60年来中国应对突发事件的政策法规及新闻报道和编辑理念演变

ZH ONGGUO BIANJI

2009.3

党和国家在各个历史时期颁布的限制或开放媒体报道的一系列政策法规，既是对那个时期我国社会政治状况的折射，又是媒体采取行动的依据，必然会对特定时期我国新闻报道和编辑理念产生重要影响。本文梳理了新中国成立60年以来应对突发事件的政策法规的发展变迁，由此可以透视我国新闻报道和编辑理念演变的轨迹。

一、第一阶段（1949—1978）：舆论一律，负面情况不作具体报道

新中国成立初期，脱胎于战争宣传机器的我国媒体不可避免地留有战时逻辑：新闻就是宣传，因此要“长自己人的志气，灭敌人的威风”，凡是于我不利的事情，一律不得报道。客观地讲，当时国内正在进行土地改革，接着是“三反”“五反”，公私合营，对外还要抗美援朝，“舆论一律”的宣传对于巩固新生政权、进行全民动员、调动一切力量战胜困难，确实起到极大作用。从新中国成立到“文革”之前这一时期，我国对于突发灾难事件报道和编辑遵循的理念是“灾害不是新闻，救灾才是新闻”。强调用正面手法处理灾难新闻，肯定人的战斗精神，注重终极性的抗灾成绩而不重灾情。比如，1954年长江发生特大洪水，新华社中南总

分社对此制定的报道原则是：（1）报道灾情，不要盖过生产；（2）着重报道积极同灾害斗争，战胜灾害，夺取丰收；（3）报道范围暂时固定在几个可以确保的重点和某些受灾较轻、很快可以恢复生产的地区；（4）不做全面报道，不讲具体灾情。

［1］

当国内政治经济形势开始好转后，媒体的报道尺度曾有短暂时间的放宽，但随之而来的“反右”斗争，将一切负面报道统统视为“毒草”，媒体噤若寒蝉，迅速回到“舆论一律”的老路。

1966年3月8日，邢台发生6.8级地震，死亡八千多人。地震第二天，周总理即赶赴灾区慰问，之后又两度视察，媒体给予较及时的跟进报道，但侧重点仍然是“人定胜天”。

“文革”时期，宣传舆论被“四人帮”把持，灾难事件基本上无法报道。“轻描加淡写，报喜不报忧”是那个时期的真实写照。1976年7月28日，唐山发生大地震，媒体只报道“公而忘私、患难与共、百折不挠、勇往直前”的抗震精神，对于人员伤亡、房屋损毁等情况则是只字不提。24小时后，有关媒体才刊播新华社通稿《河北唐山、丰南一带发生强烈地震，灾区人民在毛主席革命路线指导下发扬人定胜天的革命精神抗震救灾》，报道主题是灾区人民“决心在毛主席的革命路

［摘要］本文梳理了新中国成立60年来应对重大突发事件的政策法规，分析了在政策法规影响下新闻报道和编辑理念经历了舆论一律，负面情况不作具体报道；建章立制，严守准确性；全面公开，注重时效性三个阶段的变化。［关键词］突发事件政策法规新闻报道和编辑理念［中图分类号］G22

［文献标识码］A

张君昌

60年来中国应对突发事件的政策法规

及新闻报道和编辑理念演变

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线指引下，在批邓、反击‘右倾’翻案风斗争取得伟大胜利的大好形势下，发扬人定胜天的大无畏革命精神，团结起来，奋发图强，夺取这场抗灾斗争的胜利”。至于灾情只用“震中地区遭到不同程度的损失”一笔带过，此后媒体每天发布有关抗震消息的数量也受到严格限制，而且要与“批邓”相联系。死亡数字24.2万人，迟滞3年以后才得以披露。［2］其实，大难发生，人们需要的是解民于倒悬的切实办法，而不是那些空话、套话和大话。

粉碎“四人帮”之后，中宣部、中央外宣小组、新华社于1978年7月18日提出《关于改进新闻报道若干问题的意见》。明确提出：“突发事件凡外电可能报道，或可能在群众中广为流传的，应及时作公开连续报道。”囿于当时人们的认识水平和思维惯性，这一意见没有得到切实执行。

