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论公民受教育权的宪法属性(上)研究与分析

省人民政府水行政主管部门建立水土保持

论公民受教育权的宪法属性(上)

受教育权是公民的一项基本权利,作为宪法权利的一种,这一权利从属于社会权利,是实质平等价值的宪法体现。与传统自由权不同,它是对国家提出的积极要求,要求国家采取一定手段保障公民这一权利的实现。社会权与自由权性质上的差异深刻影响了各国宪法的文本结构,及这一权利的实现方式。目前,为了克服传统理论在给予这类权利保护方面所形成的不便,确定有资格寻求司法干预以抵抗立法不作为与非法行政方面适当的衡量标准,保护新型利益,特别是那些受益于政府关系中的利益的需要,各国在关于包括受教育权在内的社会权利理论与实践方面出现了回应性扩展。

一、公民受教育权是积极的社会权利

作为一项宪法权利,受教育权在宪法性质上属于积极的社会权利,而不是消极的自由权,是宪法赋予国家的积极责任,也是实质平等价值的宪法形式体现。社会权利与自由权的价值基础不同,自由权的价值基础是自由主义与个人主义,社会权利的价值基础是实质平等。自由权是对国家提出的否定性要求,要求国家不得以作为的方式予以侵犯。自由权的哲学基础是天赋人权或者自然权利,该理论依靠自然状态,论证作为人所应享有的一些基本权利,认为人之为人,需要一些内在的构成要件,如生命、自由和财产,离开这些条件,人将不成其为人,国家必须无条件地维护这些权利,不得制定侵犯这些权利的法律。社会权利与自由权不同,它们不是与生俱来的权利,而是进入社会状态之后,作为政治社会中的人所享有的政府给予个人的一种好处、福利或者恩赐,因此是要求国家积极作为的权利。在实现方式上,社会权利与自由权有很大不同,自由权要求国家不得制定侵犯公民权利的法律,否则,这些法律就构成违宪,社会权利则要求国家制定法律促成这类权利的实现。

(一)受教育权伴随着国家责任的扩大,是积极国家观的宪法表现

作为实质平等价值体现与社会权利的受教育权,是现代宪法的产物,这是一个伴随着积极国家观的国家理念变迁的过程,故第一批近代宪法中并没有体现这一权利。在自由国家的理念之下,国家与社会分离,宪法只禁止国家侵害那些属于公民的基本权利,这些权利以天赋人权作为理论基础,是防卫性的宪法权利。具体到教育权而言,教育只是公民个人的事情,属于市民社会的范畴,国家也不负责有关教育的一应事务,是否接受教育、怎样接受教育以及接受这样的教育属于公民个人的私事,国家不予干预。随着现代化进程的扩张,国家与社会出现了一定程度的融合,工业化生产与国家管理需要对国民进行教育,以提供符合社会生产和国家管理需要的人力资源,于是,教育纳入国家的全面规划之中,成为国家的积极责任之一。国家在教育机构、教育经费、师资培训、教育内容、入学年龄、考试制度等方面实行全面管理,反映在宪法上,就是在保障传统的古典自由权之外,增加规定了教育权。同时,国家与社会的融合还导致了其他权利的宪法化,如劳动权、休息权等,这些权利在性质上与受教育权一样,都是国家干预社会的宪法表现,且这类权利的突出特点之一是既表现为公民宪法上的权利,也是公民的义务。

第一部规定教育权的宪法是德国1919年的魏玛宪法。魏玛宪法第二编为“德国人民之基本权利与基本义务”,其中第四章为“教育及学校”。该章第一四二条规定:“艺术、科学及其学理为自由,国家应予保护及培植。”第一四三条规定:“青年教育,由公共机关任之。其设备,由联邦各邦及自治区协力设置之。”第一四四条规定:“教育事务,在国家监督之下,国家亦得令自治区参与之。学校之监督,应由以教育为主要职业及有专门学识之官吏担任之。”这部宪法第一四八条还规定:“各学校应致力于道德教化,国民节操,使人民在德意志民族精神及国际协和上,能造就人格及发展职业才能。”该宪法还规定了联邦政府和相应的公共机构的责任,或者委托立法机关制定法律,或者规定应于预算内筹备公款,或者由政府配备人员,或者规定应由联邦、各邦及自治区振兴之等。魏玛宪法开创了将教育权规定为公民宪法权利的先河,其后其他奉行相同理念的国家也在宪法中规定这一权利,教育权遂和其他社会权利一起,成为现代宪法的突出标志之一,区别于近代第一批宪法规定的古典自由权。

