关于加强反腐倡廉制度建设的几点思考

纪念中国共产党成立90周年反腐倡廉建设理论研讨征文

【概要】

国务院总理温家宝在人民大会堂与采访十一届全国人大四次会议的中外记者见面并回答记者提出的问题时说：当前，我以为最大的危险在于腐败。而消除腐败的土壤还在于改革制度和体制。

我国腐败的泛滥不但在于缺少相关制度，更在于现有制度运行的失效。加强制度建设是从源头遏止腐败发生的最佳办法，只有把制度建设贯穿于加强教育、健全法制、创新体制、强化监督之中，才能逐步铲除腐败滋生蔓延的土壤和条件。对腐败的治理关键在于推进反腐倡廉制度体系建设，从源头上防治腐败。本文从认识制度的重要性、狠抓制度建设、加强制度创新、提高制度的执行力等几个方面提出了推进反腐倡廉法规制度体系的建立和完善，以达到限制权力防止腐败的目的。

关键词：反腐倡廉制度建设制度反腐

关于加强反腐倡廉制度建设的几点思考

目前，我国尚处于社会主义初级阶段，制度和机制的不健全不完善，管理和监督工作中存在着薄弱环节，客观上给腐败现象

的滋生蔓延以可乘之机。据统计，仅仅2010年，全国纪检监察机关就查处违纪违法案件139621件，处分146517人，[1]全国检察机关共查办贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪案件32439件41531人；[2]且腐败形式日益多样化、智能化、跨国化，查处的难度加大。

一、反腐倡廉制度建设的现状

近年来，我国在反腐倡廉制度建设工作中，取得了一定成效，但从制度的决策、制定、执行、监督的全过程来看，还不够健全有力。执行制度不够严格，有的流于形式。下级监督上级和同级之间的监督难以开展，达不到监督的真正目的。对权力的制约还不到位，特别是对“一把手”的监督，表现为党政一把手腐败案件增多，有的领导凌驾于法律和制度之上，以权代制、以权代法，下级不敢也不能监督上级，造成制度本身对领导干部没有约束力。[3]从一些领导干部违法违纪的案件看，几乎没有一个领导干部案发前，真正置权力于监督之下，这种现象极易滋生腐败。

因此，当前，在应对腐败问题上，既要毫不手软地严厉惩治腐败分子，发挥震慑作用，有效遏制腐败现象的蔓延；又要抓好预防，及时发现、消除滋生腐败的因素，巩固和发展反腐倡廉的成果，有效解决和根治腐败。做到惩治和预防腐败两手抓，两手都要硬。正如党的十七大报告中提出的，“在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，拓展从源头上防治腐败工作”，这是从根本上加强反腐倡廉建设，从源

头上解决腐败问题的必然选择。

二、推进反腐倡廉制度建设的对策

（一）、认识制度建设的重要性

胡锦涛总书记在中纪委五次全会上的讲话，有一个重要的特点，就是特别强调制度问题，在新华社发布的通稿中，胡锦涛同志30多次提到“制度”一词。如“要以建立健全惩治和预防腐败体系各项制度为重点”，“以提高制度执行力为抓手”，“逐步建成内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的反腐倡廉制度体系”，“切实提高制度执行力、增强制度实效”，“制度面前没有特权、制度约束没有例外”，“推进廉政风险防控机制建设”，“建立健全防止利益冲突制度”等。

我们党历来高度重视制度建设，特别是党的十六大以来，制度建设步伐不断加快，领域不断拓宽，成效不断显现，保证了党风廉政建设和反腐败斗争有力进行。但也清醒看到，当前反腐倡廉制度建设仍然存在一些问题，一些重要领域和关键环节还存在制度空白，有些制度还不够完善，有些制度贯彻落实得还不够好，没有收到预期效果，反腐倡廉建设因此受到影响。据统计，现行有效力的反腐倡廉法规制度就多达1200余件，但从公布的数字看，腐败现象多发和蔓延的势头没有得到明显的遏制，2010年处分县处级以上干部5098人，移送司法机关的县处级以上干部804人。[4]为此，我们一定要要切实增强抓好制度建设的自觉性和责任感，必须始终清醒地认识到，加强制度建设，是深入贯

