股份制银行存在的问题

?中央银行对股份制商业银行监管中存在的问题浅析 股份制商业银行是中国经济改革的产物，目前已成为中国经济和金融活动中的重要力量，90年代以来短暂的10余年间，股份制商业银行迅猛发展， 截止到2001年末，我国已有各类股份制商业银行118家，其中跨区域和全国性股份制商业银行10家(不含烟台住房储蓄银行)，10家股份制商业银行资产 总额23早58亿元，占全国银行业总资产113706.4亿元的20.98%，比上年同期增长28％，平均不良贷款比率为12.94％，比上年同期下降 3.42个百分点。但在迅速发展的同时，股份制银行和央行对其的监管也存在不少问题。 一、股份制银行存在的问题 (一)法人治理结构存在缺陷，科学。高效的决策、激励机制尚未真正建立 近年来，我国商业银行公司治理问题日益突出，已经成为制约商业银行稳健经营与发展的重要因素。目前，尽管我国股份制商业银行按照《公司法》的 要求，基本采取股份有限公司的组织形式，但一些商业银行在内涵和经营机制上，离《公司法》的要求还有很大距离，个别银行甚至存在严重缺陷，具体表现在：有 的银行存在“内部人”控制问题，高级管理权力过于集中，缺乏有效的监督和制约，违规经营等各类风险问题时有发生；有的银行股东支配经营管理问题较为突出， 只关心利润的分配而不注意银行的风险，过度分配利润；有的银行大量从事关联交易，超比例发放股东贷款，形成支付风险：有的银行董事、监事长期不履行职责， 董事会、监事会形同虚设，内部控制薄弱。 1.党委会与董事会、行长办公会权责不清 从当前银行的管理体制看，党委在银行人事选聘、经营决策中发挥着至关重要的作用。从外部看，银行高级管理人员的选聘过程主要由上级党委决定， 如交通银行由中组部决定，上海浦东发展银行由上海市委决定，上级党委在人事选骋上直接取代了现代银行制度中本应由董事会行使的职权；从内部看，银行分支机 构的负责人由银行党委集体研究决定，在一些银行，银行的重大经营决策也由党委会决策，党委会与董事会、行长办公会的职权划分上不清晰，影响了公司治理的有 效性。 2.交通银行国有股一股独大，控制银行经营管理 交通银行共有股东3000余家，其中财政部与上海市财政局为第一大与第二大股东，分别占股 24.04%,与4.33％，交通银行董事长、副董事长、行长、副行长等由国务院直接任命；从2000年6月起，国务院向交通银行派驻监事会，其监督情况 对国务院负责，交通银行原内设监事会同时停止工作；交通银行

财务资源总量(营业费用和固定资产购置指标)由国家财政部年初下达；交通银行章程规定“交通银 行由国务院领导”。当前，国务院对交通银行实际视同国有独资商业银行进行管理。这种情况显然与现代银行制度有较大的差距。作为股份制商业银行，交通银行有 3000余家股东，这部分小股东难以按照《公司法》的规定行使股东的合法权利。 3.中信实业银行、光大银行集团控制银行经营管理 中信实业银行是中信集团的控股子银行，集团占股100％，而中信实业银行目前尚未建立董事会，董事长由中信集团董事长兼任，经营管理受到集团 整体利益影响较大。光大银行目前有股东230余家，其中光大集团占股21.39％，在银行高级管理人员的任命与经营管理上发挥着决定作用。对于集团控制银 行经营管理的问题，有必要强化有关银行的组织架构，建立完善的决策程序，避免大股东对银行经营管理的控制。对中信实业银行，有必要要求其进一步加强股份制 改造，建立独立完善的董事会，摆脱集团对银行的控制。 (二)市场定位不明确，业务特色尚不明显 与4大国有商业银行相比，10家股份制商业银行只是资产规模比前者小得多，而业务品种、服务对象、服务方式等同前者基本相同，缺少自己应有的 特色。在市场开拓方面，一些行没有及时培养和发展自己的基本客户，不能围绕着基本客户的需求来扩大业务。面临日趋激烈的同业竞争，为了上规模、出效益，一 些行的分支机构趋向于利用高息揽存、违规放贷、违规承兑票据等方式来吸引客户，扩大业务量。 (三)业务管理和风险控制机制不够健全 商业银行内控机制其实质是商业银行对其业务活动中所面临的各类风险进行超前性的控制、管理和防范的一种自律行为。近年来，随着人民银行监管职 能的强化和银行商业化改革的深入，内控机制建设受到商业银行决策者的普遍重视，并取得了一定成效。但是，股份制商业银行内控机制建设仍然存在这样或那样的 问题。 1.观念存在偏差 商业银行内控机制是一种自律行为，它必然受内控观念影响和支配。然而，在实际工作中，一些人总是认为内控机制就是各种规章制度的汇总，从而忽 视了内控机制是一种业务运作过程中环环相扣、监督制约的动态机制。这种认识偏差反映在商业银行经营管理中，就必然对所发生的问题采取事后补救的办法，从而 完全违背内控机制的特点，导致金融风险隐患。 2.内控机制不健全 目前，股份制商业银行的内控机制从总体上看有了一定成绩，但其有效性还不

