中华人民共和国突发事件应对法[

《中华人民共和国突发事件应对法》

汪永清

（文本根据教师授课录音整理）

《突发事件应对法》，10月1日就开始实行了，这部法律的颁布和实行是我国法制建设的一件大事，标志着突发事件应对工作全面划入法制化的轨道，也标志着我国的依法行政进入更广阔的领域。也就是说我们讲依法行政。不仅是常态下的我们的行为要做到依法，在紧急情况下我们也要依法办事，那么这对于全社会提高应急的能力，及时有效地控制、减轻和消除突发事件对社会造成的严重危害，保护人民的生命财产安全，维护国家安全、公共安全和环境安全，建设社会主义和谐社会都具有重要的意义。那么，在当前学习好、宣传好、执行好这部法律是我们国家各级行政机关的一项重要责任。

今天，有机会和大家一块来学习这部法律。我也感到非常高兴，下面我想讲，根据培训班的安排，我讲两个问题。

第一个问题，讲一下《突发事件应对法》出台的背景。

总的来讲，《突发事件应对法》，是在党和国家推动科学发展，构建和谐社会大的背景下出台的。它的出台深刻的反映了时代的发展要求和人民群众的愿望。这些话我都不展开讲。我想对这个判断，我们在内部也有很多讨论，一个是这样一个历史进程当中，就是推进科学发展，构建和谐社会这样一个历史进程当中，一种人民和时代的要求。同时，也顺应了党和政府工作的这样一种与时俱进的特点。我后面会谈到我们传统意义上讲，党和政府的工作，一般只讲常态下的工作。在我们的工作当中，或者我们的建设制度当中，没有这种分类的，也适应了新时期政府工作特点的新变化。集中反映了我们对应对突发事件规律性的认识，具体来讲这部法律的出台，有这么四个背景。

第一个背景就是有效预防和及时应对各类突发事件已经成为制国理政的一项重要任务。

同志们都知道，现代社会是一个高风险的社会，我国又是一个自然灾害、公共卫生事件、事故灾难等突发事件较多的国家，每年约有20万左右死亡，这在世界上是独一无二，找不到的，直接经济损失都在几千亿元。2003年的非典，2004年的禽流感，其影响更加深远，应该说这个损失也难以统计。

我们在工作当中发现现代社会的突发事件有这么三个特点，

第一个特点是损失大。突发事件的发生不仅仅造成财产的损失，还造成大量的人员伤亡；不仅造成眼前的损失，还造成长远的损失。

第二个是影响广。这种影响不仅仅限于经济的，也还有政治的，这个政治影响就非常的宽泛。世界上因这种突发事件发生应对不当导致政权垮台的这种事例也是不鲜见的。

第三是社会关注程度高。随着社会的发展和进步，人们对生命的珍爱，对财产的关注，对行为的预期，对秩序（06：34）的渴望，比以往任何时候都要高，这应该看做社会的一种进步。

因此，对政府如何应对各类突发事件，减少损失的发生，危害的扩大，人们有很高的期待。我们在坐的很多秘书长，办公厅主任，法治办主任都有应对突发事件这样一种经历，这种体会我想比我在这里讲的要深刻。尤其，这几年对各类突发事件的发生的这种社会敏感度，比任何时候都要高。这个我们经常出国，很少能看到国内的新闻。但是。一旦我们国内有一点点这种突发事件的发生，在国外满大街各种媒体都是。我们抛弃其他的这样一种因素，更多的是对这样一种突发事件对人类造成的危害的关注比原来要高的多。因此，能否有效地预防和处置各类突发事件，直接考验了政府的应急管理能力，也成为检验一个社会是否成熟的标志，成为检验执政的能力如何的一个标志。

这个我们在起草这部法律的过程当中，研究了很多国家应对突发事件的一些经验、比较好的案例。我们有一个感觉，突发事件的发生发展和它所造成的危害，跟一个社会的经济发展水平，跟一个民族的文化心理结构，跟这个社会成员的文化素质是密切相关的。就在现在一些比较发达的国家，在突发事件的应对过程当中，它有一些比较成熟的做法，实际背后都有血的代价。我想在我们国家，这样一个历史发展阶段，要想把突发事件完全都纳入到我们的事业，都不让它去发生，或者发生以后我们做到零伤亡，我想这是不可能的，但是我们能做的就是把能控制的事件，我们给它控制好，能减少的损失尽我们所能把它减少到最低的限度。如果这项工作做不好，那我前面讲的老百姓这种期待，它就会变成一种无奈，最终会导致一种

愤怒，这种期待变成一种无奈，变成一种愤怒，这正是我们学习贯彻这部法律我们要力图避免的一件事情，因此，我用了一个题目，叫“应对好各类突发事件是我们制国理政的重要任务”，我想这个判断一点都不过分，这是第一个背景。

第二个背景就是应对突发事件需要从依靠经验向依靠法制的转变。

这种转变不是任何人强加的，是多少血的教训和我们成功的经验所要求的。无论是中国应对突发事件还是国外应对突发事情的事件都证明了这样一个道理：要想把突发事件预防好、控制好、损失降到最低的限度，单靠个人的这样一种经验和管理者个人的能力不足以达到目的。我们通常讲现代突发事件的发生发展有它自身的规律。最近建民同志有几次这样的讲话，那么对突发事件的规律都有很多的概括，他也有一个提法，就是《突发事件应对法》是我们对突发事件应对规律的一种认识。因此，我们在这里学习、贯彻这部法律，必须思考突发事件发生发展的规律是什么？那么，我讲应对突发事件需要依靠经验向依靠法制的转变。这其中就有我们如何去认识、把握和运用突发事件应对的规律，这种规律由自发而变成一种自觉，由自发变成自觉的过程，就是我们完善制度，应用规则来应对突发事件的过程。这种规律概括起来可以概括成这三句话，每一句话八个字，这个不一定准确，提出来供同志们参考。

第一就是居安思危，有备无患，这是我们应对突发事件规律的第一个认识。

第二个认识就是快速判断、果断处理。

第三个就是整合资源、协同应对。

适用这种突发事件发生发展的规律。要求我们在应对突发事件工作当中，实现三个转变：

第一个转变就是要由单一常态管理向常态管理与应急管理相结合的转变。由单一常态管理向常态管理与应急管理相结合的转变。在管理理念上真正做到居安思危，在工作布局上做到有备无患。我开始讲我们的管理工作，历来只是有一个按部就班的这样一种工作形态，工作习惯，工作要求，实际上在我们这样一种常态下的管理工作当中，就应该孕育着一种为预防和控制突发事件做好准备的这样一个任务，这就是我们讲的常态和非常态要相结合。我们想要学好这部法律或要认识应对工作的规律。最要紧的就是我们在常态工作当中如何把非常态的要求纳入其中，在工作布局上要做到有备无患，这是第一个转变。

第二个转变就是由自发应对向自觉应对的转变。

由自发应对向自觉应对的转变。在应对思维上要做到有勇与有谋相结合，在应对方式上做到个别经验与规律性认识相结合。这一点应该说这也是一种规律性的认识，也是我们在思考、研究、设计《突发事件应对法》这个过程当中。我们所得出的一个基本判断。而且背后都有很多的例子，所谓有勇与有谋的结合，这个“谋”既包括我们在“突发事件处置过程当中”，我们要显得有谋，更主要的是强调我们在“突发事件发生之前”就要规划好，谋划好，免得突发事件一发生，我们措手不及。我们原来在实践当中比较多的是强调“勇敢、无畏、牺牲”，这在今后的突发事件当中也是非常重要的，尤其在我们这样一个阶段，在我们这样一个国度，这一点也是我们应对各类突发事件的一个重要经验。但是光有“勇”不行，我们还得有“谋”。所以中央在应对突发事件当中讲应对突发事件第一位的是要依靠科学，这里的科学包括我们应对技术上的科学、手段上的科学，也包括我们各种应对方式的科学。这一点在我们这个法，可以说是我们法的一个基本的思路，一个基本的要求。所谓在应对方式上要做到个别经验与规律性的认识相结合，这也是一个由“自发”到“自觉”的过程。我们干什么事都是先有经验，总结经验上升到制度，上升到原则和规范，然后成为一种自觉来指导我们的实践，规范我们的实践，引领我们的实践。以前我们在突发事件的应对过程当中，比较多的都是强调“经验”。当然突发事件千差万别，个别的经验非常重要，但是在现代社会，如果只是靠经验来应对突发事件，我们是很难达到应对突发事件的目的的，甚至我们付出很高昂的代价，突发事件的预防和发展，我们都控制不住，这是第二个转变。

