刑诉作业

浅议审判委员会的改革

欲讨论一项制度的存废或是革新，首先须对该项制度的历史沿革有一定了解。所以，笔者在论述审判委员会制度的现状及未来态势前，先简要介绍一下此制度的历史渊源。

审判委员会作为我国的一项重要司法制度，最早起源于新民主主义时期。1932年中共苏维埃共和国中央执行委员会颁布的《裁判部暂行组织及裁判条例》中规定，县以上裁判部组织裁判委员会。该裁判委员会即是审判委员会的雏形。1950年第一届全国司法会议中，司法主管机关初步提出了法院组织草案，其中提到了建立审判委员会。1951年中央政府通过了《法院暂行条例》，该条例第15条规定，省、县两级法院设立审判委员会，由院长、副院长、审判庭庭长及审判员组成。1954年《人民法院组织法》正式颁布，规定在我国各级法院内部设立审判委员会，作为对审判工作的集体领导形式。1955年3月，最高人民法院审判委员会第一次会议召开，宣布最高人民法院审判委员会成立，并形成了审判委员会的一些工作制度。随后，全国各级法院相继组建了审判委员会。审判委员会作为一项法定制度开始运行。审判委员会制度在选择与建构时受了多种因素的影响。首先，几千年来，我国封建社会一直沿袭司法与行政合一，行政机关的行政长官统领行政权力，兼行司法职权。新中国建立后，建立起了社会主义性质的审判制度。但是一方面由于建国前革命根据地的司法机关普遍实行集体领导，审判委员会的设立与我国司法传统和民族文化及民族心理具有极大的亲和力。其次，新中国成立后，打碎了旧的司法体制，创建了社会主义性质的司法体系，法制建设百废待兴，司法干部极其缺乏，当时法院法官绝大部分由工农干部组成，法官的业务素质整体上较低，有必要采取集体决策的方式，以保证审判质量。再次是大陆法系和前苏联审判体制的影响。20世纪初，在现代法律制度的选择中，我国更多地参照了大陆法系传统。大陆法系在法院的内部组织结构中带有较强的等级色彩，强调上位权力对下位权力的制约与指导，法院体系结构带有浓厚的官僚层级味道。而前苏联的审判制度则强调执政党对审判的干预和具体指导，强调集体智慧，这些因素都给构建中的中国司法制度烙下了深刻印记，使审判委员会制度成为可能。

现今关于审判委员会制度的规定主要见于《人民法院组织法》和《刑事诉讼法》。根据《人民法院组织法》第11条的规定，各级人民法院设立审判委员会，实行民主集中制。审判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。地方各级人民法院审判委员会委员由院长提请本级人民代表大会常务委员会任免，最高人民法院审判委员会委员由最高人民法院提请全国人民代表大会常务委员会任免。各级人民法院审判委员会会议由院长主持，本级人民检察院检察长可以列席。《刑事诉讼法》第149条规定：“对于疑难、复杂、重大的案件合议庭认为难以作出决定的，由合议庭提请院长决定提交审判委员会讨论决定。审判委员会的决定，合议庭应当执行。”第205条第一款规定：“各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决和裁定，如果发现在认定事实上或者在适用法律上确有错误，必须提交审判委员会处理。”最高人民法院在关于刑事诉讼法的司法解释中，又对审判委员会所要讨论决定的“疑难、复杂、重大案件”的范围作了一定的限定，即“对下列疑难、复杂、重大的案件，合议庭认为难以作出决定的，可以提请院长决定提交审判委员会讨论决定：（一）拟判处死刑的；（二）合议庭成员意见有重大分歧的；（三）人民检察院抗诉的；（四）在社会上有重大影响的；（五）其他需要由审判委员会讨论决定的。”还规定，“审判委员会的决定，合议庭应当执行，合议庭有不同意见的，可以建议院长提交审判委员会复议。”这就是我国关于审判委员会制度的立法现状。从这些规定可以看出，现今对审判委员会的立法仍十分原则。对审判委员会的工作程序、方式、规则、具体运作方式等均未作出详细的规定。因此，各级法院未了使审判委员会工作制度化、规范化，提高效率，根据人民法院组织法和相关法律规定，结合各自的审判实践，制定了本院的审判委员会工作细则，一班均对审判委员会的任务和讨论、决定案件范围作出规定。虽然各级法院的这种做

