基本建设计划管理
第三节 基本建设计划管理
基本建设计划，主要包括基本建设投资总规模，分部门、分地区投资，大中型建设
项目以及主要产品的在建规模和新增生产能力（或工程效益）。它既是整个国民经济和社
会发展计划的重要组成部分，但由于其内容广泛、程序复杂、牵涉面广，也具有相对独
立性。
一、建国初期的基本建设计划管理
〔基本建设计划管理制度的建立〕
1950年
12月，政务院发布了《关于决算制度、预算审核、投资的施工计划和货币管
理的决定》，规定国家投资施工的建设项目必须实行先设计后施工的步骤。据此，中财委
于
1951年
3月颁发《基本建设工程程序暂行办法》，对计划之拟订及核准、设计工作、施
工与拨款、报告与检查、工程决算与验收交接等方面作出规定。基本建设计划，包括年
度基本建设工作计划、设计工作的计划和施工工作的计划；基本建设各单位，按其规模
大小，分为甲乙丙三类，设计工作分为初步设计、技术设计及施工详图三个步骤，不同
类别建设单位的年度计划与设计文件，有不同的审查核准程序。
1952年
1月，中财委发
布《基本建设工作暂行办法》，总结了建国几年来基本建设成就与问题，特别强调有计划
的集中管理的重要性，并规定了以下原则：划分建设单位为
“限额以上”和
“限额以
下”两种投资额。
“限额以上”建设单位，其全部投资在
1000万元以上者为甲类建设单
位，
1000万元以下者为乙类建设单位；
“限额以下”建设单位，其全部投资在
20万元以
上者为丙类建设单位，
20万元以下者为丁类建设单位；甲、乙、丙三类建设单位在进行
设计前，应先提出计划任务书，甲、乙两类设计均需经中财委批准，丙类建设单位需经
中央部或大行政区批准，方能进行设计。
1953年，国家计委印发《各种事业基本建设投资限额的规定》，对各种事业规定了不
同的限额以上投资额，如钢铁、汽车制造、船舶制造工业等为
1000万元，有色金属、化
学、水泥工业等为
600万元，煤炭、电站、纺织工业、水库、高等学校建设等工程为
500
万元，河港、公路、邮电、林业建设等为
300万元，农、牧、水产建设为
200万元等；并
规定新建电站、矿井、拖拉机站、机械化农场等均为限额以上。
1955年
7月，国务院公
布《基本建设工程设计和预算文件审核批准暂行办法》，11月又发布《基本建设工程设计
任务书审查批准暂行办法》，建立起比较全面的基本建设计划管理制度。
1951年
8月，华东区财委对非中央各部直接管理的各类工业企业的基本建
设计划管
理规定了地方工业基本建设工作程序。各企业的基本建设按整个计划的规模大小，分为
三类：投资金额在
30万元及
30万元以上者为子类，
30万元以下者为丑类，临时迫切而
不及预先计划的零星建设为寅类；并对子类、丑类建设单位年度计划和设计文件的审核
程序作出规定。以后几年，华东区财委不断对基本建设计划管理作出补充规定。
·653·
在中央、华东区财委的统一部署与领导下，安徽省财委于
1952年
10月颁布《一九
五二年度基本建设工程程序的若干补充规定（草案）》。1953年
10月以后，省财委分设工、
农、财、交通、计划、资本主义工商业改造等
6个办公室，为了明确各办公室对基本建
设工程掌握权限的具体分工，省委批发了省财委（计）
“关于基本建设控制数字颁发与计
划任务书设计文件批准权限问题的意见”。1954年
10月，省财委制定了
“关于编制一九
五五年度基本建设计划几个问题的暂行规定（草案）
”；1955年又颁发
“安徽省一九五五
年度基本建设计划任务书与设计文件审批程序暂行规定（草案）
”，使基本建设计划管理
制度不断完善。
〔基本建设计划管理范围〕
安徽省的各种建设单位，分别属中央主管部、华东区主管部和省级领导管理，其基
本建设计划的编制与审批也应按照中财委与华东区财委的有关规定办理。省财委于
1952
年对限额以下的基建单位、省款投资的控制数字以内的基本建设工程程序作出了补充规