第三个转变就是由个别理性向集体理性的转变。以实现应对行动上的广泛参与与步调一致的统一，集中指挥与广集民智的统一。这一点也是突发事件规律对我们提出的要求。所谓个别理性向集体理性的转变，通常的来讲，从理论上来说，所谓集体的理性就是一种规则，一种规范。个别的理性我们每一个人都有，但这种理性有的时候，我后面还会提到，在紧急的情况下人是很难真正做到理性的，这不是一个人的水平高低，这是人的这种特质所决定的，所以有的同志老讲你这个人有没有遇到大事就冷静，紧急情况下我不慌不忙，就说你有大将风度。但这些要求都是理性的需求，对多数的是做不到的，但是突发事件又要求我们每一个参加这样过程当中的每一个成员，既要高度重视不要怠慢它，但是又不能手忙脚乱没有理性，这

样呢我们会越应对越乱，我们在实践当中这类的事情非常的多，我用了一个词叫“从个别理性向集体理性的转变”，也就是说我们这些年应对突发事件的实践表明我们有一批在应对突发事件当中，靠理性应对这样的一支队伍，但这种理性我们把它定义为个别的理性。我有这个水平，我有这种历练，我就有这种理性，这种自觉，你没有这种历练，没有这种水平，就没有这种自觉，我们应对工作就势必受到影响。那么怎么办？就应该把这种个别的理性转变为一种集体的理性，把个别的经验变成一种规律、一种规则，这样我们在行动上才能做到广泛参与又协调一致，这是我们这个应对突发事件跟日常工作所不同的。日常的很多工作我们要强调广大人民群众的参与，要他们的配合，无论你是做什么管理工作，都有这样一个要求，但这种要求跟突发事件应对这个要求相比较，那根本可以说就微不足道。我们可以设想一下，不管是哪一类突发事件，如果不能调动全体社会成员的积极性来广泛参与，这个突发事件是不可能应对成功的。但是如果千千万万不同利益追求，不同想法和主意的人参加到这个过程当中，没有一个步调一致的这样一个指挥和行动，那么应对也不会成功，所以这一对矛盾做为政府来讲就应该有一种方法和机制，把这个广泛参与和步调一致结合起来，这种机制我们这部法律当中规定了很多。目的就是想把这两者更好地结合。这是第三个转变。

这三个转变我是想说明应对突发事件这三句话的规律，这个规律决定了我们国家到这样一个历史阶段应对突发事件，应当有一部规范应对突发事件共同行为的法律规范，应该把这些规律经验，把个别的理性上升到一种规则。

这三个转变的最根本点或者说最关键的地方在于我们的应对要实现由个别的调整向规范的调整转变，以减少突发事件应对工作中的任意和无预期，以增强驱利避害，化险为夷，转危为安的能力，牢牢掌握应对突发事件的主动权，也就是说我们把握了这个规律，实现了这样三个转变，我们就能够提高我们应对突发事件的能力，掌握应对突发事件的主动权，这是第二个背景，这个背景就是从依靠经验应对向依靠规则，依靠法律应对的转变。

第三个背景，就是现行的应急管理体制、机制和制度急待进一步的补充和完善，这是我们出台法律的另一个背景。

2003年这场非典给我们的教训非常深刻，从这个事情发生和发展，以及我们为此付出的代价来看，这决对是一件坏事。但是从我们民族的长远来看，这也未必不是一件好事。非典和随后的禽流感的应对，我们发现我们长期以来所形成的应急管理的体制、机制和制度有很多的缺陷和不足。所以在2003年应对非典结束以后，国务院领导就开始研究如何完善体制、机制和制度问题。经过这些年的共同努力，那么这个体制、机制和制度都得到了很好的完善，那么我们在制定这部法律的过程当中，首先，必须要明确我们现行的体制、机制和制度究竟有些什么不足，我把它概括成这么几个方面，第一就是应对突发事件的责任不明确，统一协调，灵敏应对突发事件的体制没有形成。所谓责任不明确，这是一句非常原则的话，但是内涵非常丰富。第一位的就是在应对突发事件的过程当中，政府应当负什么责任，社会又应当负什么责任，发生突发事件的那个单位应当负什么责任？是不清楚的，再往下说就是政府应当承担的责任，哪些是中央政府承担的责任？哪些是地方政府承担的责任？不清楚，什么责任应该由政府来承担，什么责任应该由政府的部门来承担也是不清楚的。这样就会出现一种一旦出了问题大家不是忙着在如何齐心协力，去应对好这个事件，而是上来就产生相互埋怨、相互指责、相互推卸责任的情况。

说心里话，如果在突发事件的现场，我们还发生这样一些情况，我在这个国外考察的现场的时候我曾经问过他们，他们说在应对突发事故现场有几个大忌。

其中第一大忌就是我们应对突发事件的不同层次的人员，思想没有在如何控制突发事件上，而是想如何这是你的事还是我的事，这是你的责任还是我的责任上，这必将酿成大患。

同时，突发事件应对有一个我前头讲了，他要有一个整和力量统一指挥和协调的问题，这种体制要求反应非常灵敏，指挥灵敏，反应敏捷的这样一种体制意识形态。

我们现在应该说，建国这几十年来，我们在一些重大的一些领域，突发事件发生比较频繁的领域，我们是有一套成功的做法，比如说防汛抗旱，比如说防震救灾，我们都有一套体制和机制，但是现在的这个突发事件，发洪水就不仅仅限于洪水，他还会有卫生问题，还会引起很多次生灾害，那么发地震更是这样，所以光是领域的这样一种体制不足以达到“统一协调、高效应对、反应灵敏”这样一个要求，应该说在我们应对突发事件的实践过程当中，因体制存在的这样一些问题，因责任不明确所导致的问题，严重的影响

了我们应对突发事件的效率和效果。

我想我们在深入学习贯彻这部法律的过程当中，都要试图找到我们现在这样一种责任不清，体制不那么协调的一些问题的症结所在，这样更好的改进我们的工作，这是第一个问题。

第二个问题就是一些政府和政府的部门应对突发事件的能力不够强，危机意识不够高，这是一面，还有一面，依法可以采取的应急处置措施不充分、不得力。

先讲一下这个能力不够强，危机意识不够高。我一开始我就讲了，这不是哪个水平高低的问题。这个我们每一个人都是生活在常态下，也没有人多少去历练过、经历过那种大灾大难，而且大家从心里就不希望发生这样一些事情。因此都靠这样一种直接的经验来提高我们的能力和意识是很难的。但是，我是想这样一种能力不够强，危机意识不够高，跟我们这种民族的文化特性恐怕是有关的，我后边我会再讲，跟我们的教育体制，教育的要求也是有关的。我想我们在坐的，都是我们国家，不说是精英吧，但也都是经过良好训练的这样的一批人，我们每一个人都可以扪心自问，我们是在读书的时候受过这样一种危机教育，还是我们工作以后受过系统的危机教育，刚我们张主任说这个所谓应急管理、应对突发事件第一次走进中央党校，所以，你们这个是很有幸的，我一来我就问，怎么不在行政学院办？要到党校来办这个班？其实办这个班，我们除了说这个班本身我们会讲一些知识一些要求外，恐怕一个更重要的一个意义，就是一个标志性的意义，我们的整个的教育内容，应该要加上这一课，国外叫“危机教育”，我们叫“应急管理教育”，我在后面我也会提到。那么，我们自己就这么走过来的，那么我们在工作岗位上，这个日常的大量的都是经常性的工作，就是发生了突发事件也会有一些专门干这个活的人来做，那么绝大多数工作人员都是做常态的工作，所以为什么我前头讲，我们要常态和非常态结合，其实在现代社会，你有的事很难把他分清楚，这就需要我们从制度上到意识上都要有这样一种危机的考虑和设计。曾经做过一个调查，讲的这个什么应对突发事件的能力和危机意识，这个国外曾经有一个调查，政府工作人员在突发事件发生和发展的过程当中是最有危机感的，这是第一句话。有危机感的大约占政府工作人员的80%。我曾经就问过他，为什么会有，他说他们有一种责任，这个时候的政府工作人员就不再是一个普通的公民和自然人。第二个话说出来就比较那个了，就是说80%的人当中发生了事情以后，有93%的人不知道各种突发事件怎么应对，都回答“有人叫我干什么我就干什么，我服从就是了”，如果这样一种无意识，如果只有一种，当然服从也很重要了，问题是我们这些人员不仅是要服从的，我们还要引领，甚至要指挥社会的成员来应对突发事件。因此，我们要有一种意识和能力，这两个一个80%一个93%，第一个数字说起来很自豪，这个我们在中国没有做过这种调查，国外是三年五年他就做一种这样的调查，以训练，这个调查本身就是给工作人员一种压力，老要问自己，这个楼发生火灾，我自己知道怎么办吗。先别说我去指挥别人怎么办？我这里突然发生洪水、地震，发生别的什么灾害，我知道怎么办吗？就逼着我们的工作人员真正做到居安思危，这是一面。

