城市社区治理的多元共治模式探究【精编版】
城市社区治理的多元共治模式探究
摘要
中国城市社区不断涌现多元的新兴治理主体。多元治理主体的出现，给城市基层社区治理带来了活力，也引起学界的研究兴趣。为厘清社区多元主体在城市社会治理过程中的角色定位及具体效用，探究城市社区多元共治模式的独特性和先进性，分析社区治理模式所遇困境;并利用个案研究的方式，聚焦中山市A小区社区治理制度改革的个案进行调研，剖析该小区在试图破解社区治理模式困境的过程中，发挥基层政府、业主委员会、物业公司等主体各自的独特优势，构建出的以居民治理为中心的社区多元共治模式。
关键词:社区治理;基层政府;业主委员会;物业公司;多元共治
1、当前中国城市社区治理模式的实践与困境
社区制的建立促使政府、社会、市场等多元主体都纷纷加入社区建设过程，并经过多年的探索和实践形成了形式各异但各具特色的城市社区治理模式。以不同的地域为例，学
术界分别提出了政府主导型、混合型、自治型和“政社分离”型四种主要的社区治理模式。其代表分别是上海模式、江汉模式、沈阳模式以及深圳盐田模式。这四大模式作为我国城市社区管理体制改革的范式，它们在实行以及推广的过程中也遭遇了诸多共同困境。
第一，社区行政化倾向严重，基层政府职能难以转变。街居一体化的机构模式导致了城市行政组织和城市社区自治组织之间的管理边界不清晰，城市社区自治组织缺乏能与政府相匹的权威和资源，因而也无法做到和城市基层政府部门一样，对社区公共事务进行有效的管理。同时基层政府对于社区的过度管理即等于重新将社区归入国家区域的管理系统内，增加了政府的负担，不利于政府职能的转变。
第二，社区居民参与度低下，社区自治组织意识不强。制约着城市基层社区治理模式的改革和发展的除了政府行政权力的越位之外，居民参与的“缺位”也尤为明显。社区自治目的本身便在于希望社区居民能通过“自我监督、自我管理、自我服务”的机制，为社区的妥善建设及健全发展而努力。无论何时，社区居民的参与都是社区建设和发展的根本动力，社区居民参与的程度、规模以及规范化水平将直接关系到社区整体的管理水平及其发展进程。
第三，治理资源不足，治理需求难以满足。如在沈阳模式中，为了解决社区经费问题，虽实行了“有偿服务，费随事转”的制度，但却仍存在着服务需求与服务资金短缺的矛盾。一方面，政府投入社区，用于社区内部公共事务管理的资金不能满足社区的要求，导致了许多社区治理活动缺乏资金支持，难以开展;另一方面，社会捐助形式以及社区服务自身产出资金较少，社区资金供给也难以满足现行社区需求。
综上所述，如何处理好城市社区治理主体间的关系以及社区治理机制如何有序、高效地在社区中运作，是关系到社区建设是否能继续推进，社区可否持续发展的关键问题。
而中山市社区治理标杆的A小区，也在业主委员会换届及小区后续管理中遇到了同样的发展困境，但他们没有选择随波逐流，而是其设法去探索出了一条整合多元主体优势，合作共治的崭新治理路径，以解决以上提出的困境，并取得了良好的成效。
2、中山市A小区治理模式的社区多元主体角色定位
中山市A小区治理模式探索的3年来，A小区从一个“负
面新闻不断”的小区成为了全市学习和效仿其管理模式的“明星小区”。可见其创新性的治理模式及融合多元主体的社区合作共治机制在城市社区治理领域凸显了其参考价值。A小区的多元共治模式弥补了社区治理中缺失的居民治理机制，能有效地联合城市基层治理，共同加强社区自我管理、自我监督、自我服务的效率和质量，为其他同类社区自治组织的发展提供借鉴模式。从参与A小区治理的多元主体出发，通过单个案深入分析各个主体在小区治理过程中的效用，并梳理多元主体间的关系，提出A小区多元主体的共治新机制的组织架构。如图1所示。
