文档库

最新最全的文档下载
当前位置:文档库 > 公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

政府治理模式的划分有许多标准。张康之教授从公共行政发展的历史历史逻辑角度将其分为三种模式:统治行政、管理行政和服务行政。认为,“服务于统治的和主要执行着统治职能的行政就是统治行政;服务于管理为目的和主要担负着

管理职能的政府行政模式是管理行政”。“把服务

作为一种基本理念和价值追求,政府定位于服务者的角色上,把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨这样的行政被称为,服务行政。”

笔者认为,如果把社会发展进步的表现归结为逐步丰富和满足社会的最基本个体——人的欲望和偏好的话作为工具意义上的政府,按其职,能的实现方式,可分为管制型政府和公共服务型政府。所谓公共服务型政府是在公民本位、社会本位理念指导下,在整个社会民主秩序的框架下,通过法定程序,按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担服务责任的政府。

一、公共服务型政府的比较优势

公共服务型政府主要是针对我国传统计划经济条件下,政府大包大揽和以计划指令、行政管制为主要手段的管制型政府模式而出现的现代政府治理模式,是政府自身通过转型从管制型政府到公共服务型政府的一次嬗变,“是从理念到社会秩序到产生过程到宗旨到其承担的任务再

,,,,到其担负的责任都发生了革命性变化的政府它,,是一种全方位的变革。”[1]与传统的管制型政府相比,它体现了截然不同的行政理念、行政哲学、行政体制。

、在政府与公民关系方面

1传统管制型政府具有“官尊民卑、官重民轻、官显民微”的心态,固守“官本位、政府本位、权力本位”理念,国家行政权力实际上演变成一种居于社会之上、控制社会的权力。政府俨

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

然是社会的主人,是为民做主的官僚。而公共服务型政府摒弃管制型政府的官本位、政府本位、权力本位理念,而向公民本位、社会本位、权利本位回归。公共服务型政府体现的公民权利、社会权利进一步落实的过程。只有真正理顺了公民与政府的主仆关系,我们所追求的公共服务型政府才会是不折不扣的全心全意为人民服务的政府。

、在政府职能方面

2管制型政府是适应计划经济的需要而建立的崇尚“管得住的政府就是好政府”,为所欲, 为,事无巨细,统包统揽,有时甚至是“为管制而管制”,政府与社会之间呈现出“大政府、小社会”格局。因此对市场和社会的介入是无孔不入,政府职能也无限膨胀。而公共服务型政府要求政府职能是有限的主张要“有所为、有所不为”,, 奉行“最能服务于公民的政府才是好政府”,公共服务型政府在调整政府职能过程中,不是一般地

公共服务型政府的理念探讨与实践审视

周开宁

摘要[ ] 随着新公共管理运动的兴起建立公共服务型政府成为世界性潮流。 ,与传统的管制型政府相比,它体现了截然不同的行政理念、行政哲学、行政体制,折射出一系列顺应现代公共行政发展趋势的精神内核。对于地方政府建设公共服务型政府进程中所面临的问题的探讨将有助于促进政府治理模式的转型。

关键词[] 公共服务型政府、公共服务、公民本位、社会本位

放弃对社会必要的管理,而是“将管理寓于服务之中”。[2]从这个意义上说,公共服务型政府决不是放任自流的政府更不是软政府。

,

、在治理方略方面

3

传统管制型政府体现的是人治格局,行政官员常常主观地想当然地决定和处理问题,将自身意志借助行政组织来实现,法律起不到应有的作用,结果往往是有法不依、执法不严、违法不究。而公共服务型政府无一例外地都是崇尚法治的政府,既要保护公民各项民主权利的实现,又严格规范政府行政行为,使行政权力的行使有助于更好地实现和维护公民权利。