但是另一面呢我们依法可以采取的应急处置措施不充分不得力，这个在我们起草这部法律过程当中，我们听到的最多的意见是这个意见。有一位市长，在我的办公室说，说现在你们什么都要我依法，他说在紧急状态下，说心里话就没有一个法，叫我去怎么样去解决我所要面对的问题。在重庆开县发生了这么大的灾难的时候，我们有的同志有的领导回来说了这样一个事情，我们有些基层的干部，为了要村民撤离，有的都下跪了，说大爷大娘你赶紧走吧，要不走这里有多大多大的危害，有些人就是不走。那么，我们的法上说，你这个时候不能够强行啊，要尊重人家的意愿。如果说我们在应急的过程当中，只靠我们的工作人员苦口婆心的做工作，而没有一些应急的措施和手段，势必一些可以避免的损失我们就难以避免，尤其是一些可以避免的人员伤亡，我们有很多血的教训。

所以我现在我们这个同志们可以看看这部法，我们把他的措施分若干个等次。

第一，分两大块，预警措施是一大块，然后呢应急处置又是一大块。我们为什么要做这个区分？就是想不同的情况给大家规定一些不同的手段，而且就是在“预警”这样一个阶段，我们也规定了很多不同的条件所采取的不同的措施。同志们可以看看这部法，因为在坐的很多是法制办主任，我们没有一部法律规定的措施会这么细，我们有的措施十几项啊，一种什么情况下，我们可以采取十几项措施，没有一个法律这么规定的。目的就是想解决我们这些年来，我们只要改进工作，就能够提高我们应对效果的这样一些情况，能够得到扭转，而不是相反。应该说出台这部法律，这是一个重要的理由，这是我们应急处置措施不充分不得力，这是我们的一个重要的理由，这部法律为什么后来在这个人大审议过程当中，拖了那么长时

间出不了台，有不少的争议，其中最大的一个争议就是这里：要不要规定这么多的具体措施？这是第二个问题。

第三个问题就是突发事件的预防和应急准备，监测和预警、应急处置和救援等制度机制不够完善。这是我们一系列的预防应急制度，监测预警制度，应急处置制度，救援制度，包括事后恢复和重建制度都不够健全。有这样一些制度不够健全导致了一些能够预防的事件，我们没有很好的预防，一些可以减少的损失，没有能够有效的控制危害的扩大，减少不必要的损失，尤其令人心痛的就是我们在很多情况下可以减少人员的伤亡的，我们并没有达到这个目的。

这就是大家可以看到的一个很简单的表面现象，为什么一些国家突发事件也很多，但是最后报道来报到去没有太多人员伤亡的，你看美国这个加州的大火，烧了多长时间，烧了多少房子，它最后才造成几个人伤亡，我请同志们留意以后的国外一些突发事件的报道，它很大的事情，但是到最后也没有几个人死的，这背后有很多值得总结的地方。

我们有的一个客车，装三十多个人，就是一个普通的翻车，翻到一个普通的地方，从高速路上翻到农田里，我们会导致几十个人的死亡，为什么？车上的人弄完了后也不知道怎么出来，他怎么死的呢？是要等到这个车爆炸，他才造成被烧，车翻下来这个爆炸是有一个过程的，它必须是这个汽油泄漏又碰到火，或者有其他碰撞才会产生，这是一个很长的，也不是很长，就是有一个足以逃生的这么一个时间差，无论是我们的运输单位，我们的驾驶员，我们车上的工作人员，还是我们的乘客，都没有这个经验，不知道怎么逃生。我们现在这几年知道了，原来我03年到意大利考察，说心里话我就不知道，正好我们是考察这个突发事件应对，怎么坐什么车上面都有一把大斧头，就是那个红锤子，一把很大的红锤子，这是外国司机告诉我这就是发生突发事件以后敲玻璃用的，我们现在在飞机上都有怎么救生的一种宣传，我们现在这个别的公交系统是没有这个普及的，这个知识的传播的，现在强制标准要求生产这种封闭式的客车，都要求配这种锤子，这都已经成为一种标准了，但是往那个地方一挂，有多少人知道用啊，不知道的。我讲的这些呢就是，我们这样一套制度和机制的不健全，最终反映出来的是我们能够预防的事件我们没有预防好，能够控制的损失我们没有把它控制住，这就是教训。

第四个问题就是社会广泛参与应对工作的机制不够健全，公众危机意识不高，自救与互救的能力不强。所以我们在内部讲，我们国家尚未形成一个良好的预防和应对突发事件的社会基础，我们没有任何推卸责任的这样一种说法，这是中国的一种现实，我在这里举一些例子，这些都是我在看案例当中打动我的。

第一个呢，就是我们有的博士生不会过马路，不知道红灯停绿灯行，再加上侥幸，这是在北京发生的活生生的一个，这是一个农民的孩子，考上北京著名学府的博士生，最后这个博士生自己违章被撞死后，酿成了一个很大的事件。就是博士被撞死了，单纯从法律上来看，司机没有任何的过错，但是从另一面，你说一对老两口来到了北京，他这么个唯一一个孩子，在他们村子里真是一个掌上明珠，死掉了，他来到了北京就去闹，而且还鼓动了很多得学生，而且老师也参加了。那么我们在分析这个案例的过程中，也有别的原因，其中一个重要的原因，就是读书读到了博士了，我们不知道这个马路上怎么过，不知道怎么保护自己的生命。

再比如，有一个素质很高的干部，在一场很普通、火不大的火灾当中，连农民都知道从哪个地方跳下来就可以逃生了，他不会，他从哪里上的楼，平时从哪里上楼，他发生火灾了还是顺着那个道走，最后走到门口，被烟呛死了，就是一个二层楼，这是一个非常有前途，素质很高的干部，我们不是说这个同志因公牺牲以后在这里指责谁，我们是要反思，我们这样一些所谓社会的优秀人员，怎么在这个问题上怎么都没知识，没有能力，没有意识呢？我就说这是需要我们去反思的，需要我们从制度上，从我们的教育结构上来反思。

我觉得这样的教学模式我们要不改变，我们培养的人从一个角度看是他是非常优秀的，有非常丰富的知识。有很高的素质。但是他自己，都没有一种很强的应对危机的能力，不能够保护自己的生命，发生危险以后，更不会主动的，有能力去挽救抢救他人，你读的书在多，你有再高的水平有什么用呢？就刚刚我举的这两个例子，我跟驻俄大使刘古昌是好朋友，他说是啊，你看我都当到副部级了，也算是挺风光的人了，但是你说叫我去碰到一个什么突发事件，叫我去怎么个救，不要说救别人，怎么救自己我也不会。我说是的，我们大家都没受过这个教育，所以人家国外讲小学第一课第一天页就讲怎么过马路，红灯停绿灯行，你看看我们的第一课时讲的是什么，我在起草这部法，这个四五年当中，走到哪里我都讲这个观点，

所以我提起的议案当中呢，是把教育教学这一块我讲得很多的。

那么这些问题除了我们去号召去引导以外，更重要的是要有一种制度，这是第三个背景，我们的一些机制、制度、体制不够完善。

最后一个背景，实施依法治国方略，要求突发事件的应对做到权力有规（10：55），行为有序。对这一点是一直是有争议的。国办要办这个培训班呢，我是觉得太有必要了，这个法律条文没有什么太多的去学看不懂的，我们在座的每一位同志把翻开都可以看得明白的，关键是背后的有些事情我们要说说清楚。有一种观念就认为“突发事件发生以后就不要讲规矩、不要讲道道了，说什么东西好使就来什么，”这是在突发事件法律起草过程当中自始至终的一种观点，同志们这种事情啊不能说都没什么道理，比如说我刚刚讲的，这都火烧眉毛了，这老头老太太还要守着房子不走，然后呢你还跟我说要依法办事哦，你不能强制人生自由哦，你不能强迫他，那当然说我们不能讲那个规矩了，这个时候生命是第一位的，那么我们就要连拉带扯，甚至就要押着他把他送走了，这是我们制度的缺陷，是我们没有在这样一种情况下处理这一类问题的制度，是用常态的那些要求来要求我们按这个办按那个办，这当然不行了，比如说我们很快要启用这个物资了，要征用你的财产了，然后你还给我说开个听证会吧。也不能说这种、观点完全没有道理。但是如果认为应对突发事件就可以打乱战，就可以只是凭经验，凭我能想到什么就要干到什么，我是说照样突发事件是应对不好的，而且会带来很大的应对成本，很大的副作用。我曾经反复强调过就是说，我们讲依法办事的一个最大效益就是它的“风险比较低，副作用比较小”，有的突发事件是应对过去了，但是擦屁股的事多得不得了，这是一面。

还有一面就是，这些年来人民群众的这样一种权利意识，法律意识不断地提高。你要在应对突发事件过程当中不讲章法不讲规矩，就可以拍脑袋想怎么着就怎么着，你家的车我要用我就用了，你们家的船我要拿走就拿走了，这恐怕跟原来就不一样了，老百姓回过头就告你的。我们这个非典结束以后，你知道国务院做了多少这种事后的工作，花了多少的钱，当时反正是什么东西控得住我就来什么，也不讲成本，一切就往上上，当然这种思想有时候是对的，但是能够把事情做得好一点你就不要那么太糙了。

