论行政法的地位与作用和依法行政的
论行政法的地位与作用和依法行政的意义
一、依法行政的基本涵义
是指行政机关行使行政权力必须有相关行政法规的授权，并严格执法以实现公平、公正、有序的社会良性运行秩序。依法行政的关键是要正确解决行政机关的权力和公民、组织的合法权益的关系，从而将国家、集体和个人的利益有机地、合理地统一起来。当由国家权力主导的计划经济向发挥市场作用的市场经济过渡时，社会现实强烈需要建立一套与市场经济相适应的法律制度，这是当前行政法制建设的主要使命之一。
二、行政法在国家法律体系中的地位探讨
行政法在法律体系中的地位行政法是法律体系的一个组成部分，具有重要的地位。它是仅次于宪法的部门法，是我国社会主义法律体系中最重要的部门法之一。
第一，从行政法的调整对象来看，行政法调整着广泛而重要的社会关系，这类社会关系与国家权力、公民权利息息相关，是公民权利与国家权力关系的重要组成部分；第二，从行政法与宪法的关系来看，行政法是宪法的重要的实施法；第三，从行政法与其他基本法律部门的关系来看，行政法对其他部门法的影响越来越大。
(二)行政法的作用就同属于法的范畴这一点而言，行政法与其他部门法一样，具有法的规范作用和一般社会作用。行政法的规范作用，是指行政法具有指引作用、评价作用、预测作用、教育作用和强制作用。
行政法的一般社会作用体现为：保障公民权益，维护和巩固社会秩序，推动社会主义政治、经济、文化等事业的发展。
行政法的特殊社会作用体现在两方面：一方面，行政法具有保障行政管理有效实施的作用；另一方面，行政法具有保护公民、法人和其他组织的合法权益的作用。这两个方面的作用是有机的、统一的。
行政法是位于宪法之下、法律体系中最重要的部分之一。由于其紧紧的围绕着行政权力展开，也就意味着行政法有着与民法、刑法等部门法完全不同的视野和内涵，其所调整的社会关系的广泛性、复杂性、易变性更是其它部门法所难以
比拟的。宪法与行政法存在着共同的理论渊源和价值体系、行政法的基本原理源于宪法的实体价值、完善的宪政精神将充分的指导行政法的发展。过于强调行政法对宪法的依附性和宪法价值的绝对决定性和否定两者的联系一样，也是不符合客观实际的。
三、依法行政的重要意义
依法行政是法治原则的体现和要求，是现代法治国家政府行使权力时所普遍奉行的基本准则，是人类社会文明发展的必然趋势。推行依法行政，在我国具有划时代的进步意义，主要体现在以下几个方面：
（一）依法行政是建设社会主义法治国家的要求
1997年党的十五大报告明确提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的宏伟目标，并把依法治国确立为“是党领导人民治理国家的基本方略”。1999年全国人大通过宪法修正案，将这一基本方略写进国家根本大法，上升为宪法的一项基本法律原则，从而标志着我国正式步入依法治国的历史进程。依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障。
基本方略是指基本的方针和战略。依法治国的目标是建设成法治国。法治国家，也称法治国，是实现法治精神和原则的国家。虽然不同历史时期、不同国家对“法治”的具体解释存在差异，但一般都主张“法治”是与“人治”、“专制”相对立的概念。一般地说，法治主要包含两层意思：其一，法律得到普遍的遵守，一切人包括统治者和被统治者都不能违反法律行事，法律具有最高权威。故在美国，将法治原则称之为法律最高原则。其二，被遵守的法律必须体现正义的法律。对此，古希腊的亚里斯多德认为应是“制定的良好的法律”，自然法学派认为应是符合自然法则的法律，近代资产阶级民主国家则认为应是体现基本人权和民主主权精神的法律。简言之，法治的主要精神是要求用良好的法律治理国家，反对任何超越法律的人和权力的存在。依法治国在我国的意义，正如十五大报告所指