▍“裁判员”--提供平台的基层政府政府在对于社区治理一直都遵循着国家“简政放权、职能转变”的方针，采取“小政府，大社区”的工作方式力求打造能强化市场监督职能、深化行政体制改革、创新行政管理方式的法治政府和服务型政府。在社区治理中保持政府自身权威性的同时，也可以让其他社区治理主体合法合规地拥有自由的发挥空间。这一工作成果在A小区更是十分突出。由于A小区负面事件频发，部分小区业主也曾主动寻求基层政府的介入调查和帮助。中山市住建局在A小区业委会换届、新旧物业公司更替的等一系列事件过程中，一直都处于“裁判员”的角色。基层政府与业委会的成员一同组成了筹备委员会，政府在内充当“智库”的作用，
为业委会提供法律或者制度咨询，并对物业公司是否违反行业标准进行判定。于此同时，基层政府始终依法依规站在中立的立场，因此在实施工作中，更加注重公平、公正、公开的原则，对所有请求帮助的申请者都同样给予帮助。▍“主办方”--居民集体参与的新业主委员会A小区的新业主委员会在吸取旧业委会的教训后，逐步依法明确了自身定位，并且为了体现居民集体参与的原则，建立一系列制度来规范业委会的权利与义务，以保证业主和小区的利益都能得以最大化实现。一是认清业主委员会角色，业主委员会是业主大会选出的，代替全体业主发表意愿的自治组织，因此有权对小区公共管理事务进行决策，并有义务监督物业公司的小区服务工作是否到位。二是设立物业例会制度，每一个月会定期与物业公司召开例会，每一个季度会对物管进行考核。会议由业主委员会委员、物业公司代表、业主代表一同参加，会议议题涉及小区日常公共管理事项，会议讨论内容与结果将在小区和公众号内公示。三是设立公开监督机制，通过社区app 和小区公众号来与业主共同监督物业公司的工作和效率，业主委员会的任何决策均需报备小区微信群及小区公告栏，接受全体业主的监督。四是定期召开业主大会，业主委员会按照A小区内部的规章制度，每半年召开一次业主大会，向业主大会报告业委会工作，讨论从全体业主中收集回来的新的问题，从而拟定对策。五是设立委员轮换制度，为避免业委
会“独断专行”的现象发生，业主大会制定了委员轮换制度，委员不许连任，保证了业委会内部民主机制的有效执行。在这种内部机制下，不仅能把业委会的职能在制度上体现出来，高效地规范了业委会的行为，有利于得到小区内业主的信任和认可，同时也提升了业委会这一社区自治组织在进行社区治理中的主体地位。另一方面，这一制度十分重视业主对于业委会的监督以及对小区内公共事务的参与，极大提高了业主在社区治理过程中的“主人翁”意识，大大提升了社区居民参与程度，真正让其体验到“居民治理”的义务和权力。同时，业委会的这一参与制度为A小区多元的居民治理机制奠定了制度基础。▍“运动员”--市场机制下的物业公司旧物业公司作为与开发商签订前期合同的企业，垄断了社区治理服务，仅看重于公司自身利益，对小区内部公共事务管理漠不关心。因此在新业委会成立后，首要任务便是更换了这个引起矛盾的物业公司，并且如何才能让社区服务水平能长效、高质量地保持下去也成为摆在他们面前的不可忽视的问题。因此A小区业委会在经过深思熟虑后，决定通过引入市场竞争机制，打破“谁开发，谁管理”的垄断局面，新业主委员会通过招投标的方式来公开选聘物业公司，并制定一系列KPI 绩效考核制度来保证物业公司的服务效率和水平。于2017年4月16日，在负责律师、新业委会成员、30多名业主代表、新旧物业公司代表以及市住建部门相关代表的一同见证