法使审判委员会制度具体化，但由于各级法院之间情况不同，反而致使关于审判委员会的工作程序缺乏科学性、统一性，更加剧了审判委员会制度运行的随意性。

结合以上立法，从司法实践的角度看，实际运行中的审判委员会制度的主要内容是：（1）各级法院均设立审判委员会，它在性质上使法院内部的最高审判组织。（2）审判委员会一般由院长、副院长、各审判业务庭庭长、执行局局长和研究室主任组成（3）将案件提交给审判委员会讨论的程序或启动方式分为两种情况：一是凡审判委员会工作规则中规定不许由审判委员会讨论决定的案件，如拟判处死刑的刑事案件、，检察院抗诉的案件，合议庭经审理评议后，通过庭长提请分管院长保教审判委员会讨论；二是其他案件，一般由合议庭或独任审判员经庭长同意请求院长提交审判委员会委员讨论决定。特殊情况下，院长、副院长也可以直接要求将某些案件提交审判委员会讨论；（4）审判委员会的工作方式采取会议制，按“少数服从多数”的原则作出决议。（5）审判委员会讨论决定案件时，一般由安监承办人汇报查明的案件事实，合议庭或独任审判员关于应当适用的负率和实体处理意见，特别是需要审判委员会讨论决定的关键问题，委员可以提问和审阅案件材料，然后委员各自发表意见，最后由主持人对讨论结果加以总结。（6）审判委员会讨论决定的案件的判决书和裁定书，应当以审理该案件的合议庭成员的名义发布。

审判委员会制度的产生是中国初期的特殊国情所决定的，它在一定时期内发挥过积极有效的作用。但随着司法教育水平的提高，司法工作人员素质的增强，尤其是民主与法治精神在世界范围内的普及，审判委员会制度这一带有明显行政色彩的司法体制已越来越不适应我国现今司法要求。从以上对审判委员会制度立法现状和实际运行的论述也可以看出，由于对审委会具体工作程序没有统一规定，各级法院各自为政，无形中导致了司法的混乱。

近年来，法学界对审委会制度进行了深入的反思和讨论。各专家学者和司法实务界人士都对审委会制度的存废，从不同角度和立场提出了相应的主张。归纳起来主要有三种：维持论、废除论和改革论。虽然各种观点对这一制度的利弊和存废有不同看法，但是认为目前的审判委员会制度在理论和实践中均存在明显不足却是共识。而且，随着研究的深入，人们越来越认识到审委会制度存在着一系列难以克服的缺陷。因此，呼吁废除审委会制度的声音也越来越强。目前，人们对审判委员会制度的批判主要集中在三个方面：一是审判委员会讨论案件秘密进行，违反了审判公开原则。二是审判委员会制度造成审判分离，违背了审判的直接言词原则。三是审判委员会制度运作的行政化，严重损害了司法独立的理念。其他还有回避制度的落空、不利于错案追究制的落实等批判。

从以上的讨论可以看出，人们对审委会制度的批判多是理论层面的研究，具有抽象性、原则性，并且多以西方现代司法文化为视角。许多论据缺乏实践几句，甚至是假设的。因此讨论并不深入、彻底。对任何事物的研讨，必然有其视角和方法。法律当然可以就其本身的意义来分析，即只关注其哲理和逻辑上是否正当和合理。但是，正如美国法学家庞德所指出的：“法律的生命乃在于它的适用和实践，”一项法律制度，不管其在逻辑上多么严密和完美，只要其在实际的运行中不能发挥社会效果，就必须加以改造或废除。相反，一项法律制度，尽管在逻辑上存在缺陷，只要其在实际中能解决问题，就有存在的合理性。法律的最终目的是为人服务，而不是仅停留在人的意识层面，供人膜拜或诋毁。因此，对法律问题的研究不能不关注它的运作环境和效果，抽象的纯理论研究和无视法律运作现实环境的理想化设计是很难说服人的。其实每一项法律制度本身的理论建构并不复杂，大都是秉承民主与法治的理念，为了实现权力制约而设定的。其所涉及的权利义务关系在逻辑层面也是很明晰的。但是当其进入到实际运作中时，由于社会关系的复杂性和诸多社会问题的隐蔽性，它就会产生生这样或那样的难以调和的矛盾。审判委员会制度是一项实践性很强的司法制度，对其研讨尤其要注重实际运作及其效果。是故，下面笔者欲从实证的角度通过对以上批判的分析及这一制度在实践中出现的问题的反思来对审判委员会制度存在的合理性及其改革进行论证。