出：“是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的主要标志，是国家长治久安的重要保障。”
实行依法治国，建设社会主义法治国家，必然要求实行依法行政。
首先，依法行政是依法治国的重要组成部分。国家事务最大量、最主要的是行政管理事务，主要由行政机关执行。我国的80%以上的法律、90%左右的地方性法规和全部行政法规、规章都是由行政机关组织实施的。如果行政机关不能依法行政，国家主要部分的公共事务就不能依法管理，依法治国就失去了最主要的内容。
其次，依法行政是实行依法治国的关键所在。行政机关人数最多，与公共利益和公民权益关系最密切。行政机关的权力最广泛，又有时间性、决定性，其活动影响国家经济、科技、教育、文化的发展，影响公民基本权利的实现和提高，影响公民权益的保障。如果行政权力不能得到法律的控制，人民的民主权利和利益就难于得到保障，而且政府不守法比公民和其他社会组织不守法对社会的危害破坏更大，影响更坏，影响公民守法。所以，依法治国的关键和核心是依法治官、依法治权，这里的官主要指行政官、权主要指行政权。正如国务院在《全面推进依法行政的决定》中指出的：“依法行政是依法治国的重要组成部分，在很大程度上对依法治国基本方略的实行具有决定性的意义。”
最后，依法行政也是依法治国的难点所在。由于行政事务具有繁杂性和紧迫性，要求行政机关必须强调办事速度，必须讲究行政效率，并给行政机关在行使职权时以较大的自由裁量权，因此行政机关都实行首长负责制。这就必然造成权力的相对集中，在行政机关内部产生命令与服从的关系：工作人员服从本部门领导，下级领导服从上级领导。行政方式上的这些特点，往往容易造成习惯于按领导个人意志办事，而忽视依照法律规定行使行政权力的情况。因此，依法行政也是推进依法治国最困难的部分。只有克服这一最大困难，依法治国才有可能实现。
（二）是实现人民民主的要求
人民民主是我国社会主义国家的本质所在。我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”（第二条）人民民主就是人民当家作主，人民民主国家的根本任务是保障人民的权利和自由。民主与法制密不可分，没有人民民主，不可
能有社会主义法制；同样，没有法律制度的保障，人民民主权力也难于实现。党的十五大报告指出：“发展民主必须同健全法制紧密结合，实行依法治国。”人民行使国家权力的最主要方式就是通过国家权力机关制定法律，法律体现了人民的意志和根本利益，行政机关执行法律就是执行人民的意志，保护人民的根本利益，违反了法律，就是违反了人民的意志，侵害了人民的根本利益。所以，行政机关依法行政，是我国人民民主政权性质的必然要求，也是我国社会主义法制的必要内容。因此，党的十五大报告要求“一切政府机关都必须依法行政，切实保障公民权利，实行执法责任制和评议考核制。”宪法也明确规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违法法律的行为，必须予以追究。”
（三）是发展社会主义市场经济的客观需要
建立社会主义市场经济体制，是我国经济体制改革的目标。发展社会主义市场经济，是国家的根本任务之一（1999年宪法修正案）。市场经济是主要依靠法律规则调整的经济，在这个意义上讲，市场经济就是法制经济。从国内角度看，在建立市场经济体制和发展市场经济的过程中，要求政府必须转变职能，改变过去主要依靠行政手段管理经济的方式，转为主要依靠法律手段管理。从国际角度看，我国加入世界贸易组织后，我国的市场经济已成为世界市场经济的一部分，而世界贸易组织协定要求我国政府在管理经济时必须遵守世界贸易组织的法律规则，这是我国政府承担的一项国际法律义务。遵守世界贸易组织协法律规则，也是依法行政的表现和要求。可见，行政机关依法行政，我国的市场经济体制才能够建立，我国的市场经济才能得到正常发展，并溶入到世界经济大市场之中。