彻落实科学发展观的迫切需要。

（二）、狠抓反腐倡廉制度建设

反腐倡廉形势依然严峻。土地审批出让、矿产资源开发、公共工程建设、企业重组改制、金融等领域腐败现象仍然易发多发，教育、医疗、社保、环保等社会事业和民生领域腐败案件增多，少数中央企业的腐败案件影响恶劣，执法不公、行政不作为乱作为等问题比较突出，形式主义、官僚主义严重，奢侈浪费之风屡禁不止。产生这些问题的深层次原因，是权力过于集中又得不到有效约束，关键是有些制度不够完善，有些制度落实得不好。加强反腐倡廉建设，健全制度很重要。[5]目前，制度建设作为惩治预防腐败体系的基础性工作和治本性措施，笔者认为，必须努力适应新形势新任务的需要，在以下三个方面着力：

1、建立以规范党员领导干部为重点的权力约束机制，加强对“一把手”的监督。加大对权力的分解和约束力度，给权力套上“紧箍”，让权力在制度规范的框架里运行，保证权力不被滥用，是加强反腐倡廉制度建设的重要目标。加强对“一把手”监督是党风廉政建设和反腐败工作的迫切需要。广东省委副书记、省纪委书记朱明国说：“一把手”在领导班子和本地方、本单位的工作全中处于核心地位，如果对领导干部特别是“一把手”监督乏力，权力的运行就容易偏离正确方向，就会给班子建设和本地方、本单位的改革发展稳定大局造成不可估量的损失。[6]一是科学合理界定权力。许多腐败问题的产生，都与权力配置不科

学、结构不合理有关，对涉及人、财、物和内部管理等方面的职权，要从决策、执行、监督三个环节进行分解，使权力既相互制约又相互协调。二是优化权力流程。权力运行的环节和程序越多，就越容易滋生腐败，很多腐败分子都是利用权力的某些特定环节进行索贿受贿的。因此，要对权力运行的各个环节和程序认真进行梳理，绘制权力运行流程图，以制度规定权力运行的流程、规范权力的行使。

2、建立健全减少腐败机会机制。一是建立腐败机会的发现机制。要畅通各类信息渠道，通过专业队伍、专门平台、专门渠道收集各类腐败机会信息，尝试开展网络反腐。当今的网络反腐，是信息化时代反腐工作的新利器，纵观2010年，我国网络反腐就有①广西来宾市烟草局长韩峰“香艳日记”；②茂名市副市长陈亚春被情妇网上举报；③湖北恩施州公安局副局长谭志国“腐败日记”事件；④网贴曝光辽宁省大连庄河市千人下跪市政府门前要求反腐没人理会等典型案例。[7]二是建立腐败机会的消除机制。要有针对性地消除腐败机会，针对腐败案件暴露出的制度缺陷，向发案单位和有关部门提出完善制度、堵塞漏洞的建议，并将这类建议上升到制度层面进行推广。要有预见性地消除腐败机会，在制度体系的改革创新过程中，通过提高制度设计的民主化、公开化程度，增强制度建设的科学性、系统性和有效性。

3、要建立健全协力推进机制。防止腐败，实行廉政风险防控是一项复杂的系统工程，涉及面广，任务繁杂，关键要集聚三

个合力：一是集聚党委、政府的合力。从实践看，当务之急是要建立完善问责机制，形成有效的约束力，确保预防腐败工作由“软任务”变“硬任务”，有“要我抓”变“我要抓”。二是集聚纪检监察机关内部的合力。纪检监察机关内部不同职能室之间有不同的职责分工、资源信息、工作手段，要搭建沟通、协作的平台，既要发挥“五个手指”各自的力量，更要发挥“一个拳头”整体的威力。三是要集聚全社会共同关注的合力。腐败问题的治理，最终有赖于举全社会之力，共同构筑“不想贪、不能贪、不敢贪”的防线。[8]