、在政府运行机制方面

4

传统公共行政的强制和管制色彩非常浓厚,行政命令是其施政的中心手段,向来只从便于自身控制、管理出发,整个社会运行都由政府在主动推进,政府提供什么样的服务,以及怎样服务,都是政府独断和一厢情愿的强制性提供,而较少地考虑社会公众的愿望和多样化需求,政府和公众是一种命令——服从式的单向关系,公众只能被动地接受政府的“恩赐”。而公共服务型政府则不同,它要求政府的施政目标必须首先征得服务对象,即民众的同意。随着市场经济和民主政治的发展,柔性的行政指导逐渐取代刚性的行政命令成为现代服务型政府施政的中心手段。

二、公共服务型政府的精神内核

公共服务型政府的治理模式体现了一系列顺应现代公共行政发展趋势的精神内核:

、合法性

1(Legitimacy)

按照哈贝马斯,“合法性意味着某种政治秩序被认可的价值”,[3]这种认可是建立在合乎理性选择的基础之上的,而只有那些被一定范围内的人们内心所认可的秩序,才具有政治学中所说的合法性。合法性越大,善治程度越高。取得和增大合法性的主要途径是尽可能增加公民共识和政治认同感,协调公民之间以及公民与政府之间的利益矛盾。政府便是协调社会各阶层利益和调节矛盾关系的机构。过去实行高度集权的治理方式和金字塔式权力结构,政府对国家经济、社会甚至私人等领域进行全面控制,造成了政府行为的失范和公民利益的损害。公共服务型政府要求政府规范行为,主要职能是制定公共政策,对全社会实行公共管理,提供公共产品和公共服务以及进行各种制度创新,以满足人民需求。

、透明性

2(Transparency)

透明性指的是政治信息的公开性。透明性要求包括政策制定和实施、立法和法律条款、行政预算和开支等等相关政治信息能够及时通过各种传媒为公民所知,以便公民有效参与决策过程,并对公共管理过程实施有效监督。“透明公开的信息是良好治理的必备条件并且可以增强政府的责任。”[4]公共服务型政府要求各级政府按照民主政治建设的要求,增强决策透明度和科学性。对于发展规划、公共服务、市场培育、城市布局、行政执法以及公民关注的热点、焦点问题等,在决策前要广泛听取社会各界的意见,提请决策事项必须形成多项个案,邀请专家和法律工作者帮助论证把关;决策中鼓励发表不同意见,对难以达成一致的事项要再回到实践当中考察和听取意见;决策后的事项,包括决策内容、主体、步骤和要求等应一并向社会和公民公布,从而形成以社会普遍监督和制约权力的有力机制,从源头上杜绝暗箱操作、幕后交易等权力腐败现象。

、责任性

3(Accountability)

责任性指的是人们应当对自己的行为负责,在公共管理中,它特别地指与某一特定职位或机构相连的职责及相应的义务。政府尤其是公职

,

人员和管理机构的责任性越大,善治程度越高。传统的政府管理存在着只对上级负责,不对下级特别是公民负责的倾向。实质上,人民对政府的信任是政府能够搞好公共管理的根本。政府是负有责任的行政主体,应当本着对上对下一致负责的态度,不能凭长官意志办事,而应以公民需求为导向,为公民负责,多办实事,才能在社会上树立良好的政府形象。

、回应性

4(Responsiveness)

与上述责任性密切相关,从某种意义上是责任性的延伸。行政管理学者格罗弗斯塔林曾经

·

对政府回应做过经典解释:“回应意味着政府对民众对于政策变革的接纳和对民众要求做出的反

应,并采取积极措施解决问题。”[5]回应性是善治的一个基本诉求。过去由于长期实行计划经济,全社会形成“政府至上”理念基本上由政府说

,

了算,剥夺了老百姓的知情权、参与权和监督权。在公共服务型政府模式下,公民与政府之间应该是一种均衡互动的关系。在我国人民当家作主政府必须代表公民的意志,其职能是为社会,

