我国社会保障制度现状

我国社会保障体制的现状、问题及对策

一、我国社会保障体制的现状

社会保障制度是在政府的管理之下，以国家为主体，依据一定的法律和规定，通过国民收入的再分配，以社会保障基金为依托，对公民在暂时或者永久性失去劳动能力以及由于各种原因生活发生困难时给予物质帮助，用以保障居民的最基本的生活需要。社会保障制度是通过集体投保、个人投保、国家资助、强制储蓄的办法筹集资金，国家对生活水平达不到最低标准者实行救助，对暂时或永久失去劳动能力的人提供基本生活保障，逐步增进全体社会成员的物质和文化福利，保持社会安定，促进经济增长和社会进步。

现代社会保障制度区别于以往任何一种保障方式。首先，它是由社会向个人和家庭提供的经济保障，超出了家庭和社区的界限；其次，社会保障一般由政府主导，通过立法和行政手段加以实施，不同于私人的慈善行为或个人的自我保险行为；第三，现代社会保障除了提供实物援助以外还提供现金援助，并建立起发放这些援助的全国性社会行政体系。

1、社会保障制度简介

1、社会保险

社会保险是指国家通过法律强制实施，为工薪劳动者在年老、疾病、生育、失业以及遭受职业伤害的情况下，提供必要的物质帮助的制度。它是社会保障制度的核心内容。随着国有企业改革不断深化和社会主义市场经济体制的发展，传统的单位保障制度已经逐步转变为社会保险制度，社会保险基金成为社会保障总经费的重要组成部分。中国当前社会保险制度主要包括两类。一类是面向正规就业城镇职工的养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险；另一类是面向城乡居民和非正规就业人员的新型农村合作医疗（新农合2004）、城镇居民基本医疗保险（2008）和正在试点的新型农村养老保险（新农保2008），正在酝酿推出城镇居民基本养老保险制度。随着社会保障制度不断完善，各项社会保险覆盖范围逐步扩大，参保人数和基金规模持续增长，图1是我国社会保险参加人数折线图：

图一中国社会保险参加人数折线图（万人）

2、社会救济

社会救济也称社会救助，是政府对生活在社会基本生活水平以下的贫困地区或贫困居民给予的基本生活保障。社会救济是基础的、最低层次的社会保障，其目的是保障公民享有最低生活水平，给付标准低于社会保险。社会救济主要包括自然灾害救济、失业救济、孤寡病残救济和城乡困难户救济等。维持最低水平的基本生活是社会救济制度的基本特征。社会救济经费的主要来源是政府财政支出和社会捐赠。1999年9月，国务院颁布了《城镇居民最低生活保障条例》，2007年7月，国务院发布了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》。城镇居民最低生活保障制度和农村最低生活保障制度的建立，为城镇和农村生活困难的群众提供了基本的生活保障。

3、社会福利

社会福利是政府为社会成员举办的各种公益性事业及为各类残疾人、生活无保障人员提供生活保障的事业。社会福利所包括的内容十分广泛，不仅包括生活、教育、医疗方面的福利待遇，而且包括交通、文娱、体育等方面的待遇。社会福利是一种服务政策和服务措施，其目的在于提高广大社会成员的物质和精神生活水平，使之得到更多的享受。同时，社会福利也是一种职责。我国颁布了老年人权益保障法、残疾人保障法、农村五保供养工作条例等法律法规，保障和促进了社会福利事业的发展。目前，我国有社会福利院、敬老院、疗养院、儿童福利院等福利机构。我国政府鼓励和支持社会兴办多种形式的福利企业，帮助适合参加劳动的残疾人获得就业机会。此外，我国政府还通过发行社会福利彩票募集资金支持社会福利事业。