二、第二阶段（1978—2003）：建章立制，严守准确性

改革开放以后，经济体制改革、政治体制改革逐步推进，新闻发布工作逐渐被提到政府的工作日程上来，媒体的报道空间渐次得到突破和扩展。1980年，我国召开了关于审判“四人帮”决定的新闻发布会和关于“渤海二号”石油钻井平台翻沉事故调查和处理结果新闻发布会。这两次新闻发布会成为改革开放后我国政府新闻发布工作的起点。

为了给我国的对外开放提供服务，让全世界更好地了解中国，中宣部、中央外宣小组于1983年2月联合下发《关于实施〈设立新闻发言人制度〉和加强对外国记者工作的意见》。据此，同年3月，外交部举行了改革开放后的第一次新闻发布会，以后逐渐发展到定期举行新闻发布会。同年11月，中央对外宣传领导小组制定并下发了《新闻发言人工作暂行条例》，使政府信息公开有了基本上的制度保证。但这个条例被大多数部委认为是外宣部门的事，主要是为国外的新闻媒体服务。因此，只有外交部、国家统计局、国务院对台办等几个部委建立了新闻发言人制度，对外召开新闻发布会。

这一时期我国发生了一系列重大灾难事件。如1979年11月27日“渤海二号”钻井平台翻沉，1987年3月15日哈尔滨亚麻厂粉尘爆炸火灾，1987年5月6日大兴安岭森林火灾，1988年1月18日民航222号客机空难，1988年1月24日昆沪线80次特快列车颠覆，1988年3月24日沪杭线311次旅客列车与208次旅客列车相撞事故等。这些特大事故震惊中外，使国家和人民蒙受极大损失。在客观上也提醒有关部门，要适时改进突发灾难事件报道的管理规定。

1987年7月18日，中宣部、中央外宣小组发布《关于改进新闻报道若干问题的意见》，其中第五条规定：重大自然灾害（如地震、水灾等）和灾难性事故，应及时做报道。关于地震、气象、洪水等可能造成重大影响的预报或预测，一般不做公开报道，需要报道时，经国务院有关领导部门批准，由新华社统一发布。1988年，中央办公厅转发中宣部《新闻改革座谈会纪要》，进一步明确要逐步建立和完善新闻发布会制度。

1989年1月28日，国务院办公厅、中宣部下发《关于改进突发事件报道工作的通知》，通知规定：为了争取新闻报道的时效，可分阶段发稿，先对最基本的事实作出客观、简明、准确的报道，然后再视情况发展作出后续报道。对恶性事故，中央新闻单位要抢在境外传媒之前发出报道，但要严守准确性。

1989年3月29日，国务院发布并实施《特别重大事故调查程序暂行规定》，目的是保证特大事故调查工作顺利进行，预防和杜绝类似事故发生。1990年1月19日，国务院颁布《外国记者和外国常驻新闻机构管理条例》，规定：被同意派遣的记者只能进入向外国记者开放的区域；外国记者采访中国的政府部门或者其他单位，应当通过有关外事部门申请，并经同意。

虽然上述几个文件还有限制性条款，但毕竟在突发事件报道问题上，显示了党和政府的开放姿态和尊重新闻规律的决心。新闻本位、受众本位观念的回归在一些突发灾难事件报道中开始显露。这一时期突发灾难事件报道和编辑的理念是“严守准确性，注重时效性”——

—宁慢勿抢，准确至上。

针对千岛湖事件我国媒体应对迟缓造成的被动局面，中办、国办于1994年8月联合发出《关于国内突发事件对外报道工作的通知》，明确提出，国内突发

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事件的报道关系到我国的国际形象和新闻信誉。这是新中国成立以来第一次由“两办”这样的权威机关就突发事件报道问题联合发出专门通知。1996年2月2日，全国人大常委会副委员长、中国国民党革命委员会主席李沛瑶在京遇刺身亡，中国媒体作出快速反应，让真相第一次跑在了谣言的前面。