定：凡
20万元或
20万元以上的新建工程，需编制计划任务书按程序报省财委批定，其
初步设计、技术设计由主管厅批定；
20万元以上改建与扩建工程可免送计划任务书与初
步设计，只将基建之项目、内容、效果、投资数额及工程起讫时间报省财委批定；
10万
元或
10万元以下的基建工程必须将项目、简要内容、效果、投资数额及工程起讫期间报
省财委批定，应否进行初步设计及技术设计则由主管厅自行规定；
5万元或
5万元以上的
基建工程需将基建项目及其简要的内容、效果、投资数额等报省财委批定，应否进行技
术设计由主管厅决定；
5万元以下的基建工程，报由主管厅批定后报省财委备查。同时，
对专、市所办的基建工程以及交通、农林、水利、市政建设等方面，作出了一些变通的
规定。
1953年财经系统分管以后，凡属于省财委掌握的基本建设计划的
7个部门（工业、
交通、农业、林业、水利、建筑工程、市政建设），其分配所属企业或事业的控制数字
（工程项目），由各该主管厅局提出分配方案，以省财委有关办
公室为主，会同省财委
（计）共同审核后，报省委批准定案，由省财委（计）综合后上报下达；各类建设单位计
划任务书与初步设计的批准权，以省财委有关办公室为主，会同省财委（计）审批后，由
有关办公室上报下达，并抄送省财委（计）。
1955年，年度基本建设计划编制范围扩大到财经、文教、政法、人事、行政
5大系
统，财经系统包括工业、农业、林业、水利、交通、建筑工程、城市建设、气象、地方
盐务、地方邮电等
10个部门；政法系统包括民政厅所属事业或企业的基本建设以及公安
厅劳改农业及劳改工业等；人事厅及其所属事业的基本建设，如行政学院、文化班等；行
政系统，如省政府办公厅、省委办公厅、财政厅分掌之省和省辖市的行政机关建设。计
划管理单位，原则上以厅、局为单位；同时规定：
“凡具备有：
1．预算书；
2．在财务会
计上为实行独立核算单位并可作为国家财政拨款的对象；
3．能独立对外发生财务关系和
建立合同关系者等条件者，均可作为建设单位。”各种基本建设的限额，需按国家计委关
于
“一九五五年度各种事业基本建设投资限额的规定”办理。建设单位总体计划的全部
投资，等于或大于
2000万元者，为甲等建设单位；全部投资额超过规定的限额，但不满
2000万元者，为乙等建设单位。全部投资额在限额以下，等于或大于
100万元，为丙等
建设单位；不满
100万元者，为丁等建设单位。改建单位的投资，如其零星细小不好作
·654·
计划，难以掌握，其在一个年度内，投资等于或小于
3万元者，为零星基本建设。限额
以上的甲、乙两等建设单位的计划任务书，由各主管部门核转省财委主管办公室，由省
财委主管办公室审查并经省政府核准后主送国家计委或中央财经委员会批定；丙等建设
单位的计划任务书由主管部门核转省财委主管办公室，由省财委主管办公室审核并经省
人民政府核批后报送中央主管部批定。新建丁等建设单位及
20万元或
20万元以上改建
的丁等建设单位，其计划任务书由主管部门核转省财委主管办公室审查并经省人民政府
批定，报中央主管部备案；投资不满
20万元的改建丁等建设单位，其计划任务书由主管
部门审查批定。中央在安徽的事业或企业并直接掌握其基建工作者（如淮南煤矿、蔡家
岗矿山机械厂、淮南电业局、铜官山矿务局、马鞍山铁厂、向山硫铁矿厂、芜湖铁工厂、
中央地质钻探队、森林工业管理局、木材公司、安徽造纸厂以及商业厅、粮食厅、邮电管
理局、人
民银行、建设银行、合作总社、新华书店、新华通讯社、安徽医学院、安徽农
学院、治淮委员会等），其年度计划在报中央主管部时需抄送省计委。
1955年安徽省计划委员会成立后，又规定：限额以上建设单位的计划任务书由主管
厅局于征得省人民委员会主管办公室同意后报送省计委，由省计委会同有关部门共同审
查并提出意见报经省人委同意后，分报国家计委及中央主管部审核批定；限额以下的重