4、优抚安置

优抚安置，是指政府对军属、烈属、复员转业军人、残废军人予以优待抚恤的制度。在我国，优抚安置的对象主要是烈军属、复员退伍军人、残疾军人及其家属；优抚安置的内容主要包括提供抚恤金、优待金、补助金，举办军人疗养院、光荣院，安置复员退伍军人等。1988年，国务院颁布了《军人抚恤优待条例》。2004年8月，国务院总理温家宝、中央军委主席江泽民签署命令，批准公布新修订的《军人抚恤优待条例》。

5、社会互助

社会互助是指在政府鼓励和支持下，社会团体和社会成员自愿组织和参与的扶弱济困活动。社会互助具有自愿、非营利性的特点，其主要形式有：工会、妇联等团体组织的群众性互助互济；民间公益事业团体组织的慈善救助；城乡居民自发组成的各种形式的互助组织等。社会互助的资金来源主要是社会捐赠和成员自愿交费、政府从税收方面给予的支持。1999年6月28日，第九届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过了《中华人民共和国公益事业捐赠法》，该法对社会捐赠活动的经常化、制度化进行了立法规范和鼓励。

2、我国社会保障财政支出不断扩大

为了提供更加完善的社会保障制度，我国在社会保障制度方面的财政支出越来越大，表一是我国自改革开放以来在社会保障方面的支出，图一是更加直观的折线图。

表一：1978年-2009年部分年份的社会保障性支出数据（亿元）

图一：1978年-2009年部分年份的社会保障性支出折线图其中狭义的社会保障性支出指传统的行政事业单位离退休费、社会福利与救济支出、社会保障补助支出；广义的社会保障支出，将政府用于教育事业、医疗卫生事业等方面的支出纳入进来。从以上数据可以看出：

（1）总体来看，改革开放以来中国政府用于社会保障方面的财政支出不断增长。从绝对量看，狭义的社会保障支出从1978年的18.91亿元增长到2009年的7606.68亿元，增长了401.26倍，广义的社会保障支出从1978年的129.40亿元增长到2009年的32564.68亿元，增长了250.65倍

（2）从社会保障财政支出占财政总支出的比重来看，1978年狭义社会保障支出占财政总支出的1.65%，2009年上升为9.97% ；从社会保障支出占GDP的比重来看，1978年的社会保障支出占GDP的0.52%，2009年上升到2.23%；1978年广义社会保障支出占财政总支出的11.53%，2009年上升为37.51% ；从社会保障支出占GDP的比重来看，1978年的社会保障支出占GDP的3.55%，2009年上升到9.56%。

（3）从折线图可以看出广义的社会保障支出增长比狭义的社会保障支出增长快，也就是说政府用于教育事业、医疗卫生事业等方面的支出增长迅速。

（4）改革开放以来中国社会保障财政支出体现出明显的阶段性特点。改革开放初期，

社会保障财政支出的绝对值和占财政支出的比重都比较低。随着改革开放和经济社会发展的加快，社会保障财政支出逐年增长。进入21世纪以来，社会保障制度体系的框架逐步形成和完善，政府用于社会保障性的支出比例相对比较稳定。

3、我国社会保障财政支出结构不断变化

改革开放以来，我国的社会保障制度不断优化，在社会保障方面的财政支出结构也慢慢的变化，使之与我国的国情越来越契合，表二是我国社会保障财政支出结构表：

表2 中国社会保障财政支出结构表（亿元）

从财政支出结构来看，财政用于狭义社会保障的支出比例比较小，教育、卫生投入是政府公共支出的重点。1994年教育卫生投入占到财政支出的23.5%。之后教育卫生支出占政府财政支出的绝对额仍不断增长，但所占比例下降幅度比较大，21世纪以来基本维持在18%-19%左右。这一时期中国政府大力发展社会保险和社会保障，用于狭义社会保障的财政投入数量和占财政支出的比重逐步增大。2006年社会福利费、行政事业单位离退休费、社会保障财政补助占当年财政支出的比重达到10.8%。其中，社会保障财政补助达到5.25%，成为广义社会保障财政支出中除去教育支出以外最大的支出。由于当时社会保险制度刚刚建立又面临资金风险，对社会保险基金补助支出成为社会保障补助支出的重点。财政对社会保险基金的补助支出从1998年的21.55亿元增加到2009年的1776.7亿元，增加了81.4倍，1998-2009年财政补助社会保险基金共计10915.8亿元。