三、第三阶段（2003至今）：全面公开，注重时效性

2003年，发生在我国的“非典”危机成为加速信息公开立法的推进器。“非典”之前，对国新办的新闻发布，有的部委并不配合，遇到突发事件，信息渠道也极不通畅。4月20日，党中央、国务院果断决定对“非典”疫情实行信息公开，并对不公开重大疫情信息和工作不力的官员问责，开启了重大灾害性突发事件信息公开的先河。后来禽流感疫情也得以照此办理。从“非典”前期的“集体失语”到后期的“全面公开”，让政府意识到政务信息公开的必要性。从那以后，中央部委和各地方政府开始全面推广新闻发言人制度。媒体作为政府与公众之间传递灾害信息的桥梁纽带作用显现出来。

2004年8月24日，中宣部下发《改进和加强国内突发事件新闻报道工作的若干规定》，进一步显示了党和政府对“信息公开”的追求。同年9月召开的党的十六届四中全会明确提出，建立健全社会预警体系和应急机制，并把这项任务作为提高执政能力的一个重要方面加以强调。

2005年8月8日，民政部、国家保密局联合发布《关于因自然灾害导致的死亡人数总数及相关资料解密的通知》。《通知》规定，因自然灾害导致的死亡人数不再作为国家机密，并应在第一时间向社会公布。沿袭多年、视某些公共信息为国家机密的保守做法终被废止，媒体的报道领域得以实质性拓展。

2006年1月8日，国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》，其中对突发公共事件的信息发布提出了专门的要求：突发公共事件的信息发布应当及时、准确、客观、全面。事件发生的第一时间要向社会发布简要信息，随后发布初步核实情况、政府应对措施和公众防范措施等，并根据事件处置情况做好后续发布工作。“预案”还特别指出：对迟报、谎报、瞒报和漏报突发公共事件重要情况或者应急管理工作中有其他失职、渎职行为的，依法对有关责任人给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。［3］表明了政府对尊重公民知情权和增加信息透明度的态度。

2006年6月24日，备受关注的《突发事件应对法（草案）》首次提请全国人大常委会审议，草案规定官员瞒报将重罚，加大了问责力度，再次表明政府加快了危机管理方面的立法工作，但其中关于新闻媒体“违反规定擅自发布有关突发事件处置工作的情况和事态发展的信息或者报道虚假情况的，由（突发事件）所在地履行统一领导职责的人民政府处5万元以上10万元以下的罚款”等相关规定，引起社会质疑。2007年6月24日提交全国人大常委会二审的《突发事件应对法（草案）》，删除了有关新闻媒体不得“违规擅自发布”突发事件信息和突发事件所在地政府“对新闻媒体的相关报道进行管理”这两处引起舆论广泛争议和批评的规定，显示了立法者审慎而务实的态度，反映了近年来立法机关在立法过程中发扬民主、尊重民意的良好作风。

2007年8月30日，《中华人民共和国突发事件应对法》正式颁布。这是国家首次以“法”的形式对“突发事件应对”作了规定，要求政府“应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件发展和应急处置工作的信息”，从而使媒体对突发事件的报道有了法律的依据和保障。同年10月，中共中央发表《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，提出要“提高危机管理和抗风险能力”；党的十七大进一步明确要求“完善突发事件应急管理机制”。

2008年5月1日，《中华人民共和国政府信息公开条例》正式实施，该条例将政府信息“公开”明确为政府部门的“法定义务”，并要求以“报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开”，媒体被确认为政府信息公开的重要渠道，从而使“以公开为原则，不公开为例外”有了制度保障。该条例于1998年作为课题立项，2003年拿出“专家建议稿”，2007年在国务院常务会议“原则通过”，2008年生效，历时10年，足见其问世的艰辛。

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从《突发公共事件总体应急预案》到《突发事件应对法》，再到《政府信息公开条例》，逐步从法规上搭建了媒体自主进行突发事件报道的开放空间。2008年年初以来我国发生的冰冻灾害、拉萨骚乱、汶川大地震、三鹿奶粉事件等也从惯常的“延迟披露”向“争取主动”的转变中，诠释了信息公开的必要性和紧迫性。