工业投资额在
50万元以上，轻工业投资额在
30万元以上的建设单位，其计划任务书由
主管厅局征得省人委主管办公室同意后送省计委，由省计委召集有关部门会同审查，提
出意见报经省人委同意后，由省计委转报中央主管部批定；限额以下工业中，重工业投
资额在
20万元以上，不满
50万元，轻工业建设单位在
20万元以上、不满
30万元，其
他部门在
20万元以上者，其计划任务书由主管厅局于征得省人委主管办公室同意后报送
省计委，由省计委会同有关部门审查后由省计委批定；凡投资额在
20万元以下的建设单
位，如已列在国家批准的年度计划以内，且投资额及财务预算一般与其相符者，其计划
任务书由各主管厅局审查批定；凡投资额在
3万元以下，事先估计不到的零星基本建设，
其用款不经过建设银行监督拨付，由各主管厅局于其掌握的基本建设准备金内批用，月
终将项目、用途及金额等报送省财政厅注销，并抄报省人委主管办公室、省计委备案。已
列在国家批准的基本建设年度计划内的建设单位的设计文件审批程序也有明确规定。
二、
“二五”至
“三五”计划期间的基本建设计划管理
〔权力下放〕
1958年
7月，国务院决定推行基本建设投资大包干。随着
“大跃进”的开展，计划
和企业管理体制的改变以及基本建设投资大包干制度的推行，中共中央、国务院决定，对
现行的基本建设项目设计任务书审批办法，应根据统一计划、分级管理的原则作相应的
修改，达到既有利于加强全国的统筹安排，又能使地方因地因事制宜地安排本地区的建
设事业。具体做法是：对于限额以上基本建设项目设计任务书采取中央和地方分工负责
审批的办法，中央负责审批生产全国平衡的工业产品的骨干建设项目，具有全国性的或
者同几个省、市、自治区有重大协作关系的重大建设项目，对生产力的地区分布上有重
大影响的建设项目，以及贯穿几个省、市、自治区的铁路干线，如年产钢
100万吨以上
（包括
100万吨）的钢铁联合企业，年产
2．5万吨的铜冶炼或
加工企业，年处理煤
100万
·655·
吨以上的综合利用化工企业，年处理
100万吨以上的天然油炼厂，机组总容量在
50万千
瓦以上的水力或
20万千瓦以上的火力电站和
22万伏以上的电网建设，年产煤炭
1000万
吨以上的矿区规划，投资在
5000万元以上的机械工业企业等；其余建设项目的设计任务
书分别由省、市、自治区和中央主管部审批。设计任务书力求简化，但需包括建设的目
的、规模、资源情况和主要的协作配合条件以及建设的地点、期限和投资估算。
〔强调集中统一管理〕
1960年，中央对国民经济建设提出
“调整、巩固、充实、提高”的八字方针，要缩
短基本建设战线，停建和推迟一批项目；继续施工的项目，应当集中力量打歼灭战，保
证重点。
1961年
10月，中央决定，中央只安排重要的直属企业和事业的投资，对于地方
投资，中央只确定少数全国性的重点项目，其余的投资统由地方结合自筹资金加以安排
后上报，列入国家计划。
1962年
5月，中央同意国家计委《关于加强基本建设管理问题
的报告》，并同意国务院颁发的《关于编制和审批基本建设计划任务书的规定》、《关于加
强基本建设计划管理的几项规定》和《关于基本建设设计文件编制和审批办法的几项规
定》等
3个文件。为了加强基本建设管理，中央决定将
1958年权力下放时规定，除特别
重大的建设项目由国务院批准外，一般的大中型项目都由各主管部和省、市、自治区批
准，改为：中央各部直属的大中型项目，一律由国家计委审核，报国务院批准；地方大
中型项目中的重大项目由国务院批准，其余大中型项目由国家计委批准。一切基本建设
都必须按照国家规定的审批权限报请批准，按照基本建设程序办事。所有建设项目的设
计任务书经过批准以后，才能正式列入年度计划；所有项目的设计文件经过批准和各种
建设条件落实以后，才能动工。
为了贯彻中央关于加强基本建设管理的规定，省计委拟发了省人委的有关补充规定。