我们讲人民群众的法律意识和权利意识日益提高，这对我们突发事件应对过程当中依法办事的要求自然也就高，这种权利意识和法律意识的提高，我们说这应当是一个历史性的进步，我们不要把这样一种提高看成是我们推进依法治国方略的一种不必要的一种副产品，这应该是我们推进依法治国方略必须得到的一种好的结果。如果我们的社会，我们的人民群众，都有一种权利意识，都有一种法律意识，我想我们这些所谓当官的，所谓当公务员的，办事情要好办得多，除非你想欺负老百姓，你想占便宜，现在为什么我们公务员队伍当中，有很多一心想为这个党为百姓办点事那么难呢?就是因为这个社会成员缺乏一种危机的意识，缺乏一种权利的意识。不讲权利这个社会是很难治理的，有位学者讲，说党的十七大报告民主法治建设有新的发展，这个话是对的，他举的例子就是对人权有了新的认识，再往下说就是十七大报告讲的“什么病有所医，什么老有所养，什么住有所居”，这些就是人权的一个发展。宪法讲的人权是“保障人权”，请注意啊，人权也是一种权利，当我们讲权利的时候有的时候用保障，有的时候用保护，如果把这样一种住房子养老都看做一种权利保障的话是非常危险的，什么危险呢，他说好像把这种权利啊给不给都在国家手上，最后我没房子住都是你国家的责任，其实我们讲权利可以分若干种的，有政治权有经济权，但自古以来有三大权利是紧密相连的“人身权、自由权和财产权”，我们以财产权为例，这种权利应该是你自己的，财产有没有是你的，国家承担的义务是什么呢，就是要保护好你的财产权利，而不是说你有没有财产是我国家，变成我国家给没给你财产，如果财产权要这么理解那就麻烦了，所以总书记报告当中讲的那四句话，可不都是国家的责任，这个财产权利是你自己有了财产谁都不能侵犯你这个意思，并不是说我有了财产权，因此当我没财产的时候我就可以伸手向国家要，如果这样的话，就变成一种权利保障了。所以我们用权利保障和权利保护是很有讲究的，现在偷换一个概念往这里一套，就变成一种权利的保障，国家在这样方面，政治权利是要保障的，人权是要保障的，但是其他的权利主要是个保护。

因此如果我们社会的成员有比较正确的权利意识，这个社会是个非常成熟的社会，谁当政，这个社会也相对来讲比较好治理。界限清楚，何者为你，何者为我，我自己都明白，什么是我自己应该尽的义务，什么是我应该行使的权利，都非常清楚的话，我们现在就会减少很多的矛盾，所以这是一个历史性的进步。但就政府工作来讲，这种历史性的进步对我们要求就非常高，所以我们在政府工作的同志都发现，现在的工作越来越难做，这种难做一个是事情本身就难，一个是我们的认识和我们工作水平还没达到那样一个境

界所以感觉到很难。

那么突发事件应对工作应当顺应这种历史潮流，顺应这样一种人民权利意识和法治意识提高的这样一个历史潮流，真正做到越是情况紧急，越要依法办事。那么在这些方面呢我们在这些年国家也是出台了不少法律制度的，应该说我们在应对突发事件的很多方面是有法可依的。目前国家已经相继出台了单行的法律和行为法规66个，部门规章55个，有关突发事件应对的文件110多个，那么一些地方出台了相应的地方性法规和规章，应该说这些法律、法规和规章、文件对有效应对突发事件、规范突发事件应对的行为都发挥了重要的作用，但是总体上来讲，这个对我们这样一些制度都比较零散，对突发事件应对行为的共同性规范，规律性的认识，经验的总结不够，因此有必要在现有的基础上，制定一部规范各类突发事件应对行为的法律。

这样一个的历史背景，就要求我们把中国应对突发事件实践当中所积累的经验，包括我们在工作当中的教训总结出来，上升到一种有意识的这样一种行为，同时也要借鉴国际上通行的一些做法，来提高我们的应对水平，以上就是我讲这样一个突发事件应对的历史背景。

总体思路有这么四个方面。

第一个方面就是把突发事件的预防和应急准备放在优先的位置。这是这部法律的一个根本的指导思想。我们大家都知道预防和应急准备是做好应对突发事件的基础和前提。我前面谈到，讲国家对社会的管理一般是有两种，一种是叫常态管理，另一种叫非常态管理，也叫危机管理或叫应急管理。总的来讲，相比较而言，人们对常态管理具有较多的经验，也形成了一套行之有效的管理方法、管理制度、管理体制，而对危机管理或叫应急管理无论从认识上还是从制度上，都有很大的差距，这个差距，我前面有的谈到了，其中最重要的差距就是在常态工作当中，不重视突发事件的预防和应急准备工作，或者说这样一项工作做得不实。

我在地方开座谈会，有时聊天是挺有意思的，他说我们是一个分管事故的一个副省长，他说我们为什么有些预防工作应急准备工作做得不实呢？因为在做这个工作的时候，包括我们当领导的，和下面具体工作的都有一个侥幸，这个事情不会发生的，做准备工作不是说他会发生事，是希望他不会发生事的，是一种良好的愿望，所以工作都是反向操作的，说是重要，但是内心深处潜意识是以为他是不会发生事的。

就像我们找东西，在家在单位找东西，这种心态很重要的，如果你带着一种找不到的，时间太长了，找不到了，尽管你在来回找，来回转悠，只要潜意识有一种找不到的思想在，这个东西肯东找不到，就在眼前你也看不见。

如果说有一种信念是一定要把它做好的，不做好就会发生什么事情，那你这个工作才能做得实。所以我们国家这些年形成了叫“一种有钱救灾，无钱防灾，有钱治病，无钱防病”的这样一种现状，这种现状不是说我们哪一个人有什么问题，就是说一种思想观念，一种思想意识，核心还是我们缺乏一种危机意识，因此，为了从制度上解决这些问题，把预防和应急准备工作真正放在重要位置，把他做好做实，因此这部法律，在指导思想上就把预防和应急准备放在优先位置，同志们感兴趣可以数数这个条款，总共七十多条，有三分之一的条款是规定预防和应急准备的，你们可以去数一数，这也符合我们应对突发事件的一个规律，就是刚才我讲的，“居安思危，有备无患”。

这些来讲，这部法规定了一系列有关预防和应急准备的制度，有这么六个方面。

第一是，规定国家建立重大突发事件风险评估体系。

这是我们这部法律当中确定的一个非常重要的制度，这种风险评估体系的主要目的，就是对可能发生的较大的突发事件要进行一种综合性的评估。这个风险评估是一个技术概念，风险评估的手段更多的也是一种技术性的手段，比如说，我们农产品质量的风险评估，我们食品安全的风险评估，都是讲的一种技术手段，都是靠技术指标，技术参数来说话的。那么突发事件应对的风险评估就不仅限于一种技术参数它还包括我们对这种突发事件发生的这种人文和社会环境，我们的管理水平，我们的制度情况进行评估。原因在于，突发事件的发生发展往往是多个原因造成的，比如说山体滑坡造成重大人员伤亡，这既有天灾也有人祸，这个滑坡的地方我们能不能盖房子，我们事先没有一个预计，或者说有一个评估，我们没有把它落到实处，就知道下大雨的时候，知道这个地带是危险地带，也应该把及时的把它撤出去，这哪一个工作环节只要工作到位了，就不会造成重大伤亡，所以，事先要有一个评估的体系，那么这个体系，在接下来实施这部法律过程当中，国家是要进行系统的研究的，也正在做这样一个事情，我想各个地方，其实要花一

点钱，把你那个地方最容易发生的这样一些突发事件，要进行一种综合的评估。比如说我们浙江、福建沿海台风比较多，比如说云南地震比较多。

像这样一些不同的地方都带有这样一些带有特点的突发事件，要有针对性的把这个体系建立起来。当然法律规定是国家建立的，我这里讲国家会建立的，但是下面省一级他有相应的这样一个评估工作，这个事情才能把他做好，这是第一。