这期间，国务院还发布了一项临时性法规——

—《北京奥运会及其筹备期间外国记者在华采访规定》。较之1990年颁布的管理条例，该规定为外国记者在华采访提供了如下便利：（1）外国记者来华采访不再须由中国国内单位接待并陪同；（2）记者赴地方采访，无需向地方外事部门申请，只需征得被采访单位和个人同意；（3）外国记者可以通过外事服务公司聘用中国公民协助采访报道工作；（4）简化器材入关手续。该规定于2007年1月1日至2008年10月17日实施，受到外国记者和新闻机构的普遍欢迎。当被问及“这些规定为什么2008年10月17日就失效？为何不继续适用”时，外交部新闻发言人回答：“不管是现在还是将来，我们都欢迎外国记者来华采访报道，愿意为外国记者采访提供便利和协助。这个政策不会改变。”［4］后来，国家新闻出版总署署长柳斌杰再次表示，中国把抗震救灾报道和奥运会报道视为对本国新闻运行体制改革的“重要检验”，对外国媒体的开放不是短期政策，“开放的大门不会在奥运后关闭。”［5］2008年10月17日，国务院总理温家宝签署第537号国务院令，宣布《中华人民共和国外国常驻新闻机构和外国记者采访条例》从即日起施行，同时废止1990年公布的旧条例。新《条例》共23条，全面承接了此前赋予外国常驻新闻机构和外国记者在华采访的便利条件。打开国门，欢迎采访，正式得到国家法规的承诺。

2003年以来，随着各项制度的建立健全，我国的突发事件报道和编辑理念完成了三大转变：一是由“官本位”向“事本位”的转变；二是由“时宜性”向“时效性”的转变；三是由“模式化”向“多样化”的转变。这些变化让人们看到中国政府信息公开的进步，感受到媒体新闻报道和编辑理念的历史性跨越，见证了中国政府和媒体公信力的提升。

四、结语

对于突发灾难事件，快速、准确报道的作用不仅仅在于守望社会，为政府和公众提供优质的决策信息，而且也有助于形成社会动员，凝聚全民力量。在汶川大地震报道中，我国媒体一改过去“报喜不报忧”的做法，摒弃“灾害不是新闻，救灾才是新闻”的传统理念，对灾情和救灾进行全方位“原汁原味”的报道，体现了全国同胞众志成城、抗震救灾的意志，主宰了世界的话语。在这种情况下，“媒体不但已是社会公众在灾难来临时满足其信息需求与渴望的重要工具，也是公众在灾难事件中极度依赖的互通有无的管道，更是灾后拯救、重建、反思、恢复社会正常运作的主要信息论坛。”［6］

由于信息传播对突发事件具有重要的影响，面向公众的主流媒体，必须建立一个经常性的突发事件应对机制。同时，各级政府应该具有危机公关意识，建立危机管理机制，提高危机应变能力。主管新闻传媒的部门也要适时转变观念，严格按照新闻规律办事，从过去“怕群众知道消息”，转变为“怕群众不是从我们的主流媒体知道消息”。实践证明，只要主流媒体对突发事件能够及时、准确地给予报道，就能够有效引导舆论，遏制谣言，化解社会矛盾，维护社会秩序，推动政府工作。

近两年来，特别是经过2008年汶川大地震的考验，我国媒体对于重大突发事件的应对机制和应对能力得到国内受众和国际社会的积极评价，这将成为我国新闻报道和编辑理念发展进步的见证。

注释：

［1］戴邦.论社会主义新闻工作.北京：人民日报出版社，1983：233.

［2］雷颐.伟大的转变.经济观察报，2008-05-24.

［3］新华社电.受权发布：国家突发公共事件总体应急预案.2006-01-08.［4］新华社电.刘建超就国务院颁布实施《北京奥运会及其筹备期间外国记者在华采访规定》举行中外记者会.2006-12-01.

［5］“对外媒开放不是短期政策”.新京报，2008-08-01.

［6］臧国仁，钟蔚文.灾难事件与媒体报道：相关研究简述.新闻学研究，2008（82）.

（作者单位：中国广播电视协会）

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