在实证分析前，我们首先要明确两个问题。

第一个是关于审委会的职能定位。《人民法院组织法》规定：“审判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。”在这里，法律规定了审委会具有两项职能，即总结审判经验和讨论重大、疑难案件。但是在长期的司法实践中，由于我国特定时期内的司法需要，许多法院审委会工作重心主要放在了讨论个案方面，忽视了审判经验的总结，这也是由我国初期司法工作水平所决定的。但随着审判方式改革的推进和不断深入，庭审职能的强化，以及合议庭和独任审判员素质的提高，这一传统职能定位已越来越显示出其滞后性。是故，笔者认为，审委会以后的职能应重点侧重于总结审判经验，加强调查研究，对审判实践中某些相对普遍和集中的问题，进行归纳、梳理i、分析，找出规律性的东西，使之上升为对本院或者本辖区的审判工作具有指导意义的案例和意见，从而指导司法审判实践。《人民法院五年改革纲要》对此也有规定，审判委员会要逐步做到只讨论合议庭提请院长提交的少数重大、疑难、复杂案件的法律适用问题，总结审判经验，以充分发挥其对审判工作中带有根本性、全局性问题进行研究和做出权威性指导意见。

第二个问题是我国人民法院的任务到底是适用法律还是解决纠纷，或者说两者之中更侧重哪一者。适用法律和解决纠纷在逻辑上是一致的。适用法律的目的就是为了解决纠纷，而当前解决纠纷的最主要的方式也就是适用法律，尤其是刑事纠纷。但社会现实错综复杂，在一定条件下，适用法律和解决纠纷并非完全一致，且有时会出现难以调和的矛盾。当其时，人民法院就要对两者作出一定的取舍。两者在一定程度上也代表着两种社会理念，即“程序公正”和“实体公正”。英美法系的传统是重程序，轻实体，当二者发生冲撞时，英美法系的做法是宁肯牺牲一定的实体公正也要维护正当程序的实现。辛普森杀妻案的审理即判决就是一个很好的例证。着也是当今世界人们越来越认同的理念，即“法治”的理念。但我国的政治、文化、历史传统等决定了在一定时期内我们还很难做到这一点。我国封建社会的传统司法理念是止讼息争，以无讼是求为刑事诉讼理念，这种理念绵延两千余年，在我国已是根深蒂固，很难在短时期内予以改变；其次我国广大农村的“熟人社会”的特点也使解决纠纷成为必要；再者，我国目前人民法院工作人员素质普遍偏低，给适用法律造成了一定困难。这些因素导致，相对于英美等西方国家，我国人民法院更侧重于解决纠纷，而非适用法律。

明确了以上两个问题，对下面实证分析审判委员会制度的合理性及其改革有很大帮助。

一、审判委员会制度与审判公开原则

目前，法学界对审判委员会制度的一个重要批评即是它违背了审判公开原则。具有代表性的意见如：“由于审判委员会的讨论秘密进行，社会公众无法参加旁听，也就不能对讨论过程实施有效的监督和制约，审委会会议成为典型的黑箱操作。这不仅使审判公开原则无法发挥作用，而且导致公开进行的法庭审判徒有虚名。”一段时间以来，这一观点有愈演愈烈之势。再次，有必要从实证角度予以澄清。