（四）是保持社会平稳发展的要求
十五大报告指出，依法治国是要“保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”这是总结我国曾经忽视法治、强调人治的惨痛历史教训提出的。保持社会的平稳发展，实现国家的长治久安，是我们党和全国人民的最大愿望和根本利益所在。法律的最大特点之一是具有稳定性和公开性。法治强调法律的权威性，否定人治的随意性和隐蔽性，只有实行依法治国，才能实现国家的长治久安。如前所述，国家主要的公共事务是由行政机关执
行的，行政机关实行首长负责制，“铁打的衙门，流水的官”，行政机关领导人的变化是经常发生的，如果行政机关不依法行政，“一个将军一个令”，“人在政举，人去政息”，行政机关行使职权的行为就会变化无常，就会破坏稳定的社会管理秩序，影响社会的平稳发展。社会的不公正、不公平，是产生社会不满，甚至不稳定的重要因素。法律具有公正性和公平性，依法行政，严格按法办事，就可以达到办事的公正、公平要求，使人民拥护政府，保持社会的稳定。所以，行政机关必须依法行政，而不能依长官意志行政，才能保持行政管理的统一性、连续性和稳定性，达到保持社会的持续平稳发展。
（五）是建设廉洁、勤政、务实、高效政府的要求
权力是腐败的源头，而行政权力又是最容易和最多产生腐败的权力，如何遏制腐败，维护政府的廉洁性，是摆在全党和全国人民面前的艰巨任务。法律具有公开性和确定性，依法行政要求行政机关行使行政职权必须依法公开，按法办理，接受社会监督，从而有利于防止暗箱操作，权钱交易。因此，依法行政是建设廉洁政府的必经之路。现代社会的发展，要求政府具有高效率的办事速度。行政程序法对行政机关办事的步骤、时间、顺序有严格的规定，依法行政的一个重要内容就是要求行政机关严格依照行政程序法行使行政职权，这样就有助于克服政府机关的官僚作风，提高行政效率，从而建立高效运转的现代政府。
四、当前制约我国依法行政的因素
（一）中国传统法律文化的负面影响
1、中国两千多年的封建专制制度、人治社会的遗毒对现代中国开创依法行政局面具有一定的负面效应，对新时期建立法治国家的影响也不可低估。
2、法律工具主义观念的存在。部分国家行政人员特别是一些领导干部将法律仅视为一种治人的工具，而不具有法律的目标价值观念。在重义务、轻权利观念的影响下，行政法蜕变成了政府实施行政管理的工具，强调行政机关实施行政管理的权力，行政相对人服从管理的义务，依法行政成了以法行政，本来为制约、规范政府权力构建的行政法律制度成了政府管制老百姓的工具。
（二）行政立法领域的缺陷使依法行政缺乏良好的法律环境，行政法律规范对行政主体的授权不明确，缺乏充分保障公民权利的条款，没有相应的程序规则规范行政行为，是依法行政难的法律因素。
1、行政立法意图和立法原则的定位存在某些偏差。
2、立法权限不明确，产生立法冲突。
3、行政立法的程序公开和民主参与不足。一是行政机关在自身决策时听取意见的渠道和方式不够充分和完善，确立的制度反映民意不够；二是立法听证制度不够完善。
4、行政立法滞后。在行政立法中不同程度地带有计划经济体制的痕迹，转变政府职能，实行政企分开、政事分开的原则体现不够，不能完全适应社会主义市场经济发展的需要。行政立法的滞后严重影响了法的实施效果和作用的发挥，增加了执法和司法的难度，为执法和司法部门适用法律错误提供了立法上的可能，因而成为执法和司法混乱的源头。
（三）现行行政执法机制体制的弊端
当前我国行政执法存在的一些深层次的矛盾和问题在很大程度上都可以从行政执法的财政保障机制和行政执法体制上找到原因，有些体制性的缺陷甚至已成为不当行政、违法行政的直接诱因。