下，A小区两家物业公司展开了一场“公平、公正、公开”的较量。最终，这次选拔通过全程高清摄像头直播投票的创新监督方式下进行，J物业公司以93%的业主支持率压倒性胜出。新业委会也为此准备了相应的新制度来为小区的治理机制来一场“改革”。该新制度围绕着小区内部公共收益来展开的。小区内部的公共收益主要由小区电梯等公共部位广告收益、快递箱等自动机器、电信运营商进场费、其他场地占用费(如摆摊、租用销售中心场地等)，以及公共车位停车费等几个部分组成，最后一项也是大部分小区的收益来源和重要组成部分。而以往，在旧物业公司的管理下，小区内公共收益不仅没有公开相关的账目明细，也无法说清小区内公共收益的去处。在缺乏制度与组织的监督情况下，X物业公司并没有把公共收益用于小区的公共维护管理，而是把该公共收益用于填补X物业公司所谓的管理“赤字”当中去。为了避免这种情况再次发生，新业委会在聘请新物业公司之时仅与其签订了为期一年的合同，并且对物业公司的绩效进行每季度一次的考察，实行制度化管理。不仅如此，A小区业主委员还通过业主大会表决制定了财务公示制度:小到路灯灯具，大到小区消防管网的维修费用，都一一在账目上有所体现。这些费用和支出每月公示一次，公示的表格除了贴在各小区公示栏上，还会公布在A小区的官方公众号上，供业主随时查阅。通过公开透明的方式，让业主对小区的公共收支做到心
中有数。A小区通过这种在“阳光下”公开透明的监督机制，在让业主了解小区管理的运转流程和经费使用的同时，也能让物业公司了解业委会的需求，并受来自广大业主的监督，使物业公司更好地为小区和业主服务。该机制有效缓解了业主和物业公司由于信息不对称而造成的矛盾和分歧。同时公共收益的有效运用也能促进小区的基础设施维护，是社区多元共治模式中有效的资金来源。物业服务作为一种准公共产品，在社区治理中起了不可忽视的作用，同时它更作为市场经济中的一种经营型服务性的管理，遵循市场的规律。因此，引入市场竞争机制，能在维护业主自身权益需要的同时，符合市场经济的发展要求，是社区多元共治中不可或缺的一部分，更是社区治理的必然趋向。A小区的业委会正是通过这种市场委托代理的模式，找到了缓解多方关系之间的矛盾分歧的平衡点。
3、社区治理多元主体共治模式的系统机制
A小区在此的三级架构模式下，完成了从表达、行动、服务到监督的制度与系统设计，极大提高了社区成员对社区公共事务的参与程度。社区自治组织的有效运转，充分调动了社区活力，使社区形成了一致发展的动力;市场竞争机制有助于社区服务水平的提高;基层政府为社区治理机制长久运作与良性维持提供了公平公正的平台。
该机制具体通过这3个主体的自身优势来解决我国城市基层社区治理模式中的困境与矛盾。多元共治模式作为一种需要社区多方主体协同合作的治理模式，其根基在于社区多方主体间能否跨越沟通障碍与博弈局限来整合资源。因而，多元共治模式需发挥每一个多元主体的作用进行互补，整合资源，并确定好每一主体在社区治理中的系统定位。
▍社区多元共治的保险系统--提供公正平台在A小区的多元共治模式改革过程中，基层政府并没有选择运用公权力对社区内部的公共事务发出强制性的指令和行动，而是担任“裁判员”的保险系统，为社区自治组织提供一个公平、公正、公开的平台，并逐一帮忙解决自治组织在城市社区治理过程中遇到的法律、政策等专业领域的问题。在社区治理中，这种政府“保险”系统的优点有以下两点:第一，政府公信力的有效提高。中山市住建局在处理事件的方法与我国国务院推进政府“职能转变”是一致的。政府很大程度上不需要“伸手”对社区进行强制性的干预，而是在自己职能、职责范围内，当社区自治组织遇到问题时，听取他们的意见及建议，肯定、监督并修正他们的管理工作，即“该管则管，不该管的不管”。这样便能充分发挥政府在法律、政策等专业领域的优秀知识储备，提高政府的权威性与公信力。第二，行政成本的有效