和人民掌权,维护人民利益,利用人民赋予的公共权力为人民服务。政府也应该按照宪法规定,让人民参与对社会事务的管理,对人民需求做出合理回应,有利于形成上下互动的局面,从而使社会全体成员的政治平等和民主真正成为可能。

、有效性

5(Effectiveness)

有效性指管理的效率。包括两方面:管理机构合理、程序科学活动灵活;最大限度降低管理成本。政府的公共服务能力很大程度上取决于公共管理的有效性。一方面,机构臃肿是过去政府的通病,现今要尽量使机构简化和合理化,人员各司其职,这样才能使管理科学化和灵活化;另一方面,成本过高、效率低下是长期以来政府

,

管理的又一通病。因此,以民为本的公共服务型政府,在公共管理中就必须考虑到政府绩效和成本核算问题。政府必须讲求效率,以最少的投入获得最大的产出和效益,实现政府管理的高效化。政府管理的有效性实质上已经成为国与国的最大政治分野。[6]一个不断讲究高效的政府,必然会不断减轻人民负担,必然是为人民服务和得到人民拥护的好政府。

三、公共服务型政府的实践审视

在公共服务型政府建设的现实背景下,我国地方政府针对传统管制型政府的弊端,进行了大刀阔斧的改革。

各个地方政府在公共服务性政府建设中,以前所未有的魄力着重在行政审批的精简、行政办事程序的简化、服务态度和服务方式方法的改进方面,并且在比较短的时间里就能够见到一定的效果。但是与人民群众日益增长的社会公共需求相比,与我国全面建设小康社会的战略目标要求相比,我国政府的公共服务职能还较为薄弱,政府公共服务职能不到位的问题仍然很突出。这些问题主要表现在:

1、政府与公民、社会的关系倒置,以管理取代服务的现象依然严重

公共服务型政府的核心应该是以公民为焦点的,应该建立政府依公民的意志而行动,增强政府对公民的回应性。政府的行动路径应该是由外而内的,即公民的期望决定政府政策设计的蓝图,公民的需求决定政府公共产品和服务的供给内涵,公民的满意度决定政府政策执行的成效,公民的评价决定政府政策变迁的方向。而在许多地方,建设公共服务型政府只是作为口号,而政府的管理模式和理念还是停留在管制型政府的框架内。公务人员的主人意识、权力意识、等级意识和优越感极度膨胀,而公仆意识却荡然无存。服务观念还没有完全内化到自己的思维中。在行政活动中就表现为习惯于以管理者、命令者自居,偏好于单向的命令和强制方式而忽视了与权力

,

相伴随的责任。公共政策的制定与执行,往往从政府单方面意志出发,为民服务变成了“为民做主”,从公共服务计划安排到服务方式都是政府部门说了算。

2、政府职能转变不到位,越位、错位、缺位现象仍然突出

改革的成功经验告诉我们,政府不要去做那些市场可以做到而且可以做好的事情,政府只需做市场做不到、做不好的事情;如果政府硬要越俎代庖去做市场可以做的事情,那只能收到事倍功半、出力不讨好的效果;相反,如果对于那些市场做不到做不好而社会必需的事情,政府又不去提供服务,那就是政府的失职。而目前的地方政府管理实践中,政府角色不清,既是裁判员,又是运动员的形象比比皆是。许多地方政府仍然在做自身做不了、做不好、不该做的事情,直接参与私人产品如耐用消费品和私人服务产品的提供如汽车、地产、商业服务等具体经营活动。结果是“种了别人的田,荒了自家的地”,政府本应该提供的公共产品与服务却不足、不够或者短缺,如政府社会保障产品、科技教育投入、市场秩序维护、公共安全、公共卫生等等。