二、我国社会保障制度的问题

1、社会保障财政投入的总量不足

改革开放以来，我国社会保障财政支出的总量不断增长，但是，目前的投入还难以满足城乡居民日益增长的社会保障需求。与国外部分国家社会保障支出水平相比，我国社会保障财政支出体现出较大的差距。

2、社会保障的覆盖面仍然较窄、城乡发展失衡

目前我国社会保障主要覆盖城镇企业职工，而广大的农民则以自我保障为主，其覆盖面只有2％，占全国人口70％的农民的社会保障费支出也只占总额的11％，农村养老保障制度严重滞后，农民缺医少药的状况还很突出。所以农村社会保障制度亟需完善。鉴于此，构建一个覆盖面较为广泛的社会保障安全网，就显得非常重要。

3、统筹层次低、制度被分割

目前，养老保险仅陕西、吉林等几个省份实行省级统筹，多数地区仍为市、县级统筹，全国有近2000个统筹单位，形成了统筹单位内各自为政、区域自治和统筹单位间无法联接、协调和共济的分割格局。其结果，不仅在不同的人群之间存在制度公平问题，而且地区之间保障水平和筹资责任也失衡，养老保险关系难以转移和携带，无法适应统一的城乡劳动力市场的需要。

4、社会保障基金收缴和管理上存在缺陷

社会保障基金筹集方法不科学。我国目前社会保障基金的筹集办法是现收现付制，即当前的基金收入完全用于当前的给付。这个办法最大的缺陷是存在社会保障负担的转移问题。而且，目前我国社会保障基金的收缴主要靠行政手段、缺乏规范性。在基金的管理上也存在缺陷，社会保障基金的统筹、来源构成和循环运转等管理较为混乱，也缺乏财政有效的管理

和监督。

5、社会保障的运行机制缺乏有效监督

我国目前对社会保障运行机制的职能监督逐渐弱化。从社会保险资金的筹集和使用上看，应有的财政监控管理也非常乏力。主要表现在：社保资金既未全部纳入财政预算，也未实行财政部的统一管理；对财政部下拨的财政性资金，缺乏全程的跟踪监督；尚未建立一套统一完整的社会保障资金管理财务会计制度，致使各地各部门执行的会计制度各种各样。因此，在社会保障改革的过程中，社保基金被挤占、挪用、浪费的现象时有发生，这不仅降低了社保基金的使用效益，还造成相当部分基金的流失。

案例

案例描述

2006年7月17日，上海市劳动和社会保障局局长祝均一因涉嫌违规使用32亿元社保基金而被隔离审查，涉案金额达百亿人民币的上海社保基金案也随之浮出水面。

2002年3月，苏州青年张荣坤以32亿元拿下了沪杭高速上海段30年收费经营权，其掌控的“福禧投资”顿时成为上海滩颇具神秘色彩的民营企业。之后的两三年，张荣坤接连大手笔投资高速公路。2004年张荣坤的福禧投资参与上海电气改制，最终出资9.6亿元持有8.15%的股权成为第二大股东。

然而随着祝均一因为违规拆借社保基金被查处，张荣坤及其福禧投资当年大手笔收购高速公路资金来源也大白于天下。根据上海企业年金发展中心提交的起诉书，年金发展中心先后将34.5亿元的资金通过委托资金运营的方式拆借给福禧投资及其股东沸点投资，用于收购高速公路等资产。据上海社保局福利保险处有关人士透露，截至2005年底，上海年金发展中心管理的资金在110亿元以上，占到全国年金总额的1.6%。也就是说，上海1/3的补充养老保险资金都借给了张荣坤使用。