纵观世界各国的司法运行与立法，审判公开原则，大体上包括以下内容：公开审理，从立案直至法庭辩论结束的全部活动；判决公开；审理案件的人员公开等。参加审判的法官对案件的评议过程是否应当公开，是讨论这一问题的关键。对此，世界上大多数国家都规定审判人员评议案件应当秘密进行，不管是合议庭还是英美法系的陪审团还是大陆法系的混合庭均是如此，即使是实行彻底公开制度的美国也不例外。法官评议案件秘密进行，固然有其弊端：少数审判人员可能不负责任，人云亦云；当事人无法得知判决形成过程，有违司法透明等。但正因为有利益冲突存在，才有法律的存在。法官评议案件秘密进行，是为了实现更大的价值：法律的权威，裁判的中立。试想，如果当事人或媒体在场，法官必会疑虑重重，绝难畅所欲言，严重影响判决的中立和公正。

由以上可知，审判公开原则主要是指庭审过程的公开，而不排斥法官评议案件的秘密进行。则审判委员会制度是否违背审判公开原则，就转化为认定其讨论案件的过程的性质是类

似于开庭的过程，还是属于评议案件的过程。如果更类似于开庭审理的过程，当然应当公开；如属评议案件的过程，则反之。从司法实践的角度看，显然属于后者。

首先，从实际运作的方式看。庭审活动的核心是诉讼双方发表各自意见，法官只坐堂听案；而审委会的核心环节是委员发表各自裁判意见，两者有着根本的区别。审委会的这个特征，决定其与合议庭评议的基本性质相似。如公开进行，虽可加强公众对司法的监督，但却严重影响法官独立、公正地发表意见。

其次，审委会在司法实践中的主要职能是讨论案件的法律适用问题，而非事实认定问题。对无锡市中院2004年审委会工作情况的调查显示，讨论法律适用问题的案件占86%，而涉及事实认定问题仅占14%，即使涉及事实认定问题，审委会也只是为合议庭认定事实提供智力支持而非代替合议庭对证据进行审查判断。由于合议庭决定了事实的认定，审委会的工作就是比较纯粹的案件的评议活动，并没有使合议庭公开的庭审活动的意义受到实质性减损。

可见，审委会会议与庭审虽然都是对案件的讨论和决定程序，但性质根本不同。总体而言，审委会制度并不违背审判公开原则。

二、审判委员会制定与审判独立原则

法学界有意见认为：按照审判独立的原则，法官在履行审判职能时应独立于其同事或上级法院的法官。而审委会不直接主持或参加法庭审判，却实际承担着审判职能。这样，审判分离，使得合议庭独任审判制度流于形式，法官独立更无从谈起。

如果从西方法治背景下的司法独立的要求来看，我们必须承认，审委会讨论决定案件制度确实不符合法官独立的要求，违背了司法独立原则。我们也认同这种认识，要保证法律的统一实施，坚持独立的、不受干预的司法是必要条件。但是，遗憾的是，这种认识仅仅限于法的理论和理想层面，并没有结合或认清我国的司法现状。在实践中，我们不仅在观念上并未真正接纳独立审判的意识，而且在体制架构上没有采取司法独立的设计。

我国目前的审判独立是相对的，而不是西方现代法治意义上的独立。我国目前只能做到了司法职能独立，即建立现代意义上的法院机构，并统一行使国家审判权，使司法职能从行政权力中分离出来，但法院的独立和法官的独立，既未得到法律的认可，事实上也做不到。在实践中，法院的财政权和人事权受地方党委和政府的控制，其领导权更是掌握在同级党委手中。可见，批判审委会制度违反独立审判原则，犯了一个明显的方法论上的错误，即忽视了我国法官远未独立的重要前提。

三、审委会制度与司法行政化

目前，部分法学界人士认为审委会制度加剧了司法行政化的趋势。但我们认为，从实证方面分析，这个论断是靠不住脚的。在我国，司法行政化的根本原因并非是审委会制度，它有着深刻的政治、文化、历史和社会原因。长期以来，我国各个国家机关实际上都被当做行政机关来对待，在这种泛行政化的时期，法院不可能摆脱被行政格式化的命运。要变革这种运行了多年的管理模式，不仅需要法院内部的一整套管理体制的改革，还需要法院各方面配套体制的改革和认可，这是一个宏大的社会工程，很难一蹴而就，即使取消了审委会制度，司法行政化现象也不可能得到消解。