（三）、完善工作机制，加快制度创新。

十七届四中全会《决定》强调：“坚持用制度管权、管事、管人，深化重要领域和关键环节改革，最大限度减少体制障碍和制度漏洞，完善防治腐败体制机制，提高反腐倡廉制度化、法制化水平。”[9]坚持用改革的精神、创新的思路和发展的办法，解决导致腐败现象发生的深层次问题，把反腐败寓于各项重要改革措施之中，逐步铲除腐败滋生蔓延的土壤和条件，完善体制机制制度，加快推进惩治和预防腐败体系建设，必须加大反腐倡廉制度创新力度，进一步发挥制度在防治腐败方面的保证作用。

源头治腐要实现的主要目标就是要创新体制，完善法律，从根本上消除束缚生产力发展的体制性障碍，为促进经济的发展提供政治保证。要坚持管理体制创新，健全管理、约束和激励机制是源头治腐的主要保障。要深化干部人事体制改革，逐步规范用

人体制，切实管住“人”；要深化行政审批制度改革，努力实现政府职能转变，切实管住“权”；要深化财政体制改革，坚持收到两条线，切实管好“钱”，初步实现预算内外资金统筹使用，“一个部门一本预算”的改革目标。推进公务用车、公务接待等职务消费制度改革，规范党政领导干部职务消费行为。[10]腐败是各种因素相互作用的结果，其中最主要的根源是公共权力的滥用和私欲的膨胀、放纵。要将重点放在监督机制上，建立对权力的制约机制和权力配置机制，规范权力的运行机制和严密的权力监控机制。要切实清理现有工作制度，积极探索从根本上遏制腐败工作制度，要体现制度有客观性、整体性、系统性。要完善制度反馈机制，及时修改工作制度，保证制度的切实可行。

首先、加快制度创新，必须找准着力点。当前，要抓住完善惩治和预防腐败体系这个重点，认真落实《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》，立足当前、着眼长远，整体推进、突出重点，确保惩治和预防腐败体系建设取得实质性进展。

其次、加快制度创新，必须重视方式方法创新。要大力推进电子政务建设，把行政审批、政府采购、公共资源交易、服务群众窗口等重点领域和关键环节纳入电子监察范围，建立完善信访举报、投诉处理、政风行风评议、案件监督管理、预防腐败信息共享等系统，建立全社会监督机制，发挥舆论媒体的监督作用，积极推进廉政风险防控机制建设，不断提高制度创新工作的科技含量。

（四）、提高制度建设的执行力

“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”[11]制度建设的效用,在于制度的执行力,而制度的执行力则体现了党的执政能力。抓好制度的贯彻落实，既是制度建设的根本要求，也是检验制度建设成果的重要标准。制定反腐倡廉制度不是目的，目的是通过贯彻落实制度深入推进反腐倡廉建设。现在的问题是制度制定有人抓，而制度贯彻落实则往往放任自流、无人负责。大量事实表明许多重大责任事故和严重腐败案件的发生大都与制度执行不力密切相关，所以我们在重视制定反腐倡廉制度的同时，要在狠抓落实上下功夫，切实提高制度的执行力，维护制度的权威性和严肃性。当前，要强化制度的落实，加快形成决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，切实发挥制度对权力的规范和约束作用。

1、狠抓制度教育，提高党员干部遵守制度的自觉性。

在现实生活中，不管制度怎么好，总有人不去执行，也会有人故意违反和破坏。而一些党员干部制度意识淡薄，缺乏严格遵守和执行制度的自觉性，是影响制度执行效果的重要原因。把制度教育作为反腐倡廉教育和廉政文化建设的重要内容，通过广泛深入的宣传教育，使广大党员干部熟知制度内容，增强制度意识，维护制度权威，真正把制度转化为行为准则和自觉行动。