很理想，还存在许多问题。突出表现在：一是制度贯彻不力。许多规章制 度流于形式，遇到具体问题，灵活性讲得多，原则性讲得少，以种种“理由”加以变通和回避，甚至视内控制度为绊脚石，对某些规章制度视而不见，这是银行经营 风险增加、发案率增高最直接、最根本的原因。二是制度建设滞后。金融电子化的发展，使银行业务和办理各项业务的手段都发生了很大变化，由于管理滞后和改革 中的探索有一定过程，一些新业务还没有制定出完善的操作程序和相应的制度，存在无章可循的空档。三是制度条文不严谨。如：对“借新还旧”普遍存在的现实不 加考虑，反而在制度上明令禁止，但实际操作中又行如默契，使规定形同虚设。 3.权力制约失衡 一把手负责制的经营管理模式虽然有利于经营管理水平的提高，但由于权力没有受到约束，缺乏规范有效的监督机制，权贲失衡，导致个别负责人越权行事、滥用职权、欺上瞒下、行贿受贿等违规、违法行为时有发生，严重影响商业银行的稳健发展。 4.稽核部门监督职能弱化 目前，股份制商业银行都实行了系统领导的稽核管理体制或者总稽核负责制，但稽核部门作为同级行的内部机构，地位不超脱，职能不独立，难子对领 导决策失误造或的损失进行有效的监督。而且稽核部门对审查出的问题不经领导同意就不能上报，不能独立作出决定。另外，有些监督检查本身缺乏力度，检查走过 场，起不到应有的警戒作用，加之稽核监督的滞后性以及稽核手段落后，这些都影响了稽核监督功能的发挥。 (四)资产质量出现下降势，控制不良贷款形势较严峻 在股份制商业银行经过10几年的发展后，有的股份制商业银行的不良率甚至超过了国有商业银行的平均水平，因此，股份制商业银行不良贷款的“抓降”工作一直是人民银行监管的工作重点。 对照人民银行下达的2001年度降低不良贷款比例目标，除个别银行外，其他行已完成或接近完成了2001年度全年进度目标。但分析原因，各行主要是靠增加贷款投放来完成的，不良贷款的绝对数额仍在增加，控制不良贷款形势较严峻。 (五)规模偏小，政策受限，盈利能力后劲不足 目前，绝大多数股份制商业银行的资产总额大约在几十亿到2000亿元之间，即使资产规模最大的交通银行，其资产总额也仅相当于中国工商银行资 产总额的15％。这些商业银行在整个中国银行业中处于与其作用极不相称的地位。规模较小的股份制商业银行不仅难以形成规模经济效益，而且真切感受到了生存 的忧患和危机