(二)受教育权是公民的义务

既是公民权利又是公民义务是受教育权的突出特点之一,这是国家与社会融合的结果。我国现行宪法第四十六条规定:“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”。日本宪法第二十六条规定:“任何国民均有依法律之规定,按其能力而受教育之权利”。“任何国民均负有依法律之规定,使其所保护之子女受普通教育之义务。义务教育免费”。这与早期自由权形成了很大差异。自由权是作为纯粹的权利存在的,而社会权利之中的多数权利既是个人权利,还是个人义务。以受教育权为例,受教育权之所以在作为公民一项宪法基本权利的同时还是一项义务,是因为这一权利既是寻求人格与个性全面发展的要求,同时,接受教育的义务也是出于现代国家全面管理社会的需要,是国家为造就和培育经济生产和社会管理所需的人力资源的必要手段。首先,教育之作为权利,是个人获得全面的人格发展,参与文化生活的必要条件。德国宪法第二条(一)规定:“人人有自由发展个性权”就是受教育权更为深层的法理基础与宪法依据。现代生活与古典生活已有了很大不同,在很大程度上,是否接受教育、接受何种程度的教育已成为个人塑造全面人格、发展个性、追求幸福及提升生活品质的不可或缺的条件。其次,教育之作为义务,是因为公民只有接受国家厘定和认可的既定的知识体系,才能满足经济生产和公共管理需求;公民只有接受教育,才具备符合国家与社会需求的知识品格;公民只有具备相应的知识,才具有参与职业生活所必需的知识与经验,才能顺利地进入社会,否则就有可能被社会排斥,成为社会的边缘和底层,增加国家的负担。在此情况下,国家必须强制公民接受教育,以减轻在管理和安排就业方面的负担。特别是义务教育,更是达到这一目的的基本保证,国家、社会和家庭在此方面必须保证初等教育的实现,接受初等教育因此就成为国家对公民的一项强制性措施,这就表现为宪法对教育的义务性规定。在此方面,受教育权表现出与劳动权相同的宪法属性。在社会国家也即福利国家之下,国家有义务向公民提供就业的机会、救济,使其过上像样的生活,则公民在有能力的情况下就必须参加劳动,而不是单纯地等待救济。因此,劳动既是社会法治国家之下公民的权利,也是公民的义务。作为义务的劳动,其目的是为了避免产生道德公害,防止一些有劳动能力的人借公共救济制度逃避劳动,增加政府和其他纳税人的负担。接受教育与必须劳动一样,也带有国家强制的属性,这一强制属性的宪法表现形式就是义务。因此,几乎在所有国家,初等教育都以义务形式表现,

如九年义务教育。并且,在经济发达的国家里,国家不仅推行强制性的初等义务教育,而且还负担所有的教育费用,义务教育同时还是免费教育。如意大利宪法第三十四条规定:“学校向一切人开门。”“凡年满八岁者之初级教育,为义务教育和免费教育,天资聪颖、学习优良之学生,即使无力就学,亦有权升入高级学校。”这正是国家责任与强制公民接受教育的双重性在宪法上的表现,国家在扩大了所承担责任的同时也具有了强加于公民义务的权力。并且,教育权同时作为公民义务的这一事实也反映了传统古典基本义务与社会国家基本义务之间的差异。社会国家之下公民义务范围有了明显的拓展,一些具有社会性质的义务成为公民基本义务的内容,这也成为社会法治国家之下宪法义务体系变化与发展的显著标志之一。

需要指出的是,正是由于受教育权的社会权利属性,也即它是作为国家干预社会的宪法表现,在有些国家,受教育权被认为是国家给予公民个人的一种福利、利益和好处,是国家的恩德和赏赐,因此,并不是所有国家都承认这一宪法权利,也不是所有国家的宪法都规定这一权利。当今规定受教育权为宪法权利的国家主要是那些倡导平等价值的社会法治国家及社会主义国家宪法,有些国家如美国宪法、法国宪法等则不认可这一权利。尽管这些国家在事实上采取一些肯定性的行动促成受教育权的实现,但在宪法观念上,这些国家始终认为,国家对保障受教育权不负有积极责任,这一“免于匮乏的自由”不属于宪法权利,宪法在文本形式上也不体现这一点。同时,在不承认受教育权为宪法权利的国家里,还伴随着知识界在理论上对公立教育制度的激烈批评,特别表现为一些自由主义者与后现代思想家那里。他们认为,受教育权的宪法规定与公立教育是国家干预社会与垄断教育的结果和表现,这是一个国家排斥其他知识体系的过程。鼓励、资助一种即排斥其他,国家通过政府控制的教育机构在满足了具备自己所需要文化知识的人力资源的同时,客观上将其他知识体系排斥在官方认可的正统知识体系之外,这对个人自由权造成冲击,影响了个人在决定接受何种知识体系过程中的选择权。并且,公立教育和教育权的宪法化促成国家将一种文化与知识体系强加于个人,不仅是国家对个体心智的控制与钳制的表现,其最终结果也会窒息文化的活力。