节约。政府从过去“单位制”下的全能型政府转变为现在“社区制”下的服务型政府，能够有效地节约了不必要的政府行政成本，把社区治理的交给社会和市场，动用“看不见的手”来对社区进行管理，政府只需要在这过程中，充当好监督的角色，对不合法、不合规的事务进行管制，为社区自治管理提供一个公开、公平、公正的平台，更高效、高质量地服务于群众，适应社区发展的整体目标。政府行动的原则是追求公共利益最大化，维护社会的公平公正。因而政府需加快适应在社区治理中自身角色的转变，处理好与社区治理其他主体的关系。有利于社区各主体间高效协调共治，促进社区发展。▍社区多元共治的动力源泉--居民高度参与居民治理模式的三大基本要素之二:居民理事会，又称居民咨询委员会。决策、执行等社区内部各项事务均由居民内部自行组织管理的组织。负责将社区内部广泛的各个事务分解为多个领域，并通过委托帮助者建立起相应的委员会。这在A小区的社区多元治理模式中体现为业委会带领业主参与社区公共事务。A小区业委会与其他业委会一样，由小区业主内部投票选出，听取业主意见，代表业主发言，并负责决策、管理小区内部的公共事务，同时还委托物业公司对小区进行专业的管理。但除此之外，它创新的地方便在于建立了一套系统的社区参与制度。正如四大社区治理模式所遇困境一样，江汉模式所提出的“小政府，大社会”，在现实中，社会根本大不起来。城
市社区治理中的居民治理在我国屡遭瓶颈的根源便在于社区居民对社区公共事务的参与度低下。究其原因，虽不能否认我国发展历史中“单位制”所遗留的因素导致社区居民的参与意识不强，但更重要的是，我国并没有形成系统的社区参与制度与机制。A小区业委会充分认识到居民参与的重要性，并且也肯定了居民参与对社区建设和发展的动力作用。其中最为显著的激励居民参与社区事务的方法莫过于A小区创新的监督制度--“阳光下”的财务监督机制。据A小区新业委会法律顾问邝先生说到:“业委会的一切工作都应该在阳光下进行，A小区业委会微信公众号每月还会通过例会对账目进行公示。业委会对于业主的知情权必须特别重视，不应给业主贴标签区别对待。”因此A小区现在全部公共收益归属全体业主，每年初召开业主大会公布公共收益的预算，通过表决后，业委会全年都要依此执行。年末还会对公共收益结算召开业主大会。A小区正是通过这种在“阳光下”公开透明的财务监督机制，让业主真真切切地认识到自身的参与是有意义的，这对业主来说，能有效激励他们参与进社区的公共事务。同时公共收益的有效运用也能促进小区的基础设施维护，是社区多元共治模式中有效的资金来源，是社区建设和发展的源动力。▍社区多元共治的活跃机制--市场竞争规则居民治理模式的三大基本要素之三:帮助者。即职业的提供公共服务的角色，能妥善地将公共政策及社区发展目标转化为社区治理
服务，并同时帮助居民执行日常管理任务。这在A小区的多元治理模式中体现为被委托代理社区日常各个事务管理的物业公司。但物业公司本身便是一个矛盾的个体，一方面，物业服务虽然是物业公司的营利性活动，但另一方面，它作为一种社区服务，在消费上具有“非竞争性”和“非排他性”的特征，是一种“准公共产品”，但这又往往与物业公司的目标不符。其本身营利性与公共性的矛盾点使其自身难以进行良好的自我监督，促使对其的优化和监督需要交给市场竞争机制。一般意义来说的物业服务的委托代理关系是指业主成立业委会后，业委会委托物业公司对小区的公共事务、物业进行管理。也有如A小区一开始旧物业的委托方式，即:开发商代替业主选择物业公司，并委托其对小区物业进行管理。这种委托代理机制下的物业公司处于“垄断”的经营状况，容易产生对社区公共事务“爱理不理”的态度，因此必须把市场竞争机制引入社区治理当中，让不同物业公司直接进行优胜劣汰的竞争，才能促使他们能提供更好的服务。但并不是说交给市场后，社区自治组织与政府也能就此撒手不管了，毕竟存在着市场失灵的情况，因而市场必须在政府提供的合法、合规的平台内，通过社区自治组织与居民制定有效的绩效监督机制，对其的管理工作进行控制与监督。市场的进入有效促进社区多方主体进行协调互动，找到了缓解社区多方关系之间的矛盾分歧的平衡点。
4、结论:社区治理多元主体共治模式的发展道路