案例原因分析

社保案涉案金额34.5 亿元分为两个部分，一是基本养老保险资金，一是企业年金，后者的数量占决大多数。由于这两部分资金的性质不同，运作规则不同，所以，他们之间的风险源就不尽相同。对基本保险资金来说，主要是制度本身存在很多缺陷造成的，是国家没有很好地负起责任来；而对企业年金来说，主要原因是地方政府抓住不放，没有及时交给市场造成的。

在上海社保案中，导致产生基本养老保险资金风险的主要原因有三个。

第一，统筹层次太低。中国社保制度统筹水平一直维持在较低的水平，主要是以县市级为主，中央政府难以有效控制。

第二，社会保障基金收缴和管理上存在缺陷。

第三，缺乏有效监督，使得不法分子有了可趁之机。

三、我国社会保障体制的对策

1、继续扩大社会保障覆盖面，让更多的人享有社会保障

一要适应所有制结构调整和就业形式变化的格局，以混合所有制、非公有制经济组织从业人员和灵活就业人员为重点扩大社会保险覆盖面。

二要适时改革政府机关和事业单位的养老保险制度，形成既适合机关、企业、事业单各自特点，又相互衔接，便于人才流动的社会保障制度体系。

三要根据城镇化的进程，研究制定适应农民工就业特点和需求的社会保障政策，适时将进城务工经商的农民工纳入社会保障，首先解决他们在工伤和大病医疗方面的突出问题，同时探索对被征地农民的合理补偿机制，并在有条件的地方建立农村养老保障制度，开展新型农村合作医疗和农村居民最低生活保障的试点。

2、加强基金筹集和基础管理

社会保障基金是社会保障制度的物质基础，是制度可持续发展的根本所在，必须依法强化社会保险费用的征缴，加强缴费基数的审查与稽核，建立社会保险参保缴费的诚信制度，做到应缴尽缴。

进一步调整政府财政支出结构，特别是加大地方政府对社会保障的财政资金投入，逐步使社会保障支出占财政支出的比例提高到15%-20%，并建立规范的社会保障预算管理制度。同时，采取包括划转部分国有资产等多种形式，充实社会保障基金，逐步做大社会保障储备基金。

3、财政部门加强对社会保障财务会计的监督管理

财务会计管理是社会保障资金管理的基础工作之一，是管好用好保障资金，实现其保值增值的前提。目前我们还未能建立一套统一的社会保障资金管理的财务会计制度。因此，各地在社会保障资金的财务管理过程中，执行的制度各不相同，这种状况极大地妨碍了政府和社会对社会保障资金管理的审计和监督。因此，财政部门应尽快建立一套较为科学全面地社会保障财务会计管理制度。

4、加强社会保障法制建设

要抓紧制定社会保险法、养老保险条例、社会保障基金管理条例等法律法规，完善社会保障法规体系。同时严格执法监察，加强社会保障宣传，提高各级政府依法行政水平，提高用人单位依法参保缴费的自觉性，提高劳动者依法维权的意识，为社会保障可持续发展奠定坚实的法律基础。

5、建立健全农村社会保障制度

完善和规范农村社会保障管理体系。在宏观管理上要实行统一管理、统一规范,消除条块分割的状态。由政府组建社会保障委员会领导管理，负责编制农村社会保障制度、规划、收支标准、实施办法，指导地方组织实施具体保障项目，监督农村社会保障基金的征收、管理、经营和发放等。

在具体执行上要依靠基层政权组织及群众性管理组织，分级分类负责各地区的具体社会保障事物的管理、执行、监督，努力建成分工协作的社会化、法制化的社会保障网络。同时，还要加强农村社会保障的立法工作，依法建立农村社会保障制度，筹集社会保障基金,确保基金使用的安全、高效。

从法律上确认农村社会保障在农村经济与社会发展中的地位和作用,明确社会转型期农村社会保障的性质、对象、内容标准,规范农村社会保障执行者的职责和参保者的权利和义务。