二、受教育权保护的宪法文本形式

由于受教育权与古典自由权之间的差异,这一权利在上升为宪法规定过程中,其宪法形式特征还表现出与自由权之间的不同,这一差异也影响了各国宪法结构。考察受教育权在各国宪法文本上的表现形式,主要有这样一些。

(一)在公民基本权利结构上作二分,将受教育权作为“国家的政策指导原则”。实行这一形式的是印度宪法。印度宪法师法1937年爱尔兰宪法的文本结构模式,将自由权与社会权的内容进行了区分,没有将属于社会权利的内容规定在“基本权利”一章中,而是规定在“国家的政策指导原则”一章中。宪法文本结构的这一形式表现,是基于理论上坚持自由权与社会权利之间的差异,及司法实践中两类权利不同保护方式的结果。这样,受教育权就和其他社会权利如劳动权一起,作为国家政策指导原则,等待国家立法机关制定法律。受印度影响的其他国家如斯里兰卡、巴基斯坦等国宪法与印度一样,也没有将受教育权规定在“公民的基本权利”一章,而是体现在“国家的政策指导原则”之中。值得注意的是,虽然印度学界对自由权与社会权利的宪法属性有许多不同意见,但在司法实践中,自20世纪90年代起,印度法院发展了一套司法救济措施,开展对社会权利的救济,其中就包括公民受教育权的司法补救。印度法院的这一做法,也因此成为在开展社会权利司法救济方面值得引人注目的尝试。

(二)将受教育权规定为“伦理及社会关系”一章中。意大利宪法将公民的受教育权与有关教育机构的设立规定在第二章“伦理及社会关系”中,而没有规定在公民的基本权利与义务一章,其内容具体体现为第三十三条。该条同时规定了教授自由、机关与私人设立教育机构的权利、非国立学校的权利、升学考试,及高等文化机关、大学、科学院在国家法律所规定的范围内有颁布自治规章的权利。《意大利宪法》的这一形式是学习《魏玛宪法》的结果。魏玛宪法并未将所有公民权利规定在“公民的基本权利与义务”一章中,有关学校和受教育权规定在“教育与学校”一章中。

(三)将受教育权规定在“社会权利”一章中。一些国家的宪法直接在文本形式上将两类权利做出了区分,其中一部分权利标以“自由权”或者“政治权”,一部分则标以“社会权利”或者“经济权利与社会权利”,采行这一形式的国家有摩洛哥和索马里。制定于1962年的摩洛哥宪法第一章为“基本原则”,

其中又分为“公民的政治权利”与“公民的经济权利和社会权利”,受教育权就规定在后者第十三条之中。该条规定:“一切公民一律平等地享有受教育和劳动的权利”。制定于1960年的索马里宪法第二编为“公民的基本权利和义务”,第三编为“人的基本权利和义务”,其中第一章为“关于自由的权利”,第二章为“社会权利”,受教育权就体现为该章的第三十五条。该条(一)规定:“国家把教育作为社会的基本利益予以鼓励,并且规定设立一切人都可以入学的国立学校。”

(四)将受教育权规定在“公民的基本权利与义务”一章中。多数社会主义国家的宪法对自由权与社会权利不加区分,统统规定在“公民的基本权利与义务”一章中。这是因为,社会主义宪法与自由资本主义宪法在宪法理念上持有很大差异,社会主义宪法在宪法理念中坚持平等价值,尤其注重实质平等保障,这样,社会权利作为实质平等价值的宪法体现,就成为社会主义宪法着力加以保护的权利,以区别于在社会主义宪法看来只注重自由权保障的自由资本主义宪法,故这些国家的宪法将大量社会权利与自由权不加区分,一并确立为公民的基本权利。受教育权作为社会权利的一种,自然也体现在“公民基本权利与义务”一章中。