对于地方小型建设项目，要求在国家批准的投资总额内由省根据具体情况安排建设项目
及建设内容；年度基本建设计划经批准后一般不予修改，必须有所变更或调整时，需通
过主管部门报省计委批准。新建与停缓建后又复工的地方大中型建设项目的开工时间，必
须提出开工申请书，经厅局审查报省计委后才能施工。同时还补充规定了设计任务书的
内容要求，工业建设项目，应包括建设规模、建设根据（如资源条件、原料、燃料、动
力的供应和运输条件、生产方法和产品使用对象等）、
主要的协作配合条件、建设地点和
占地面积及迁移问题的处理、建设期限和总投资、分年投资估算及主要工程项目的工程
数量、生活福利设施的工程数量、投资及建筑材料估算，并附工程总布置图；民用建筑
项目，应包括建筑理由规模、建设地点和占地面积、建设期限、投资额的估算、全部和
分年建设的工程数量及所需主要建筑材料的估算等；全部投资不超过
5万元的零星工程，
则要提出简要说明，包括建设规模、建设理由、建设地点、迁移问题处理及投资安排等，
报经批准。大中型项目设计任务书的审批权限根据中央规定办理。凡由省审批的地方小
型建设项目的设计任务书，总投资在
10万元以上的工业建设和水利建设项目以及总投资
在
5万元以上的非工业建设项目，不论资金来源如何均应报省计委批准；上述额度以下
者，属国家及省投资的由厅局批准，属地区自筹资金由专、市批准，如其产品和原料供
应牵涉到全省平衡，技术力量及设备材料又需省解决的，应报省主管厅局批准。正在建
设的大、中、小型建设项目，其计划任务书未经批准或已经批准需要修改者，一律按中
·656·
央规定和省补充规定补编、补报、补批。
1962年底，中共中央、国务院进一步强调：从
1963年起，各部门、各地区进行的基
本建设，包括列入计划任务书的新开工项目和续建项目，一律都要按照基本建设程序办
事；设计任务书未经批准的，不准列入年度计划，已列入计划草案的只作为预备项目；设
计文件未经批准的，一律不准动工。继续施工的项目，凡不符合这些程序的，必须补做、
补报、补批。
1965年初，省人民委员会批发了省计委
“关于改进基本建设工作意见的报告”和
“关于组织实现一九六五年基本建设计划的意见的报告”，提出
“实行基本建设工作革命
化，即取消工地甲乙方，实行由施工单位负责的
‘两包一交
’（包时间、包质量、交成
品），并在管理工作上实行‘四统一
’（统一项目排队、统一勘察设计、统一施工安排、统
一物资供应）
”，要求有条件的先走一步，取得经验后再行推广。
三、
70年代的基本建设计划管理
〔认真执行基本建设程序〕
1972年
5月，国务院针对长期存在基建战线长、浪费大、制度松弛和贪大求洋等问
题，批准试行国家计委、建委、财政部提出的《关于加强基本建设管理的几项意见》，要
求加强基本建设管理，提出：凡国家预算内的投资，由国家统一安排。地方自筹资金安
排的基本建设，纳入省、市、自治区计划，各地
区、各部门一律不准搞计划外工程。建
设项目要认真按照基建程序办事。要根据资源条件和国民经济长期计划的要求，制订建
设项目的计划任务书；没有编好初步设计和工程概算的建设项目，不能列入年度基建计
划；建设项目的选址，既要考虑战备的要求，又要注意经济合理；基建项目所需设备，实
行成套供应；加强施工管理；加强经济核算；要求积极进行基建投资大包干的试点。
粉碎
“四人帮”以后，为了进一步加强基本建设管理，国家计委、建委、财政部发
出《关于试行加强基本建设管理几个规定的通知》，对
1972年的《意见》作了修改和补
充，同时，制订和修改了《关于基本建设程序的若干规定》、《关于基本建设项目和大中
型划分标准的规定》、《关于自筹基本建设管理的规定》和《关于基本建设投资与各项费
用划分规定》。规定：全国基本建设总规模，分部门、分地区的投资额，大中型建设项目