第二个制度就是建立了处置建立突发事件的组织体系，议案体系，组织体系我后面会去讲，这个应急议案体系，这是组织体系和应急议案体系都是为有效应对突发事件做组织和制度的体制，这些年来，有些各个方面都在总结，这5年来在国务院所做的工作，我们在这5年的工作当中，除了我们觉得本届政府对法制工作，对依法行政工作高度重视以外，取得很大的成绩，我们还有一个感觉就是这5年干了很多大事，比如说这个议案。同志们这是个非常复杂的系统工程。从几乎是白手起家，全国搞出这么强大的议案体系，这不能不说这是本界政府本界国务院和各级政府的一个非常大的很有特点的工作成效。那么突发事件应对法，对应急议案他的地位他的要求做了明确的规定，那么，我想今天在这里学习，讨论这部法律，我想讲讲我们这个背后对这个议案的用意在什么地方？我们国务院应急办同志也在。我是觉得我们的各级各类的预案，可不能改成下位法。什么叫下位法？就是国家法出台的我地方就搞一个带有这个法的具体的实施细则，哪个地方不清楚我就在给他解释清楚，哪个地方不足我就给他做点补充，不是一个下位法，这个预案不是一个下位法，预案是一个规则化了的指挥系统，我是不搞预案的，不是我们在研究这部法律过程中，我们研究了很多的国外的预案。是个什么意思呢，规则化了的指挥系统。同志们我们在第一线的指挥的都有这个体会，发生了这个事，假如说我是总指挥，我就要马上调动人员调动装备，发号施令。

如果我们一个一个的打电话或者让下面的人打电话，黄花菜都凉了。

所以现代社会应对突发事件把这样一种指挥权，首先上升到一个规范的地位，这就是预案。

因此，作为指挥者，他用不着再打电话，用不着向谁请示，向谁报告，只要到了这个条件，他只要做一件事，不同的部门，不同的工作人员，乃至全社会都会行动起来。做一件什么事啊，叫启动预案，你只要在广播当中一发布说，已经发生了这个灾害，政府决定启动预案。天下人就知道，我是搞动员的，我就知道放下手上的工作，我到什么位置去动员。我是搞水电的，我就赶紧放下我的休假，我去管我的水，我的电。我是搞物资储备的，我就赶紧进入我的战斗岗位，我就做好这些准备，原来这些工作都得靠一层层下发指令。

所以现代管理讲的网格化管理就是讲的这个意思，只要指挥者一蹬下这个网身，每个这个节这个点都知道自己，非常清楚的知道自己在什么位置，干什么事？不需要在有人给你打电话，在给你发短信，在指挥你了。这就是预案的作用，他是一种规范化了的指挥系统。

我们现在呢这个方面可能还是有缺陷的，没有到这么具体。比如说一个台风，这个地方的一个台风，大概到了几级台风，就要启动几级响应几级预案，需要多少人事先都要准备，在台风没来之前大家都知道，一来了，大家就各就各位都找到自己合适的位置，你在喝酒的放下酒杯，你在开车的放下车辆，该干什么就干什么去了，所以我就想这个法律当中不可能写的这么详细，预案要真正的做到，把网格化的管理落到实处，把每一位在落实预案当中的这些人员都给他找到一个合适的位置，同时进行演练，使每一个人都能认识到自己的位置和责任，所以这个时候当领导的，当指挥者的就非常简单了，就根据当时的情况判断，要不要启动预案？

第三个制度就是建立了突发事件监测网络，预警机制和信息收集与报告制度，为最大限度地减少人员伤亡、减轻财产损失提供了保障。这个监测网络是一个非常复杂的一个体系，法律做了原则规定。

我举一个例子：我们要讲预防，这个日常的检测是非常非常重要的。比如说我这个地方有多少危险点，这部法律就规定，你所在地的县级人民政府原则上你都要登记注册，我哪个工厂存放了危险化学品，哪个地方又有什么危险的东西，哪条河哪里有水库，会有什么样的危险你都要登记造册的，但这个登记造册不是一个静态的过程，它是一个动态的，所以我们把它叫做监测网络，刚我讲的这个例子属于危险点的评估，登记，这都是一个很好做的工作，关键要有一个动态的监测网。

我举两个例子，第一个，我是搞《传染病防治法》的时候，卫生部的专家告诉我的，说预防乙脑是怎么预防的呢？他是在那个夏天，要派人到郊区，到蚊子多的地方去抓蚊子，抓到一百个蚊子当中要抽样。看看这一百个蚊子当中有多少是蚊子携带了乙脑病毒，当它的一百个蚊子当中携带的乙脑病毒的蚊子占到

一定比例的时候，他就要开始提醒老年人，小孩打这个预防疫苗了，这就是一种监测，而且这种监测是全天候的。

第二个例子是我到俄罗斯去，他们那个紧急状况部给我一个很高的待遇，就是我可以进入他总统指挥这个突发事件应对的一个指挥室，我去看了他的计算机电脑，我是觉得这个到俄罗斯去，他的这个房子，马路比我们国家差老了，但是你要到了他这个系统，我们比人家差的还非常非常的远，他的那个总统的电脑当中，他只要往那里一坐，电脑一打开，他就可以放的很大的，是一个很大的屏幕，他只要一打开电脑，他就可以看到全俄境内此时此刻有多少处山林在着火，风力有多大，火势有多高，很快，每处都有，然后他还可以查，这里是小火，会不会也变成大火，现在有没有人在现场，他这个屏幕上都能显示出来，都有数据的。第二个，我把这一幕拉过去，他就可以看到全俄往北冰洋走的这个河流，有多少河流，因为我去的时候都是五月份，多少河流发生冰凌了，冰汛了，他都有，凌汛到了什么程度了，在莫斯科这个指挥中心都看得清楚，后来我就问，这些信息都是从哪里来的，他就举森林防火、着火这个为例，他说他每一个有人居住的地方，每一个村子都有一个义务的突发事件的报告员，这个报告员一年给他500美元到800美元的补助，然后给他一台计算机，然后你就说你这里发生了什么事，你什么都不要管。你就发生了什么事，凭你的经验和判断，你就给我上网，给我发到莫斯科来，然后我觉得有怀疑了，我在派人去核查。所以他这样一种全天侯的网络，利用现代技术，他就很快能判断，所以他说，我说那你为什么知道风势有怎么大，现场有多少救援人员，总统要不要在调特别的救援队前往。他说都是这个人告诉我的，他这个人不救火的，他就到这看现在凭他的经验判断火势有多大，现场有多少人，他就在那现数，或者问一下指挥官有多少人，然后把这个信息，他就负责把这个往上报，就是负责上网，一下子就到了总指挥部，就这么一件事。

那么这种网络我觉得我们国家有必要试图去做的，所以在这个法当中，我们也规定了信息报告员制度，我就没有讲村村都要设，但是要求这个法作为一项制度规定下来。要有这个所谓信息报告员，就是这里讲的，象他讲的，那个拿一台电脑，一年给点补助的这些人。围绕这样一种事情，对我们提高突发事件预防的能力非常非常的重要，监测到了的事情，掌握了的信息，未必到最后都会演变成一个突发事件，就是演变成最终发生成一个突发事件，中间还有一个不断演变的过程，所以还有一个机制叫“预警机制”，这是这部法律里最大的亮点。

这个预警原来我们国家是没有这套制度的，是这次从这个法当中，第一次确立这样一个系统的预警制度，当然也不是说原来没有，比如说现在挂红区，挂这个什么气象预报，也有这个，但是没有相应的措施，现在我们就这个法规定的非常详细，什么情况下做什么样的预警，做了这个预警以后要采取什么措施？都规定的非常具体，所以我是建议大家如果去学习了解这部法律，把预警这一章检测和预警这一章要好好的把他搞透了，这是第三个制度。

第四个制度就是建立了应急救援的物资、设备、设施的储备制度和经费保障制度，我们把他简称为“保障制度”，我们这几年来从预防战争的角度我们有一套这个储备系统，但是，这个从各种突发事件，除了自然灾害以外，各种突发事件，应对各种突发事件这个角度来搞储备，包括各种物资设备设施的储备我们做的都还不够，做的也不够，这一次明确规定，国家要建立这个制度，物资的储备制度，而且要求对突发事件比较频繁发生的县级人民政府也要建立储备制度，这个储备的物资设备有的是救济用的，比如说粮食帐篷，我们到国外看比较多的这个储备是讲的应对突发事件当中，要用的设备设施的储备，平时保养的很好，不用，放在那个地方，我就到他那个俄罗斯总统的特别，他那个地方是很神的，哪个地方发生地震，三分钟，这个特别叫什么紧急救援队就可以登飞机走的，那个房子不漂亮，他那里有若干架飞机，可以说是俄罗斯最先进的那些机械、设备、车辆。平时不用，那些人都是专业军人，都是那些特别行动队的人员，平时都不干活的，只要一声令下，就能打硬仗。不管是上天入地下海，他们都能来的，那么他就有一套，在他这些这个队下的一整套的设备设施，这样一些储备，运用，调动，这样一些机制，这是第四。

第五就是建立了社会大众学习安全知识，并参加应急演练的制度，为突发事件应对提供一个良好的社会基础。这个我前头讲到，这里有这么几层是特别要重视的，在座的有秘书长，我说秘书长们回去利用你们的影响力，当务之急要做一件事，在你们的辖区范围内，不管国家怎么弄，一定要从小孩抓起，培养他们的危机意识，提高他们的自救和获救能力。我是建议作为一种必修课，用不了多长时间的，分分类，请教育厅规划规划，法上也有这个规定，但是呢，没象我讲的这么具体，要求安排这样一种东西。