3、政府所提供的公共服务效益差、质量

低,缺乏公平性

近年来,我国的公共服务水平取得了巨大的

进步,但也仍然存在着很多缺陷和不足,与人民

对公共服务的需求相比还有很大差距,公共产品

和公共服务的质量有待提高。一方面政府控制

,

公共服务的范围较宽难以满足社会投资多元化

,

与消费多元化的需求。另一方面政府对公共服

,

务的投入缺乏科学规划不考虑本地实际情况搞

,,

一刀切盲目建设和重复建设现象比较严重。同,

时,公共服务的提高缺乏公平性,城乡之间、不

同社会阶层之间公共服务的不公平性成为一个突

出的矛盾。

4、政府行为失范,权力寻租,追逐个人利益、部门利益

从终极根源而言公共权力来自于社会组织

,

及其社会成员为了避免因彼此的利益冲突而导致

的无谓消耗基于某种契约而进行的自身权力的

,

部分让度。而公共权力的合法性也正是建立在这

种公民与政府之间的权能委托基础之上它规定

,

着政府与公民在权利与义务方面的双向依存关系,

政府行使公共权力必须以增进公共福利维护公

,

共利益为其最基本的价值选择。这是民主国家所

确定的一项根本的宪政原则。在我们这个社会主

义国家中,政府及其公务员更应当公权公用,做

到“权为民所用,情为民所系,利为民所谋”。具

体的来说,就是要把权力真正用到惠及千百万老

百姓的日常生活,使人民安居乐业、心情舒畅、

生活幸福的事业上来。

然而,我们可以看到某些政府部门及其公务

人员却违背了人民的委托,公权私用,追逐私人

利益、部门利益,造成很严重的权力滥用现象。

有的部门违规创收和私设“小金库”,有的固守小

团体利益,该下放的管理权限不下放;有的把公

共服务型政府建设当成额外的工作,处于应付局

面、应付检查状态;还有个别地方将之当作“形

象工程”、“面子活”,甚至在建设的名义下,损害

群众利益,如强行拆迁,低价征地等等。政府权

力、职能和规模不受或很少受到立法机构和社会

的制约,行政权力的滥用和行政机构的寻租成为

阻碍公共服务型政府建设的因素。

结 语

当我们把公共服务型政府作为传统管制型政

府的替代时,这在深层次上涉及到政府与公民关

系、政府与社会关系、政府的服务机制的调整等

问题。这是政府形态的一场革命性变化,意味着

政府的功能、结构、体制、运行方式的全面转

型。而我国地方政府在建设公共服务型政府的过

程中所遇到的问题要有所突破,就需要对传统的

“政府本位”、“官本位”行政文化实现彻底的转

型,树立“公民本位”、“社会本位”的行政文

化;同时必须对公共服务输出模式进行大胆改

革,建立多元化的公共服务供给模式。另外,公

民社会的发展是公共服务型政府建构的重要的社

会基础然而目前以非政府组织为主要载体的公

,

民社会还正处在生长发育阶段,远未定型和成

熟,牵制着我国公共服务型政府的建设。因此,

促进公民社会的发展就应当成为我们建设公共服

务型政府的另外一个着眼点。可以预见,公共服

务型政府的建设将是一个渐进的过程,因而,我

们不能“毕其功于一役”,只能依据个体、集体和

政府的有限理性去把握服务型政府建设的内在规

律,渐进地完善它,在不断的试错中求得发展。

参考文献

[]

刘熙瑞“十一五”期间我国行政管理体制改革的

[1]

基本问题宁夏党校学报

[J] 2006.3

温家宝政府工作报告人民日报年月

[2][N]

200536

哈贝马斯交往与社会进化重庆:重庆出版

[3][M]

社,1989.P184

[4]World Bank (1994): Governance: the World Bank s

Experience P29-36

格罗弗斯塔林管理公共部门

[5]·[M]

Dorsey

Press ,

1986P115-125

塞缪尔亨廷顿变化社会中的政治秩序王冠

[6]·[M] 华译北京:三联书社 1989,P1

(作者单位:陕西咸阳师范学院)

责任编辑:宗坤明

[]