另一方面，由于审委会人数较多，文员的行政级别相对接近，决定机制的民主化等原因，使这一制度成为克服司法行政化弊端（如有关领导个人决定）的一项有效措施。尤其是当涉及行政官员的刑事案件和行政诉讼时，作为个体的法官很难抵挡行政的不当干预。而审委会由于是集体决定，成为有效抵御不当干预的挡箭牌。

四、审委会制度与直接言词原则

法学界对审委会制度的最为严重的批评即认为这一制度严重违背了直接言词原则。但这种批评其实是对审委会性质和作用的误读。前面已述及，审委会讨论的打不恩是法律适用问

题，而事实认定问题由合议庭负责。而直接言词原则主要针对的是事实认定。可见，对合议庭与审委会的职责进行明确分工，即可避免其与直接言词原则相冲突。

综上，在目前中国的国情下，审判委员会制度是有其存在的合理性的。作为一个审判组织应当予以保留。但是，审委会在实际运行中也暴露了一些亟待解决的问题，主要表现在以下几个方面：

一、组织的行政化导致审判业务的水平较低

长期以来，审委会委员的选任标准一般与行政职务挂钩，而与法律业务素质的高低无关，委员成为一种政治待遇，有些地区的审委会委员中还有政治部主任等中层正职干部人员。所以，审委会总体来讲，审判业务水平不尽如人意，讨论疑难案件的质量不高。

二、组织的全能化导致“外行”现象广泛存在

现代法律部门的分工越来越细，兼通各部门法律业务的法官全才简直是凤毛麟角，一般是只精通某一部门法。但目前大部分法院的审判委员会却承担着所有类型案件的讨论。这时，审委会讨论案件时，可能出现“外行委员”受“内行委员”引诱或左右，甚至外行委员不发言，随声附和，大大地影响了讨论案件的质量。

多年来，审委会讨论案件的工作程序一直没有统一的规定。实践中，一般是以开会的方式进行的。由承办人汇报案件，各委员随机发表意见。这种状况造成的主要问题是：承办人由于表达水平参差不齐，或带有倾向性意见，造成汇报不清或片面反应合议庭意见的情况，影响委员对案件的处理意见。由于发言顺序没有规定，如果院长、副院长等先发表意见，造成其他委员跟风的现象，影响讨论案件的深度和质量等。

四、回避制度对审判委员会形同虚设

由于审委会讨论案件是在庭审后秘密进行，庭审时对是否将经过审委会讨论以及审委会委员的名单尚不确定，无法向当事人落实对审委会委员的申请回避权。实践中委员只能以自行回避的方式进行，主要靠委员自身的良知和职业道德来自我约束，这在一定程度上影响了司法的外在公正性。

五、检察院列席与控方身份的冲突

根据《人民法院组织法》的规定，同级人民检察院检察长可以列席法院的审判委员会会议。对这一问题的解释是，人民检察院作为国家的法律监督机关，有权对人民法院的审判活动的合法性进行监督。但是，不管是从理论上还是在实践中这个理由都是有问题的。在民事和行政审判中检察院固然可以行使监督权，但是在由检察机关提起公诉的刑事案件中，检察机关作为控方，在辩方不在场的情况下参加裁判方对案件定性处理意见的会议，并可发表意见，这就等于裁判者与公诉方一方进行单方接触。这样，检察机关在刑事诉讼中的当事人身份的偏己性和作为监督机关的中立性就产生了难以调和的矛盾。这样一来，就严重损害了司法的公性。

而在实际的运作中，检察长很少列席审委会讨论民事案件的过程，而一般只是参加刑事案件的讨论。在列席审委会时，检察长一般携起诉部门负责人或承办人参加，有时甚至由部门负责人代为参加。由于检察机关亦普遍实行质量考核制度，以及对错捕人犯的赔偿责任，都决定了检察人员列席的任务主要是力争起诉意见。另外由于中国特有的熟人文化也使委员发表意见时往往碍于情面顺指控意见，而且检察机关的其他检察权往往无形中对委员造成影响。这些都极大地影响了审判委员会对刑事案件的中立处理。