同时，对现在的已经参加工作的工作人员，要进行在职的培训，五行八业都要进行。用不着在我这里

讲这些道理，就讲发生了水灾，我怎么保护自己，怎么样去抢救他人，发生了火灾，怎么样去怎么着，发生了交通事故，坐在车上，坐在轮船上，我怎么办？就一样一样的请专家给他讲。同志们这是一门科学，在俄罗斯有一个叫“民防学院”，我不懂，我说这个怎么把我安排到民防学院去？这个民防学院是一个军事院校，干什么的呢？他原来是应对战争用的，现在就是培养大学和中学老师，是一个师范院校。教什么？专门教突发事件应对的。设备非常先进。

我们国家现在没有这么，培养不出，没有这个专门搞这些教学的人员，所以我建议要在什么样的地方要培养一些这些人，大学少一些，你在中学总是要有几个明白一点的，或者说聘请也行。这是一个，我是觉得提高突发事件应对的水平和能力，这是非常非常重要的环节，对学校，对在职的人员，对企业，对什么，更不要说讲那些专门从事那些高危险行业的那些人员。就对普通的工作人员、企业职工都要进行这种培训，半天就行，半天一天就行。其实这些，实施这项法律，全国各个地方都应该把它抓紧做起来的事，只要做实了，很快就会有成效。

第六就是建立了，法律规定要求建立有综合性应急救援队伍，专业性应急救援队伍，单位专职或者兼职应急救援队伍，以及武装部队组成的紧急救援队伍体系。这是这个法第一次把我们国家的救援队伍体系建立起来，而且把不同的这个救援队伍，在法上都给它地位，同时又突出重点。总的来讲，是现在我们这个救援队伍。

第一，人数比较小，演练还不够，第二呢，现有的力量比较分散。

所以这部法律开始在讨论，反复在讨论要不要建立一支，一个地方比如一个县，一个市，要不要建立一支应对各类突发事件的救援队伍。最后来回考虑。

中国还是分两步走：第一，综合救援队伍是一个方向，也就是说应该朝着一个地方有一支综合队伍，管你是水灾、火灾，还是突发公共卫生事件？还是其他的什么自然灾害，原则上有这一支队伍，但是同时呢，因为我们现在，象这个消防这是一支非常强的队伍，防洪有一支非常强的队伍，我们军队也有，这个防震，就是地震，我们也有一支队伍，现在，我们这个突发公共卫生事件发生以后，我们这个卫生又有一次。在国外，基本上就是一支队伍，因为这样用起来方便，养起来成本也比较低，现在大家都养啊，平时又没有事，又用不起来。但是这个综合性应急救援队伍以谁为基础，就打的不可开交。那有的组在现有的消防官兵的基础上再充实。就说现在我们中国这个消防，我是觉得吃不饱的。他这个设备、人员的素质都非常高，其实再给他点任务。足以完全把很多事情做的起来。那么我们抗洪抢险，抗震救灾，还有其他我们都有队伍，现在还有一支叫“民防”。原来民防是部队。现在在东北主要在沈阳主要以民防为基础，搞这种救援。上海好象也是以民防为基础。我是觉得不同的模式都可以探讨，我想总有一天会走向统一，但是也不希望全国就是一个模式。有的地方可以在民防，有的地方可以在消防，有的地方可以在水利，有的地方你可以在地震，但是要走向综合，这大概是个方向。这次法律规定了各个专业救援队伍的地位，但是明确了综合救援队伍是个方向。这是第一个思路，就是把预防和应急准备放在一个优先的位置，因此我们学习贯彻这部法律一定要把有关预防和应急准备的制度要研究透，这是我们应对突发事件的资本。

思路的第二点就是坚持有效控制危机和最小代价原则，突发事件严重威胁也危害社会的整体利益，这一点必须明确，当我们讲我们政府履行职能都是为了利益，为了多数人的利益。突发事件应对就是为了维护社会的整体利益，为了维护真正的公共利益。因此任何关于人际关系的设计都应当将有效控制危机作为基本的出发点，这是我们这部法里从贯彻原则具体设计的一个基本思路，就是说你所有的基本设计都要能够有效的控制和消除危机的发生和发展，这是这个制度的一个基本出发点，因此，为了体现这样一个有效控制危机的原则，这部法律坚持在立法思路上坚持，效率优先的原则。效率优先，在这里没有太多的公平可言。具体来讲，就是要给予政府和政府部门充分的权利，使政府能够有效的动员社会的力量，整和社会的各种资源，协调指挥形成合力应对突发事件，这就是当我们要在问为什么这里要给这个权利？那里要给那个权利，说这部法律不是什么突法事件法，是一个政府授权法，后来我们也懒得辩。我说就是个授权法，也没什么不好，我在这里对同志们来讲，这个问题不是个问题，有效控制危机，就是要有手段要有措施，但是对社会理解这部法律，我们就要大讲这个道理，大讲这个原则，就是有效控制危机的原则，我们的所有制度设计都是要围绕能够实现这样一个原则。这是一面，这里我不展开了，为了这样一个原则，我们赋予了他一系列的权利，我前头谈到了非常详细的措施，从来没有一部法律规定这样系统的这样一些手段。目的就是为了控制危机，消除突发事件对社会的危害，这是一面，但是另一面又必须坚持最小代价原则，

这就是我们办这个事比较难的就是在这里，不能只考虑一面，还有一个最小代价原则，有效控制危机和最小代价这是一个问题的两个方面，这是世界各国搞突发事件，应对法律制度设计，任何一个国家都必须坚持的这样一个两个方面的原则，我们大家知道控制危机不可能没有成本，没有代价，那肯定是有成本有代价的。这一条也不用躲。但是要必须最大限度的降低代价，不能不记代价应对突发事件。

具体要求有这么几点。

第一，在保障人的生命健康优先权的前提下，必须把对自由权和财产权的损害控制到最低的限度，什么意思呢？就是我们讲人的权利的时候，有三大最基本的权利。第一是生命权，也叫生命健康权，第二是自由权。行动自由，居住自由，就业自由等等这样一个自由权。

第三就是财产权，我们在应对突发事件当中，最高的价值就是保护人的生命健康，因此有的时候为了维护实现这样一个最高的价值，我们不得不牺牲一些次要的一些价值，比如说自由权和财产权，这是必然的，那么我这里讲的第一个要求就是你在确保生命健康权的前提下，你也要把对自由权和财产权的损害要降到最低的程度。这就是我们讲的最小代价原则的第一个方面的表现，也不能说不记成本，当然我们这个中国，我们这个传统观念从来都是有一个观念，叫人的生命是无价的，也确实是，谁死了也不可能在生还，咱们在这里，今天，也不是说一定要讲个什么观念，实际上生命是有价的，我昨天晚上查了一下，我是忘了，有一本书，就是有一本制度经济学，大概是一个德国人写的，同志们感兴趣在坐的有的是搞经济的也可以查，美国人的一个突发事件当中的一个人的生命就是九万多美元，他是算过的，当然我们不可能就怎么算，我们现在就是你只要能够抢救这个生命，我们是不惜任何代价的。我觉得这一条也是我们中国人的传统，我讲的是在保证他的生命健康权的时候就不能不记成本，不记对自由权和财产权的无谓的损害，这是第一。

第二坚持常态措施用尽原则，也就是说只有在常态措施，就是常态条件下那些措施不足以解决你眼前的突发事件，解决你眼前所面临的各类问题的时候，你才可以启用应急处置措施，这也是一条非常重要的杠杠，就是坚持这个最小代价原则的一个最起码基本的杠杠，这个杠杠掌握好了，你只要按照这样做，就是坚持了最小代价的原则，有的时候，为什么我们都没去讲，什么叫突发事件？我这个法上对突发事件有一个定义，我们找了人专门研究这个对突发事件的界定，想办法给他界定的非常清楚，实际上是做不到的，后来我们研究很多国家的情况得出一个结论就是什么是突发事件，这个突法事件是跟你采取的措施相适应的。

你比如说一个交通事故，在北京交通事故天天都发生，那么如果说把交通事故都看成是突发事件，那就完了，那我们就不用搞什么正常工作了。但是，如果把交通事故，所有的交通事故都看成日常工作，那也不行。所以这里你就是看，你有一个标准，就是你常态下的措施能不能有效地解决你眼前的问题。所以我是从另一面来讲，如果常态措施都用尽了，还解决不了眼前的问题，这就不是一个普通的事件了，这就是一个突发事件了，就要启用《突发事件应对法》所规定的措施。当然法上没有这个逻辑。但是我们搞这个制度的人，开始写的时候就是这么一个逻辑，就是这么来的。所以，如果有的同志会问，你怎么不举个具体的事情，说这样的事情在这里就属于突发事件，在那里怎么就不是突发事件？因为我们讲，不管是什么事件，你总是要有效的得到控制加以解决，这是最主要的目的。因此，当我们用什么概念的时候，不是主要的，关键是你背后的手段和你动用的资源是什么？这是最关键的一个标准，这是第二个要求。