。 在规模偏小的同时，股份制商业银行在业务发展方面存在如下2个问题： 1.业务结构单一，只能提供有限的商业银行服务 随着美国《现代金融服务法案》的颁布，世界各国银行业基本上实现了分业经营向综合经营制度的变革，“金融百货公司”或“金融超级市场”成为国 际银行业发展的主流趋势。相比之下，我国实行严格的分业管理，商业银行的业务仍然以传统的存、贷、汇为主，利差收益占银行收益的90％以上。从股份制商业 银行来说，由于成立时间短，或者由于资金实力不够雄厚，或者受限于地理范围和客户群体，业务结构和品种比国有银行更为单一，至今都只能提供有限的商业银行 服务，难以取得规模效益并抵御来自混业经营模式的外资银行的竞争攻势， 2.国内竞争地位不平等 四大国有独资商业银行与政府保持密切联系，能够影响金融政策的制定和执行。现有许多政策条文、法律法规都明显倾向于国有独资银行。基金托管与 代售、证券清算、对券商的股票质押贷款、国债柜台买卖等创新性业务，大部分限定在国有独资银行范围内开展。无论从营业网点、业务关系，还是信息资源方面， 国有独资商业银行都优于股份制商业银行，后者处于竞争劣势。 由于存在上述问题，加之规模偏小，所以从长远来看，股份制商业银行盈利后劲不足。 二、我国中央银行对股份制银行监管中存在的问题 (一)对法人机构监管不足 目前，人民银行的监管分工大致是：人民银行总行负责全国性商业银行法人的监管，人民银行分行 (含营业管理部)、中心支行及支行负责辖区内城市商业银行法人和全国性商业银行分支机构的监管。现有监管布局存在下列缺陷： 1.没有突出对商业银行法人的监管 在现有的监管分工下，人民银行总行、分行、中心支行及支行四个层次在对商业银行进行监管中，难以围绕商业银行法人监管的需要安排各项工作，监 管信息缺乏交流，商业银行非法人机构的监管人员不知道法人的情况。而从对商业银行监管力量的分配上看，绝大部分监管人员是做商业银行分支机构的监管，只有 少部分监管人员做法人的监管，对商业银行法人的监管力量明显不足。 2.人民银行分支行对商业银行非法人机构监管中非现场监控的方式应该改进 人民银行分支机构按照《关于印发商业银行资产负债比例管理监控、监测指标和考评办法的通知》，对商业银行非法人机构实施非现场监控，按季度撰 写监管报告，这些工作占用了大量时间和精力。但实际上，对

商业银行非法人机构来说，涉及资本的部分比例指标并不适用，如资本充足率、资本利润率等；涉及流 动性的部分比例指标要结合法人的流动性情况考虑，单独考核商业银行分支机构的流动性没有太大的意义。 (二)专业监管与综合监管职责不尽合理 目前在监管工作中普遍实行“人盯机构”的监管模式，监管员对自己所监管的机构付全部责任；监管员的责任重大。在这种综合监管的模式下，一旦出现问题，由于问题的成因和背景很复杂，以监管员个人的身份很难完全承担责任。 同时，在人民银行内部还有若干司职某一方面监管职能的专业监管部门，如会计、外汇、票据等，由于有关的法规、制度、办法十分庞杂，且经常调整 变化，监管员不可能做到全面深入的了解，只可能依靠上述监管部门实施专项监管职能。但在实际工作中专业监管与综合监管往往有些脱节，互不通气，大大降低了 监管的效率。 在当前这种专业监管与综合监管并存的模式下，一个银行出现问题，仅仅追究监管系列的责任，而不追究专业监管系列的责任，显然是不合理的，而且有时候监管系列的监管者全部受到重处时，专业监管部门也未见承担任何责任，难道这样不有失公平? (三)现场、非现场监管力度不够 一直以来，在我国央行对股份制制商业银行的监管工作中，在市场准入方面监管力量较强，工作量也较大，而在现场和非现场监管方面较弱。究其原 因，这与我国央行的监管思路和监管中心有关，长期以来，在对国有商业银行的监管中，由于准入的工作量已经很小，所以对其业务的监管便成了重点，通过现场和 非现场监管抓降其不良贷款一直是工作的重中之重。而对股份制商业银行而言，却恰恰相反。近年来在股份制商业银行发展过程中，问题不断涌现，举报信件也越来 越多，加强现场和非现场工作已势在必行， 在股份制商业银行高速扩张时期，准入是监管的重点，在机构设置、合理布局、高级管理人员准入方面投入了大量的精力，对支持其发展起到了很重要 的作用。由于是新兴商业银行，其业务和资产质量方面存在的问题都还不太突出，所以央行在现场和非现场监管方面下的功夫远不如国有商业银行。 在非现场监管上，大都流于收集报表，统计数字的工作，在风险分析、判断上下的功夫较少，而在现场监管方面是在2001年将准入业务剥离到银行 管理司以后，才专门交由银行一司、二司监管，上述公司从2001年4季度开始才开始在全国范围内大力加强现场检查工作。短短几个月工夫，发现的问题却