和主要产品的新增能力，由国家确定，统一安排。地方用自筹资金安排的基本建设，要
按照国家确定的建设重点和投资计划指标，经过省、市、自治区计委进行综合平衡，特
别是对建设项目所需的电、燃料、原材料协作件和交通运输要安排落实，然后纳入地方
基本建设计划。全国基本建设计划经中央批准下达后，各地区、各部门要严格执行，不
准搞计划外工程；不得擅自扩大建设规模，任意变更大中型建设项目的主要工程内容和
工程效益。如需增加投资、增减大中型项目，调整大中型项目的主要工程内容时，要报
国家计委审批。大中型项目（包括用自筹资金安排的项目）都要经过国家批准。小型项
目按隶属关系，分别由国务院各主管部门和省、市、自治区在国家确定的投资总额范围
内审查批准。大中型建设项目的计划任务书，都应报国家计委审批；建设项目的初步设
计和总概算，按隶属关系，由国务院主管部门和省、市、自治区审批，其中大型和国家
指定的建设项目，由国家建委审批。
·657·
〔大中型项目的划分标准〕
为了正确反映建设项目的规模，以贯彻大中型企业并举的方针，加强基本建设的分
级管理，国家提出了建设项目和新建、改扩建、续建项目的内涵和大中小型划分标准。一
些主要工业产品的厂、矿、企业，以年产量的大小来划分，如：钢铁联合企业，年产
100
万吨以上为大型，
10～100万吨（不包括
100万吨）为中型；煤炭矿区，年产原煤
500万
吨以上为大型，
200～500万吨为中型；炼油厂，年加工原油
250万吨以上为大型，
50～
250万吨为中型；电站，装机容量
25万千瓦以上为大型，
2．5～25万千瓦为中型；柴油
机厂，年产
100万马力以上为大型，
30～100万马力为中型；水泥厂，年产
100万吨以上
为大型，
20～100万吨为中型；棉纺织厂，棉纱锭
10万枚以上为大型，
5～10万枚为中
型；造纸厂，年产
3万吨以上为大型，
1～3万吨为中型等。除以产量规模划分外，其他
黑色金属工业、其他有色金属工业建设单位，总投资额在
5000万元以上的为大型建设项
目，黑色金属工业以
2000万元、有色金属工业以
1000万元为划分中、小型标准；其他
煤炭工业、其他化学工业、其他机械工业、其他建材工业，总投资
2000万元以上为大型，
800－2000万元为中型；其他森林工业，
1500万元以上为大型，
800～1500万元为中型。
非工业建设项目大中型划分标准，如：水库（大型）库容
1亿立方米以上，灌溉工程受
益面积
50万亩以上，其他水利工程总投资
2000万元以上；其他农、林、水产建设总投
资
800万元以上；文教、卫生、计量、科研，总投资
500万元以上，广播与工业城市、工
矿区，新建、扩建的供水、供气等公用事业建设总投资
800万元以上。
1979年
12月，国家计委补充、修订了部分基本建设项目大中型的划分标准。补充了
一部分按建设规模（或工程效益）划分大中型项目的标准，如：冷藏并制冰能力各
5000
吨以上的水产冷库（或冷藏
1万吨以上），长度
1000米以上的独立大桥，长度在
500公
里以上的跨省区长途通信电缆，建筑面积
3万平方米以上的火药库，库容
1．5亿斤以上
的粮食中转库，有
3000名学员以上的新建高等院校，有
700张病床以上的新建医院、疗
养院，日供
11万吨以上的独立水厂，日供气
30万立方米的独立煤气厂（包括液化石油
气厂）等。调整一部分按总投资划分大中型项目的标准：煤炭、化工、森工、建材、轻
工、纺织、机械、邮电、广播、农业、林业、水产、城建等部门，凡按总投资划分大中
型项目的部分，由原定
800万元以上，调整为
1000万元以上；商业、粮食、外贸、物资、
供销等部门的一般仓库和文教、卫生、计量、标准、设计、科研等部门，凡按总投资划
分大中型项目的部分，由原定
500万元以上，调整为
1000万元以上；修造船厂大中型项
目的标准，与修船厂相同，为
3000万元以上。同时，还明确一部分在国家统一下达的计