第三个就是要把对正常的生产、学习、工作和生活秩序的影响控制在最小范围，同志们这条非常重要，突发事件的发生，是肯定会对正常的生产生活秩序造成影响，这个没有问题，但是，我们要把这种影响控制到最小的程度。具体来讲就是我们采取的应急处置措施，要严格控制它的适用范围和对象，不要在很小的个区域发生的事情，在一个很大的区域内都采取相应的控制措施，这样就会得不偿失，引起新的混乱，造成新的损失。本来我们是想控制这个事情的，减少损失的，结果你却弄成，我们在突发事件应对当中，这样一些事情，往往是重视不够的，也没有太多的杠杠去告诉我们怎么去控制范围和对象。那么现在在这部法律当中，也是一个缺陷，就是没有讲什么情况下只能在什么样的范围内用。比如说我只讲，本行政区内，我们现在这个中国行政区域是很大的，就是一个县，那得多大？一个县一个乡发生了问题，那是不是一个县范围内都要采取这个措施？那么法上只回答了你不要到别的县去实施，没有回答这个县某个乡发生的问题，别的乡不要采取这个措施，那么这个问题我只能在这样学习研讨当中提出这个要求。所以有些事情要讲预案也好，要讲这个法的实施细则也好，这些事情是要具体化的，就是这个不同的范围，因为法上

不可能写的那么细。

这是，这样三个要求，就要求法律对行政权力行使的规则和程序做出规定，这一条也是非常重要。有了这样一些要求，具体落到实处，还是要管住我们的政府，管住我们行政权力的拥有者和行使者，这就是这个法律的另一面，一面叫做授权法，一面就是对他进行规范和制约，目的是将克服危机的代价降到最低的限度。在这里我们必须强调一点，就是权力行使如果就是，缺乏权力行使规则的授权。如果我们对行政机关的授权本身缺乏规则本身缺乏制约，这会对这种授权本身带来巨大的风险。所以搞法律搞制度最核心的是讲的一种利益的博弈，是讲的一种坚固，不止讲一面。我们大家都知道，凡是只讲一面都好讲，就是两面甚至多面这就比较困难了，因此，我们在讲，给你权力的同时一定要规范权力的使用，在这里我可以非常明确的说明一点，就是在整个这部法律的制度设计上，我们是一直有一个观点，就是绝不允许为了克服危机不择手段。这是这部法律当中另一个重要的思想，第一个思想就是要给你们行政机关足够的权力，另一方面又必须对这种权利加以规范和约束。绝不允许为了克服危机不择手段，不记后果。

为什么？因为这样势必会造成新的危机，新的严重的后果。因此，这个法，同志们注意，为了体现这样一种原则，这样一个用心，这样一个思路，这部法律在对突发事件进行分级、分类、分期，三分法，分类就是那四大类，分极也就是四级，分期也就是有预警期、有突发事件发生期，预警期又分若干个等级，这就叫分期。目的是想根据不同的突发事件不同级别的突发事件，突发事件发生的不同阶段赋予不同的措施，给予不同的权力。这是这个法的重点和难点。

同时，有关预警期采取的一系列的措施和应急处置一系列措施，在价值取向上都体现了“最小代价的原则”。同志们身边不知道有没有这个法。这个法第，比如说，这个第45条，是讲发布一二级警报以后，先进入预警期以后，县级人民以上政府可以采取什么措施？这些措施请同志们看都是一级一级往下递增的，都是一些这种防范性保护性的措施，而没有那些明显的强制性措施，都是防范性保护性的，这个措施规定了这么多的措施都是多少年若干年反复得来回归纳总结，既要在法理上站的住，在实践当中又要管用，还要行的通，我讲的在价值取向上体现了最小代价这个原则。就是讲这个44条、45条包括后面的这个应急处置措施的49条，这些措施的内容上，你看他的用词，都是体现了这样一个取向，就是既给你权利，也希望你把事情做的更好，不要不记后果，这是第二个思路。

第三个思路就是，这个思路的第三点就是对公民权利依法予以限制和保护相统一，我前头讲了，在应急处置期间，为了维护公共利益和社会秩序，需要对公民个人的权利加以必要的限制，或者增加公民的义务，这是这个法不可回避的一个问题，不是要不要限制，这根本就不成一个问题。但是，这种限制应当有一个“度”，这就是我们应该把握好的，这个跟我讲的第二点有相关点的地方。这个度就是要，限制的目的也是为了维护一个更大的权利，更大的利益，最终也是维护你的权利。比如说，你们家有一个车，有一条船，我先跟你拿来我用了，这个是限制了你的权利了，损害了你的财产权。但是，如果这个车和这个船关键的时候用上了，就缺那么几车碎石，几船石头，你拿过来一运这个水就堵住了，你的家园保住了，你的房子也保住了，不最终也是保护你的权利吗？当然这里确实有一个度。所以在法上规定了三个方面，就是如何保护老百姓的权利，第一个就是确立了比例原则。在总则当中确立了一条重要原则叫“比例原则”。比例原则用通俗的话来讲，就是行政机关在履行应对突发事件职责时，要防止大炮打麻雀。比例原则要是在讲起来就非常复杂，我就不展开讲。按照法律的要求来讲，当你有多种措施可以选择的时候，你要选择对老百姓的权益损害最小的措施。这就是我们这个法规定的比例原则。

第二个就是你征用公民的个人的财产的时候，你要给予补偿，用完了要还给人家，造成损坏或者破坏了，你要给人家，比如遗失了或者是用坏了，你要给人家补偿，不能还了就得给钱。

第三个就是我前面讲的预警措施都是防范性保护性的措施。这是思路的第三条，对公民权利依法予以限制和保护相统一。这也是这个法的一个指导思想。

第四，建立统一领导、分级负责和综合协调的突发事件的应对体制，这是这个法的最大的亮点之一。就是在总结中国和国外应对突发事件的一条成功经验，就是实行统一的领导体制，整合各种力量，是确保突发事件应对工作提高实效的根本举措。明天余安教授会讲讲国外的情况。我们在起草这部法律过程当中研究了美国、日本、俄国、英国、意大利、日本、加拿大这样一些国家应急方面的制度和体制，这些国家都有一个共同的做法，最近几十年以来，他们都在整合各方面的力量，建立符合本国国情的突发事件应对体制。

总的模式是两个，就讲“统一”。第一个模式就是以俄罗斯和美国这样一种模式，俄罗斯有一个紧急状况部，美国有个国土安全部，国土安全部主要是9·11事件发生以后弄的，当然其实也不完全一样。比如俄罗斯紧急状况部，他也是除反恐以外的事情他管，他反恐的事情还是有，这个也很难讲反恐，就是像影响、骚乱、动乱这些事情，还是由内政部来管的。当然这个美国他就宽一点了。但是他的象公共卫生事件发生什么疫情了，那还是由相应的专业部门来管，但是这个国土安全部呢就统一协调。多数国家是在政府内部设一个办事机构，在总统或者总理府里设一个办事机构，这个办事机构算是一个参谋班子，这个主要是提供一个统一的信息和指挥平台。因此，尽管各有各的模式，但统一是一个普遍做法，所以我们这一次法律当中，就明确规定了，要建立一个统一领导的这样一种应对突发事件的体制。应对法规定，国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。那么这个体制的基本内容我简单的给同志们做个介绍。

第一所谓“统一领导”，中国这个统一领导还要注意，统到哪里去？谁负有领导责任？这里我想大家在这里都是研讨性质的，讲讲我个人的理解，我们这里讲的统一领导是指在各级党委领导下，将领导权，就是统一的各级党委领导，在中央，就是在各级党委领导下，在中央，国务院是突发事件应急管理工作的最高行政机关，可没讲是最高机关。最高行政机关，同时这个词是反复错的词，在这个总体议案当中就用的这个词。在地方，地方各级政府就是本地区应急管理工作的行政领导机关，负责本行政区域各类突发事件的应对工作。也可以讲，是负责应对突发事件的责任主体。那么有的同志讲，有的这个领导权是很有诱惑力的，很容易引起你争我夺。所以今天在这，我就想讲讲我个人的体会，我觉得我们国家突发事件的领导权，本职上就是以相应的责任为前提的指挥权和协调权，注意就是“以责任为前提”的指挥权和责任权。再说的白一点，说我们各级政府是突发事件的行政领导机关，倒不如说我们各级政府是应对突发事件的责任主体、责任机关。这样理解这个事情就好就容易理解了。如果我们象在讨论什么他老指挥我，出了事怎么我老负责，因为征求意见有很多人就提出意见，我说本法没有办法回答这个问题。那是一个领导方式的怎么个转变，怎么个领导问题，至于在法上我就要分清你的责任我的责任，你的领导权我的领导权，或是分不出来，这是第一。