1、财政缺乏保障机制。一些地方和部门所需办公经费连执法人员的工资都不能保证，不足部分主要靠返还的罚没款补充或“创收”解决。一些单位把罚款多少作为衡量每个单位和每个执法人员执法好坏的主要标准，这种情况下，执法者“必须得挣饭钱、挣经费”，从而形成了违法养执法、执法与违法相互依存、恶性循环的黑色“执法产业”。经济利益与行政执法的联系，必然导致权力寻租。
2、行政执法体制不顺。目前行政机关的机构设置、职权划分普遍存在着职责不清、相互冲突、交叉重叠等现象，法律规定上的先天不足、政府职能部门之间的权限冲突使行政主体依法行政变成了依法打架，对依法行政产生了不少负面影响，严重制约和妨碍了行政主体在职权范围内依法行政的进程。
五、推进我国依法行政进程的对策
依法执政是我们党执政方式的重要创新，依法行政是党的执政方式在政府管理方式中的体现，是政府正确行使行政权力的基本准则。对行政机关提出依法行政要求，是时代发展的结果，是民心所向的结果，现就如何全面推进我国依法行政进程提出以下对策：
（一）树立公众对法律的信仰，优化依法行政环境
“法律必须被信仰，否则它将形同虚设”。实现依法行政，制度建设是一个方面，而人们对依法行政观念的认识，对政府能否依法行政的信任度，以及对以行政法律手段对抗行政机关违法行政的主动性等主观因素，更是促进依法行政的推动力。依法行政，其基本的社会基础是人民群众对法律能否规范政府行为，法律能否保护自身的合法权益和政府守法的信心，即对行政法的法律信仰程度。因此，要推进依法行政，就要在全社会树立对法律的真诚信仰。法律只有在受到信任并且要求强力制裁时才是有效的，没有信仰的法律将退化成为僵死的教条，法律只有为社会所接受才能彰显其无比的效力，而强制性的制裁只能作为次要的和辅助性的保障。国家强力可以惩罚不法，但无力积极导向。“法治”所要求的是人们对法律的一种神圣的情感，一种在忠诚与信仰土壤中生成的归属感和依恋感，一种由此激发出的对法律的依赖、尊敬和崇尚，并愿意为之而献身的精神。
（二）加强行政立法，健全行政法制
依法行政的前提是有法可依，职权法定、在法定权限范围内依法定程序行政等依法行政要素对行政主体的要求，无不需要健全的行政法律规范的明确规定。
1、调整行政立法观念。一要确立“恶法非法”的立法观念。法并不是越多越好，法再多，由于立法不考虑执法而有法难依，由于执法不尊重立法而有法不依，立法既减轻效益又缺失权威；二要确立“立法效益”的立法观念。立法应当讲求产出和收益，讲求立法成本和经济分析；三要确立“立法有限”的立法观念。法治社会风行权力制约精神，立法领域应当奉行有限主义。立法有限，意味着对立法权的监督和制约；四要确立“立法平衡”的立法观念。发展立法平衡思维，需要行政领域的立法更新利益观念，以人民利益为本，以公共利益为重，以多元利益的妥协为基调，而不应掺杂狭隘的利益考虑。
2、完善行政立法程序。一要建立和完善行政立法专家论证制度。当前重点要建立重大行政立法必须确立经专家论证强制制度及附理由否定制度；二要完善行政立法听证制度。立法听证作为一种民主立法制度，应逐步发展和完善，使其多重价值得到进一步发挥；三要积极推行法律法规跟踪问效制度。对颁布实施的法律法规是否符合立法质量标准以及其在实践中的作用和效果进行跟踪调查，为立法机关适时地对已立法律法规存在的缺陷进行必要的修改、补充或废止提供依据。
3、注重行政立法的经济分析。一是依靠市场自我调节，节制行政法规、规章的过多过滥的干预，多行间接诱导，少作硬性规定；二是对行政立法可能导致的社会后果展开充分的分析与预测，对多种方案进行评估与优选，甚至组合，最终采纳成本小，效益高的方案。
（三）调整和规范政府结构、权限，完善财政保障机制
政府职能转变和合理划分职权，是建设法治政府的基础。建立统一、透明、平等的公共财政体制，正确处理好经济建设与政权建设的关系，是法治政府建设过程中的一项重要的任务。