六、不利于错案追究制的落实

审判委员会制度由于存在诸多问题，难免会出现错案情形。一旦出现此种情形，则很难追究审委会委员个人的责任。基于审委会讨论的案件，合议庭并未实际裁判，若由合议庭成员承担责任，显失公平。而审委会讨论案件实行民主集中制，集体负责。在司法实践中，所谓集体负责往往是无人负责。

七、缺乏具体办事机构

多数法院的审委会是一个组织较为分散的机构，多没有设立专门的日常办事机构，也无专门人员负责议案的呈报记录，整理归档以及决议的监督执行，致使审委会工作随意性大。

结合上文的分析，从实践角度，笔者提出以下几点改革建议，供大家参考：

一、职能定位：着重在于总结审判经验

这在前文已有论述，在这不再赘述。

二、建立审委会委员的选拔机制

克服审判委员会委员与行政职务挂钩的旧观念，将审判业务能力作为选拔审委会委员的首要条件，保证委员是专业化、精英化的法官。要确立较高的选任标准，既应当具备丰富的审判实践经验，还要有相当的法学理论水平，以适应审委会讨论疑难复杂案件的需要。具体做法可通过全体法官公推与竞争的方式，从审判一线优秀法官中选拔数名审委会委员，扩大审判一线委员比例。

三、建立专门委员会制度

如前文所述，随着法律部门的分工越来越细，法官的专业性已是不争的事实。为了克服审委会全能化的弊端，应在审委会之内设立专门委员会。即根据专业的不同，选任在各自领域内精通业务的法官组成专事某一方面案件讨论的分委会，使审委会成为真正专家型的审判组织。具体可实行全委会领导，刑事专业委员会、非刑事专业委员会分工负责的工作制度。这样，不仅可以提高审委会工作的水准和质量，还可避免委员们花费大量时间来研究非本部门的工作，提高审委会的工作效率。

四、规范审判委员会的工作程序

审委会议事中，合议庭审判长和持不同意见的成员、审判监督案件的本院原审法官也可参与汇报并发表意见。审委会委员发表意见，按照非领导职务委员在先、领导职务委员在后的顺序进行，保证工作程序的科学性、民主性。为加强合议庭与审委会工作的衔接，还可规定承办人提前将书面汇报提纲呈各审委会委员阅看，便于审委会提前准备，并可实行合议庭成员共同汇报制，消除承办人个人汇报的弊端。

五、改变与直接言词原则冲突的弊端

1、建立合议庭对事实负责制

明确合议庭和审委会职责的分工，建立合议庭（独任庭）对案件事实负责的制度。使审委会只对适用法律问题讨论，革除审委会违背直接言词原则的弊端。若审委会发现事实认定不清或对事实认定有不同意见，可要求合议庭重新查明事实。

2、对少数案件，可实行审委会旁听庭审的工作方式

由于审判效率的要求，审委会不可能对所有案件均进行旁听庭审。但对少数案件，可以实行旁听。案件的范围限定在本地区有重大影响（比如人大、党委、媒体关注，群众反映强烈的案件），应当由审委会讨论决定的；拟判处死刑的案件等等。这些案件，一般所占比例不大。以无锡中院为例，每年有5件左右，这样的工作量是可以承受的。这一繁简分流的做法，既有利于落实直接言词原则，又兼顾了司法效率。

六、加强审委会裁判结果的公开化

在裁判文书中公开审判委员会决定案件的程序和理由，加强裁判文书的说理性，并公开作出决定的审委会名单。体现审判公开原则，增强审委会工作的外在公信力。关于当事人申请回避权的保障，可以考虑对有可能提交审委会讨论的案件，在开庭审理前，公布全体审委会委员名单，确保当事人的申请回避权。

七、取消刑事案件中的检察长列席制度

理由前文已说明，此处不再赘述。可以规定检察长仅对出席人数等程序性问题进行监督，不得陈述控方的意见。

参考文献：《司法前沿》褚红军主编

《法院现代化建设战略研究》郑瑞法主编

《关于审判委员会的几点讨论》贺卫方