第二呢，所谓综合协调，综合协调有两层含义，第一个含义就是政府的协调，包括政府对所属各个部门，上级政府对不同的，对所属的下级各有关人民政府，也包括政府与社会组织的协调，在这里最主要最主要的协调政府出面的协调，是政府对部门的协调。我们现在强调的综合协调，力度不够不到位的就在这里。我们大家都知道这些年这个体制越弄越复杂，弄个什么事都是协调不下来的。我就想在紧急情况下，大家都要以大局为重，可不要在这种情况下都协调不下来，可不行了。

第二个，这个所谓的综合协调就是强调办事机构，各级政府突发事件应急管理工作的办事机构进行的日常协调，我是比较赞成我们现在我们国家的这样一种突发事件应对体制，就是在政府办公室办公厅设一个综合的办事机构。这个办事机构承担指挥机构的，就是政府首长的参谋和助手，我觉得这样一种机构设置符合中国的情况。当时也来回考虑，我们也要搞一个总的这样一个部门，结果我们说，搞完了以后，他又成为自己的一家，别人谁也不服从他，所以现在这个，当然这种体制也还需要进一步完善，如何更好的发挥我们各级应急办的作用，更好的这个调动各个部门在应对突发事件的积极性，更好的整合各方面的资源和力量，我们还有很多工作要做，但是我觉得这个起步不错。那么既然有这样一个办事机构，就应该让他充分得发挥起协调的作用。因此我想不论是政府的综合协调，还是办事机构的综合协调，我理解综合协调的本质和取向就是在分工负责的基础上强化“统一指挥，协同连动，以减少运行环节，降低行政成本，提高快速反应的能力”。这就是我们综合协调的目的和本质。要在分工负责的基础上强化统一指挥，协同连动，这是他的最根本的任务，综合协调最根本的目的和任务。

所谓分类管理，是讲按照自然灾害，事故灾难，公共卫生事件和社会安全事件四类突发事件的不同特性，实施相应的应急管理。

同志们看我们现在这个突发事件分这四类，为什么要分类？就是分完类以后，我们还有一些，又有不同的划分。比如说，把前三类，同志们看看这个《突发事件应对法》，自然灾害，这个安全事故和突发公共卫生事件，往往跟社会安全事件要给他分开，就是这些事件确实他的发生发展的规律有所不同。因此，他的管理规则、分级标准、预防和应急准备、预警和处置救援都各不相同。这个所谓分类管理，就是要根据这不同类别的突发事件确定不同的管理规则、管理机制、管理方法，那么在这里根据这个法律的规定并

没有把这些管理规定管理规则方法写的那么细，大体上分两个方面，前三类大体是用相同的管理规则和管理方法，后一类就是社会安全事件往往只是用另一种方法，法上大体上做了这么个划分。那么如果仅按这样的划分，还不够，也就是说我们的管理规则、管理方式方法还比较粗，因此在这里强调在总则当中强调要实行分类管理，实际上就是要强调分类负责，我们为什么讲有些规则我们不写那么细呢？因为我们还有若干个单行的法律法规在那里做支撑，因此在这里讲分类管理，要强调分类负责，目的是要更好的发挥像防汛抗旱和应急、防震减灾、反恐等指挥机构办公室在相关领域，应对突发事件当中的作用。我不主张把这些各个部门的办事机构都合起来。有一种观点，最近一两年少一些，一开始，总想把他合起来，我是觉得合不起来的。因为这个防震和防汛大概有太多的不同，而且也是一个分散风险的一个很重要的一个体现。这是分类管理。

所谓分级负责主要是根据突发事件的影响范围和突发事件的级别不同，确定突发事件应对工作，由不同层级的人民政府来负责，所谓的分级，就讲这样的级。原来的法律就是原来国务院提请的议案对这个分级非常明确，一级一级的，后来人大有些委员提出了觉得这个太烦琐了，就是你们国务院你们自己的事，你们自己去写去，后来就把这些拿掉了。那么一般的来讲，就根据现在的法律规定，一般的来讲，一般和较大的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件这三类的应急处置工作，由发生地，由这个事件发生地的县一级和设区的市一级，设区的市就是我们讲的地一级，人民政府统一领导，这是第一刀，一般和较大的这三类突发事件，原则上由县和地一级人民政府来统一领导，重大和特别重大的由省一级人民政府来领导，其中影响全国或者跨行政区域的，或者超出省一级人民政府处置能力的，这样一些特别重大的突发事件，就由国务院领导小组统一指挥。当然，我们讲统一领导还是要讲要由国务院来管，那各级也还是要有的，比如说这个SARS，国务院有领导小组统一来指挥，但是各级也都有。由于社会安全事件的特殊性，所以法律还特别规定对具体的社会安全事件具体由谁来管？没有像前面这样简单的一刀切，也只是讲原则上由县级以上人民政府来处置，但必要的时候，上级人民政府能够直接来处置，这是公安部门反复强调要求这么做。也确实，因为我们这个国家这个政法工作是在党委的领导下，直接由党委来抓的，这个有的时候这种社会群体性事件由所在地的县一级人民政府来处置，力量确实不够。在这里需要特别强调的就是在这样一种级别的分工前提下，要强调这么三条。

第一条，理清统一职责的地方人民政府如果不能够有效地消除和控制事态的发展，他应当及时向上一级人民政府报告，请求支持，我们要防止这种体制确定下来以后，把这些突发事件都放在县和地这一级，我们之所以做这样一些划分，是要分清一些责任。同时呢，也要对调动各个方面的积极性，但是要防止说这都是你们的事情，我们就不管了。毕竟一个县一个市他的应对能力是有限的。所以他碰到困难的时候要报告，请求支持，这是第一句话，

第二句话，法律规定，接到报告的你必须给予支持，必须给予人力物力的支持和技术指导，必要的时候还要启动一些物资，比如什么储备物资的救援啊，什么应急处置装备等等，这是第二句话。

第三，当突发事件升级了，控制不住了，远远超越视线控制范围，这个时候就应该有相应的上一级人民政府来负责统一领导应急处置工作。这是分级负责。

最后一点就是所谓属地管理为主，这个属地管理为主，我们先讲这个属地管理，突发事件，任何突发事件都必须要坚持属地管理。离开地方就是有些由中央直接指挥的突发事件也是很难控制的。当我们讲以谁为主的时候，更多的是强调责任以谁为主。

那么这里讲突发事件属地管理为主是什么含义？这里有两层含义，就是突发事件的应急处置工作，原则上是地方，由地方来负责，那么地方有若干级政府，又是以谁为主？原则上，第二，就是原则上由突发事件发生地的县一级人民政府为主，所以为什么这个县一级这一块是各个方面都非常，因为所有的突发事件它最终都是发生在这个以县为单位的这样一个区域内，当然这个情况比较复杂，有的事情很大，我县怎么能够我负责呢？但是有很多事情是需要你做到的，比如说你必须立即赶到现场，你必须采取你尽可能采取的措施，控制事态的发展，你必须抢救伤员等等，有很多事情你必须要做的，这就是所谓的属地，就是就近原则。世界上任何一个国家就都是这样。比如到有些地方发达国家地方人民政府，他不太管别的事，就是这些事他们负责，他们什么教育，文化，什么基础设施，社会治安，突发事件应对，主要是这样一些任务。

第三，就是所谓的为主还有一个为辅的的问题，什么情况下为辅呢？就是有一些法律行政法规规定由

国务院有关部门直接负责的突发事件，你这个时候地方人民政府就是为辅了，那么这里原来国务院的议案当中没有这么写，当时我们想，这个为主为辅说不清楚的，怎么个反正出了事咱们大家都一块干呗。原则上还是就近，但是后来呢，根据查了很多的法律，行政法规，在人大政府审议的时候加上这一块，就是有一些法律，行政法规确实做了规定，这些事确实由中央有关部门来负责的。比如说，中国人民银行法规定，商业银行发生性用危机了。这是一种突发事件，谁负责？就是由人民银行来负责，为什么他要负责？他那时候信用危机，解决信用危机的一个最大的一个办法，就是接管和提供贷款，提供资金。以恢复商业银行的正常经营能力。别人做不了，你省政府你做不了这个事情。但是信用危机又引发了挤兑啊，风波啊，那这个光人民银行也干不了了。那你当地人民政府就得要维持秩序，要做好宣传教育加以引导。再比如核电厂核事故应急管理条例也规定，全国核事故的应急管理工作由国务院指定的部门来负责。这也就是说这些事由国务院部门来负责。但是地方政府也要给以协助，这就是所谓的属地管理为主。

突发事件应急管理体制在这个法当中具有很重要的位置。因为很多的措施都是根据这个体制来授予的，刚刚我讲，预警这个权利都赋给县一级人民政府了，那么为什么这个预警措施权给县一级人民政府了呢？他的根子都在这个体制上，所以我们在理解这个法律的时候呢。这些条文要有很大的关联性，要把握他们相互之间的关系。