算使财产更有价值时也要使公司生存下去。如果重整能够使股东在重整企业中得到很小的股本利益,他们也会对重整极感兴趣。因为重整对他们来说是一个没有任何损失的建议。如果重整企业赢利了,他们可以分得利润;如果失败了,全部损失就落在债权人身上。所以,正像有些破产案件中由于可能使大债权人将成本加于其他利益人而使清算为期过早一样,重整也可能在有些案件中由于可能使经理、小债权人和股东将成本加于其他债权人而使得清算不适当地延期。〔16〕

当然,我们应该认识到,尽管当事人自治、利益均衡和效率都是商事法律追求的理想状态,但永远不会有十全十美和一劳永逸的立法。重整制度自创立以来,不断地受到人们的诟病,但却始终经久不衰,并在国际上日益广泛地被采用。这一现象本身就发人深思:人们需要长期不断地在检讨中寻求制度改进,而不是面对制度的不完善而踯躅不前甚至后退。本文的分析,不是要得出放弃重整制度的结论,而是试图找到未来制度改进的路标。笔者相信,对法律改进来说,批判性地总结已有经验是实现理性认识升华的必要环节,而理性升华则是制度走向成熟和完善的必要条件。

(责任编辑曹明德)

〔15〕联合国国际贸易法委员会:《破产法立法指南》(中文版),2006年纽约,第32页。

〔16〕理查德?A.波斯纳著:《法律的经济分析》(下),蒋兆康译,中国大百科全书出版社1997年版,第528页、第529页。

enforcement different from other forms of supervision and abstracts basic principles for establishing the internal controllingmechanism of revenue law enforcement.

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