划中不作为大中型项目安排的建设，这类建设，多属地区性的一般建筑工程，建成后产
供销平衡的问题不多，协作关系比较简单，可通过年度计划中确定的投资
、材料等指标
来综合平衡、控制规模和安排建设。
大中型工业建设项目计划任务书（又称设计任务书）的内容，一般应包括以下
10项：
建设的目的和根据；建设规模，产品方案或纲领、生产方法或工艺原则；矿产资源、水
文、地质和原材料、燃料、动力、供水、运输等协作配合条件；资源综合利用和
“三
废”的治理要求；建设地区或地点以及占用土地的估算；防空、抗震等的要求；建设工
期；投资控制数；劳动定员控制数；要求达到的经济效益和技术水平。改扩建的大中型
·658·
项目计划任务书还应包括原有固定资产的利用程度和现有生产潜力发挥情况。设计文件，
大中型建设项目，一般采用两段设计，即初步设计和施工图。大型建设项目的初步设计
和总概算，由国务院主管部门或省、市、自治区提出审查意见，报国家建委批准；技术
设计和修正总概算，由国务院主管部门或省、市、自治区审批。中型建设项目的初步设
计和总概算，一般按隶属关系，由国务院主管部门或省、市、自治区审批。
，
大中型建设项目，一般采用两段设计，即初步设计和施工图。大型建设项目的初步设计
和总概算，由国务院主管部门或省、市、自治区提出审查意见，报国家建委批准；技术
设计和修正总概算，由国务院主管部门或省、市、自治区审批。中型建设项目的初步设
计和总概算，一般按隶属关系，由国务院主管部门或省、市、自治区审批。
〔改善基本建设计划管理〕
1979年
3月，省计委、建委、财政局结合安徽具体情况，作出了补充规定：所有基
本建设都要纳入计划。国家预算内投资和省、地、市、县及所属各部门用自筹资金安排
的基本建设，均需纳入国家计划；市、县以上集体所有制单位用自筹资金安排的基本建
设纳入省计划，由省统一平衡后下达执行。现有行政、事业单位凡
2万元以下的零星土
建工程的单台设备购置，不列入基本建设计划。基本建设项目一定要按规定的基建程序
办事，不准搞计划外工程。
各地、市、各部门用自筹资金安排的基本建设，由地、市计委，省各主管局会同同
级财政局、建设银行共同提出报告（包括资金来源、使用方向等），由省计委商同省财政
局审批后下达年度计划投资指标。各地、市、各部门要按照国家确定的建设重点和省下
达的年度自筹资金计划指标，搞好人力、财力、物力的综合平衡，具体编制自筹资金建
设计划。凡总投资在
10万元以内，产供销在本地、市又能平衡的新建、扩建项目，可由
地、市审批，报省计委、财政局核备；总投资在
1
0万元以上的项目，及总投资虽在
10万
元以下，但产供销需省平衡的项目，需报省计委批准。
国家预算内和省自筹资金安排的地方小型项目，如确需调整，建设项目内单项工程
调整，由省主管局审批；建设项目之间的调整，新增的项目或新增的单项工程，需经省
主管局审查后报省计委审批。各地、市、各部门和集体所有制年度自筹资金基建计划的
调整，在不突破已批准计划投资指标的情况下，按隶属关系由各地、市、各部门审批。但
新增总投资在
10万元和集体所有制
50万元以上的项目，仍由省计委审批。
小型建设项目计划任务书的审批权限：总投资在
500万元以上的黑色冶金工业、
300
万元以上的有色冶金工业、
100万元以上的轻纺工业、
200万元以上的其他工业项目和
300万元以上的水利建设、
100万元以上的其他非工业项目，由省主管局提出审查意见报
省计委批准。在上述限额以下的项目（不包括规定限额数），报省主管部门批准，抄报省
计委备案。各地、市用自筹资金和集体所有制资金兴建的项目，亦按上述审批权限办理，
但总投资在
50万元以下的项目由各地、市审批，报省主管部门和省计委备案。投资额虽
在上述限额以下，但产供销需全国、全省平衡的项目，一定要征得中央有关部委、省计
委和有关局同意后方可审批。
·659·