各国宪法文本结构上对教育权规定的差异,是在理论上基于对两类权利所做出的区分,将受教育权作为社会权利看待的结果。这种宪法文本结构上的不同,并不仅仅表现为宪法文本形式本身,而是涉及到这类权利的实现方式。因为,在宪法理论上,宪法各部分结构的宪法地位与宪法效力是不一样的。规定在“公民的基本权利与义务”一章中的诸项条款,多数情况下获得了对抗国家的属性,是国家行为的界限,也是国家立法机关在任何情况下都不得以制定法的方式加以侵犯的权利,而规定在总纲或者其他部分的条款,虽然宪法也标以“权利”的字样,但这样的权利却不属于防禁性的,而是要求国家积极制定法律。并且,在司法救济上,传统观点认为,这部分权利不可诉请法院,不属于司法权利。受教育权作为社会权利的一种,也不可避免地带有这一属性。因此,宪法文本结构上与自由权不同的形式特征既是观念上社会权利性质与自由权不同的表现,同时,这一文本形式也标示出社会权利实现方式上的独特性。

三、公民受教育权需要立法者制定法律

由于社会权利是国家的积极责任,这一特性也构成了其权利实现方式与自由权的差异。对于自由权而言,公民宪法权利属于防卫性权利或者防禁性权利,国家只要不制定侵犯公民权利的法律,只要在制定法中不出现侵犯公民宪法权利的条款,公民基本权利就可得到保护;对于社会权利而言,仅仅防止国家不作为于事无补,还需要国家积极行动,这类权利才可实现,国家积极行动的宪法表现就是需要立法机关制定法律。这是因为,积极国家责任与传统宪法中的消极国家责任性质不同,消极国家责任表现为宪法为国家权力设定界限,积极国家责任则表现为宪法赋予国家权力,这就产生了政府是否行使这一权力、何时行使这一权力及如何行使这一权力的问题。同时,人们还认为,社会权利的具体实现依赖一国特定的政策、经济发展水平和物质能力。因此,两方面因素的结合,就使得立法机关在有责任制定促进社会权利实现的法律的同时,也构成了立法者的立法裁量权。也就是说,立法机关是否制定法律、何时制定法律及制定怎样的法律完全在立法机关的掌控之中,由立法者审时度势,自主定夺。

在宪法理论上,由立法者制定法律还是法律保留原则的内容和具体体现。法律保留原则是宪法原则之一的法治原则的具体体现,也是宪法委托的内容。这一原则赋予立法者在形成法律方面以很大的权力和责任。所谓宪法委托,是指立宪者在宪法内,规定由立法者“有所作为”的指示,那么立法者就有制定法律,贯彻宪法的义务。立法裁量问题正是在此意义上产生的。“裁量”的概念,早期为行政权所独有,后逐渐扩展到立法机关和司法机关的活动中。立法、行政和司法在各自不同的职权范围内,根据所处理和执行事务的不同本质,都有裁量的范围和空间。而所谓立法裁量,是指作为一个立法者,享有法律的形成自由,并被赋予一个广泛的考量、评价及形成法律的范畴,也即享有是否立法、如何立法和怎样立法的自由。对社会权利而言更是如此,因为,宪法规定的诸多社会权利只是一个原则规定,如果没有法律设定具体的措施、步骤和方法,这类权利就难以实现。并且,宪法既然肯定这类权利,也意味着作为最高法的宪法向国家诸机关发出了指示和委托,则国家机关就负有促成这类权利实现的责任与义务。在法治国家之下,法治原则要求一切国家事务必须由立法机关制定法律,行政机关执行法律,司法机关适用法律,这样,国家机关的行为才具有合宪性,才不违反宪法。因此,制定促进公民社会权利实现的法律,首当其冲的就成为立法机关的责任,这就表现为法律保留。

作为社会权利的受教育权,其在总体上也符合社会权利的这一特性,其实现需要立法机关制定法律。宪法规定的受教育权只是一个原则性的规定,这一权利的具体实现需要立法机关设定标准、实施的方法、违法的救济。具体而言,教育机构如何设立、怎样设立;经费的划拨与使用;师资的构成和资格的认定;学生的入学要求、考试等。没有立法机关制定具体法律,受教育权就无从变为现实。正因为此,各国宪法在明确规定受教育权的同时,还明确规定了立法机关的立法职责。如《魏玛宪法》第10条规定:“联邦对于宗教团体之权利及义务,学校制度,包括高等学校制度及学术图书馆制度等得以立法手续规定其章则。”《意大利宪法》第三十三条第二款规定:“共和国颁布教育方面的一般规范,并设立各种与各级国立学校。”