2、强化监督检查，维护反腐倡廉制度建设的严肃性。

维护是保证，制度的尊严不受侵犯才能更好地发挥作用。一

项制度出台、一项工作部署传达后，要加强对执行情况的督促检查，及时反馈信息，以便总结提高，调整深化。要坚决杜绝和纠正把单位或部门利益凌驾于全局之上，对上级重大决策和制度要求只取所需，合意的执行、不合意的不执行的现象。要建立保障制度执行和工作落实的机制，建立督促检查机制，解决谁来检查、如何检查、检查结果如何使用的问题。要优化考核考评工作，做到科学、可行、合理、及时、有用。要大力推进党务公开、政务公开、厂务公开和办事公开，自觉接受人大、政协和人民群众、新闻媒体的监督。[12]

3、强化制度执行追究问责。

制度的执行落实，很多时候要靠外界的压力强制去推动，必须把监督检查、目标考核和责任追究有机地结合起来，形成制度执行的强大推动力，推动制度强制“入轨”。一是强化监督检查。将纪检监察机关和其他专门机关的督查力量整合起来，组织开展对落实党内民主生活会制度、政府采购制度、教育收费制度、公务接待制度、工作日午间禁酒制度、公车使用管理制度以及机关、事业单位办公制度等进行集中专项检查，对重点单位及岗位执行制度情况进行跟踪督查，促进反腐倡廉制度建设的落实。对督查中发现的问题及时督促整改，及时纠正制度执行中的偏差。二是严格责任追究。对违反制度的人和事进行严格追究，坚决纠正有法不依、有令不行、有禁不止的问题。特别是对违反反腐倡廉制度发生重大腐败案件的部门，以及贯彻落实反腐倡廉制度不力、

问题长期得不到有效解决的有关部门，要依法依纪追究有关领导的责任，以铁的纪律维护制度的权威性、严肃性和实效性。三是严肃查办案件。对违反制度的违法违纪问题，要一查到底、决不姑息。进入21世纪，在继续坚持查处重点案件的同时，着重查办领导干部利用人事权、司法权、行政审批权、行政执法权等搞官商勾结、权钱交易、索贿受贿的案件，为黑恶势力充当“保护伞”的案件,严重侵害群众利益的案件,群体性事件和重大责任事故背后的腐败案件。对发现干部中有滥用权力、谋取私利的违法乱纪案件；在工作中玩忽职守、失职渎职的案件；在办事中损害国家利益和群众利益的案件；知法犯法违规审判的案件；要组织力量，严肃地予以查处，决不姑息迁就。让腐败分子得不偿失。

参考文献:

【1】，【贺国强在十七届中纪委六次全会上的工作报告】。

【2】，【最高人民检察院2010年工作报告】。

【3】，【腐败案件呈三大发展趋势，分析反腐败斗争五重点】，https://www.wendangku.net/doc/835689890.html,,2010-07-01。

【4】，周英峰,李亚杰,【去年查处5098名县处级以上干部】, https://www.wendangku.net/doc/835689890.html,,2011-01-07。

【5】，【加强重点领域反腐倡廉制度建设切实提高制度执行力】，https://www.wendangku.net/doc/835689890.html,,2010-03-28。

【6】，【广东连查多名地厅级“一把手”】，南方日报，2011

年3月22日第一版。

【7】风羿羽，【网络反腐】，广东党风2011年第03期。

【8】，刘亦平，【科学有效防控廉政风险须建立健全四项机制】，中国纪检监察报，2011年3月14日第三版。

【9】，【中共中央关于加强和改进新形势下党的若干重大问题的决定】。

【10】，【中国的反腐败和廉政建设】，中国监察，2011年第2期。

【11】，张居正，【张太岳文集】，上海，上海古籍出版社，1984年，P293。

【12】，【加强监督检查力度，维护反腐倡廉制度权威性和严肃性】，https://www.wendangku.net/doc/835689890.html,,2008-10-06。

作者姓名：梁伟文性别：男职务：副科级检查员

李洁仪性别：女职务：正股职监察员

工作单位：鹤山市纪委监察局第三纪工委监察分局

主要研究方向：加强反腐倡廉制度建设,构建反腐倡廉制度体系,强化源头治理。

通讯地址：鹤山市沙坪镇东升路66号三楼

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