▍打造有使命感的社区自治组织社区的多元共治模式需要各方主体的协调推进与合作，其中社区自治组织的有效运作对于该模式的发展起着不可忽视的作用。首先，要建立起良好的内部管理机制，如完善社区自治组织内部的组织架构，形成规范的监督管理制度，对物业公司等执行社区服务的主体进行绩效评估和激励监督，特别在于涉及社区居民利益的财务管理等方面实行财务公开，以“公开透明”的态度向社区居民展示出组织自身值得信赖的形象，以得到居民的理解和支持。其次，要制定有效的宣传监督机制。社区自治组织要想长久、良性地发展需要有效的监督机制，而监督社区自治组织是否保持活力的重任就落到了社区居民的身上。为了保持信息的对称，需要建立完善的宣传机制，让居民真正理解自治组织的工作，加强社区居民对社区自治组织的认知和支持，有利于居民对社区自治组织进行监督，能帮助提高社区自治组织的公信力，树立起为社区服务的良好形象。▍智能化管理，疏通信息沟通渠道社区的多元主体共治模式中，社区治理多方主体的关系复杂，且很大程度上不能做到完全的信息互通，导致社区治理过程中难免会出现决策不到位、浪费资源成本、难以协调多方利益关系等难题。因此有效解决多元主体间沟通协调障碍，为社区多元主体扫清沟通
障碍，需疏通多元主体间信息沟通的渠道和平台。在现如今“大数据”与“互联网”的背景下，案例中的A小区利用了微信公众号、手机APP等可及时传播信息的智能化软件，对社区治理的系统章程、社区服务质量评价都作出了及时的汇报。能有效地帮助业委会、物业公司第一时间把握社区动向，同时有利于社区居民对社区环境、社区服务、社区基础设施作出及时的评价，极大地缩短了获取信息的时间。另一方面，业委会等社区自治组织也能通过微信、微博等网络媒体把社区发展情况对基层政府进行汇报，有助于政府作出正确的决策。▍由“行政中心”转化为“多元中心”多元共治模式相比起以往的社区治理模式，更加需要社区多方主体协同合作，其根基在于社区多方主体间能否跨越沟通障碍与博弈局限来整合资源。然而我国社区主体间的沟通形势不容乐观，主要体现为政府不敢、不愿放手，过多干预执行环节;社区自治组织主体作用发挥有限，通常对政府以及市场仍具有较大的依赖性;市场在社区治理中仍然鲜有体现，且不规范的竞争参与机制不利于社区发展。在已有的社区治理模式中，政府往往作为社区治理的主导者，对社区建设与发展进行刻意的规划，虽在一定程度上促进了社区的发展，但也形成了社区发展的“天花板”。因此，在多元主体发展迅速的今天，政府应主动向“服务型”政府靠拢，基于不同社区的发展特性，政府可大胆探索进一步放权，扮演监督者、指导者角色。制定、完善
社区治理相关的法规制度，确立社区治理企业、志愿机构的准入门槛，开放社区治理市场等，让各企业、自治组织自由竞争，政府负责提供完善的制度与公平公正的环境。社区自治组织作为社区治理的重要主体，应积极承担责任，充分发挥在社区治理领域中沟通居民、代表居民发声、联系政府以及监督物业公司的作用。为此，需要正确定位社区自治组织与政府在社区治理事务上的关系，厘清各自职责权限，保障社区自治组织的相对独立性。一方面社区自治组织需跳出被管理者的视野局限，立足于其协同治理的主体角色，以民众利益为出发点，对社区治理的内部事务进行有效的决策与执行;并积极为社区寻找合适的物业公司，通过制定相关管理制度，及时对社区内部管理信息进行公开，激活民众响应与支持，进行规范管理。另一方面社区自治组织充当监督者角色，在社区治理事务执行环节中，利用KPI绩效考核等量化的方式对物业公司的工作进行监督，评估其执行成果。市场作为多元共治模式中不可或缺的一环，其竞争机制给予了整个社区治理工作一种新的活力。相比起基层政府与社区自治组织，市场要素显得较为矛盾，企业既需要在社区治理工作中获利，又需要承担许多无法盈利的公共事务。因而企业在发挥其竞争优势的同时，需要政府为其扫清进入社区治理时不必要的制度障碍，为其完善相关的法律法规。其次，社区自治组织也需要积极购买社区服务，形成一定的市场导向，并
为企业提供较为完善的沟通渠道，促进社区治理的市场更加完备。