1、大力调整和规范政府的结构、权限。一要借机构改革的契机，从整体上重新确定地方各级人民政府各职能部门的职责，根据职责决定相应的行政机构的设置并合理划分各级行政机关的职能和权限；二要实现“定职能、定机构、定编制”的法定化；三要建立解决行政职能部门间权限冲突的法律机制，实现行政系统的协调运转。
2、健全完善依法行政的财政保障机制。一要建立健全公共财政体制，逐步实现规范的部门预算，统筹安排和规范使用财政资金，提高财政资金使用效益；二要清理和规范政府非税收入，逐步将政府非税收入纳入财政预算，严格实行收费收入与执收主体利益彻底脱钩；三要实行行政工作人员统一待遇制度，实现同一地区相同职级的工作人员同等的报酬和待遇；四要健全财政监督体制，防止部门独立的经济利益形成。
（四）加强行政程序法制建设，创新行政执法机制体制
贯彻依法行政方针的重要使命，就是要通过体制改革和制度创新，进一步完善行政执法程序，探索新的执法方式，落实行政执法责任，从而实现行政执法制度的法治化。
1、加强行政程序法制建设。现代行政程序的基本价值就是保证依法行政的实现，当前重点要进一步健全完善行政听证制度及行政公开制度。
（1）进一步健全完善行政听证制度。一要扩大行政听证的适用范围。听证的适用范围应扩崭到其他具体行政行为，同时，听证的范围应扩展到抽象行政行为；二要建立健全听证主持人制度。听证主持人要从有律师资格和行政经验的人员中选任；三要采用多种形式的听证方式。当前应结合我国的实际情况，在扩大听证
程序范围的同时，根据不同的行政行为，采用灵活多样的听证形式；四要明确并强化听证笔录对行政决定的作用。
（2）进一步健全完善行政公开制度。一要完善行政公开立法，实现行政公开的法制化。应在借鉴国外先进经验的基础上根据我国行政公开的现实情况，制定出有中国特色的行政公开法律法规，对行政公开的主体、机构设置、程序、救济途径等相关问题作出规定；二要逐步扩大行政公开的主体范围。对于行政主体的行政公开，可以采用先以行政机关的行政公开为龙头，在取得一定经验后再扩大到法律法规授权的组织；三要完善行政公开的方式。要增加依申请公开的规定和对利害关系人公开的规定；四要扩大行政公开的范围。明确行政主体应当公开的内容和不予公开的内容，并规定行政主体对不予公开的事项承担举证责任；五要建立和完善行政公开制度的救济制度。
2、改进行政执法模式。推进综合执法，逐步实现同一级政府行政执法权相对集中。要继续推行相对集中行政处罚权工作，切实从源头上解决职责交叉问题，填补管理真空，真正体现“一队多用，一岗多视、一兵多能”的综合执法优势。同时，要积极改革其他领域现行行政执法模式，积极探索相对集中行政许可权试点工作，提高行政执法效率和水平。
3、全面实行行政执法责任制。实行行政执法责任制，是实现依法行政的重要途径。当前，要按照行政执法与经济利益脱钩、与责任挂钩的原则，理顺行政执法责任体制，科学配置行政执法主体的职责，建立健全行政执法责任制、行政执法过错追究制和行政执法评议考核制，实现规范行政执法行为的目的，促使行政管理制度秩序化，实现行政权的有效运用。
总之，行政法作为国家法律体系中仅次于宪法的法律部门，作为新兴的法律学科、作为在宪法学与法哲学的不断渗透下努力追寻自我的行政法学，要走的路还很长很长，还要面临很多的机遇和挑战。我们需要大胆的思辩和争鸣、不断的吸取其他学科的发展成果、更多的投身于实践，以现实的气息来充实行政法的精神和内涵。充分加强行政法制建设，推进依法行政，对于建设有中国特色的社会主义法制法治国家都是非常重要的。
参考文献
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2、主编朱昆、郭婕《行政法概论》新疆人民出版社 2000年版
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