比以 前多得多。尽管如此，面对股份制商业银行的不断发展壮大，问题不断涌现，现场检查力度仍需不断加强。 三、对策及建议 (一)央行要督促商业银行完善法人治理结构，形成科学高效决策、激励机制 央行应督促商业银行完善法人治理结构，规范股东行为，防止股东操纵经营管理，损害存款人利益。商业银行应建立独立董事制度，完善董事会组织结 构，提高董事会决策的科学性。应实行行长负责制，解决董事长、行长权责不清问题。应回避大陆法系和英美法系对内部监督机构设置的分歧(大陆法系要求设立监 事会，而英美法系仅要求在董事会内部设立审计委员会)，强化监事会的监督功能，防止银行“内部人控制”。同时应完善激励约束机制，增强银行活力。 (二)央行努力引导商业银行准确市场定位，科学细分市场 我国股份制商业银行与国有商业银行相比，发展起点不同，追求目标不尽相同，所以央行应该努力引导股份制商业银行准确在市场中定位，科学细分市场，此项工作的成败，事关中国股份制商业银行发展的大局，至关重要。 (三)商业银行加强内控建设，严格控制风险 根据内控机制的若干构想，针对我国商业银行内控机制存在的问题，结合《巴塞尔协议》和《银行业有效监管的核心原则》规定的内控机制的基本内容，建议我国商业银行在新时期内控机制的改进和完善应从以下几方面入手： 1.牢固树立稳健经营意识； 2.进一步加强商业银行内控制度建设； 3.完善商业银行内控运行机制； 4.完善权力使用制约机制； 5.强化稽核监督； 6.加大外控力度。 (四)央行要进一步强化对股份制商业银行法人的监管 人民银行应调整监管分工，建立以商业银行法人监管为核心的监管布局。一是要充实商业银行法人的监管力量，组成监管组对商业银行法人实施监管。 监管组对非现场监控过程中发现的可疑情况或问题，要组织人民银行分支行人员进行现场检查。二是要调整人民银行非现场监控的分工，非现场监控要围绕商业银行 法人进行，人民银行分支行应把主要精力放在根据商业银行法人的监管需要安排的现场检查上。三是要完善对商业银行法人的监控内容和考核比例指标，以弥补人民 银行分支行不做非现场监控所留下的监管真空，如在对商业银行法人的监管过程中应关注存贷款和不良贷款等业务按地区分布的情况。四是要建立对商业银行法人的 风险评级系统。五是要加强信息交流。对商业银行法人的监管信息要及时通报各

地人民银行。 (五)改进“人盯机构”的监管模式 人民银行内部应当形成以综合监管为主，专业监管为辅，各司其职，信息畅通的监管职责框架，只有这样才能大大提高监管的有效性。针对当前股份制商业银行监管单人盯机构模式可能会留下空白的情况，建议可以适当增加监管员的数量，加大监管力度。 (六)强化现场检查 当前对股份制商业银行现场检查的重要性日益突出，现场检查人员明显偏少，人民银行应充实现场检查人员。同时，应完善科学的定量监测分析工具，加强日常测评，研发高效现场检查工具，固化检查流程，规范检查程序，提高检查效率。 作者：中国人民银行重庆营业管理部重庆 杨谊　来源：《体制改革》2002年第10期 作者: 杨谊 来源: 《体制改革》